DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
16 juillet 2014(*)
« Aides d’État – Services d’élimination de carcasses d’animaux et de déchets d’abattoirs – Maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie – Décision déclarant les aides incompatibles avec le marché intérieur – Avantage – Service d’intérêt économique général – Compensation relative à l’obligation de service public – Affectation des échanges entre États membres et distorsion de la concurrence – Nécessité de l’aide – Subsidiarité – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑295/12,
République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. T. Henze et J. Möller, en qualité d’agents, assistés de Mes T. Lübbig et M. Klasse, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme C. Egerer et M. T. Maxian Rusche, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2012/485/UE de la Commission, du 25 avril 2012, concernant l’aide d’État SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) de l’Allemagne en faveur de la Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg (JO L 236, p. 1),
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. A. Dittrich (rapporteur), président, J. Schwarcz et Mme V. Tomljenović, juges,
greffier : Mme K. Andová, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 février 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
Contexte juridique en cause
1 Avant l’adoption de la directive 90/667/CEE du Conseil, du 27 novembre 1990, arrêtant les règles sanitaires relatives à l’élimination et à la transformation de déchets animaux, à leur mise sur le marché et à la protection contre les agents pathogènes des aliments pour animaux d’origine animale ou à base de poisson, et modifiant la directive 90/425/CEE (JO L 363, p. 51), les règles relatives à l’élimination de déchets animaux n’étaient pas harmonisées dans l’Union européenne. En Rhénanie-Palatinat (Allemagne), l’obligation d’élimination de cadavres d’animaux, de parties d’animaux et de produits d’origine animale pesait sur les Landkreise (arrondissements) et les kreisfreie Städte (villes n’appartenant à aucun arrondissement), qui constituaient une association de droit public à cette fin.
2 La directive 90/667 a été abrogée par le règlement (CE) n° 1774/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 3 octobre 2002, établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux non destinés à la consommation humaine (JO L 273, p. 1). Ce règlement a été quant à lui abrogé par le règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine (règlement relatif aux sous-produits animaux) (JO L 300, p. 1), qui régit la collecte, le transport, la manipulation, le traitement, la conversion, la transformation, l’entreposage, la mise sur le marché, la distribution, l’utilisation et l’élimination de sous-produits animaux pour que ces produits ne constituent pas un danger pour la santé publique et la santé animale.
3 En vertu des articles 7 à 10 du règlement n° 1069/2009, les sous-produits animaux au sens de ce règlement sont répartis en trois catégories en fonction des risques spécifiques existant pour la santé publique et la santé animale. En effet, les matières de la catégorie 1 au sens du règlement n° 1069/2009 (ci-après les « matières de la catégorie 1 ») sont celles qui comportent des risques considérables, liés particulièrement à l’encéphalopathie spongiforme transmissible (EST) et à la présence de certaines substances interdites et de contaminants environnementaux. Ces matières doivent obligatoirement être éliminées et ne doivent pas se retrouver dans les cycles de transformation. Les matières de la catégorie 2 au sens du règlement n° 1069/2009 (ci-après les « matières de la catégorie 2 ») représentent des risques importants puisqu’elles proviennent d’animaux morts et d’autres matières contenant certaines substances interdites ou des contaminants. Ces matières doivent être éliminées par incinération ou transformation et ne peuvent être contenues dans des aliments pour animaux d’élevage. Dans certains cas, elles peuvent toutefois être utilisées comme engrais ou pour des usages techniques. Les matières de la catégorie 3 au sens du règlement n° 1069/2009 (ci-après les « matières de la catégorie 3 ») comprennent, notamment, des parties de carcasses qui, bien qu’elles aient été considérées comme impropres à la consommation, sont exemptes de tout signe de maladie transmissible aux êtres humains ou aux animaux, ainsi que les matières provenant d’animaux qui ont été considérées comme propres à la consommation humaine, mais qui, pour des raisons économiques, sont utilisées à d’autres fins, par exemple comme aliments pour animaux d’élevage.
4 En Allemagne, la transposition et l’application des règlements précités résultent de la Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz (loi sur l’élimination de sous-produits animaux, ci-après la « TierNebG ») du 25 janvier 2004 (BGBl. 2004 I, p. 82). En vertu de l’article 2 de la TierNebG, la mise en œuvre des dispositions appartient aux autorités compétentes des Länder allemands. Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la TierNebG, ce sont les collectivités publiques compétentes selon le droit du Land, qui sont tenues de procéder à l’élimination et à la transformation des matières des catégories 1 et 2. Selon les dispositions du Land concerné, les arrondissements ou les villes n’appartenant à aucun arrondissement constituent ces collectivités. L’article 3, paragraphe 2, de la TierNebG prévoit la possibilité de confier l’élimination et la transformation de ces matières à des personnes physiques ou morales de droit privé. L’élimination des matières de la catégorie 3 peut être effectuée par toute entreprise de transformation, pour autant que les dispositions du règlement n° 1069/2009 soient respectées. Conformément à l’article 8 de la TierNebG, les collectivités publiques compétentes selon le droit du Land sont obligées de collecter les matières des catégories 1 et 2. En l’absence d’une telle obligation de collecte, l’article 9 de la TierNebG définit l’obligation pour le détenteur de ces matières de les déposer auprès d’une installation déterminée par la collectivité publique compétente.
5 Avec effet au 1er janvier 1979, la Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg (association de droit public pour l’élimination de cadavres d’animaux en Rhénanie-Palatinat, en Sarre, dans l’arrondissement Rheingau-Taunus et dans l’arrondissement Limburg-Weilburg, ci-après la « ZT ») a été créée. Elle a son siège social à Rivenich (Allemagne). Tous les arrondissements et les villes n’appartenant à aucun arrondissement dans le Land de Rhénanie-Palatinat et dans le Land de Sarre (Allemagne) ainsi que l’arrondissement Rheingau-Taunus et l’arrondissement Limburg-Weilburg, situés dans le Land de Hesse (Allemagne) (ci-après le « territoire de compétence »), sont membres de la ZT.
6 Les statuts de la ZT ont été constatés par le ministère de l’Intérieur et des Sports du Land de Rhénanie-Palatinat, conformément à la Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit (loi sur la coopération communale, ci-après la « KomZG ») du Land de Rhénanie-Palatinat du 22 décembre 1982 (GVBl. 1982, p. 476). En vertu de l’article 2, paragraphe 1, de la KomZG, la ZT possède, dans le respect des lois, le droit à autonomie de gestion et est seulement soumise à un contrôle de légalité par le Land de Rhénanie-Palatinat.
7 Les membres de la ZT n’ont pas fait usage de la possibilité, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, de la TierNebG, de confier l’élimination et la transformation des matières des catégories 1 et 2 à des personnes physiques ou morales de droit privé. En revanche, conformément à l’article 2 des statuts de la ZT, ses membres l’ont chargée d’assumer tous les droits et toutes les obligations qui leur incombaient en tant qu’entités soumises à l’obligation d’élimination au sens de l’article 3 de la TierNebG, en combinaison avec la Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG (loi du Land portant application de la TierNebG, ci-après l’« AGTierNebG ») du Land de Rhénanie-Palatinat du 20 octobre 2010 (GVBl. 2010, p. 367) et les lois respectives du Land de Sarre et du Land de Hesse. En vertu de l’article 6 des statuts de la ZT, cette dernière gère son installation d’élimination de cadavres d’animaux en tant que régie.
8 Le règlement que la ZT a adopté le 6 décembre 2004 prévoit, à son article 4, paragraphe 1, une obligation d’affiliation et d’utilisation pour les matières des catégories 1 et 2 produites sur son territoire de compétence.
9 Sur son territoire de compétence, la ZT ne s’est pas limitée à éliminer des matières des catégories 1 et 2. Elle a également éliminé des matières de la catégorie 3. En outre, à partir de l’an 2000, la ZT a pris en charge l’élimination des matières des catégories 1 et 2 dans une partie du Bade-Wurtemberg (Allemagne) et, à partir de l’année 2009, également en Hesse du Nord et en Hesse centrale, à savoir dans des régions ne faisant pas partie de son territoire de compétence. De 1998 à 2009, près de la moitié des matières traitées par la ZT faisait partie de la catégorie 3 ou ne provenait pas de son territoire de compétence.
10 En contrepartie de la collecte et de l’élimination ou du traitement des matières des catégories 1 et 2, la ZT reçoit des redevances des détenteurs des sous-produits animaux. En revanche, le traitement de matières de la catégorie 3 se négocie librement sur le marché.
11 En outre, conformément à l’article 9, paragraphe 1, des statuts de la ZT, cette dernière reçoit de ses membres des contributions dans la mesure où les recettes de la ZT ne suffisent pas à couvrir les coûts. Selon la version du paragraphe 2 de cet article initialement en vigueur, la contribution doit être fixée dans un règlement pour chaque exercice.
12 En 2010, les statuts de la ZT ont été modifiés avec effet rétroactif au 1er janvier 2009. Conformément à l’article 9, paragraphe 2, des statuts de la ZT, tels que modifiés, la contribution doit désormais être fixée par avance dans un règlement. De plus, en vertu du paragraphe 3 de cet article, la contribution ne peut être prélevée que pour compenser les coûts résultant de l’obligation d’élimination des matières des catégories 1 et 2 ainsi que du maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie. À l’article 10 de leur version modifiée, les statuts de la ZT contiennent également des dispositions détaillées concernant l’importance de la réserve de capacités disponibles en cas d’épizootie.
13 Depuis sa création en 1979 et jusqu’en 2011, la ZT a reçu des contributions d’un montant de 66 493 680 euros. Les contributions versées entre 1998 et 2011 s’élevaient à 30 932 198 euros.
Procédures administrative et judiciaire
14 Le 23 février 2008, la Commission des Communautés européennes a pris connaissance, à travers une plainte déposée par la société S. des contributions que la République fédérale d’Allemagne accordait à la ZT.
15 Par lettre du 20 juillet 2010, la Commission a informé la République fédérale d’Allemagne de sa décision d’ouvrir la procédure visée à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (ci-après la « décision d’ouverture »). Par la publication de la décision d’ouverture, le 26 octobre 2010, au Journal officiel de l’Union européenne (JO C 289, p. 8), la Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations.
16 Parallèlement à la procédure formelle d’examen de la Commission, la société S. a engagé une procédure judiciaire sur le plan national en Allemagne et déposé une plainte contre la ZT devant le Verwaltungsgericht Trier (tribunal administratif de Trèves). Dans un arrêt du 2 décembre 2008, le Verwaltungsgericht Trier a estimé que les contributions en cause constituaient une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. La société S. et la ZT ont interjeté appel contre ce jugement devant l’Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (tribunal administratif supérieur de la Rhénanie-Palatinat) qui a, par arrêt du 24 novembre 2009, confirmé l’arrêt du Verwaltungsgericht Trier. La société S. et la ZT ont ensuite formé un pourvoi contre l’arrêt de l’Oberverwaltungsgericht devant le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale). Par arrêt du 16 décembre 2010, le Bundesverwaltungsgericht a rejeté le pourvoi de la société S., modifié l’arrêt de l’Oberverwaltungsgericht et rejeté les recours dans leur ensemble, estimant que la plainte n’était pas recevable pour la période de 2005 à 2009 et que la contribution en cause pour l’année 2010 ne constituait pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Décision attaquée
17 Le 25 avril 2012, la Commission a adopté la décision 2012/485/UE concernant l’aide d’État SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) de l’Allemagne en faveur de la ZT (JO L 236, p. 1, ci-après la « décision attaquée »), dont le dispositif prévoit ce qui suit :
« Article premier
Les versements de contributions que [la République fédérale d’Allemagne] a accordés illégalement depuis le 1er janvier 1979 à la [ZT], en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, constituent une aide d’État et sont incompatibles avec le marché intérieur.
Article 2
1. [La République fédérale d’Allemagne] est tenue de recouvrer immédiatement auprès du bénéficiaire l’aide visée à l’article 1er qui a été versée depuis le 26 mai 1998.
2. Les montants d’aide à rembourser doivent inclure les intérêts échus à partir de la mise à disposition de l’aide visée à l’article 1er au bénéficiaire, jusqu’à la date du remboursement effectif.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée, conformément au chapitre V du règlement (CE) n° 794/2004 de la Commission.
4. [La République fédérale d’Allemagne] annule tous les paiements en suspens de l’aide visée à l’article 1er à compter de la date de la notification de la présente décision.
Article 3
[La République fédérale d’Allemagne] veille à ce que les aides visées à l’article 2, paragraphe 1, soient remboursées dans un délai de quatre mois à compter de la date de la notification de la présente décision.
[…] »
18 Aux fins de motiver sa conclusion selon laquelle les contributions accordées depuis le 1er janvier 1979 par les membres de la ZT à cette dernière constituaient une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en premier lieu, la Commission a précisé que les contributions en cause étaient financées au moyen des ressources de l’État (considérant 141 de la décision attaquée).
19 En deuxième lieu, elle a constaté que, dans la mesure où la ZT offrait contre rémunération des services pour l’élimination de certains sous-produits animaux, elle était une entreprise (considérant 142 de la décision attaquée).
20 En troisième lieu, la Commission a relevé que les contributions en cause faussaient ou menaçaient de fausser la concurrence et affectaient les échanges entre États membres. En effet, s’agissant des matières des catégories 1 et 2, il existerait une concurrence et un marché, étant donné que la majorité des collectivités territoriales compétentes octroieraient des monopoles régionaux pour l’élimination de ces matières dans le cadre de marchés publics. Les versements de contributions renforceraient la position financière de la ZT par rapport aux autres soumissionnaires potentiels. Dans la mesure où des soumissionnaires de l’ensemble des États membres pourraient prendre part aux appels d’offres, la contribution serait de nature à entraver le commerce entre les États membres. De même, les avantages économiques résultant des versements de contributions seraient en mesure de renforcer la position de la ZT sur les marchés sur lesquels elle serait en concurrence directe avec d’autres soumissionnaires, à savoir le marché pour l’élimination des matières de la catégorie 3 et celui pour l’élimination des matières des catégories 1 et 2 en Hesse du Nord et en Hesse centrale (considérants 147 à 149 de la décision attaquée).
21 En quatrième lieu, la Commission a estimé que les versements de contributions constituaient un avantage économique pour la ZT puisqu’ils auraient réduit ses dépenses courantes et qu’ils n’auraient pas été liés à une contrepartie adéquate (considérant 143 de la décision attaquée). Selon la décision attaquée, ces versements ne constituaient pas une compensation pour l’accomplissement d’obligations d’intérêt général au sens de l’arrêt de la Cour du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Rec. p. I‑7747, ci-après l’« arrêt Altmark »). Les quatre critères posés par la Cour dans cet arrêt ne seraient pas satisfaits (considérants 144 et 239 de la décision attaquée).
22 S’agissant du premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, selon lequel l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et selon lequel ces obligations doivent être clairement définies, la Commission a distingué entre la période allant de 1979 à 2008 et celle allant de 2009 à 2011. À cet égard, elle a constaté qu’une obligation clairement définie pour la ZT de mise à disposition de capacités supplémentaires en cas d’épizootie n’existait que depuis la modification des statuts de la ZT en 2010, avec effet rétroactif au 1er janvier 2009 (considérants 151 à 154 de la décision attaquée). Toutefois, selon la décision attaquée, ni l’obligation pour la ZT d’éliminer les matières des catégories 1 et 2 ni celle de mettre à disposition des capacités supplémentaires ne pouvaient justifier les versements de contributions au titre de compensation au sens du premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra (considérant 155 de la décision attaquée).
23 En effet, en ce qui concerne l’obligation d’éliminer les matières des catégories 1 et 2, celle-ci ne constituerait pas un service d’intérêt économique général (ci-après le « SIEG »). Selon la décision attaquée, qui fait référence à l’arrêt de la Cour du 20 novembre 2003, GEMO (C‑126/01, Rec. p. I‑13769, points 30 à 34), l’ensemble des coûts liés à l’élimination de cadavres d’animaux et de déchets d’abattoirs devait être supporté par les éleveurs et les abattoirs. Une intervention des autorités publiques visant à libérer les éleveurs et les abattoirs de cette charge financière apparaîtrait comme un avantage économique susceptible de fausser la concurrence. Les coûts supplémentaires relatifs à l’élimination des matières des catégories 1 et 2 devraient être intégrés dans les redevances et rémunérations (considérants 156 à 179 de la décision attaquée). À titre subsidiaire, la Commission a souligné que les paiements de compensation n’étaient pas nécessaires (considérants 180 à 185 de la décision attaquée).
24 Selon la Commission, la mise à disposition de capacités supplémentaires en cas d’épizootie ne pouvait non plus être qualifiée de SIEG. Dans le cas où les capacités existantes inutilisées pour des raisons d’exploitation ne seraient pas suffisantes pour couvrir les capacités supplémentaires prescrites, et où des coûts d’investissement complémentaires naîtraient de l’obligation de maintenir de telles capacités, ces coûts devraient être en principe couverts par les redevances ou les rémunérations, en application du principe du pollueur-payeur. Dans le cas où des capacités inutilisées plus élevées que ce qui serait effectivement nécessaire pour une épizootie seraient maintenues, il n’existerait aucun intérêt public à maintenir une telle capacité inutilisée excédentaire (considérants 186 à 193 de la décision attaquée).
25 S’agissant du deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, selon lequel les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, la Commission a distingué entre la période allant de 1979 à 2008 et celle allant de 2009 à 2012. En ce qui concerne la première période, ce critère ne serait pas satisfait étant donné que les statuts de la ZT, avant leur modification en 2010, ne contiendraient aucune méthode objective et transparente préétablie qui aurait permis le calcul des coûts des capacités supplémentaires (considérants 199 à 201 de la décision attaquée). Pour ce qui est de la seconde période, la Commission a constaté que, après la modification des statuts de la ZT, les exigences de transparence du deuxième critère étaient satisfaites pour les années 2010 à 2012. En revanche, pour l’année 2009, ce critère n’aurait pas été satisfait étant donné que les dispositions relatives au calcul des coûts, le règlement relatif à la gestion financière et le montant de la contribution auraient été fixés rétroactivement et non au préalable (considérants 202 à 205 de la décision attaquée).
26 En ce qui concerne le troisième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, selon lequel la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public en tenant compte des recettes s’y rapportant ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations, la Commission a estimé que la mise à disposition de capacités supplémentaires selon la taille prescrite par l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT, à savoir 1 185 tonnes supplémentaires par semaine pendant six semaines, n’avait pas entraîné de coûts nets pour la ZT (considérants 206 à 211 de la décision attaquée).
27 En effet, selon la décision attaquée, les capacités supplémentaires prescrites pouvaient être couvertes par les capacités existantes de la ZT inutilisées pour des raisons d’exploitation disponibles à court terme, la nuit et le week-end. Les installations ne fonctionneraient en temps normal qu’en deux cycles de transformation par jour, cinq jours par semaine (régime cinq jours-deux cycles). La capacité inutilisée pour des raisons d’exploitation, de 2 376 tonnes, disponible en régime sept jours-trois cycles par semaine pour une durée de six semaines, correspondrait à peu près au double des capacités supplémentaires prescrites de 1 185 tonnes (considérants 212 à 223 de la décision attaquée).
28 En outre, la Commission a constaté que les capacités inutilisées des installations excédaient les capacités supplémentaires prescrites. Certaines années, la capacité normale en régime cinq jours-deux cycles serait restée inexploitée jusqu’à hauteur de 25 %. En réalité, la ZT disposerait d’installations qui lui conféreraient une capacité maximale de 4 536 tonnes par semaine et elle exploiterait donc des installations dont les capacités atteindraient le double de ce qui serait nécessaire pour les missions fixées dans ses statuts. Puisque la ZT disposerait de capacités nettement plus élevées que ce qui serait nécessaire pour remplir ses mandats publics, l’obligation de mise à disposition de capacités supplémentaires ne saurait entraîner pour elle des coûts nets (considérants 224 à 227 de la décision attaquée).
29 S’agissant du quatrième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, selon lequel, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée aurait encourus pour exécuter ces obligations en tenant compte des recettes s’y rapportant ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations, la Commission a constaté que la République fédérale d’Allemagne n’avait pas apporté la preuve que ce critère était satisfait (considérants 229 à 232 de la décision attaquée).
30 Selon la décision attaquée, les versements des contributions en cause procuraient à la ZT des avantages économiques pour l’élimination des matières des catégories 1 et 2 sur son territoire de compétence, et en dehors de celui-ci, et pour celle de matières de la catégorie 3. En réalité, ces versements auraient compensé des pertes dues à la transformation des matières de la catégorie 3 moins rentable, aux capacités inexploitées et au fait que les rémunérations pour l’élimination des matières des catégories 1 et 2 en Hesse du Nord et en Hesse centrale ainsi que les redevances pour l’élimination de ces matières sur le territoire de compétence de la ZT n’auraient pas couvert les coûts (considérants 242 à 274 de la décision attaquée).
31 En cinquième lieu, la Commission a constaté que, étant donné qu’elle n’avait pas reçu de notification des contributions accordées depuis le 1er janvier 1979 par les membres de la ZT à cette dernière, celles-ci constituaient, au regard de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, des aides d’État illégales. Une exemption de notification telle que visée par la décision 2005/842/CE de la Commission, du 28 novembre 2005, concernant l’application des dispositions de l’article [106, paragraphe 2, TFUE] aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de SIEG (JO L 312, p. 67), ou par la décision 2012/21/UE de la Commission, du 20 décembre 2011, relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, [TFUE] aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de SIEG (JO 2012, L 7, p. 3), ne serait pas applicable en l’espèce. En effet, la ZT n’aurait pas été chargée d’exécuter un SIEG, pour la période allant de 1979 à 2010, le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, ne serait pas satisfait et, pour la totalité de la période à partir de 1979, le troisième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, ne serait pas satisfait (considérants 276 et 277 de la décision attaquée).
32 En sixième lieu, la Commission a constaté que les contributions en cause ne pouvaient pas être justifiées en tant qu’aide d’État pour la mise à disposition des capacités supplémentaires sur le territoire de compétence de la ZT au titre de l’article 106, paragraphe 2, TFUE et de l’encadrement de l’Union applicable aux aides d’État sous forme de compensations de service public (2011) (JO 2012, C 8, p. 15, ci-après l’« encadrement SIEG »), adopté par la Commission (considérants 278 à 283 de la décision attaquée).
33 Selon la Commission, étant donné que les versements de contributions en cause ont favorisé la ZT, ils ne pouvaient être considérés comme des aides d’État compatibles avec le marché intérieur, selon l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, au sens des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État liées aux tests EST, aux animaux trouvés morts et aux déchets d’abattoirs (JO 2002, C 324, p. 2) et des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole et forestier 2007-2013 (JO 2006, C 319, p. 1) (considérants 284 à 292 de la décision attaquée).
34 Enfin, en réponse à l’affirmation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle une partie des contributions servait à financer les coûts d’assainissement des sites désaffectés de Sohrschied (Allemagne) et de Sprendlingen-Gensingen (Allemagne), la Commission a constaté que les versements de contributions en cause ne pouvaient être considérés comme des aides d’État compatibles avec le marché intérieur, selon l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, au sens des lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (JO 2008, C 82, p. 1), dès lors que, selon le droit allemand, la ZT était entièrement responsable pour les coûts d’assainissement en cause (considérants 130 à 139 et 293 à 303 de la décision attaquée).
35 En conclusion, premièrement, la Commission a relevé qu’une demande de renseignements avait été transmise à la République fédérale d’Allemagne le 26 mai 2008 qui avait interrompu le délai de récupération. L’ensemble des versements de contributions que la ZT avait reçus avant le 26 mai 1998 serait dès lors, selon elle, considéré comme des aides existantes. En revanche, l’ensemble des versements de contributions que la ZT avait reçus après le 26 mai 1998 constituerait, selon elle, des aides nouvelles (considérants 306 à 308 de la décision attaquée).
36 Deuxièmement, la Commission a constaté que le remboursement des versements de contributions en cause n’allait pas à l’encontre des principes généraux du droit de l’Union en matière de protection de la confiance légitime. Selon elle, l’arrêt du Bundesverwaltungsgericht du 16 décembre 2010, point 16 supra, ne pouvait faire naître chez la ZT des espérances fondées quant au fait que les versements de contributions en cause n’étaient pas des aides d’État. En effet, d’une part, cet arrêt ne se serait référé qu’aux versements de contributions de 2010 et, d’autre part, il ne constituerait pas une assurance précise fournie par une institution de l’Union (considérants 309 à 316 de la décision attaquée).
Procédure et conclusions des parties
37 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 juillet 2012, la République fédérale d’Allemagne a introduit le présent recours.
38 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
39 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 6 février 2014.
40 La République fédérale d’Allemagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
41 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens.
En droit
42 Au soutien du recours, la République fédérale d’Allemagne soulève sept moyens. Le premier est tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et de l’article 106, paragraphe 2, TFUE en ce que la Commission n’aurait pas admis que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie constituait un SIEG. Les deuxième et troisième moyens sont tirés d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce que la Commission aurait erronément constaté, d’une part, l’existence d’un avantage économique et, d’autre part, une affectation du commerce entre États membres et une distorsion de la concurrence. Le quatrième moyen concerne la question de la compatibilité de l’aide en cause avec le marché intérieur. Il est tiré d’une violation de l’article 106, paragraphe 2, TFUE en raison d’une méconnaissance des conditions d’autorisation visées dans cette disposition. Par le cinquième moyen, la République fédérale d’Allemagne fait valoir une atteinte à la répartition des compétences entre l’Union et les États membres ainsi qu’une violation du principe de subsidiarité. Le sixième moyen est tiré d’un détournement de pouvoir et d’une violation du principe d’égalité de traitement. Enfin, par le septième moyen, la République fédérale d’Allemagne fait valoir une violation de l’obligation de motivation de la décision attaquée.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, relatif à l’existence d’un SIEG
43 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a erronément considéré dans la décision attaquée que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie ne pouvait être qualifié de SIEG par les autorités allemandes.
44 Il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation quant à la définition de ce qu’ils considèrent comme un SIEG et que, par conséquent, la définition de ces services par un État membre ne peut être remise en question par la Commission qu’en cas d’erreur manifeste (voir arrêts du Tribunal du 15 juin 2005, Olsen/Commission, T‑17/02, Rec. p. II‑2031, point 216, et du 22 octobre 2008, TV 2/Danmark e.a./Commission, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 et T‑336/04, Rec. p. II‑2935, point 101, et la jurisprudence citée). En effet, en l’absence d’une réglementation de l’Union harmonisée en la matière, la Commission n’est pas habilitée à se prononcer sur l’étendue des missions de service public incombant à l’exploitant public, à savoir le niveau des coûts liés à ce service, ni sur l’opportunité des choix politiques pris, à cet égard, par les autorités nationales, ni sur l’efficacité économique de l’exploitant public (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 27 février 1997, FFSA e.a./Commission, T‑106/95, Rec. p. II‑229, point 108, et du 1er juillet 2010, M6 et TF1/Commission, T‑568/08 et T‑573/08, Rec. p. II‑3397, point 139, et la jurisprudence citée).
45 Cette prérogative de l’État membre concernant la définition des SIEG est confirmée par l’absence tant de compétence spécialement attribuée à l’Union que de définition précise et complète de la notion de SIEG en droit de l’Union. En effet, la détermination de la nature et de la portée d’une mission de SIEG dans des domaines d’action particuliers, qui soit ne relèvent pas de la compétence de l’Union, au sens de l’article 5, paragraphe 1, TUE, soit sont fondés sur une compétence de l’Union seulement limitée ou partagée, au sens de l’article 5, paragraphe 2, TUE, comme le secteur de la santé publique en vertu de l’article 168 TFUE, reste, en principe, du ressort des États membres. Il s’ensuit que la détermination d’obligations de SIEG dans ce contexte relève également, à titre principal, de la compétence des États membres. Cette répartition des compétences est, en outre, reflétée, d’une manière générale, par l’article 14 TFUE selon lequel, eu égard à la place qu’occupent les SIEG parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, l’Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application des traités, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 12 février 2008, BUPA e.a./Commission, T‑289/03, Rec. p. II‑81, point 167).
46 Pour autant, le pouvoir de définition des SIEG par l’État membre n’est pas illimité et ne peut être exercé de manière arbitraire aux seules fins de faire échapper un secteur particulier à l’application des règles de concurrence (arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, point 168). Pour pouvoir être qualifié de SIEG, le service en cause doit revêtir un intérêt économique général qui présente des caractères spécifiques par rapport à celui que revêtent d’autres activités de la vie économique (arrêts de la Cour du 10 décembre 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, Rec. p. I‑5889, point 27, et du 17 juillet 1997, GT-Link, C‑242/95, Rec. p. I‑4449, point 53).
47 En premier lieu, s’agissant du critère d’appréciation appliqué par la Commission au cas d’espèce, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission ne s’est pas limitée au contrôle de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation.
48 La Commission rétorque qu’il ne lui incombait pas de prouver l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation dans la décision attaquée, mais qu’elle a néanmoins prouvé l’existence d’une telle erreur en l’espèce. Ainsi qu’elle aurait expliqué aux considérants 164, 166 et 176 de la décision attaquée, le financement de l’élimination des matières des catégories 1 et 2 serait régi par le droit de l’Union de sorte que l’État membre n’aurait plus de marge de manœuvre. Elle se réfère, à cet égard, aux lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État liées aux tests EST, aux animaux trouvés morts et aux déchets d’abattoirs ainsi qu’aux lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole et forestier 2007-2013. Le principe du pollueur-payeur énoncé dans ces lignes directrices engloberait aussi les coûts des mesures préventives.
49 À cet égard, il convient de relever que le règlement n° 1069/2009 ne traite pas de l’organisation et du financement du maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie. Il ressort également du considérant 10 de la décision attaquée que ce règlement ne comprend pas de dispositions concernant l’organisation économique de l’élimination des matières des catégories 1 et 2.
50 Contrairement à ce qu’allègue la Commission, l’existence des lignes directrices en cause ne suffit pas pour harmoniser la question de l’organisation et du financement d’une réserve de capacités en cas d’épizootie de sorte que l’État membre n’aurait plus un large pouvoir d’appréciation quant à la définition des SIEG. Ces lignes directrices ne constituent pas des dispositions du législateur de l’Union dans le cadre desquelles ce dernier a pris en considération les intérêts généraux évoqués par les États membres (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 18 mai 2000, Commission/Belgique, C‑206/98, Rec. p. I‑3509, point 45). En revanche, il s’agit d’orientations pour l’exercice des pouvoirs d’appréciation de la Commission qui contiennent les critères qu’elle compte appliquer. Les lignes directrices, que la Commission peut abroger ou modifier si les circonstances l’imposent, sont motivées par le souci de suivre une politique que la Commission a déterminée. Si la Commission apprécie une aide à la lumière de lignes directrices qu’elle a préalablement adoptées, elle ne saurait être considérée comme dépassant les limites de son pouvoir d’appréciation ou y renonçant (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 10 décembre 2008, Kronoply et Kronotex/Commission, T‑388/02, non publié au Recueil, point 143, et la jurisprudence citée). L’existence des lignes directrices en cause ne saurait donc limiter le large pouvoir d’appréciation des États membres quant à la définition des SIEG.
51 S’agissant, dans ce contexte, du fait que l’article 14 TFUE, qui reflète, de manière générale, la répartition des compétences entre l’Union et les États membres à cet égard, s’applique explicitement sans préjudice du droit des aides État, il convient de relever, d’une part, que le service en cause relève du secteur de la santé publique et, d’autre part, que le Tribunal a déjà dit pour droit que les États membres disposent également d’un large pouvoir d’appréciation quant à la définition des SIEG (arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, point 166).
52 Par ailleurs, s’il est vrai que les lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole et forestier 2007-2013 contiennent un chapitre relatif à la gestion des risques et des crises, dans lequel la Commission a déclaré le principe du pollueur-payeur applicable, celles-ci ne contiennent aucune indication explicite concernant l’organisation et le financement d’une réserve de capacités en cas d’épizootie. Les lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État liées aux tests EST, aux animaux trouvés morts et aux déchets d’abattoirs ne contiennent même pas un tel chapitre. S’il est vrai que ces lignes directrices prévoient, au point 37, sous b), que le principe du pollueur-payeur établit une responsabilité primaire des producteurs de déchets de se charger de leur enlèvement de manière appropriée et de financer les coûts qui y sont liés, il importe de constater que la Commission a inclus cette considération dans ces lignes directrices, ainsi qu’il ressort du point 37 de celles-ci, en vue de déterminer sa politique future concernant les déchets d’abattoirs.
53 Par conséquent, en l’absence d’une réglementation de l’Union harmonisée en la matière, la Commission était limitée au contrôle de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation. Il convient donc d’examiner si elle a démontré l’existence d’une telle erreur dans la décision attaquée.
54 La Commission fait valoir qu’elle a prouvé dans la décision attaquée l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation. Selon elle, au considérant 186 de cette décision, elle a indiqué que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie est une condition pour assurer l’élimination des matières des catégories 1 et 2 également en cas d’épizootie. Il résulterait des considérants 156 à 179 de la décision attaquée auxquels le considérant 189 de cette décision fait référence que, d’une part, qualifier de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie serait en contradiction avec l’arrêt GEMO, point 23 supra, et avec le principe du pollueur-payeur et, d’autre part, le maintien d’une telle réserve constituerait un service commercial qui ne profite qu’à des entreprises.
55 À cet égard, s’il est vrai que la Commission n’a pas expressément indiqué, dans la décision attaquée, si l’erreur de la République fédérale d’Allemagne qu’elle a constatée était simple ou manifeste, il n’en demeure pas moins qu’il ressort des considérants 156 à 179 de cette décision, auxquels le considérant 189 de cette décision fait explicitement référence, que, selon la Commission, cette erreur était manifeste. En effet, tout d’abord, il résulte du considérant 159 de la décision attaquée que la Commission était consciente du fait que, en l’absence d’une réglementation de l’Union harmonisée en la matière, les États membres disposaient, quant à la question de savoir quels types de prestations devaient être considérés comme des SIEG, d’un important pouvoir d’appréciation et qu’elle devait donc démontrer, dans un tel cas, l’existence d’une erreur manifeste. Ensuite, il ressort des considérants 160 à 175 de la décision attaquée que la Commission a considéré, sans tenir compte du fait que, selon elle, le secteur en question était régi par des dispositions du droit de l’Union, que le service en cause ne pouvait être qualifié de SIEG en raison de l’arrêt GEMO, point 23 supra, du principe du pollueur-payeur et du fait que le service en cause ne se distinguait pas fondamentalement, par son contenu, d’autres activités de la vie économique. Ce n’est qu’au considérant 176 de la décision attaquée qu’elle a mentionné la prétendue harmonisation du secteur en cause en tant que raison qui confirmerait sa considération selon laquelle le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie ne pouvait être qualifié de SIEG. La Commission a donc conclu à l’existence d’une erreur des autorités allemandes, qui était suffisante selon elle à la lumière des principes cités au considérant 159 de la décision attaquée pour nier l’existence d’un SIEG, sans tenir compte d’une prétendue harmonisation du secteur en cause. Une telle erreur ne saurait avoir, selon le raisonnement suivi par la Commission, qu’un caractère manifeste.
56 Par conséquent, la Commission n’a pas commis d’erreur de droit relative au critère d’appréciation.
57 En second lieu, il convient d’examiner si, en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, les autorités allemandes compétentes ont effectivement commis une erreur manifeste d’appréciation.
58 Premièrement, la Commission a estimé, au considérant 189 de la décision attaquée, que, dans le cas où les capacités existantes inutilisées pour des raisons d’exploitation ne seraient pas suffisantes pour couvrir les capacités supplémentaires prescrites, et où des coûts d’investissement complémentaires naîtraient de l’obligation de maintenir de telles capacités, ces coûts devraient être en principe couverts par les redevances ou les rémunérations, en application du principe du pollueur-payeur. Elle a fait référence, à cet égard, aux considérants 156 à 185 de la décision attaquée. Au considérant 161 de cette décision, la Commission a constaté que, en vertu de l’arrêt GEMO, point 23 supra, l’ensemble des coûts de l’élimination des cadavres d’animaux et des déchets d’abattoirs devait être supporté par les éleveurs et les abattoirs, conformément au principe du pollueur-payeur. Selon le considérant 162 de la décision attaquée, la charge financière occasionnée par l’élimination de cadavres d’animaux et de déchets d’abattoirs doit être considérée comme un coût inhérent à l’activité économique des éleveurs et des abattoirs. En effet, de l’activité développée par ces entreprises résulteraient des produits et des résidus inutilisables et surtout nuisibles pour l’environnement, dont l’élimination incomberait aux responsables de leur production.
59 À cet égard, il convient de relever que l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt GEMO, point 23 supra, portait sur la question de savoir si un régime qui assurait gratuitement pour les éleveurs et les abattoirs la collecte et l’élimination de cadavres d’animaux et de déchets d’abattoirs devait être qualifié d’aide d’État. La Cour a constaté que la charge financière occasionnée par l’élimination de cadavres d’animaux et de déchets d’abattoirs devait être considérée comme un coût inhérent à l’activité économique des éleveurs et des abattoirs (point 31 de cet arrêt). En effet, de l’activité développée par ces entreprises résulteraient des produits et des résidus inutilisables et surtout nuisibles pour l’environnement, dont l’élimination incomberait aux responsables de leur production (point 32 de cet arrêt). De ce fait, une intervention des autorités publiques visant à libérer les éleveurs et les abattoirs de cette charge financière apparaîtrait comme un avantage économique susceptible de fausser la concurrence (point 33 de cet arrêt).
60 Il est vrai que, ainsi que le fait valoir la République fédérale d’Allemagne, la présente affaire se distingue de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt GEMO, point 23 supra, parce que, d’une part, cette affaire ne concernait pas la question de la qualification d’un service de SIEG et, d’autre part, dans la présente affaire, la ZT recevait des redevances de la part des détenteurs de matières des catégories 1 et 2 pour l’élimination de ces matières, même si, en vertu de l’article 9, paragraphe 3, des statuts de la ZT, celle-ci aurait également pu être financée par les contributions en cause. Toutefois, la mise en œuvre du maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie ne peut être dissociée de l’élimination des matières des catégories 1 et 2. Ainsi que l’a constaté la Commission au considérant 186 de la décision attaquée, le maintien d’une telle réserve permet seulement d’assurer que, à tout moment, l’élimination complète de ces matières puisse être effectuée. Au vu de ce lien étroit entre ces deux activités, il est manifeste que le principe figurant dans l’arrêt GEMO, point 23 supra, selon lequel la charge financière occasionnée par l’élimination de cadavres d’animaux et de déchets d’abattoirs doit être considérée comme un coût inhérent à l’activité économique des éleveurs et des abattoirs, s’applique également aux coûts résultant du maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie.
61 En ce qui concerne le principe du pollueur-payeur, il convient de relever que ce principe a été reconnu par les États membres dans le traité FUE dans le secteur de l’environnement. Ainsi, en vertu de l’article 191, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE, la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement est notamment fondée sur le principe du pollueur-payeur. Certes, l’élimination des matières des catégories 1 et 2 ne concerne pas le domaine de l’environnement, mais celui de la protection de la santé publique. Ainsi, le règlement n° 1069/2009 régissant l’élimination de ces matières dans l’Union vise l’article 152, paragraphe 4, sous b), CE, qui figure sous le titre « Santé publique » du traité. Toutefois, la Cour a déjà dit pour droit que, conformément au principe du pollueur-payeur, les éleveurs et les abattoirs ne peuvent être tenus de supporter les coûts que si, par leur activité, ils ont contribué au risque de survenance d’une épizootie (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 24 juin 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, Rec. p. I‑4501, point 82). Il est évident que le risque de survenance d’une épizootie est inhérent à l’élevage d’animaux. En application du principe du pollueur-payeur, il est donc également manifeste que les coûts résultant du maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie doivent être supportés par les éleveurs et les abattoirs.
62 Deuxièmement, s’agissant de la considération de la Commission selon laquelle le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie constitue un service commercial qui ne profite qu’à des entreprises, il convient de constater que la Commission s’est référée, aux considérants 160, 173 et 174 de la décision attaquée, auxquels le considérant 189 fait référence, à la jurisprudence selon laquelle, pour pouvoir être qualifié de SIEG, le service en cause doit revêtir un intérêt économique général qui présente des caractères spécifiques par rapport à celui que revêtent d’autres activités de la vie économique (voir point 46 ci-dessus). Selon elle, le service en cause ne se distingue pas fondamentalement, par son contenu, d’autres activités de la vie économique.
63 À cet égard, il convient de rappeler qu’il existe un lien étroit entre l’élimination des matières des catégories 1 et 2 et le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie qui sert seulement à assurer que, à tout moment, l’élimination complète de ces matières puisse être effectuée, ainsi qu’il ressort également du considérant 186 de la décision attaquée. Dès lors, étant donné qu’il est constant que l’élimination des matières des catégories 1 et 2 ne constitue pas un SIEG et que ce service ne revêt donc pas un intérêt économique général qui présente des caractères spécifiques par rapport à celui que revêtent d’autres activités de la vie économique, aucun élément ne permet de considérer qu’il en irait autrement quant au maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie.
64 En ce qui concerne l’argument selon lequel la Cour a constaté, dans son arrêt du 23 mai 2000, Sydhavnens Sten & Grus (C‑209/98, Rec. p. I‑3743, point 75), que la gestion de certains déchets pouvait faire l’objet d’un SIEG, en particulier lorsque ce service avait pour but de faire face à un problème environnemental, il convient de relever que cette considération n’exclut pas que, pour pouvoir être qualifié de SIEG, le service en cause doive revêtir un intérêt économique général qui présente des caractères spécifiques par rapport à celui que revêtent d’autres activités de la vie économique, ce qui n’est manifestement pas le cas en l’espèce.
65 Par conséquent, la Commission n’a pas violé l’article 107, paragraphe 1, TFUE et l’article 106, paragraphe 2, TFUE en considérant que, en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, les autorités allemandes compétentes ont commis une erreur manifeste d’appréciation.
66 Le premier moyen doit donc être rejeté.
67 Il convient de relever que, à supposer même que la Commission ait erronément considéré que les autorités allemandes compétentes avaient commis une erreur manifeste d’appréciation en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, ce fait n’entraînerait pas à lui seul l’annulation de la décision attaquée. En effet, il faudrait, pour pouvoir annuler la décision attaquée à la suite d’une telle erreur de droit de la Commission, que les versements de contributions pour le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie n’aient pas formé un avantage économique pour la ZT au sens des critères posés par l’arrêt Altmark, point 21 supra, ou que ces versements aient été compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, ce qui sera examiné dans le cadre de la première branche du deuxième moyen et dans le cadre du quatrième moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, relatif à l’existence d’un avantage économique
68 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a erronément constaté l’existence d’un avantage économique en considérant que les quatre critères posés par l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’étaient pas satisfaits en l’espèce. En outre, elle affirme que les contributions utilisées pour financer les coûts d’assainissement des sites de Sohrschied et de Sprendlingen-Gensingen ne constituaient pas une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Sur la première branche, tirée d’une erreur de droit relative à l’application des critères posés par l’arrêt Altmark, point 21 supra.
69 Il convient de rappeler que, dans l’arrêt Altmark, point 21 supra, la Cour a relevé que, dans la mesure où une intervention étatique devait être considérée comme une compensation représentant la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de sorte que ces entreprises ne profitaient pas, en réalité, d’un avantage financier et que ladite intervention n’avait donc pas pour effet de mettre ces entreprises dans une position concurrentielle plus favorable par rapport aux entreprises qui leur faisaient concurrence, une telle intervention ne tombait pas sous le coup de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Cependant, pour que, dans un cas concret, une telle compensation puisse échapper à la qualification d’aide d’État, quatre critères doivent être satisfaits cumulativement (arrêt Altmark, point 21 supra, points 87 et 88).
– Sur le premier critère posé par l’arrêt Altmark, relatif à l’exécution d’obligations de service public
70 Selon ce critère, l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies (arrêt Altmark, point 21 supra, point 89).
71 Selon le considérant 152 de la décision attaquée, la Commission a distingué, aux fins de l’appréciation du premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, entre la période allant de 1979 à 2008 et celle allant de 2009 à 2011. Au considérant 153 de la décision attaquée, elle a considéré que, avant la modification des statuts de la ZT le 2 février 2010, avec effet rétroactif au 1er janvier 2009, la ZT n’était mandatée généralement que pour l’élimination des matières des catégories 1 et 2. Ces statuts n’auraient défini aucune obligation particulière de mise à disposition de capacités supplémentaires en cas d’épizootie. Selon la Commission, au sens du premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, il n’existait donc aucune obligation clairement définie de mise à disposition de capacités supplémentaires. En revanche, il ressort du considérant 154 de la décision attaquée que la Commission a considéré que, depuis la modification des statuts de la ZT, il existait une obligation explicite pour cette dernière de mettre à disposition des capacités supplémentaires.
72 En premier lieu, il y a lieu de relever que, dans le cadre du premier moyen, il a déjà été constaté que la Commission a considéré à bon droit que les autorités allemandes avaient commis une erreur manifeste d’appréciation en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie. Étant donné qu’il n’est pas contesté par les parties que la notion d’obligation de service public visée par l’arrêt Altmark, point 21 supra, correspond à celle du SIEG tel que désigné par la décision attaquée et qu’elle ne diverge pas de celle visée à l’article 106, paragraphe 2, TFUE (voir, en ce sens, arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, point 162), il y a donc lieu de conclure que le premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait pendant la période visée par la décision attaquée.
73 En second lieu, à titre subsidiaire, étant donné qu’il ressort des considérants 152 à 154 de la décision attaquée que la Commission ne conteste pas l’existence d’une obligation explicite pour la ZT de maintenir une telle réserve depuis la modification de ses statuts, à savoir depuis le 1er janvier 2009 date à laquelle la modification a pris effet, il convient d’examiner la question de savoir si la ZT était, avant cette date, effectivement chargée de l’exécution d’une obligation de maintenir une telle réserve et si cette obligation était clairement définie.
74 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie constitue un SIEG que la ZT s’est vu attribuer également pour la période précédant la modification de ses statuts en vertu des dispositions de la TierNebG et de l’AGTierNebG. Selon la République fédérale d’Allemagne, l’obligation d’éliminer les matières des catégories 1 et 2 incluait l’obligation de veiller à l’existence de capacités d’élimination suffisantes. Ainsi qu’il ressortirait également de l’arrêt du Bundesverwaltungsgericht du 16 décembre 2010, point 16 supra, ces capacités n’auraient pas dû être calculées sur la seule base des besoins des exploitations en temps normal, mais elles auraient dû tenir compte des besoins dans des cas exceptionnels.
75 À cet égard, il convient de constater, ainsi que l’allègue la Commission, que ni la TierNebG ni l’AGTierNebG ne contiennent d’instructions précises sur les capacités à prévoir pour l’élimination des matières des catégories 1 et 2.
76 S’agissant, plus particulièrement, de l’article 3, paragraphe 1, de la TierNebG, celui-ci dispose que les collectivités publiques compétentes selon le droit du Land sont tenues de procéder à l’élimination et à la transformation des matières des catégories 1 et 2. Or, il est vrai que cette disposition doit être comprise en ce sens qu’elle oblige ces collectivités publiques à éliminer non seulement la quantité de matières des catégories 1 et 2 reçue en temps normal, mais également la quantité plus importante de ces matières reçue en cas d’épizootie, ainsi qu’il ressort également du point 29 de l’arrêt du Bundesverwaltungsgericht du 16 décembre 2010, point 16 supra. En effet, l’obligation de transformer et d’éliminer les matières des catégories 1 et 2 inclut l’obligation de mettre à disposition des capacités d’élimination suffisantes.
77 Toutefois, ni la manière d’exécuter cette obligation ni la quantité de capacités supplémentaires à maintenir, le cas échéant, par les collectivités publiques compétentes en cas d’épizootie ne ressortent de manière suffisamment claire de l’article 3, paragraphe 1, de la TierNebG. S’il est vrai que, ainsi que l’allègue la République fédérale d’Allemagne, l’organisation détaillée de cette obligation peut être laissée à des organes décisionnels ultérieurs, en particulier dans un État fédéral, il n’en demeure pas moins que ce n’est qu’avec la modification des statuts de la ZT que l’obligation de maintenir une réserve de capacités en cas d’épizootie a été clairement définie. En effet, l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT a fixé les capacités supplémentaires à mettre à disposition en cas d’épizootie à 7 110 tonnes, qui doivent être transformées sur une période de six semaines.
78 La constatation selon laquelle, dans le cadre du droit fédéral allemand, ni la manière d’exécuter l’obligation de mettre à disposition des capacités d’élimination suffisantes ni la quantité de capacités supplémentaires à maintenir, le cas échéant, par les collectivités publiques compétentes en cas d’épizootie n’ont été clairement définies, est confirmée par l’application du droit fédéral dans d’autres Länder allemands. En effet, selon les observations de la République fédérale d’Allemagne du 4 avril 2011 relatives à la décision d’ouverture, d’autres Länder allemands, qui doivent également appliquer l’article 3, paragraphe 1, de la TierNebG, n’ont pas mis à disposition de réserve explicite de capacités supplémentaires, mais se sont contentés de recourir aux capacités inutilisées pour des raisons opérationnelles en tant que réserve de capacités en cas d’épizootie.
79 Contrairement à ce qu’allègue la République fédérale d’Allemagne, en tant que la Commission s’est référée, au considérant 186 de la décision attaquée, aux autres Länder allemands, elle n’a pas méconnu la jurisprudence selon laquelle la nécessité et la proportionnalité des dispositions prises en la matière ne sont pas exclues au seul motif qu’un État membre a choisi un système de protection différent de celui adopté par un autre État (voir arrêt de la Cour du 14 octobre 2004, Omega, C‑36/02, Rec. p. I‑9609, point 38, et la jurisprudence citée). En effet, d’une part, les Länder allemands n’ont pas la qualité d’État membre. D’autre part, la Commission n’a pas entrepris une comparaison de la situation dans les seize Länder allemands afin de vérifier la nécessité et la proportionnalité de la mesure en cause, mais afin de corroborer son point de vue selon lequel l’obligation de mise à disposition de capacités supplémentaires, en vertu du droit allemand fédéral, n’entraînait pas de coûts supplémentaires, puisque la capacité supplémentaire pouvait être couverte par les capacités existantes inutilisées pour des raisons d’exploitation.
80 Enfin, il y a lieu de rejeter l’argument selon lequel le Bundesverwaltungsgericht aurait confirmé, dans son arrêt du 16 décembre 2010, point 16 supra, que les dispositions légales concernées comportaient déjà un mandat clairement défini avant la modification des statuts de la ZT. En effet, il ressort clairement du point 23 de cet arrêt que ce dernier concerne uniquement l’exercice 2010, à savoir la situation suivant la modification des statuts de la ZT. En tout état de cause, il ressort également de l’arrêt du Bundesverwaltungsgericht, point 16 supra, que, selon ce dernier, le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie n’était pas encore suffisamment défini par les dispositions légales concernées. En effet, il a considéré, au point 36 de cet arrêt, que la taille d’une réserve de capacités en cas d’épizootie devait être déterminée par une décision politique en tenant compte des exigences de rentabilité et d’économie.
81 Il s’ensuit que, avant le 1er janvier 2009, date à laquelle la modification des statuts de la ZT a pris effet, l’obligation de maintenir une réserve de capacités en cas d’épizootie n’était pas clairement définie pour la ZT.
82 Par conséquent, à supposer même que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie constitue un service public au sens de l’arrêt Altmark, point 21 supra, le premier critère de cet arrêt n’était, en tout état de cause, pas satisfait avant le 1er janvier 2009.
83 Sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le fait que la Commission a, aux considérants 180 à 185 de la décision attaquée, considéré que le premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était, en tout état de cause, pas satisfait en raison de l’absence de nécessité des compensations pour un SIEG, il y a donc lieu de conclure que la Commission pouvait à juste titre estimer au considérant 195 de la décision attaquée que le premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait pendant la période visée par la décision attaquée.
– Sur le deuxième critère posé par l’arrêt Altmark, relatif à l’établissement préalable des paramètres sur la base desquels est calculée la compensation
84 Selon ce critère, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, afin d’éviter qu’elle ne comporte un avantage économique susceptible de favoriser l’entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes (arrêt Altmark, point 21 supra, point 90).
85 Aux considérants 198 à 205 de la décision attaquée, la Commission a distingué la période allant de 1979 à 2008 de celle allant de 2009 à 2012. En ce qui concerne la première période, elle a constaté que le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait parce qu’il n’y aurait eu aucune méthode objective et transparente préétablie qui aurait permis de calculer les coûts des capacités supplémentaires. S’agissant de la seconde période, la Commission a constaté que, eu égard à la modification des statuts de la ZT, le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, était satisfait pour les années 2010 à 2012. En revanche, ce critère ne serait pas satisfait pour l’année 2009 dès lors que la modification des statuts de la ZT aurait été effectuée le 2 février 2010.
86 Selon la République fédérale d’Allemagne, ce critère vise essentiellement à exclure la compensation par un État membre des pertes subies par une entreprise sans que les paramètres d’une telle compensation aient été préalablement établis, ce qui ne serait pas le cas dans la présente affaire. Elle fait valoir que les paramètres de la réserve de capacités en cas d’épizootie ne pourraient être fixés par un tiers, étant donné que la mission d’élimination des matières des catégories 1 et 2 et de maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie sur le territoire de compétence de la ZT serait de la compétence générale de cette dernière. En assumant ses responsabilités, la ZT aurait également respecté les exigences de transparence dès lors que le montant des contributions nécessaires aurait été calculé pour chaque exercice sur la base des prévisions économiques de l’exercice. Ces prévisions nécessiteraient l’accord préalable des membres de la ZT. Les données de ces prévisions seraient fixées dans le règlement budgétaire de chaque exercice qui nécessiterait l’accord des autorités de surveillance.
87 À cet égard, il convient de rappeler que l’État membre dispose d’une large marge d’appréciation non seulement quant à la définition d’une mission de SIEG, mais également concernant la détermination de la compensation des coûts, qui dépend d’une appréciation de faits économiques complexes (voir, en ce sens, arrêt FFSA e.a./Commission, point 44 supra, points 99 et 100). C’est d’ailleurs précisément parce que cette détermination n’est soumise qu’à un contrôle restreint des institutions que le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, exige que les institutions soient en mesure de vérifier l’existence de paramètres objectifs et transparents, ces paramètres devant être précisés de façon à exclure tout recours abusif de l’État membre à la notion de SIEG (arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, point 214).
88 La Commission n’ayant pas remis en cause, dans la décision attaquée, le fait que le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, était satisfait pour les années 2010 à 2012, il convient donc d’examiner uniquement si les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation pour le maintien de cette réserve étaient établis au préalable, de façon objective et transparente pendant les années 1979 à 2009, à savoir pour la période précédant l’adoption de la modification des statuts de la ZT.
89 Il y a lieu de relever que ces conditions n’étaient pas remplies en raison du seul article 9 des statuts de la ZT dans sa version avant modification. En effet, cette disposition prévoyait seulement que la ZT devait recevoir de ses membres des contributions, fixées dans un règlement pour chaque exercice, dans la mesure où les recettes de la ZT ne suffisaient pas à couvrir les coûts.
90 En premier lieu, la République fédérale d’Allemagne invoque le règlement budgétaire de la ZT, sur la base duquel la ZT aurait calculé le montant des contributions nécessaires pour chaque exercice. Selon elle, le règlement budgétaire qui nécessitait l’accord des autorités de surveillance fixait les données des prévisions économiques sur la base desquelles la ZT a calculé le montant des contributions.
91 À cet égard, premièrement, il convient de relever que l’article 9 des statuts de la ZT, avant modification, prévoyait seulement que cette dernière devait recevoir de ses membres des contributions, fixées dans un règlement pour chaque exercice, dans la mesure où ses recettes ne suffisaient pas à couvrir les coûts. La ZT était donc, dans le respect de l’article 9 de ses statuts, libre de fixer le niveau des contributions.
92 Deuxièmement, il importe de relever qu’il ne ressort pas du dossier que le règlement budgétaire de la ZT contenait des paramètres objectifs et transparents pour le calcul préalable des contributions relatives au maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie. D’une part, ce règlement n’a pas été produit par les parties. D’autre part, il y a lieu de relever que, afin de satisfaire aux exigences prévues à l’article 9 des statuts de la ZT, l’établissement de tels paramètres n’était pas nécessaire. Selon cette disposition, la ZT n’était pas obligée d’affecter les contributions payées par ses membres à certains coûts ou à certaines de ses activités, mais elle pouvait mettre en parallèle toutes ses recettes et ses dépenses. Ce faisant, les contributions n’étaient pas fixées de manière objective et transparente en tant que compensations exclusives aux fins de l’accomplissement de l’obligation de maintenir une réserve de capacités en cas d’épizootie. En effet, l’activité de la ZT ne se limitait pas au maintien d’une telle réserve. En outre, ainsi que l’a indiqué la République fédérale d’Allemagne lors de l’audience, ce n’est qu’environ 90 % des contributions versées qui ont servi au maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, tandis que le reste a servi à financer les coûts d’assainissement des sites désaffectés de Sohrschied et de Sprendlingen-Gensingen.
93 Par ailleurs, il convient de relever que, avant la modification des statuts de la ZT, le niveau de la réserve de capacités en cas d’épizootie n’était pas défini. En effet, ce n’est qu’après la modification des statuts de la ZT que l’article 10, paragraphe 2, des statuts modifiés a fixé les capacités supplémentaires à mettre à disposition en cas d’épizootie à 7 110 tonnes qui devaient être transformées sur une période de six semaines.
94 La constatation selon laquelle le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait avant la modification des statuts de la ZT est confirmée par les arrêts rendus par la juridiction allemande (voir point 16 ci-dessus). En effet, le Verwaltungsgericht Trier et l’Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz ont considéré, dans leurs arrêts respectivement du 2 décembre 2008 et du 24 novembre 2009, point 16 supra, que la contribution visée à l’article 9 des statuts de la ZT ne satisfaisait pas au deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra. L’arrêt du Bundesverwaltungsgericht du 16 décembre 2010, point 16 supra, n’a pas contredit ces considérations. D’une part, il ressort des points 12 à 23 de cet arrêt que le Bundesverwaltungsgericht a déclaré irrecevable le pourvoi contre l’arrêt de l’Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz du 24 novembre 2009, point 16 supra, pour les années 2005 à 2009 et qu’il a donc seulement examiné l’exercice 2010. Dès lors, l’arrêt du Bundesverwaltungsgericht du 16 décembre 2010, point 16 supra, ne concernait pas la situation juridique précédant la modification des statuts de la ZT. D’autre part, le point 33 de cet arrêt peut être compris en ce sens que, également selon le Bundesverwaltungsgericht, le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait avant la modification de ces statuts. En effet, audit point, le Bundesverwaltungsgericht a considéré que, en raison de la modification de ces statuts, il était clair que la contribution litigieuse servait uniquement à financer les coûts occasionnés par l’exécution de l’obligation de service public par la ZT qui n’étaient pas couverts par les redevances.
95 En deuxième lieu, s’agissant de l’argumentation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle il n’est pas possible, en vertu de la répartition des compétences sur le plan national, que les paramètres relatifs à la réserve de capacités en cas d’épizootie soient fixés par un tiers, il suffit de relever que, en vertu du deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, il est nécessaire que les paramètres en cause soient établis de manière préalable et aient un caractère objectif et transparent. Or, ainsi qu’il ressort de l’appréciation des exercices 2010 à 2012 effectuée par la Commission dans la décision attaquée, cela n’était pas impossible selon cette dernière. En effet, en raison de la modification des statuts de la ZT en février 2010, ce critère était satisfait.
96 En troisième lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir, en se référant à l’arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra (point 214), qu’une certaine marge d’appréciation doit être conférée aux autorités nationales pour fixer la compensation versée pour couvrir les coûts d’un SIEG. Toutefois, s’il est vrai que l’État membre dispose d’une large marge d’appréciation concernant la détermination de la compensation des coûts, qui dépend d’une appréciation de faits économiques complexes (voir point 87 ci-dessus), en l’espèce, l’établissement des paramètres objectifs et transparents pour cette détermination fait justement défaut.
97 En quatrième lieu, la République fédérale d’Allemagne se réfère à l’arrêt TV 2/Danmark e.a./Commission, point 44 supra (point 227). Selon cet arrêt, la fixation du montant de la compensation dans un budget annuel serait une condition suffisante pour que le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, soit satisfait. Toutefois, le Tribunal s’étant borné à déclarer, au point 227 de cet arrêt, que le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’exigeait pas un budget annuel établissant un lien entre la compensation et la production, il ne saurait en être déduit que, en l’absence de paramètres objectifs et transparents, la fixation du montant de la compensation dans un budget annuel suffit pour que ce critère soit satisfait.
98 Enfin, s’agissant du prétendu défaut de motivation de la décision attaquée, invoqué par la République fédérale d’Allemagne, en ce qui concerne son argumentation relative au règlement budgétaire, il convient de relever que le considérant 100 de la décision attaquée résume la position de la République fédérale d’Allemagne à cet égard. Il est vrai que, aux considérants 199 à 201 de la décision attaquée, la Commission s’est limitée à examiner les statuts de la ZT, afin de démontrer que le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait avant la modification de ces statuts. Cependant, en vertu d’une jurisprudence constante, la Commission n’est pas obligée de prendre position, dans la motivation de ses décisions, sur tous les arguments que les intéressés invoquent à l’appui de leur demande. Il lui suffit, en effet, d’exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision (voir arrêt du Tribunal du 24 janvier 1992, La Cinq/Commission, T‑44/90, Rec. p. II‑1, point 41, et la jurisprudence citée). Le règlement budgétaire de la ZT ne permettant manifestement pas de conclure que le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, était satisfait, la Commission n’a pas violé l’obligation de motivation qui lui incombait en ne répondant pas expressément dans la décision attaquée à l’argumentation de la République fédérale d’Allemagne relative au règlement budgétaire.
99 Par conséquent, ainsi que l’a constaté la Commission aux considérants 198 à 205 de la décision attaquée, le deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait entre 1979 et 2009.
– Sur le troisième critère posé par l’arrêt Altmark, relatif à la nécessité du niveau des contributions
100 Selon ce critère, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes s’y rapportant ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (arrêt Altmark, point 21 supra, point 92).
101 En l’espèce, il est constant qu’il n’est pas question de bénéfice raisonnable étant donné que la ZT n’était pas en droit de réaliser un bénéfice.
102 Aux considérants 206 à 228 de la décision attaquée, la Commission a considéré que le troisième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait.
103 Tout d’abord, au considérant 207 de la décision attaquée, elle a indiqué s’être appuyée sur la méthode du coût net évité. Ainsi qu’il ressortirait du point 27 de l’encadrement SIEG, cette méthode consisterait à calculer le coût net nécessaire, effectif ou escompté, pour exécuter les obligations de service public comme étant la différence entre le coût net supporté par le prestataire lorsqu’il exécute ces obligations et le coût ou bénéfice net du même prestataire lorsqu’il ne les exécute pas. Au considérant 208 de la décision attaquée, la Commission a indiqué que, selon elle, l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT établissait en ce qui concerne la taille des capacités supplémentaires à mettre à disposition que, à partir de 2009, celles-ci s’élevaient à 7 110 tonnes à transformer dans un délai de six semaines. La ZT devrait donc prendre des dispositions pour que, en cas d’épizootie, pendant six semaines, 1 185 tonnes supplémentaires par semaine puissent, en plus des quantités normales, être traitées.
104 Ensuite, aux considérants 212 à 228 de la décision attaquée, la Commission a estimé que la mise à disposition de ces capacités supplémentaires n’avait pas entraîné de coûts nets pour la ZT.
105 En effet, d’une part, aux considérants 212 à 223 de la décision attaquée, la Commission a considéré à cet égard que, selon l’expertise de M. E. Böckenhoff, intitulée « Voruntersuchung über die Verwertung von ungenieβbaren Schlachtabfällen im Gebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik » (étude préliminaire sur l’utilisation de déchets d’abattoirs impropres à la consommation sur le territoire de l’ancienne République démocratique allemande, ci-après l’« expertise Böckenhoff »), datant d’août 1991, les capacités supplémentaires prescrites par l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT pouvaient être couvertes par les capacités inutilisées pour des raisons d’exploitation disponibles à court terme, la nuit et le week-end. Selon la Commission, la capacité inutilisée pour des raisons d’exploitation de 2 376 tonnes, disponibles en régime sept jours-trois cycles pour une durée de six semaines, correspondait à peu près au double des capacités supplémentaires prescrites de 1 185 tonnes. Il n’aurait donc jamais été nécessaire pour la ZT de mettre en place des capacités supplémentaires pour disposer d’une réserve en cas d’épizootie. L’obligation de maintenir une telle réserve n’aurait donc pas engendré de coûts nets pour la ZT.
106 D’autre part, aux considérants 224 à 227 de la décision attaquée, la Commission a considéré que la ZT disposait de capacités inutilisées nettement plus élevées que ce qui était nécessaire pour la mise à disposition des capacités supplémentaires prescrites par l’article 10, paragraphe 2, de ses statuts. La capacité normale en régime cinq jours-deux cycles serait restée inexploitée jusqu’à hauteur de 25 %. En réalité, la ZT disposerait d’installations qui lui conféreraient une capacité maximale de 4 536 tonnes par semaine. La ZT exploiterait donc des installations dont les capacités atteindraient le double de ce qui serait nécessaire pour les missions fixées dans ses statuts.
107 À titre liminaire, il convient de rappeler qu’il ressort de l’examen du premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, que, avant le 1er janvier 2009, date à laquelle la modification des statuts de la ZT a pris effet, l’obligation de maintenir une réserve de capacités en cas d’épizootie n’était pas clairement définie pour la ZT. En outre, dans le cadre de l’examen du deuxième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, il a été constaté que, avant la modification des statuts de la ZT, des paramètres objectifs et transparents pour le calcul préalable des contributions relatives au maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie faisaient défaut. Par conséquent, il convient uniquement d’examiner si, en tout état de cause, le troisième critère posé par l’arrêt Altmark, point 21 supra, était satisfait à partir de l’année 2009.
108 En premier lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a commis une erreur relative au critère d’appréciation appliqué. En effet, selon elle, la Commission aurait dû se limiter au contrôle d’une erreur manifeste d’appréciation. En outre, selon la République fédérale d’Allemagne, la Commission n’a pas le droit de vérifier le caractère nécessaire de la quantité des réserves de capacités en cas d’épizootie.
109 Premièrement, s’agissant du critère d’appréciation appliqué, la Commission conteste que son examen du troisième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, puisse uniquement porter sur l’existence d’une erreur manifeste. En tout état de cause, elle aurait démontré dans la décision attaquée le caractère manifeste de la surcompensation.
110 À cet égard, il convient de rappeler que l’État membre dispose d’une large marge d’appréciation non seulement quant à la définition d’une mission de SIEG, mais également concernant la détermination de la compensation des coûts, qui dépend d’une appréciation de faits économiques complexes (voir point 87 ci-dessus). S’agissant du contrôle que la Commission est habilitée à exercer, relatif à la nécessité de la compensation, le juge de l’Union a déjà dit pour droit que, au regard du pouvoir discrétionnaire dont dispose l’État membre quant à la définition d’une mission de SIEG et aux conditions de sa mise en œuvre, y compris pour apprécier les surcoûts occasionnés par son exécution qui dépend de faits économiques complexes, ce contrôle est limité à celui de l’erreur manifeste (voir arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, point 220, et la jurisprudence citée). En outre, le Tribunal a déjà constaté qu’il en découlait que le contrôle devant être exercé par le juge de l’Union sur l’appréciation de la Commission à cet égard ne saurait non plus dépasser la même limite et que, dès lors, ce contrôle devait se borner à examiner si la Commission avait constaté ou avait rejeté à bon droit l’existence d’une erreur manifeste de l’État membre (arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, point 220).
111 De plus, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, le respect du troisième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, est indispensable afin de garantir que n’est accordé à l’entreprise bénéficiaire aucun avantage qui fausse ou menace de fausser la concurrence en renforçant la position concurrentielle de cette entreprise (arrêt Altmark, point 21 supra, point 92).
112 En l’espèce, la Commission a considéré que le troisième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait, parce que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, tel que prescrit par l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT, n’aurait engendré aucun coût net pour cette dernière (voir points 104 à 106 ci-dessus). Étant donné qu’aucune compensation n’était dès lors nécessaire selon la Commission, les versements de contributions en cause n’ont, selon elle, manifestement pas été nécessaires. Même si la Commission n’a pas expressément, dans la décision attaquée, constaté le caractère manifeste de la prétendue surcompensation, celui-ci peut être déduit du fait que la Commission a considéré que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie n’entraînait aucun coût net. L’argumentation de la République fédérale d’Allemagne doit donc être rejetée.
113 Deuxièmement, il convient de constater que, contrairement à ce qu’allègue la République fédérale d’Allemagne, la Commission n’a pas vérifié, dans le cadre de l’examen du troisième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, le caractère nécessaire de la quantité de la réserve de capacités en cas d’épizootie. En revanche, elle a pris comme fondement pour son examen du caractère nécessaire des contributions en cause la quantité prévue à l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT. Ainsi qu’il ressort de l’examen du premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, c’est uniquement au niveau prévu par cette disposition que la ZT était obligée de maintenir une réserve de capacités en cas d’épizootie.
114 À cet égard, il y a lieu de rejeter l’argument selon lequel l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT doit être compris en ce sens que la réserve de capacités en cas d’épizootie mentionnée par cette disposition doit être maintenue en plus de la capacité normale qui existerait de toute façon. En effet, d’une part, l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT se limite à définir la quantité de la réserve à maintenir sans préciser les modalités de ce maintien. En particulier, cette disposition ne prévoit pas que la réserve de capacités en cas d’épizootie doive être disponible dans le cadre de l’exploitation normale des installations en régime cinq jours-deux cycles. D’autre part, il convient de constater que la Commission a, à juste titre, examiné si le maintien de la réserve de capacités en cause en plus de la capacité normale des exploitations de la ZT entraînait des coûts pour cette dernière. Elle pouvait, à cet égard, sans commettre d’erreur, considérer que, en plus de la capacité normalement existante et utilisée sous le régime cinq jours-deux cycles, il existait des capacités inutilisées pour des raisons d’exploitation la nuit et le week-end (voir point 105 ci-dessus) ainsi que des capacités inutilisées en régime normal de cinq jours-deux cycles (voir point 106 ci-dessus).
115 En deuxième lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission n’a pas contrôlé les coûts additionnels nets découlant du maintien effectif d’une réserve de capacités en cas d’épizootie. Selon la République fédérale d’Allemagne, l’expertise Böckenhoff à laquelle la Commission s’est référée ne contiendrait pas une analyse suffisante relative au maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie. En outre, cette expertise ne serait pas généralement reconnue.
116 Il convient de rappeler que le contrôle du Tribunal doit se borner à examiner si la Commission a constaté ou a rejeté à bon droit l’existence d’une erreur manifeste de l’État membre. Ce contrôle implique que le juge de l’Union détermine si les éléments de preuve apportés par les parties requérantes sont suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits économiques complexes retenus dans la décision attaquée. Sous réserve de cet examen de la plausibilité, il n’appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation des faits économiques complexes pertinents à celle de l’auteur de la décision. Dans un tel contexte, le contrôle du Tribunal porte sur la vérification tant du respect par la Commission des règles de procédure et de motivation que de l’exactitude matérielle des faits retenus et de l’absence d’erreur de droit, d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir (voir arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, points 220 et 221, et la jurisprudence citée).
117 En l’espèce, l’argumentation de la République fédérale d’Allemagne n’est pas suffisante pour démontrer que la Commission a erronément constaté l’existence d’une erreur manifeste. En effet, ainsi qu’il ressort de l’examen du premier critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, la Commission pouvait, à bon droit, fonder son calcul sur le fait que le niveau de la réserve de capacités en cas d’épizootie avait été fixé par les autorités allemandes à l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT. En prenant en compte ce niveau, la Commission pouvait, sans commettre d’erreur, considérer que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie n’entraînait pas de coûts nets du fait que les capacités supplémentaires pourraient être couvertes par les capacités existantes de la ZT inutilisées pour des raisons d’exploitation disponibles à court terme, la nuit et le week-end, ainsi que par les capacités inutilisées en régime cinq jours-deux cycles (voir points 105 et 106 ci-dessus).
118 S’agissant ensuite de l’argument selon lequel l’expertise Böckenhoff, sur laquelle la Commission a fondé, en substance, son appréciation relative à la disponibilité des capacités la nuit et le week-end, ne contiendrait aucune analyse suffisante relative au maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, il convient de relever que la Commission s’est référée à cette expertise uniquement pour démontrer que les capacités inutilisées pour des raisons d’exploitation la nuit et le week-end étaient, en principe, susceptibles de servir de réserves de capacités en cas d’épizootie. En outre, au considérant 214 de la décision attaquée, la Commission a relevé que le constat de base de l’expertise Böckenhoff, à savoir que des investissements supplémentaires dans des capacités inutilisées n’étaient pas nécessaires pour lutter contre les épizooties, mais que les capacités inutilisées présentes et incluses dans le troisième cycle pendant la semaine et dans les cycles du week-end seraient suffisantes pour éliminer les carcasses d’animaux supplémentaires qui seraient enregistrées en cas d’épizootie, était confirmé par d’autres expertises plus récentes.
119 En ce qui concerne l’argument selon lequel l’expertise Böckenhoff ne serait pas généralement reconnue, il convient de relever que celui-ci n’est étayé par aucun élément de preuve. En revanche, cet argument est expressément contredit par l’une des expertises mentionnées au considérant 214 de la décision attaquée, à savoir le rapport produit par l’Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA, institut pour la recherche de structure et pour la conception dans des régions agrariennes intensives) de l’université de Vechta (Allemagne), intitulé « Gutachten zur Kapazitätsermittlung der Verarbeitungsbetriebe Tierische Nebenprodukte (VTN) im Verbandsgebiet des Zweckverbands TKB unter Berücksichtigung von Tierbestand und Schlachtzahlen vor dem Hintergrund des Ausbruchs hochkontagiöser Tierseuchen » (rapport concernant l’analyse des capacités des exploitations de traitement des sous-produits animaux sur le territoire relevant de l’association de droit public TKB à la lumière du cheptel et les chiffres des abattoirs dans le contexte de l’émergence d’une épizootie très contagieuse, ci-après le « rapport ISPA ») datant d’avril 2011. En effet, selon le rapport ISPA, la méthode prévue par l’expertise Böckenhoff est encore utilisée comme fondement pour les audits d’entreprise et l’applicabilité du « modèle Böckenhoff » serait, en principe, réputée acquise dans la situation concrète de la ZT. Par ailleurs, il ressort des observations de la République fédérale d’Allemagne du 4 avril 2011 relatives à la décision d’ouverture que d’autres Länder allemands utilisaient le « modèle Böckenhoff ».
120 Enfin, pour ce qui est de l’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel il existerait, à tout le moins, des coûts pour du personnel supplémentaire pour l’élimination de matières dans le cadre du troisième cycle pendant la semaine et dans le cadre des cycles du week-end, il y a lieu de relever, ainsi que l’allègue la Commission, que ces coûts ne surviennent que s’il est effectivement fait appel à la réserve de capacités et que, dans un tel cas, ces coûts concernent l’élimination de matières et non le maintien d’une réserve.
121 En troisième lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que le caractère approprié du niveau de la réserve de capacités en cas d’épizootie est confirmé par deux expertises, à savoir le rapport ISPA et l’expertise, produite par le Fraunhofer-Institut für Verfahrenstechnik und Verpackung (institut de Fraunhofer pour l’ingénierie de procédés et l’emballage), intitulée « Untersuchung von Verarbeitungskapazität und Seuchenreserve der Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz » (analyse des capacités de traitement et des réserves de capacités disponibles d’élimination de cadavres d’animaux en cas d’épizootie dans le Land de Rhénanie-Palatinat, ci-après l’« expertise Fraunhofer ») de mars 2007. Selon le rapport ISPA, les réserves disponibles de la ZT ne pourraient en aucun cas être qualifiées de surdimensionnées, mais seraient, au contraire, appropriées. La Commission n’aurait pas examiné les coûts additionnels nets résultant pour la ZT du maintien de capacités d’exploitation selon la dimension des installations.
122 À cet égard, il suffit de relever que la question de savoir si d’autres expertises confirment le caractère approprié des dimensions des installations de la ZT en tant que réserve de capacités en cas d’épizootie n’est pas pertinente en l’espèce. En effet, le niveau du maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie ayant été prescrit par l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT, celui-ci sert de fondement pour l’examen de la question de savoir si les contributions dépassaient ce qui était nécessaire pour couvrir les coûts prétendument occasionnés par l’exécution de ce service.
123 En tout état de cause, il y a lieu de constater que l’expertise Fraunhofer a évalué la capacité totale des installations de la ZT à 168 000 tonnes/an et la capacité normale de matières transformées à 85 000 tonnes/an. Selon cette expertise, il resterait donc 83 000 tonnes/an susceptibles de servir de réserves de capacités en cas d’épizootie. Cette expertise a donc notamment conclu que la réserve de capacités sur le territoire de la ZT était trop grande et que cette réserve de capacités n’avait pas été utilisée depuis vingt ans. En outre, cette expertise évaluait les réserves de capacités adaptées au risque et économiquement acceptables de 30 000 à 35 000 tonnes/an. Quant au rapport ISPA, celui-ci a évalué la réserve de capacités nécessaire en cas d’épizootie à 54 220 tonnes/an. Eu égard à ces chiffres, l’argument selon lequel le caractère approprié du niveau de la réserve de capacités en cas d’épizootie est confirmé par deux expertises doit être rejeté.
124 En quatrième lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que la décision attaquée est entachée d’une analyse insuffisante des faits et d’un défaut de motivation. La Commission n’aurait pas suffisamment analysé le rapport ISPA et l’expertise Fraunhofer. En particulier, en n’expliquant pas les raisons pour lesquelles elle considérerait que certains scénarios d’épizootie n’étaient pas pertinents, la Commission aurait violé son obligation de procéder à un examen diligent et impartial des circonstances de fait et l’obligation de motivation qui lui incomberait. En outre, la Commission aurait violé ces obligations en n’examinant pas la question de savoir si des surcoûts nets ont effectivement été occasionnés et donc si la compensation était excessive. En effet, il ne serait pas contesté que la ZT a supporté des coûts additionnels liés au maintien effectif de la réserve de capacités. Le fait de qualifier d’aide d’État la totalité de la compensation versée dépasserait l’étendue du pouvoir de contrôle de la Commission.
125 À cet égard, il convient de relever que, au considérant 225 de la décision attaquée, la Commission a examiné la pertinence du rapport ISPA et de l’expertise Fraunhofer par rapport aux capacités inutilisées existantes de la ZT. Dans ce contexte, la Commission a considéré que la ZT n’avait jamais été chargée de la mise à disposition de capacités supplémentaires pour une période de plus de six semaines, telle que visée par le rapport ISPA et par l’expertise Fraunhofer, et que dès lors les scénarios excédant cette période ne seraient pas pertinents. En outre, au considérant 228 de la décision attaquée, en résumant ses observations figurant aux considérants 206 à 227 de cette décision, la Commission a indiqué que la République fédérale d’Allemagne n’avait pas pu prouver que l’obligation de mise à disposition de capacités supplémentaires, telle que prescrite à l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT, avait entraîné pour la ZT des coûts nets. La Commission n’a donc violé ni son obligation de procéder à un examen diligent et impartial des circonstances de fait ni son obligation de motivation.
126 Par conséquent, le troisième critère posé par l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était, en tout état de cause, pas satisfait à partir de l’année 2009, date à partir de laquelle la modification des statuts de la ZT a pris effet.
– Sur le quatrième critère posé par l’arrêt Altmark, relatif à l’analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus
127 Selon ce critère, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public, dans un cas concret, n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes s’y rapportant ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations (arrêt Altmark, point 21 supra, point 93).
128 Aux considérants 230 à 232 de la décision attaquée, la Commission a relevé que ce critère n’était pas satisfait étant donné que la ZT n’avait pas été sélectionnée dans le cadre d’une procédure de marché public et que la République fédérale d’Allemagne n’avait pas prouvé que la ZT était une entreprise moyenne et bien gérée. Les redevances élevées pour l’élimination de carcasses animales en Rhénanie-Palatinat et la nécessité d’un financement par une contribution, qui ne se retrouveraient dans aucun autre Land allemand, montreraient plutôt que la ZT ne serait pas une entreprise moyenne et bien gérée.
129 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la comparaison avec d’autres Länder allemands n’est pas pertinente, puisque les autorités compétentes en Rhénanie-Palatinat auraient pu valablement confier à la ZT le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie en tant que SIEG. En outre, selon l’arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, dans le cadre de l’examen du quatrième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, la Commission aurait dû tenir compte du fait que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, disponible dans le cadre de l’exploitation normale, constituait une exigence qualitative particulière imposée dans le cadre d’un SIEG qui n’existerait pas dans d’autres Länder allemands. En outre, dès lors qu’aucun opérateur privé ne se charge d’un SIEG sans être autorisé à réaliser un certain bénéfice, comme cela serait le cas en l’espèce, il ne serait pas possible de faire une comparaison avec le niveau des redevances versées dans d’autres Länder allemands. La Commission aurait également violé son obligation de motivation à cet égard.
130 Premièrement, s’agissant de l’argument selon lequel la comparaison avec d’autres Länder allemands n’est pas pertinente puisque les autorités compétentes en Rhénanie-Palatinat auraient pu valablement confier à la ZT le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie en tant que SIEG, il convient de relever que, selon la décision attaquée, le quatrième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’était pas satisfait, parce que la République fédérale d’Allemagne n’en avait pas apporté la preuve. La comparaison avec d’autres Länder allemands, effectuée au considérant 231 de la décision attaquée, constitue donc une considération surabondante de sorte que l’argument s’y rapportant est inopérant. En outre, à supposer même que les seules autorités du Land de Rhénanie-Palatinat aient valablement pu définir le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie en tant que SIEG, il n’en demeure pas moins que, en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la TierNebG, les collectivités publiques compétentes de tous les Länder allemands étaient obligées d’éliminer non seulement la quantité de matières des catégories 1 et 2 reçue en temps normal, mais également la quantité plus importante de ces matières reçue en cas d’épizootie (voir point 76 ci-dessus). Par conséquent, la Commission pouvait à bon droit tenir compte de la situation dans les autres Länder allemands pour examiner le niveau de la compensation nécessaire sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations.
131 Deuxièmement, dans le cadre de l’examen de la question de savoir si le quatrième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, est satisfait, il y a certes lieu de prendre en considération la nature du service en cause et les circonstances de l’espèce, de sorte qu’il est possible que ce critère, qui impose de comparer les coûts et les recettes directement liés à la fourniture d’un SIEG, ne puisse être appliqué, de manière stricte, au cas d’espèce (voir, en ce sens, arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, point 246). En effet, le Tribunal a notamment déjà jugé que, bien que les conditions énoncées dans l’arrêt Altmark, point 21 supra, concernent sans distinction tous les secteurs de l’économie, leur application doit tenir compte de la spécificité du secteur donné et que, au regard de la nature particulière de la mission de SIEG dans certains secteurs, il convient de faire preuve de souplesse quant à l’application de l’arrêt Altmark, point 21 supra, en se référant à l’esprit et à la finalité des conditions y figurant qui ont présidé à leur énoncé, de manière adaptée aux données particulières du cas d’espèce (voir arrêt du Tribunal du 7 novembre 2012, CBI/Commission, T‑137/10, non encore publié au Recueil, points 85 et 86, et la jurisprudence citée).
132 Toutefois, contrairement à ce qu’allègue la République fédérale d’Allemagne, l’obligation imposée à la ZT de maintenir une réserve de capacités en cas d’épizootie ne signifiait pas que cette réserve devait être disponible dans le cadre de l’exploitation normale des installations sans tenir compte des capacités inutilisées pour des raisons d’exploitation et des capacités inutilisées en régime cinq jours-deux cycles. L’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT indique uniquement la quantité de la réserve à maintenir sans préciser les modalités (voir point 114 ci-dessus). En outre, au regard de la finalité de ce critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, la Commission était plutôt tenue de s’assurer que les contributions en cause n’impliquaient pas la possibilité de couvrir des coûts pouvant résulter d’un manque d’efficience (voir, en ce sens, arrêt BUPA e.a./Commission, point 45 supra, point 249).
133 Troisièmement, il convient de rejeter l’argument selon lequel, sans être autorisé à réaliser un bénéfice, aucun opérateur n’exercerait l’activité de la ZT en cause. Par cet argument, la République fédérale d’Allemagne ne démontre aucunement que la Commission a erronément constaté qu’elle n’avait pas prouvé que le quatrième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, était satisfait.
134 Enfin, s’agissant d’une prétendue violation de l’obligation de motivation, il convient de rappeler que la Commission n’est pas obligée de prendre position, dans la motivation de ses décisions, sur tous les arguments invoqués devant elle par les intéressés. Il lui suffit, en effet, d’exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision (voir point 98 ci-dessus). En l’espèce, la Commission a analysé, aux considérants 233 à 238 de la décision attaquée, l’arrêt du Bundesverwaltungsgericht du 16 décembre 2010, point 16 supra, uniquement invoqué par la République fédérale d’Allemagne pendant la procédure administrative au sujet du respect du quatrième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra. Par conséquent, l’argument relatif à une prétendue violation de l’obligation de motivation doit être rejeté. Par ailleurs, il convient de relever que les considérants 233 à 238 de la décision attaquée n’ont pas été contestés par la République fédérale d’Allemagne.
135 Par conséquent, la République fédérale d’Allemagne n’a pas démontré que la Commission a erronément constaté qu’elle n’avait pas prouvé que les exigences du quatrième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, étaient satisfaites.
136 Au vu de ce qui précède, il convient de conclure que, pendant la période visée par la décision attaquée, à aucun moment tous les critères posés par l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’ont été satisfaits cumulativement.
137 La première branche du présent moyen doit donc être rejetée.
138 Par conséquent, à supposer même que la Commission ait erronément considéré que les autorités allemandes compétentes avaient commis une erreur manifeste d’appréciation en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, la décision attaquée ne saurait être annulée au motif de l’absence d’un avantage économique pour la ZT au sens des critères posés par l’arrêt Altmark, point 21 supra (voir point 67 ci-dessus).
Sur la seconde branche, tirée d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce qui concerne l’utilisation des contributions en cause pour le financement des coûts d’assainissement des sites désaffectés
139 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a violé l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce qu’elle aurait considéré que les contributions utilisées pour financer les coûts d’assainissement des sites désaffectés de Sohrschied et de Sprendlingen-Gensingen constituaient des aides d’État. Selon l’arrêt du Tribunal du 16 mars 2004, Danske Busvognmaend /Commission (T‑157/01, Rec. p. II‑917, point 57), la réduction des désavantages structurels que le bénéficiaire doit supporter par rapport aux opérateurs privés sur le marché ne constituerait pas un avantage économique. En outre, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que, en n’examinant pas si les éléments constitutifs relatifs à l’existence d’un avantage économique de l’article 107, paragraphe 1, TFUE étaient remplis, la Commission a violé son obligation de motivation. Lors de l’audience, la République fédérale d’Allemagne a indiqué qu’environ 10 % des contributions versées avaient servi à financer les coûts d’assainissement des sites désaffectés de Sohrschied et de Sprendlingen-Gensingen.
140 À cet égard, il convient de constater que, en réponse à l’affirmation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle une partie des contributions servait à financer les coûts d’assainissement des sites désaffectés de Sohrschied et de Sprendlingen-Gensingen (considérant 130 de la décision attaquée), la Commission a examiné, aux considérants 293 à 303 de la décision attaquée, si les contributions en cause constituaient des aides d’État compatibles avec le marché intérieur, en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE au sens des lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement. Elle a constaté que ces contributions constituaient des aides au fonctionnement qui n’étaient pas compatibles avec le marché intérieur en vertu de ces dispositions, puisque, selon le droit allemand, la ZT aurait été entièrement responsable pour les coûts d’assainissement des deux sites désaffectés.
141 Premièrement, au soutien de l’argumentation selon laquelle la ZT n’aurait pas obtenu d’avantage économique résultant des contributions utilisées pour financer les coûts d’assainissement des deux sites désaffectés, la République fédérale d’Allemagne invoque l’arrêt Danske Busvognmænd/Commission, point 139 supra (point 57).
142 Il convient de rappeler que, dans cet arrêt, le Tribunal a jugé que, lors de la privatisation d’une entreprise de transport par autobus, le versement par un État membre d’une rémunération unique au bénéfice de fonctionnaires qui étaient employés par cette société, en compensation de leur renonciation aux droits découlant de leur statut de fonctionnaire lors de leur passage au statut d’agent contractuel auprès de cette entreprise, ne constituait pas une aide d’État. Le Tribunal a, en effet, admis à cet égard que la mesure en cause visait à remplacer le statut privilégié et coûteux des fonctionnaires employés par l’entreprise concernée par un statut d’agent contractuel comparable à celui des employés d’autres entreprises de transport par autobus et, partant, à libérer l’entreprise concernée du désavantage structurel, résultant du statut privilégié des fonctionnaires, par rapport à ses concurrents privés (arrêt du Tribunal du 28 novembre 2008, Hotel Cipriani e.a./Commission, T‑254/00, T‑270/00 et T‑277/00, Rec. p. II‑3269, point 187).
143 Or, l’arrêt Danske Busvognmænd/Commission, point 139 supra, n’est pas transposable au cas d’espèce. En effet, les deux sites en cause ont été transférés à la ZT dans le cadre de sa création en 1979. Ainsi qu’il ressort du considérant 296 de la décision attaquée, ce n’est que par deux injonctions d’assainissement datant respectivement du 21 avril 1997 et du 31 mars 1998, qui ont obligé la ZT à l’assainissement complet des deux sites désaffectés, que cette dernière a été identifiée en tant que pollueur suivant le droit national applicable. Dans ce contexte, il ne saurait être conclu que les contributions en cause visaient à libérer la ZT d’un désavantage structurel par rapport à ses concurrents privés, au sens de l’arrêt Danske Busvognmænd/Commission, point 139 supra.
144 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la notion d’aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, est plus générale que celle de subvention parce qu’elle comprend non seulement des prestations positives telles que les subventions elles-mêmes, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d’une entreprise, et qui, par là même, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (voir arrêt de la Cour du 8 septembre 2011, Commission/Pays-Bas, C‑279/08 P, Rec. p. I‑7671, point 86, et la jurisprudence citée). Au sens de cette jurisprudence, les coûts d’assainissement des deux sites désaffectés constituaient des charges qui normalement grevaient le budget de la ZT en tant qu’entreprise et qui étaient donc allégés par les contributions en cause. Par ailleurs, il convient de relever que l’objectif de compensation des désavantages concurrentiels ne pourrait enlever aux contributions en cause leur caractère d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (voir, en ce sens, arrêt Hotel Cipriani e.a./Commission, point 142 supra, points 181 à 184, confirmé par arrêt de la Cour du 9 juin 2011, Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, Rec. p. I‑4727, point 100).
145 Deuxièmement, s’agissant d’une prétendue violation de l’obligation de motivation du fait que la Commission n’aurait pas abordé, dans la décision attaquée, la question de savoir s’il existait un avantage économique en tenant compte de l’arrêt Danske Busvognmænd/Commission, point 139 supra, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 63, et la jurisprudence citée).
146 En l’espèce, la motivation de la décision attaquée relative à l’existence d’une aide d’État satisfait à ces exigences. En effet, la Commission a estimé, au considérant 293 de la décision attaquée, en se référant à l’arrêt de la Cour du 19 septembre 2000, Allemagne/Commission (C‑156/98, Rec. p. I‑6857), que les contributions constituaient des aides au fonctionnement qui étaient généralement interdites. En outre, il ressort des considérants 294 à 303 de la décision attaquée que, selon le droit allemand applicable, la ZT devait supporter les coûts d’assainissement des sites affectés. Eu égard au contexte de l’affaire et à l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée, cette motivation permettait aux intéressés de connaître les motifs pour lesquels les contributions utilisées pour financer les coûts d’assainissement des deux sites désaffectés ont été qualifiées d’aides d’État et au Tribunal d’exercer son contrôle sur cette qualification.
147 S’agissant, plus précisément, des implications de l’arrêt Danske Busvognmænd/Commission, point 139 supra, sur la constatation de l’existence d’un avantage économique pour la ZT en raison des contributions en cause, il importe de relever qu’il ressort des considérants 92 et 130 à 139 de la décision attaquée que, pendant la procédure administrative, la République fédérale d’Allemagne n’a pas contesté le fait que les contributions utilisées pour financer les coûts d’assainissement des deux sites désaffectés constituaient des aides d’État. En effet, s’agissant des contributions concernant le site désaffecté de Sprendlingen-Gensingen, la République fédérale d’Allemagne a seulement estimé, selon le considérant 136 de la décision attaquée, que le financement par les contributions des coûts d’assainissement dépassant la limite de responsabilité devrait être considéré comme une aide d’État compatible avec le marché intérieur. Pour ce qui est du site désaffecté de Sohrschied, cet État membre a indiqué, selon le considérant 138 de la décision attaquée, que les contributions, tant qu’elles permettaient de couvrir les frais d’assainissement pour ce site, constituaient des aides d’État compatibles avec le marché intérieur. En l’absence de contestation pendant la procédure administrative du fait que ces contributions formaient un avantage économique pour la ZT précisément à la lumière de l’arrêt Danske Busvognmænd/Commission, point 139 supra, force est de constater que la Commission n’était pas tenue de fournir des explications supplémentaires à cet égard.
148 La seconde branche du deuxième moyen doit donc être rejetée.
149 Au vu de ce qui précède, la Commission n’a donc pas commis d’erreur en constatant l’existence d’un avantage économique pour la ZT. Par conséquent, le deuxième moyen doit être rejeté.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, relatif à l’affectation du commerce entre États membres et à la distorsion de la concurrence
150 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a violé l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce qu’elle aurait considéré, aux considérants 146 à 149 de la décision attaquée, que les contributions en cause affectaient les échanges entre États membres et faussaient ou menaçaient de fausser la concurrence.
151 Il y a lieu de rappeler que, dans le cadre de son appréciation des deux conditions en cause, la Commission est tenue non d’établir une incidence réelle des aides sur les échanges entre États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d’examiner si ces aides sont susceptibles d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence (voir arrêts de la Cour du 15 décembre 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Rec. p. I‑11137, point 54 ; Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission, point 144 supra, point 134, et du 8 mai 2013, Libert e.a., C‑197/11 et C‑203/11, non encore publié au Recueil, point 76, et la jurisprudence citée).
152 En particulier, lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges dans l’Union, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide (voir arrêts Unicredito Italiano, point 151 supra, point 56, et Libert e.a., point 151 supra, point 77, et la jurisprudence citée).
153 En premier lieu, s’agissant de l’élimination des matières des catégories 1 et 2, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que, étant donné que la ZT disposait d’un monopole régional pour ce service, qui s’étendrait également au maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, toute concurrence et toute affectation du commerce seraient exclues. En l’espèce, les collectivités territoriales auraient fait usage de leur droit d’assumer leur obligation d’élimination des matières des catégories 1 et 2 sans recourir au marché. Tel serait le cas sur le territoire de compétence de la ZT ainsi que dans la mesure où la ZT assumerait cette obligation en Bade-Wurtemberg et en Hesse. Selon la République fédérale d’Allemagne, il est exclu que les contributions versées puissent renforcer la situation financière de la ZT par rapport à d’autres opérateurs sur le marché, d’une part, parce que la ZT ne serait pas en concurrence avec ces opérateurs concernant l’élimination des matières des catégories 1 et 2 en dehors de son territoire de compétence et, d’autre part, parce que les autres opérateurs ne pourraient pas intervenir sur son territoire de compétence.
154 Au considérant 147 de la décision attaquée, la Commission a constaté que, certes, il existait des monopoles régionaux pour l’élimination des matières des catégories 1 et 2. La majorité des collectivités territoriales compétentes octroieraient cependant ces monopoles dans le cadre de marchés publics. Il existerait donc une concurrence et un marché. En l’espèce, ce fait serait confirmé par l’existence d’un marché public pour la Hesse du Nord et la Hesse centrale. Selon le considérant 148 de la décision attaquée, le marché de l’élimination des matières des catégories 1 et 2 était ouvert à la concurrence. Le droit de l’Union, tout comme le droit national, laisserait aux collectivités territoriales chargées de l’élimination des matières des catégories 1 et 2 le choix de trouver un soumissionnaire sur le marché à travers une procédure de marché public et de lui confier un mandat, ou d’assurer elles-mêmes l’élimination dans le cadre d’une solution de type interne. Selon la Commission, les versements de contributions renforçaient la position financière de la ZT par rapport aux autres soumissionnaires potentiels. Dans la mesure où des soumissionnaires de l’ensemble des États membres pourraient prendre part aux appels d’offres, la contribution serait de nature à entraver le commerce entre les États membres. Au considérant 149 de la décision attaquée, la Commission a considéré que les avantages économiques résultant des versements de contributions étaient en mesure de renforcer la position de la ZT sur les marchés sur lesquels elle était en concurrence directe avec d’autres soumissionnaires, à savoir le marché de l’élimination des matières de la catégorie 3 et celui de l’élimination des matières des catégories 1 et 2 en Hesse du Nord et en Hesse centrale.
155 L’argumentation présentée par la République fédérale d’Allemagne ne saurait remettre en cause ces considérations.
156 En effet, premièrement, il convient de constater que la ZT n’était pas obligée de procéder à l’élimination des matières des catégories 1 et 2 en régie. En effet, l’article 3, paragraphe 2, de la TierNebG prévoit la possibilité de confier l’élimination et la transformation de ces matières à des personnes physiques ou morales de droit privé. Ce n’est qu’en vertu de l’article 6 des statuts de la ZT que cette dernière gérait son installation d’élimination de cadavres d’animaux en tant que régie. À cet égard, il convient également de constater que, selon l’article 1er du règlement que la ZT a adopté le 6 décembre 2004, cette dernière s’est chargée de l’élimination de tous les sous-produits animaux sur son territoire de compétence. Par conséquent, ainsi que l’allègue la Commission au considérant 148 de la décision attaquée, en vertu de la législation allemande, les collectivités territoriales compétentes avaient le choix de trouver un soumissionnaire sur le marché à travers une procédure de marché public et de lui confier le mandat ou d’assurer elles-mêmes l’élimination de ces matières.
157 Dans un pareil cas, la Cour a déjà dit pour droit que, lorsqu’un État membre accorde une subvention publique à une entreprise, la fourniture des services par celle-ci peut s’en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d’autres États membres de fournir leurs services sur le marché de cet État sont diminuées (voir arrêt Altmark, point 21 supra, point 78, et la jurisprudence citée).
158 Deuxièmement, il convient de relever que les activités de la ZT relatives à l’élimination des matières des catégories 1 et 2 n’étaient pas limitées à son territoire de compétence. En effet, à partir de l’année 2000, la ZT a pris en charge l’élimination des matières des catégories 1 et 2 dans une partie du Bade-Wurtemberg et, à partir de l’année 2009, également en Hesse du Nord et en Hesse centrale (voir point 9 ci-dessus). Il est constant que, en dehors du territoire de compétence de la ZT, d’autres opérateurs privés étaient également actifs dans le domaine de l’élimination des matières des catégories 1 et 2. Ainsi, il ressort du dossier que, afin d’obtenir un mandat pour l’élimination de ces matières en Hesse du Nord et en Hesse centrale, la ZT a participé à un appel d’offres. Le fait que, selon cet appel d’offres, il ne s’agissait pas de l’attribution d’un marché public, mais de la sélection de l’entreprise la plus adéquate, n’est pas incompatible avec l’existence d’une concurrence sur ce marché. Il ne peut être exclu que l’existence même des contributions en faveur de la ZT ait créé une incitation, dans le cadre de cet appel d’offres, à lui confier directement le service d’élimination des matières des catégories 1 et 2 plutôt que d’accorder des concessions à d’autres opérateurs privés (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 11 juin 2009, AEM/Commission, T‑301/02, Rec. p. II‑1757, point 100, et ACEA/Commission, T‑297/02, Rec. p. II‑1683, point 92).
159 En deuxième lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que, s’agissant de l’élimination des matières de la catégorie 3 pour laquelle la ZT serait en concurrence avec d’autres opérateurs, la Commission n’aurait pas établi l’existence d’une subvention croisée entre l’élimination de ces matières et les contributions versées.
160 À cet égard, il suffit de rappeler que, afin de pouvoir considérer que les avantages économiques résultant des contributions en cause étaient en mesure de renforcer la position de la ZT sur le marché de l’élimination des matières de la catégorie 3, la Commission n’était pas tenue de démontrer l’existence d’une subvention croisée entre l’élimination de ces matières et les contributions versées. En effet, selon la jurisprudence citée au point 152 ci-dessus, lorsqu’une aide financière accordée par l’État renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges dans l’Union, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide. Une aide octroyée à une entreprise opérant sur un marché monopolisé peut entraîner des effets sur les échanges si l’entreprise bénéficiaire est également active sur des marchés où celle-ci est soumise à la concurrence.
161 Par ailleurs, dans la mesure où la République fédérale d’Allemagne se réfère à l’arrêt du Tribunal du 1er juillet 2008, Deutsche Post/Commission (T‑266/02, Rec. p. II‑1233), il convient de relever que cet arrêt concernait la notion d’avantage au sens de l’arrêt Altmark, point 21 supra, et non la notion de distorsion de la concurrence, ni celle d’entrave au commerce.
162 En troisième lieu, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que, en omettant d’apprécier le risque d’affectation du commerce entre les États membres et la distorsion de concurrence à la lumière des missions obligatoires de la ZT, la Commission aurait, en tout état de cause, violé l’obligation de motivation.
163 À cet égard, il convient de rappeler que la Commission n’est pas obligée de prendre position, dans la motivation de ses décisions, sur tous les arguments invoqués devant elle par les intéressés. Il lui suffit, en effet, d’exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision (voir point 98 ci-dessus). Toutefois, même dans les cas où il ressort des circonstances dans lesquelles l’aide a été accordée qu’elle est de nature à affecter les échanges entre États membres et à fausser ou à menacer de fausser la concurrence, il incombe tout au moins à la Commission d’évoquer ces circonstances dans les motifs de sa décision (voir arrêt de la Cour du 6 septembre 2006, Portugal/Commission, C‑88/03, Rec. p. I‑7115, point 89, et la jurisprudence citée). En l’espèce, c’est à suffisance de droit que la Commission a développé, aux considérants 147 à 149 de la décision attaquée, son argumentation selon laquelle les versements de contributions affectaient les échanges entre États membres et faussaient ou menaçaient de fausser la concurrence (voir point 154 ci-dessus).
164 Par conséquent, le troisième moyen doit être rejeté.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation de l’article 106, paragraphe 2, TFUE en raison d’une méconnaissance des conditions d’autorisation visées dans cette disposition
165 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a commis une erreur de droit en ce qu’elle aurait estimé, aux considérants 278 à 283 de la décision attaquée, que les contributions en cause ne pouvaient être justifiées au titre de l’article 106, paragraphe 2, TFUE. Plus précisément, la République fédérale d’Allemagne soutient que, en refusant d’appliquer cette disposition au motif que ces contributions n’étaient pas nécessaires et en renvoyant, à cet égard, à ses observations concernant le troisième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, la Commission a méconnu les conditions de cette disposition. La Commission aurait dû seulement examiner si le montant de la compensation excédait les coûts additionnels nets du SIEG, tel qu’il aurait été défini par l’État membre.
166 Il convient de constater que, aux considérants 278 à 283 de la décision attaquée, la Commission a apprécié la compatibilité des contributions en cause avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE. Elle a constaté que ces contributions ne pouvaient pas être justifiées en tant qu’aide d’État pour la mise à disposition des capacités supplémentaires sur le territoire de compétence de la ZT au titre de cette disposition et de l’encadrement SIEG. Dans ce contexte, premièrement, la Commission a précisé que, dès lors que les versements des contributions constituaient des aides d’État illégales, l’encadrement SIEG devait être appliqué. Deuxièmement, elle a considéré que, la ZT n’étant pas chargée de l’exécution d’un SIEG, une compatibilité des versements des contributions en cause sur la base de l’article 106, paragraphe 2, TFUE ou de l’encadrement SIEG était exclue. Troisièmement, la Commission a constaté que, en accord avec les deuxième et troisième critères de l’arrêt Altmark, point 21 supra, une aide d’État ne devait être considérée comme compatible avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE, selon les points 2.3 et 2.8 de l’encadrement SIEG, que si un mandat fixant les méthodes de calcul de la compensation existait et si le montant de l’aide d’État ne dépassait pas les coûts nets de l’obligation de service public. Quatrièmement, en faisant référence à ses observations relatives à ces deux critères de l’arrêt Altmark, point 21 supra, la Commission a constaté que les conditions prévues dans l’encadrement SIEG n’étaient pas respectées parce que ces deux critères n’étaient pas satisfaits.
167 L’argumentation de la République fédérale d’Allemagne ne saurait remettre en cause ces considérations.
168 Premièrement, il y a lieu de rappeler que, dans le cadre du premier moyen, il a déjà été constaté que la Commission avait considéré à bon droit que les autorités allemandes avaient commis une erreur manifeste en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie.
169 Deuxièmement, dans la mesure où la République fédérale d’Allemagne fait valoir une violation de l’article 106, paragraphe 2, TFUE sans contester la légalité de l’encadrement SIEG appliqué par la Commission en l’espèce, ni invoquer une violation de cet encadrement, son argumentation est inopérante. En effet, ainsi qu’il ressort du point 11 de l’encadrement SIEG, la Commission a précisé, aux points 2.2 à 2.10 de cet encadrement, les conditions qui doivent être remplies pour que les aides d’État puissent être déclarées compatibles avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE. Les conditions figurant aux points 2.3 et 2.8 de l’encadrement SIEG comportent, d’une part, des règles relatives à la nécessité d’un mandat précisant les obligations de service public et les méthodes de calcul de la compensation et, d’autre part, des règles relatives au montant de la compensation. Il importe de relever que, en adoptant des règles de conduite et en annonçant, par leur publication, qu’elle les appliquera dorénavant aux cas concernés par celles-ci, la Commission s’autolimite dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation et ne saurait se départir de ces règles sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement ou la protection de la confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 11 septembre 2008, Allemagne e.a./Kronofrance, C‑75/05 P et C‑80/05 P, Rec. p. I‑6619, point 60, et la jurisprudence citée). Ainsi, dans le domaine spécifique des aides d’État, la Commission est tenue par les encadrements et les communications qu’elle adopte, dans la mesure où ils ne s’écartent pas des normes du traité et où ils sont acceptés par les États membres (voir arrêt Allemagne e.a./Kronofrance, précité, point 61, et la jurisprudence citée). En l’espèce, au moment de l’adoption de la décision attaquée, tous les États membres avaient accepté de mettre leurs régimes d’aide en conformité avec l’encadrement SIEG (JO 2012, C 308, p. 3).
170 Troisièmement, il y a lieu de relever que la République fédérale d’Allemagne ne conteste pas la considération de la Commission selon laquelle les conditions prévues aux points 2.3 et 2.8 de l’encadrement SIEG n’étaient pas remplies parce que les deuxième et troisième critères de l’arrêt Altmark, point 21 supra, n’étaient pas satisfaits. Ainsi qu’il ressort de l’examen de la première branche du deuxième moyen, pour aucune des périodes visées par la décision attaquée, ces critères n’étaient satisfaits cumulativement.
171 En outre, il convient de constater que la Commission a effectivement examiné si le montant des versements de contributions excédait les coûts additionnels nets du maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, tel qu’il a été défini par l’État membre. En effet, le niveau du maintien de cette réserve ayant été prescrit par l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT, celui-ci devait servir de base pour l’examen de la question de savoir si les contributions dépassaient ce qui était nécessaire pour couvrir les coûts prétendument occasionnés par l’exécution de ce service.
172 Le quatrième moyen doit donc être rejeté.
173 Par conséquent, à supposer même que la Commission ait erronément considéré que les autorités allemandes compétentes avaient commis une erreur manifeste d’appréciation en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, la décision attaquée ne pourrait pas être annulée en raison d’une violation de l’article 106, paragraphe 2, TFUE (voir point 67 ci-dessus).
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation de la répartition des compétences entre l’Union et les États membres ainsi que d’une violation du principe de subsidiarité
174 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a violé la répartition des compétences entre l’Union et les États membres telle qu’elle résulte de l’article 14 TFUE ainsi que le principe de subsidiarité en ce qu’elle aurait refusé de qualifier les services en cause de SIEG. Cette qualification ne dépendrait pas de la question de savoir si, ailleurs, ces services sont fournis dans le cadre d’une activité économique privée. La question de savoir dans quelle mesure des mesures de précaution devraient être adoptées relèverait de la compétence des États membres. En l’absence d’harmonisation complète du domaine concerné, il résulterait du principe de subsidiarité que l’évaluation des risques devrait être faite au niveau des États membres ou au niveau régional ou local. Il serait contraire à ce principe de contester le caractère nécessaire de la réserve de capacités en cas d’épizootie en invoquant la situation qui prévaudrait dans d’autres Länder allemands.
175 Premièrement, s’agissant de l’argumentation relative à la répartition des compétences, il convient de relever que les griefs avancés sont, en substance, identiques à ceux formulés dans le cadre du premier moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et de l’article 106, paragraphe 2, TFUE et relatif à l’existence d’un SIEG. Ainsi qu’il a été constaté dans le cadre de l’examen de ce moyen, en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, les autorités allemandes compétentes ont commis une erreur manifeste d’appréciation. La Commission n’a donc pas violé la répartition des compétences entre l’Union et les États membres telle qu’elle résulte de l’article 14 TFUE.
176 Deuxièmement, dans la mesure où la République fédérale d’Allemagne fait valoir une violation du principe de subsidiarité, il convient de relever que, en vertu de l’article 5, paragraphe 3, TUE, ce principe s’applique uniquement dans les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’Union. Or, selon l’article 3, paragraphe 1, sous b), TFUE, l’Union dispose d’une compétence exclusive dans le domaine de l’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, y compris les règles relatives aux aides d’État visées de l’article 107 TFUE à l’article 109 TFUE. Nonobstant la prérogative de l’État membre concernant la définition des SIEG (voir point 45 ci-dessus), il y a donc lieu de rejeter l’argumentation de la République fédérale d’Allemagne, étant donné que la décision attaquée a pour base juridique l’article 108, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 19 décembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen et Flughafen Leipzig/Commission, C‑288/11 P, non encore publié au Recueil, point 79).
177 Le cinquième moyen doit donc être rejeté.
Sur le sixième moyen, tiré d’un détournement de pouvoir et d’une violation du principe d’égalité de traitement
178 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que, en soumettant à sa propre appréciation du caractère nécessaire la qualification de SIEG retenue par les autorités allemandes, la Commission a commis un détournement de pouvoir et une violation du principe d’égalité de traitement. La Commission se serait écartée de manière arbitraire de sa pratique décisionnelle antérieure concernant la qualification d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ne se bornant pas au contrôle de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation.
179 Cette argumentation doit être rejetée.
180 En effet, premièrement, s’agissant du prétendu détournement de pouvoir, il convient de rappeler que la notion de détournement de pouvoir se réfère au fait, pour une autorité administrative, d’avoir usé de ses pouvoirs dans un but autre que celui en vue duquel ils lui ont été conférés. Une décision n’est entachée de détournement de pouvoir que si elle apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise à une telle fin (voir arrêt de la Cour du 10 mai 2005, Italie/Commission, C‑400/99, Rec. p. I‑3657, point 38, et la jurisprudence citée). Or, la République fédérale d’Allemagne n’a pas fait valoir que, en prenant la décision attaquée, la Commission a usé de ses pouvoirs dans un but autre que celui en vue duquel ils lui ont été conférés. En outre, il a déjà été constaté (voir point 113 ci-dessus) que la Commission n’a pas vérifié le caractère nécessaire de la quantité de la réserve de capacités en cas d’épizootie, mais qu’elle s’est fondée sur la quantité prévue à l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT dans le cadre de son examen du caractère nécessaire des contributions en cause.
181 Deuxièmement, en ce qui concerne la prétendue violation du principe d’égalité de traitement, d’une part, il convient de relever que la pratique décisionnelle de la Commission ne saurait affecter la validité de la décision attaquée. La légalité d’une décision de la Commission constatant l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être appréciée au regard des règles objectives du traité FUE et non à l’aune d’une prétendue pratique antérieure (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 20 mai 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, Rec. p. I‑4561, point 21, et du 21 juillet 2011, Freistaat Sachsen et Land Sachsen-Anhalt/Commission, C‑459/10 P, non publié au Recueil, point 38). D’autre part, ainsi qu’il a déjà été rappelé, il ne ressort pas de l’examen des critères posés par l’arrêt Altmark, point 21 supra, que la Commission a vérifié le caractère nécessaire de la quantité de la réserve de capacités en cas d’épizootie. La République fédérale d’Allemagne n’a donc pas démontré que la Commission s’était écartée de sa pratique administrative antérieure.
182 Par conséquent, le sixième moyen doit être rejeté.
Sur le septième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation
183 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a violé l’obligation de motivation qui lui incombait. Selon cet État membre, la décision attaquée ne contient aucune observation quant au fait que les autorités allemandes auraient commis une erreur manifeste d’appréciation en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie. En outre, la décision attaquée n’aborderait pas la question de savoir si les contributions versées couvraient les coûts additionnels engendrés par le maintien d’une telle réserve. Dans ce contexte, la Commission aurait également dû tenir compte du fait que la ZT n’était pas en droit de réaliser un bénéfice.
184 Premièrement, s’agissant de l’argument selon lequel la décision attaquée ne contient aucune observation quant au fait que les autorités allemandes ont commis une erreur manifeste d’appréciation en qualifiant de SIEG le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, il a déjà été constaté qu’il ressortait à suffisance de droit de la décision attaquée que la Commission avait constaté une erreur manifeste de la part des autorités allemandes (voir point 55 ci-dessus).
185 Deuxièmement, pour ce qui est de la question de savoir si les contributions versées couvraient les coûts additionnels engendrés par le maintien d’une telle réserve, il a déjà été constaté (voir point 112 ci-dessus) que, dans le cadre de l’examen du troisième critère de l’arrêt Altmark, point 21 supra, la Commission a considéré que ce critère n’était pas satisfait, parce que le maintien d’une réserve de capacités en cas d’épizootie, tel que prescrit par l’article 10, paragraphe 2, des statuts de la ZT, n’a engendré aucun coût net pour la ZT. Contrairement à ce qu’allègue la République fédérale d’Allemagne, la Commission a donc, à suffisance de droit, abordé la question de savoir si les contributions versées couvraient les coûts additionnels engendrés par le maintien d’une telle réserve. En n’indiquant pas, dans ce contexte, que la ZT n’était pas en droit de réaliser un bénéfice, la Commission n’a pas méconnu son obligation d’exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt Allemagne/Commission, point 146 supra, point 102). En effet, il est constant entre les parties que la ZT n’était pas en droit de réaliser un bénéfice et que, dans le cadre de l’examen des critères posés par l’arrêt Altmark, point 21 supra, il n’était donc pas question de bénéfice raisonnable (voir point 101 ci-dessus).
186 Il s’ensuit que le septième moyen et, par conséquent, le recours dans son intégralité doivent être rejetés.
Sur les dépens
187 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République fédérale d’Allemagne ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 16 juillet 2014.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Contexte juridique en cause
Procédures administrative et judiciaire
Décision attaquée
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, relatif à l’existence d’un SIEG
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, relatif à l’existence d’un avantage économique
Sur la première branche, tirée d’une erreur de droit relative à l’application des critères posés par l’arrêt Altmark, point 21 supra.
– Sur le premier critère posé par l’arrêt Altmark, relatif à l’exécution d’obligations de service public
– Sur le deuxième critère posé par l’arrêt Altmark, relatif à l’établissement préalable des paramètres sur la base desquels est calculée la compensation
– Sur le troisième critère posé par l’arrêt Altmark, relatif à la nécessité du niveau des contributions
– Sur le quatrième critère posé par l’arrêt Altmark, relatif à l’analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus
Sur la seconde branche, tirée d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce qui concerne l’utilisation des contributions en cause pour le financement des coûts d’assainissement des sites désaffectés
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, relatif à l’atteinte au commerce entre États membres et à la distorsion de la concurrence
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation de l’article 106, paragraphe 2, TFUE en raison d’une méconnaissance des conditions d’autorisation visées dans cette disposition
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation de la répartition des compétences entre l’Union et les États membres ainsi que d’une violation du principe de subsidiarité
Sur le sixième moyen, tiré d’un détournement de pouvoir et d’une violation du principe d’égalité de traitement
Sur le septième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation
Sur les dépens