Language of document : ECLI:EU:F:2012:171

РЕШЕНИЕ НА СЪДА НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ
(трети състав)

5 декември 2012 година

Съединени дела F‑88/09 и F‑48/10

Z

срещу

Съд на Европейския съюз

„Публична служба — Длъжностни лица — Преназначаване — Интерес на службата — Правило за съответствие между степента и длъжността — Право на защита — Психически тормоз — Член 12 от Правилника — Задължение за полагане на грижа — Принцип на добра администрация — Дисциплинарно производство — Дисциплинарно наказание — Писмено предупреждение — Право на защита и принцип на състезателност“

Предмет: Жалба, подадена на основание членове 236 ЕО и 152 АЕ, и жалба, подадена на основание член 270 ДФЕС, приложим към Договора за ЕОАЕ по силата на член 106а от него, с които Z иска преди всичко отмяна съответно на решението от 18 декември 2008 г. за преназначаването му и на решението от 10 юли 2009 г., с което му е наложено наказание писмено предупреждение

Решение: Отхвърля жалбите по съединени дела F‑88/09 и F‑48/10. По дело F‑88/09 Z понася три четвърти от направените от него съдебни разноски, а по дело F‑48/10 понася, наред с направените от него съдебни разноски, и тези на Съда. По дело F‑88/09 Съдът понася, наред с направените от него съдебни разноски, и една четвърт от тези на Z.

Резюме

1.      Длъжностни лица — Организация на службите — Назначаване на персонала — Право на преценка на администрацията — Обхват — Съдебен контрол — Граници — Право на длъжностното лице да изпълнява конкретни функции — Липса

(член 7 от Правилника за длъжностните лица)

2.      Длъжностни лица — Организация на службите — Назначаване на персонала — Преназначаване на длъжностно лице в интерес на службата поради усложнени отношения — Злоупотреба с власт — Липса

(член 7, параграф 1 от Правилника за длъжностните лица)

3.      Длъжностни лица — Организация на службите — Назначаване на персонала — Преназначаване — Съблюдаване на еквивалентността на длъжностите — Обхват — Отчитане на функциите, за които е проведен издържаният от длъжностното лице конкурс — Граници

(член 7 от Правилника за длъжностните лица; приложение I към този правилник)

4.      Длъжностни лица — Принципи — Право на защита — Изискване заинтересованото лице да бъде изслушано, преди да бъде приет неблагоприятният за него акт — Обхват — Приложимост при преназначаването

(член 41, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

5.      Искове и жалби на длъжностните лица — Предварително обжалване по административен ред — Съгласуваност между подадената по административен ред жалба и тази, подадена по съдебен ред — Идентичност на предмет и основание

(членове 90 и 91 от Правилника за длъжностните лица)

6.      Длъжностни лица — Права и задължения — Свобода на изразяване — Разкриване на факти, от които може да се презумира наличието на противозаконна дейност или сериозно неизпълнение на задължения — Закрила срещу дисциплинарно преследване — Условия

(членове 22а и 22б от Правилника за длъжностните лица)

7.      Длъжностни лица — Права и задължения — Задължение за независимост и почтеност — Опасност от конфликт на интереси при наличие на професионални отношения между длъжностното лице, което следва да се произнесе по случая, и трето свързано с този случай лице — Липса

(член 11а от Правилника за длъжностните лица)

8.      Длъжностни лица — Преназначаване — Задължение на администрацията за полагане на грижа — Принцип на добра администрация — Съвместяване с интереса на службата

(член 24 от Правилника за длъжностните лица)

9.      Длъжностни лица — Права и задължения — Свобода на изразяване —Упражняване — Граници — Престиж на службата — Действия, които могат да уронят престижа на службата — Понятие — Съобщаване на предполагаеми противоправни деяния — Задължения на длъжностното лице

(член 12 от Правилника за длъжностните лица)

10.    Длъжностни лица — Права и задължения — Опазване престижа на службата — Обхват — Съобщаване на факти, сочещи евентуален психически тормоз — Публично оповестяване, което може да дискредитира предполагаемия извършител — Недопустимост

(членове 12 и 22а от Правилника на длъжностните лица)

11.    Длъжностни лица — Дисциплинарен режим — Разследване, предхождащо образуването на дисциплинарното производство — Право на преценка на администрацията — Обхват

(член 86 от Правилника за длъжностните лица; член 1, член 2, параграф 1 и член 3 от приложение IX към този правилник)

12.    Длъжностни лица — Дисциплинарен режим — Дисциплинарно производство — Изслушване на заинтересованото лице от органа по назначаването — Задължение за съставяне на протокол — Обхват

1.     Предвид широкото право на преценка, което имат институциите на Съюза при организирането на своите служби в зависимост от поверените им функции и при назначаването с оглед на тези функции на персонала, с който разполагат, при условие че спазват изискването назначаването да се извършва в интерес на службата и правилото за съответствие между степента и длъжността, контролът от страна на съда на Съюза дали е спазено изискването, свързано с интереса на службата, трябва да се сведе до проверка дали органът по назначаването е действал в разумни и неоспорими граници и дали не е упражнил по явно неправилен начин правото си на преценка.

Следователно, щом като преназначаването е в интерес на службата и правилото за съответствие между степента и длъжността е спазено, съдът на Съюза не следва да проверява дали има други, по-подходящи мерки. Всъщност, макар да е вярно, че администрацията има интерес да назначава длъжностните лица с оглед на техните специфични способности и на личните им предпочитания, все пак на тези длъжностни лица не може да се признае право да изпълняват конкретни функции.

(вж. точки 121, 122 и 202)

Позоваване на:

Съд — 21 юни 1984 г., Lux/Сметна палата, 69/83, точка 17; 7 март 1990 г., Hecq/Комисия, C‑116/88 и C‑149/88, точка 11

Първоинстанционен съд — 18 юни 1992 г., Turner/Комисия, T‑49/91, точка 34; 16 декември 1993 г., Turner/Комисия, T‑80/92, точка 53; 28 май 1998 г., W/Комисия, T‑78/96 и T‑170/96, точка 105; 12 декември 2000 г., Dejaiffe/СХВП, T‑223/99, точка 53; 21 септември 2004 г., Soubies/Комисия, T‑325/02, точка 50

2. Усложнените отношения, когато предизвикват напрежение, което вреди на дейността на службата, оправдават прехвърлянето на длъжностно лице именно в интерес на службата, и то без да е необходимо да се установява кой носи отговорност за случилото се или доколко са основателни взаимно отправените упреци.

В това отношение обстоятелството, че длъжностното лице притежава големи способности или че в съответната служба се наблюдава сериозно текучество, не означава, че това лице не може да бъде преназначено, тъй като, макар администрацията да има интерес да назначи длъжностното лице на длъжност, която съответства на уменията и професионалните му стремежи, възможно е други съображения — например свързани с нуждата да се осигури спокойна работна среда — да я накарат, при спазване на правилото за съответствие между степен и длъжност, да назначи въпросното лице на друга длъжност. Още повече, ако съответното лице добре е изпълнявало задачите си на една длъжност, администрацията може да очаква, че то ще направи същото и на евентуално определената му друга длъжност.

Освен това, когато преназначаването не е в разрез с интереса на службата, не може да става въпрос за злоупотреба с власт. Всъщност понятието за злоупотреба с власт има точно определено значение и се отнася до случаите, в които административният орган използва правомощията си с цел, различна от тази, с оглед на която са му възложени. Дадено решение е опорочено поради злоупотреба с власт само ако обективни, относими и непротиворечиви данни сочат, че е било прието, за да се постигнат различни от изложените в него цели или за да се заобиколи процедура, предвидена в приложимите актове именно за обстоятелства като тези в конкретния случай.

(вж. точки 123, 127, 155, 156, 201, 311 и 312)

Позоваване на:

Съд — 14 юли 1983 г., Nebe/Комисия, 176/82, точка 25; 5 юни 2003 г., O’Hannrachain/Парламент, C‑121/01 P, точка 46

Първоинстанционен съд — 10 юли 1992 г., Eppe/Комисия, T‑59/91 и T‑79/91, точка 57; 11 юни 1996 г., Anacoreta Correia/Комисия, T‑118/95, точка 25; W/Комисия, посочено по-горе, точка 91; 17 ноември 1998 г., Gómez de Enterría y Sanchez/Парламент, T‑131/97, точка 62; 6 юли 1999 г., Séché/Комисия, T‑112/96 и T‑115/96, точка 139; 6 март 2001 г., Campoli/Комисия, T‑100/00, точки 62 и 63; 14 октомври 2004 г., Sandini/Съд, T‑389/02, точка 123; 7 февруари 2007 г., Clotuche/Комисия, T‑339/03, точка 71; 7 февруари 2007 г., Caló/Комисия, T‑118/04 и T‑134/04, точки 99, 115 и 116

Съд на публичната служба — 25 януари 2007 г., de Albuquerque/Комисия, F‑55/06, точки 60 и 61 и цитираната съдебна практика

3.     В случай на изменение на възложените на длъжностното лице функции правилото за съответствие между степента и длъжността предполага единствено съпоставка между настоящите функции на това лице и степента му в йерархията. Следователно възлагането на длъжностното лице на по-несъществени задачи нарушава правилото за съответствие между степента и длъжността само ако новите функции като цяло са доста по-незначителни по естество, значение и обхват спрямо съответстващите на неговата степен и длъжност, и то независимо от това как въпросните нови функции се възприемат от длъжностното лице.

Този извод не се опровергава от факта, че новите функции на жалбоподателя нямат връзка със старите му функции, от обявлението за конкурса, който той е издържал, от приложение I към Правилника или още от обстоятелството, че длъжностни лица с по-ниски степени упражняват функции, сходни с неговите. Всъщност в случай на изменение на възложените на длъжностното лице функции правилото за съответствие между степента и длъжността предполага единствено съпоставка между настоящите функции на това лице и степента му в йерархията, а не между настоящите и предишните му функции. В това отношение от широкото право на преценка, което имат институциите при назначаването на длъжностните лица в своите служби, може да се заключи, че посочването на функциите в обявлението за конкурс винаги има само указателно значение, стига да е спазено правилото за съответствие между степента и длъжността.

Освен това еднакви или сходни функции могат да бъдат изпълнявани от лица с различни степени, както се вижда от приложение I към Правилника, което за повечето от изброените в него функции предвижда, че могат да бъдат изпълнявани от длъжностни лица с различни степени. Поради това правилото за съответствие между степента и длъжността е нарушено само ако изпълняваните функции като цяло са доста по-незначителни спрямо съответстващите на степента и длъжността на конкретното длъжностно лице.

(вж. точки 131, 135, 136 и 138)

Позоваване на:

Първоинстанционен съд — Eppe/Комисия, посочено по-горе, точка 49; 16 април 2002 г., Fronia/Комисия, T‑51/01, точка 53; Clotuche/Комисия, посочено по-горе, точка 91 и цитираната съдебна практика

4.     Щом като решението за преназначаване — за което не е установено, че е в разрез с интереса на службата — не е взето в образувано срещу съответното длъжностно лице производство, от факта, че решението засяга служебното положение на това лице, не може автоматично да се направи извод, че следва да му се признае право на защита, без да се вземе предвид естеството на образуваното срещу него производство.

Правото на защита обаче със сигурност обхваща, като същевременно е по-широко от него, процесуалното право на всяко лице да бъде изслушано, преди срещу него да бъде взета индивидуална мярка с неблагоприятни последици, така както е прогласено в член 41, параграф 2, буква а) от Хартата на основните права на Европейския съюз.

Когато обаче е нарушено правото на изслушване, както впрочем и по-общо правото на защита, за да може да се стигне до отмяна на обжалваното решение, е необходимо процедурата да е можела, ако не е било допуснато въпросното нарушение, да доведе до различен резултат. В това отношение, когато съответното длъжностно лице самò признава, че е в открит конфликт с висшестоящия си, администрацията има основание да приеме, че не е нужно да го изслушва по въпроса дали има такъв конфликт, преди да вземе решение за преназначаването му, което именно заради този конфликт тя има право да извърши в интерес на службата. Евентуалните обяснения във връзка с обстоятелствата по случая, които въпросното длъжностно лице е щяло да даде преди приемането на решението за преназначаване, е нямало да променят решението на администрацията.

(вж. точки 144, 146, 149 и 299)

Позоваване на:

Съд — 24 октомври 1996 г., Комисия/Lisrestal и др., C‑32/95 P, точка 21; 9 ноември 2006 г., Комисия/De Bry, C‑344/05 P, точка 37

Първоинстанционен съд — 27 ноември 1997 г., Kaysersberg/Комисия, T‑290/94, точка 108; 3 юли 2001 г., E/Комисия, T‑24/98 и T‑241/99, точка 93; 16 март 2004 г., Afari/ЕЦБ, T‑11/03, точка 90; 17 октомври 2006 г., Bonnet/Съд, T‑406/04, точка 76

Съд на публичната служба — 11 септември 2008 г., Bui Van/Комисия, F‑51/07, точка 81; 30 ноември 2009 г., Wenig/Комисия, F‑80/08, точка 48

Общ съд — 12 май 2010 г., Bui Van/Комисия, T‑491/08 P, точка 24

5.     Правилото за съответствие важи само в случаите, когато исканията пред съда не са еднакви с тези в жалбата, подадена по административен ред, или когато не почиват на същите основания като последните, и по-конкретно когато направеното в съдебното производство оплакване е основано на фактически твърдения и съображения, които не произтичат от административната преписка.

(вж. точка 170)

Позоваване на:

Съд на публичната служба — 1 юли 2010 г., Mandt/Парламент, F‑45/07, точка 119

6.     Член 22а от Правилника настина осигурява защита на длъжностните лица или служителите, които известяват своята институция за поведение на друго длъжностно лице или друг служител, което може да представлява сериозно неизпълнение на задълженията му, но тази защита предполага, че „подалите сигнал“ длъжностни лица или служители от своя страна са спазили процедурата, която е предвидена в членове 22а и 22б от Правилника, за да се опази професионалната репутация на длъжностното лице или служителя, до което или когото се отнасят дадените на институцията сведения, до произнасянето на дисциплинарния орган. Всъщност членове 22а и 22б от Правилника не дават на длъжностните лица, които се позовават на тях, защита срещу всяко решение, което може да има неблагоприятни за тях последици, а само срещу увреждащите действия и решения, които са резултат от това, че те са разкрили факти по реда на предвидената в тези разпоредби процедура.

Следователно длъжностно лице, което, вместо да използва процедурата по член 22б от Правилника, реши да разпространи твърденията си сред всички работещи в неговия отдел, не се ползва със защитата по член 22а от Правилника.

(вж. точки 184 и 253)

Позоваване на:

Съд на публичната служба — 24 февруари 2010 г., Menghi/ENISA, F‑2/09, точка 139; 13 януари 2011 г., Nijs/Сметна палата, F‑77/09, точка 62

7.     При липса на данни, въз основа на които да се направи извод за конфликт на интереси, съществуването на професионални отношения между секретаря на Съда и съпруга на трето лице, дори със самото трето лице, не е достатъчно, за да се приеме, че независимостта на този секретар е поставена под въпрос само поради факта, че той е следвало да се произнесе по случай, касаещ непряко въпросното трето лице. Освен това фактът, че в качеството си орган по назначаването посоченият секретар е решил да сключи и продължи срока на договорите за наемане на това трето лице на работа, както и да наложи дисциплинарно наказание на длъжностното лице, изпратило електронно съобщение до персонала на институцията, в което твърди конфликт на интереси, не доказва, че професионалното отношение между него и третото лице е излязло извън обичайното или че той е преназначил въпросното длъжностно лице с намерението да го накаже за твърденията му, че е налице облагодетелстващо третото лице отношение.

(вж. точки 190 и 281)

Позоваване на:

Първоинстанционен съд — 11 септември 2002 г., Willeme/Комисия, T‑89/01, точка 58; 12 март 2008 г., Giannini/Комисия, T‑100/04, точка 224

8.     Въпреки че задължението за полагане на грижа, което администрацията има спрямо служителите си, отразява равновесието между взаимните права и задължения, създадени с Правилника в отношенията между публичния орган и неговите служители, изискванията, свързани с това задължение, не могат все пак да попречат на органа по назначаването да вземе решение за преназначаване, когато счита това за необходимо в интерес на службата. Следователно длъжностното лице не може, позовавайки се на изискването за добро управление или задължението за полагане на грижа, да упреква администрацията, че е взела решение за преназначаване, за да не допусне допълнително влошаване на отношенията в отдела, в който работи това лице.

(вж. точка 200)

Позоваване на:

Съд — 25 ноември 1976 г., Küster/Парламент, 123/75, точка 10

Първоинстанционен съд — 13 декември 1990 г., Moritz/Комисия, T‑20/89, точка 39; W/Комисия, посочено по-горе, точка 95; 26 ноември 2002 г., Cwik/Комисия, T‑103/01, точка 52

9.     Нарушава предвиденото в член 12 от Правилника задължение да се въздържа от всяко действие или поведение, което би уронило престижа на службата му, длъжностно лице, което нанася публично тежки обиди, доколкото те накърняват честта на визираните лица — не само заради обвиненията, които могат да засегнат личното им достойнство, но и заради твърденията, които могат да поставят под съмнение професионалната им почтеност. Конкретната форма е без значение, тъй като такива са както преките нападки, така и обвиненията, които са изразени като съмнение, косвено, прикрито, чрез намеци, или се отнасят до лице, което не е изрично споменато, но може да бъде разпознато.

Всъщност, макар правото на свободно изразяване да представлява основно право, за чието спазване съдът на Съюза следи и което включва правото на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз да отправят, устно или писмено, градивни критики, упражняването на това право е ограничено, по-конкретно с член 12 от Правилника.

Поради това, за да се установи дали отправените от длъжностното лице обвинения остават в пределите на свободата на изразяване, следва се претеглят, от една страна, признаците на посегателството срещу достойнството, а именно тежестта на обвиненията, формата, в която са отправени, използваният начин за разпространението им, и от друга страна, контекстът, в който обвиненията са били отправени, евентуалната невъзможност да се използват други изразни средства, не толкова накърняващи достойнството на обвиненото лице, и възможността критиката да е градивна, което предполага същата да изглежда основателна, да е направена в интерес на службата и да не надхвърля необходимото, за да бъде разбрана.

Що се отнася до разкриването на евентуална противозаконна дейност, длъжностното лице трябва да прояви въздържаността и умереността, които му налагат задълженията за обективност и безпристрастност, както и опазването на престижа на службата, достойнството на лицата и презумпцията за невиновност. Не действа така длъжностно лице, което, вместо да използва правните способи, с които разполага по силата на членове 22а и 22б от Правилника, изпраща до всички работещи в неговия отдел електронни съобщения, съдържащи тежки обвинения, поставящи под съмнение честта и професионалната почтеност на няколко длъжностни лица.

(вж. точки 242, 246, 247, 251 и 252)

Позоваване на:

Съд — 13 декември 1989, Oyowe и Traore/Комисия, C‑100/88, точка 16; 6 март 2001 г., Connolly/Комисия, C‑274/99 P, точки 43—49

Първоинстанционен съд — 7 март 1996 г., Williams/Сметна палата, T‑146/94, точки 66 и 67; 12 септември 2000 г., Teixeira Neves/Съд, T‑259/97, точки 29, 30 и 47; 28 октомври 2004 г., Meister/СХВП, T‑76/03, точки 157 и 159

Съд на публичната служба — 8 ноември 2007 г., Andreasen/Комисия, F‑40/05, точка 234; Nijs/Сметна палата, посочено по-горе, точки 67, 70 и 73

10.   Възможно е длъжностното лице да се окаже принудено, особено когато висшестоящите не са обърнали внимание на оплакванията му, да оповести деяния, представляващи упражняван спрямо него психически тормоз, без подобно поведение да е укоримо от гледна точка на член 12 от Правилника, и то дори когато самото публично оповестяване на подобни деяния може да дискредитира извършителя на твърдения тормоз и дори администрацията.

Не е такъв обаче случаят, когато, описвайки случилото се или излагайки критиките си, съответното длъжностно лице, с тона или съдържанието на изявленията си, излиза извън описанието на обстоятелствата около твърдения тормоз, кръга на замесените в него лица и условията, направили го възможен.

Нещо повече, процедурата по член 22а от Правилника не е особено подходяща в същинските случаи на психически тормоз, които изискват специфични мерки от страна на администрацията.

(вж. точки 257 и 258)

11.   Съгласно член 86 от Правилника органът по назначаването има широко право на преценка дали предвид данните, с които разполага, да започне административно разследване, за да провери има ли неизпълнение на предвидени в Правилника задължения от страна на определено длъжностно лице. Следователно, тъй като в противен случай това право на преценка би било поставено под съмнение, друго длъжностно лице, което твърди неизпълнение на предвидени в Правилника задължения, не може само с факта, че посоченият орган не е сметнал за нужно провеждането на административно разследване въз основа на неговите твърдения, да докаже, че този орган не е бил обективен, като му е наложил дисциплинарно наказание.

Когато обаче е започнато административно разследване, макар от член 3 от приложение XI към Правилника да следва, че посоченият орган образува дисциплинарно производство с оглед на доклада от проверката, което предполага, че този орган извършва безпристрастно разследване с участието на всички заинтересовани лица, за да установи дали твърдените деяния действително са извършени и при какви обстоятелства, няма разпоредба, която да предвижда, че при това разследване трябва служебно да се съберат всички оневиняващи или уличаващи данни.

Принципът на добра администрация действително задължава посочения орган внимателно и безпристрастно да прецени всички обстоятелства от значение за случая, който е отнесен до него, но администрацията не е длъжна да действа на мястото на обвиненото длъжностно лице и вместо него да издирва всички обстоятелства, които биха могли да го оневинят или да смекчат наказанието, което евентуално ще му бъде наложено.

Видно обаче от член 1 и член 2, параграф 1 от приложение IX към Правилника, тълкувани във връзка един с друг, съответното длъжностно лице трябва да е имало възможност да даде обяснения по отнасящите се до него факти след приключване на разследването, но преди органът по назначаването да направи заключенията си спрямо него.

(вж. точки 266, 267, 270 и 285)

Позоваване на:

Съд — 11 юли 1968 г., Van Eick/Комисия, 35/67; 14 февруари 1989 г., Star Fruit/Комисия, 247/87, точка 11

Първоинстанционен съд — 18 декември 1997 г., Daffix/Комисия, T‑12/94, точка 104; 20 март 2002 г., ABB Asea Brown Boveri/Комисия, T‑31/99, точка 99

12.   В случаите, в които администрацията трябва да състави протокол за изслушването, тоест когато съществува норма, която я задължава да направи това, когато тя възнамерява да се основе на казаното по време на изслушването или още когато въпросното лице поиска това най-късно в началото на изслушването, администрацията е длъжна писмено да отрази само основното, а не всичко казано по време на изслушването.

(вж. точка 305)