Language of document : ECLI:EU:C:2014:2185

ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)

10. září 2014(*)

„Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb pracovníků – Článek 45 odst. 1 a 4 SFEU – Pojem ,pracovník‘ – Zaměstnání v orgánech veřejné správy – Funkce předsedy přístavního orgánu – Účast na výkonu veřejné moci – Podmínka státní příslušnosti“

Ve věci C‑270/13,

jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Consiglio di Stato (Itálie) ze dne 8. ledna 2013, došlým Soudnímu dvoru dne 17. května 2013, v řízení

Iraklis Haralambidis

proti

Calogeru Casillimu,

za přítomnosti:

Autorità Portuale di Brindisi,

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,

Regione Puglia,

Provincia di Brindisi,

Comune di Brindisi,

Camera di Commercio Industria Artigianato ed Agricoltura di Brindisi,

SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),

ve složení R. Silva de Lapuerta, předsedkyně senátu, J. L. da Cruz Vilaça (zpravodaj), G. Arestis, J.-C. Bonichot a A. Arabadžev, soudci,

generální advokát: N. Wahl,

vedoucí soudní kanceláře: A. Impellizzeri, rada,

s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 26. března 2014,

s ohledem na vyjádření předložená:

–        za M. Haralambidise G. Giacominim, R. Damontem, G. Scuras a G. Demartini, avvocati,

–        za M. Casilliho R. Russem, avvocato,

–        za Autorità Portuale di Brindisi G. Giacominim a R. Damontem, avvocati,

–        za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s S. Fiorentinem, avvocato dello Stato,

–        za španělskou vládu M. J. García-Valdecasas Dorrego, jako zmocněnkyní,

–        za nizozemskou vládu B. Koopman a M. Bulterman, jako zmocněnkyněmi,

–        za Evropskou komisi G. Gattinarou a D. Martinem, jakož i H. Tserepa-Lacombe, jako zmocněnci,

po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 5. června 2014,

vydává tento

Rozsudek

1        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 45 SFEU, 49 SFEU, 51 SFEU, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. L 376, s. 36), jakož i článku 15 a čl. 21 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

2        Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi I. Haralambidisem, řeckým státním příslušníkem, a C. Casillim ve věci jmenování I. Haralambidise do funkce předsedy Autorità Portuale di Brindisi (přístavní orgán v Brindisi).

 Italské právo

3        Článek 51 italské ústavy stanoví, že „všichni občané bez ohledu na pohlaví mají právo ucházet se o zaměstnání ve veřejné službě a ve volených úřadech při splnění podmínek rovnosti a za podmínek, které stanoví zákon“, a že „zákon může pro účely přijetí do veřejné služby a do volených úřadů považovat za občany také Italy, kteří nepřináležejí k republice“.

4        Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že výraz „Italové, kteří nepřináležejí k republice“, se vztahuje na občany, kteří jsou italskými státními příslušníky s bydlištěm v zahraničí.

5        Článek 38 odst. 1 a odst. 2 legislativního nařízení č. 165 týkající se obecných pravidel organizace práce v orgánech veřejné správy (decreto legislatif n. 165, Norme generalli sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) ze dne 30. března 2001 (běžný doplněk ke GURI č. 106 ze dne 9. května 2001, dále jen „legislativní nařízení č. 165/01“) stanoví:

„1.      Občané členských států [Evropské unie] mají přístup k pracovním místům v orgánech veřejné správy, která nejsou spjata s přímým nebo nepřímým výkonem veřejné moci nebo která nesouvisejí s ochranou vnitrostátního zájmu.

2.      Nařízení předsedy Rady ministrů […] určí pracovní místa a funkce, k nimž je přístup vyhrazen pouze italským státním příslušníkům, jakož i povinná kritéria upravující přístup občanů uvedených v odstavci 1.“

6        Nařízení č. 174 předsedy Rady ministrů stanovící pravidla pro přístup občanů členských států Unie k pracovním místům v orgánech veřejné správy (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche) ze dne 7. února 1994 (GURI č. 61 ze dne 15. března 1994) vymezuje pracovní místa a funkce, pro které je vyžadována italská státní příslušnost. Toto nařízení bylo přijato na základě nařízení, které předcházelo legislativnímu nařízení č. 165/01, a to na základě legislativního nařízení č. 29 ze dne 3. února 1993 (GURI č. 30 ze dne 6. února 1993), jehož znění se od legislativního nařízení č. 165/01 výrazně nelišilo.

7        Článek 1 odst. 1 písm. b) nařízení č. 174 ze dne 7. února 1994 stanoví:

„Mezi pracovní místa v orgánech veřejné správy, k nimž nelze získat přístup bez splnění podmínky italského občanství, patří:

[…]

b)       pracovní místa v nejvyšších správních orgánech periferních struktur veřejné správy, včetně samosprávy, v neziskových veřejnoprávních subjektech, provinciích a obcích, jakož i v regionech a v Italské národní bance.“

8        Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že přístavní orgán je veřejnoprávním subjektem, který byl zřízen zákonem č. 84 o změně právních pravidel použitelných v oblasti přístavů (legge no 84, Riordino della legislazione in materia portuale) ze dne 28. ledna 1994 (běžný doplněk ke GURI č. 28 ze dne 4. února 1994, dále jen „zákon č. 84/94“).

9        Článek 6 zákona č. 84/94 stanoví:

„1.      […] V přístavu Brindisi […] se zřizuje přístavní orgán, kterému jsou svěřeny následující úkoly:

a)      řízení, plánování, koordinace, podpora a dohled nad přístavním provozem a ostatními obchodními a průmyslovými činnostmi v přístavech, s regulativními a nařizovacími pravomocemi, včetně těch, které se týkají dodržování bezpečnostních pravidel pro zamezení nebezpečí úrazů spojených s těmito činnostmi a ochrany zdraví při práci […];

b)      řádná a mimořádná údržba společných prostor v oblasti přístavu […];

c)      pověřování k činnostem směřujícím k úplatnému poskytování služeb obecného zájmu uživatelům přístavu, které nejsou individuálními přístavními činnostmi vymezenými nařízením ministra infrastruktury a dopravy a které s těmito činnostmi přímo nesouvisejí, a dohled nad nimi.“

2.      Přístavní orgán je právnickou osobou veřejného práva a požívá správní samostatnosti s výhradou článku 12, jakož i rozpočtové a finanční samostatnosti v rozsahu stanoveném tímto zákonem. Ustanovení zákona č. 70 ze dne 20. března 1975, ve znění dalších změn, se na něj nevztahují a nevztahují se na něj ani ustanovení legislativního nařízení č. 29 ze dne 3. února 1993 ve znění dalších změn a doplňků, s výjimkou případů zvlášť uvedených v čl. 23 odst. 2 tohoto zákona.

3.      Správa majetku a financí přístavního orgánu je upravena nařízením o účetnictví schváleným ministrem dopravy a námořní dopravy po dohodě s ministrem financí. Rozvaha přístavního orgánu tvoří přílohu odhadu výdajů a příjmů Ministerstva dopravy a námořní dopravy na rozpočtové období, které následuje po období, ve kterém byla rozvaha schválena.

4.      Účetní závěrka finanční správy přístavního orgánu podléhá přezkumu Italského účetního dvora. […]“

10      Článek 7 zákona č. 84/94 stanoví:

„[…]

2.      Odměna předsedy […] je hrazena z rozpočtu přístavního orgánu a určena přístavním výborem v rámci maximálních mezí stanovených […] nařízením ministra dopravy a námořní dopravy […].

3.      Ministr dopravy a námořní dopravy odvolá nařízením předsedu z funkce a rozpustí přístavní výbor, jestliže:

a)       po uplynutí lhůty uvedené v čl. 9 odst. 3 písm. a) nebyl do třiceti následujících dnů schválený tříletý provozní plán;

[…]

c)       rozvaha vykazuje ztrátu.“

11      Článek 8 zákona č. 84/94 zní následovně:

„1.      Předseda je jmenován nařízením ministra dopravy a námořní dopravy po dohodě s dotčeným regionem ze skupiny tří vysoce kvalifikovaných odborníků v oblasti dopravního a přístavního hospodářství […].

2.      Předseda zastupuje přístavní orgán a jeho funkční období trvá čtyři roky s možností jednoho znovuzvolení do funkce […].

3.      Předseda přístavního orgánu:

a)      předsedá přístavnímu výboru;

b)      předkládá přístavnímu výboru k přijetí tříletý provozní plán;

c)      předkládá přístavnímu výboru k přijetí regulační plán přístavu;

d)       předkládá přístavnímu výboru návrhy rozhodnutí týkající se odhadu rozpočtu a pozměňující návrhy, rozvahu a odměňování generálního tajemníka, jakož i provádění smluvních dohod pro zaměstnance technického a provozního sekretariátu;

e)       předkládá přístavnímu výboru návrhy rozhodnutí týkající se koncesí uvedených v čl. 6 odst. 5;

f)       zajišťuje koordinaci činností prováděných v přístavu orgány veřejné správy, jakož i koordinaci činností podléhajících udělení licence a koncese a přístavních služeb, a dohled nad nimi; […]

h)      spravuje zóny a majetek v mořské oblasti, které spadají do jeho územní působnosti podle čl. 6 odst. 7, v souladu s platnými právními předpisy v dané oblasti a po vyslechnutí přístavního výboru vykonává funkce stanovené v článcích 36 až 55 a 68 zákoníku o námořní dopravě a v pravidlech provádějících tato ustanovení;

i)       vykonává pravomoci svěřené přístavnímu orgánu podle článků 16 a 18 a po vyslechnutí přístavního výboru uděluje povolení a koncese stanovené v těchto článcích, jestliže doba jejich trvání nepřesahuje čtyři roky, a stanovuje výši příslušných poplatků […];

l)       podporuje založení odboru pro zaměstnance přístavu […];

m)       zajišťuje splavnost v oblasti přístavu […]. Pro účely výkopových a údržbových prací na mořském dně může spolu s dotčenými správními orgány uspořádat konferenci útvarů, která by měla být dokončena ve lhůtě šedesáti dnů, přičemž této konferenci předsedá. V případě okamžité potřeby a naléhavosti může přijímat závazná rozhodnutí […];

n)       po vyslechnutí námořního orgánu a dotčených místních orgánů předkládá návrhy týkající se vymezení volných pásem;

na)       vykonává jakékoli jiné pravomoci, které nejsou na základě tohoto zákona svěřeny ostatním orgánům přístavního orgánu.“

12      Podle článku 12 zákona č. 84/94, nadepsaného „Dohled nad přístavním orgánem“:

„1.   Přístavní orgán podléhá dozoru ministra dopravy a námořní dopravy.

2.     Schválení dozorovým orgánům podléhají rozhodnutí předsedy a přístavního výboru týkající se:

a)     schválení předběžného rozpočtu, [jeho] případných změn a rozvahy;

b)     přijímání zaměstnanců technického a provozního sekretariátu; […]“

13      Článek 18 zákona č. 84/94, na který odkazuje čl. 8 odst. 3 písm. i) téhož zákona, se týká „koncese pro zóny a přístavní mola“ a stanoví, že přístavní orgán udělí takové koncese podnikům s povolením provádět přístavní činnosti nebo poskytovat přístavní služby. Tento článek kromě toho stanoví, že koncesi podléhá rovněž provádění a řízení prací souvisejících s námořními a přístavními činnostmi, které se mají provádět v prostoru přístavu, přičemž tuto koncesi uděluje přístavní orgán.

14      Z odpovědi italské vlády na písemné otázky Soudního dvora vyplývá, že předseda přístavního orgánu je správním orgánem oprávněným vykonávat funkce stanovené v článku 54 zákoníku o námořní dopravě (Codice della Navigazione, approvato con R. D. 30 marzo 1942, n. 327, Parte aggiornata alla l. 7 marzo 2001, n. 51), a to přijímat správní akty, jejichž prostřednictvím nařizuje subjektům, které nejsou oprávněny zdržovat se v zónách mořské oblasti, jež se nacházejí v prostoru přístavu, uvést prostory do jejich původního stavu s tím, že v případě neprovedení aktu uskuteční z moci úřední potřebné kroky na náklady dotčeného subjektu.

 Spor v původním řízení a předběžné otázky

15      Dne 6. dubna 2010, kdy uplynulo funkční období předsedy přístavního orgánu v Brindisi, ministr pro infrastrukturu a dopravu (dříve ministr dopravy a námořní dopravy, dále jen „ministr“) zahájil řízení o jmenování nového předsedy.

16      V rámci tohoto řízení Provincia di Brindisi (provincie Brindisi), Comune di Brindisi (obec Brindisi) a Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (obchodní, průmyslová, živnostenská a zemědělská komora v Brindisi) stanovily v souladu s čl. 8 odst. 1 zákona č. 84/94 každá tři kvalifikované odborníky v oblasti hospodářství, dopravy a přístavního hospodářství, mezi něž patřili I. Haralambidis a C. Casilli.

17      Nařízením ze dne 7. června 2011 ministr jmenoval I. Haralambidise předsedou přístavního orgánu v Brindisi.

18      C. Casilli podal žalobu ke krajskému správnímu soudu v Puglii (Tribunale amministrativo regionale per la Puglia) znějící na zrušení tohoto nařízení. Na podporu své žaloby C. Casilli tvrdil, že I. Haralambidis nemohl být jmenován do funkce předsedy tohoto orgánu, protože nemá italskou státní příslušnost.

19      Vzhledem k tomu, že této žalobě bylo vyhověno na základě článku 51 italské ústavy, podal I. Haralambidis odvolání k předkládajícímu soudu.

20      Consiglio di Stato (Státní rada) ve svém předkládacím rozhodnutí uvádí, že v italském právu vyvstala otázka právní kvalifikace přístavních orgánů od jejich zřízení vícekrát a že v judikatuře – včetně judikatury Consiglio di Stato – jsou kvalifikovány jako „veřejnoprávní instituce“ nebo „veřejné hospodářské podniky“.

21      V tomto ohledu předkládající soud upřesňuje, že je třeba určit právní povahu přístavního orgánu v případě, kdy do funkce jeho předsedy byla jmenována fyzická osoba s jinou státní příslušností než italskou, protože za předpokladu, že by tomuto orgánu bylo přiznáno postavení veřejného hospodářského podniku jednajícího rámci soukromého práva, neexistoval by žádný důvod zpochybňovat takové jmenování. Naproti tomu, pokud by měl být tentýž orgán kvalifikován jako veřejnoprávní instituce jednající jako orgán v rámci veřejného práva, v důsledku čehož by měl ze zákona vlastnosti „orgánu veřejné správy“, šlo by o opačný případ.

22      Podle předkládajícího soudu je přitom nesporné, že pravomoci předsedy přístavního orgánu, jak jsou stanoveny v čl. 8 odst. 3 zákona č. 84/94, mají veřejnoprávní povahu. Tento soud upřesňuje, že uvedený předseda má povinnost zajišťovat splavnost přístavní zóny, připravovat regulační plán přístavu a vypracovat tříletý provozní plán.

23      Consiglio di Stato kromě toho uvádí, že činnost předsedy přístavního orgánu není patrně srovnatelná se závislou pracovní činností u správního orgánu, nýbrž se svěřením poslání vládním orgánem italského státu, které je časově omezené a musí být plněno v postavení předsedy právnické osoby, kterou unijní právo pokládá za veřejnoprávní subjekt.

24      Za těchto podmínek se Consiglio di Stato rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1)       Vzhledem k tomu, že se výjimka stanovená v čl. 45 odst. 4 SFEU patrně neuplatní na projednávaný případ [jmenování státního příslušníka jiného členského státu Evropské unie do funkce předsedy italského přístavního orgánu, tj. právnické osoby, kterou lze kvalifikovat jako subjekt veřejného práva], neboť se týká [...] případu závislé pracovní činnosti v orgánu veřejné správy (což není případ [...] projednávané věci) a dále vzhledem k tomu, že pověření funkcí předsedy [přístavního orgánu v Brindisi] lze v každém případě kvalifikovat jako ,pracovní činnost‘ v širším slova smyslu, [...] představuje ustanovení, které výkon této funkce vyhrazuje pouze italským státním příslušníkům, diskriminaci na základě státní příslušnosti zakázanou uvedeným článkem 45 SFEU?

2)       Nebo lze funkci předsedy italského přístavního orgánu zastávanou státním příslušníkem jiného členského státu Evropské unie považovat za funkci, která spadá do oblasti působnosti práva usazování zakotveného v článku 49 a následujících SFEU, a pokud ano, představuje zákaz, stanovený vnitrostátním právem, svěřit tuto funkci jinému státnímu příslušníkovi než italskému státnímu příslušníkovi diskriminaci na základě státní příslušnosti, anebo lze tuto okolnost pokládat za okolnost, která je vyloučena článkem 51 SFEU?

3)       Podpůrně v případě, že výkon funkce předsedy italského přístavního orgánu zastávané státním příslušníkem jiného členského státu Evropské unie lze považovat za poskytování ,služeb‘ ve smyslu směrnice 2006/123, je vyloučení přístavních služeb z oblasti působnosti této směrnice relevantní v projednávané věci, a pokud tomu tak není, představuje takový zákaz stanovený vnitrostátním právem obsadit tuto funkci diskriminaci na základě státní příslušnosti?

4)       Ještě podpůrněji [...] v případě, že výkon funkce předsedy italského přístavního orgánu zastávané státním příslušníkem jiného členského státu Evropské unie nespadá do oblasti působnosti výše uvedených ustanovení, lze jej každopádně obecněji považovat ve smyslu článku 15 [Listiny] za výsadní právo občana [Unie] ,pracovat, usadit se nebo poskytovat služby v kterémkoli členském státě‘, bez ohledu na zvláštní ,odvětvová‘ ustanovení obsažená v článku 45 SFEU a článcích 49 a násl. SFEU a ve směrnici 2006/123 […], a je tedy takový zákaz stanovený vnitrostátním právem obsadit tuto funkci v rozporu se stejně obecným zákazem diskriminace na základě státní příslušnosti zakotveným v čl. 21 odst. 2 uvedené [Listiny]?“

 K předběžným otázkám

 K první otázce

25      Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda za předpokladu, že se čl. 45 odst. 4 SFEU vztahuje na takovou situaci, o jakou se jedná ve věci v původním řízení, musí být toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že neumožňuje členskému státu vyhradit výkon funkce předsedy přístavního orgánu pouze pro své státní příslušníky.

 K pojmu „pracovník“ ve smyslu čl. 45 odst. 1 SFEU

26      Je třeba předeslat, že z předkládacího rozhodnutí, a konkrétně ze znění první otázky vyplývá, že předkládající soud má pochybnosti stran povahy činnosti vykonávané předsedou přístavního orgánu. Podle názoru tohoto soudu se tato činnost nejeví jako srovnatelná se závislou pracovní činností ve smyslu článku 45 SFEU.

27      V tomto ohledu je třeba připomenout, že pojem „pracovník“ ve smyslu článku 45 SFEU má autonomní význam, který je vlastní unijnímu právu, a nelze jej vykládat restriktivně (viz zejména rozsudek Komise v Nizozemsko, C‑542/09, EU:C:2012:346, bod 68).

28      Za „pracovníka“ ve smyslu článku 45 SFEU tak musí být považován každý, kdo vykonává skutečnou a konkrétní činnost, s výjimkou činností, které jsou natolik omezené, že jsou čistě okrajové a vedlejší. Pracovní poměr je podle judikatury Soudního dvora charakterizován okolností, že určitá osoba vykonává po určitou dobu ve prospěch jiné osoby a pod jejím vedením činnosti, za které protihodnotou pobírá odměnu (viz rozsudky Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, bod 17, a Petersen, C‑544/11, EU:C:2013:124, bod 30).

29      Z toho vyplývá, že vztah podřízenosti a vyplácení odměny představují základní prvky jakéhokoliv zaměstnaneckého vztahu, pokud má dotčená profesní činnost skutečnou a konkrétní povahu.

30      Co se týče vztahu podřízenosti, ze zákona č. 84/94 vyplývá, že ministr má řídící a kontrolní pravomoci, jakož i pravomoc ukládat v případě potřeby předsedovi přístavního orgánu sankce.

31      Ministr totiž jmenuje předsedu takového orgánu na čtyřleté funkční období, přičemž jeho mandát může být jednou obnoven (čl. 8 odst. 1 a 2 zákona č. 84/94), a může ho odvolat, pokud nebyl schválen tříletý provozní plán týkající se správy přístavu a pokud rozvaha vykazuje ztrátu, tj. v případě špatného finančního vedení (čl. 7 odst. 3 písm. a) a c) zákona č. 84/94). Z odpovědi italské vlády na písemné otázky Soudního dvora rovněž vyplývá, že odvolání předsedy přístavního orgánu ministrem „může být nařízeno v případě, že byly zjištěny značné nedostatky v řízení, které mohou narušit řádné fungování orgánu. Tyto pravomoci mohou také zahrnovat odvolání z funkce, není-li chování předsedy v souladu se zásadami loajality a vzájemné spolupráce“.

32      Ministr kromě toho vykonává kontrolní pravomoci, jelikož schvaluje rozhodnutí předsedy přístavního orgánu týkající se zejména schvalování předběžného rozpočtu, jeho případných změn a schvalování rozvahy, jakož i přijímání zaměstnanců technického a provozního sekretariátu [čl. 12 odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 84/94].

33      Jak uvedl generální advokát v bodě 32 svého stanoviska, funkci předsedy přístavního orgánu naproti tomu chybí znaky, které jsou obvykle spjaty s funkcemi nezávislého poskytovatele služeb, a sice více svobody, pokud jde o výběr typu práce a úkolů, které mají být provedeny, pokud jde o způsob, jakým má být tato práce nebo tyto úkoly provedeny, pokud jde o pracovní dobu a místo výkonu práce, jakož i volnost při výběru spolupracovníků.

34      Z toho vyplývá, že výkon činností předsedy přístavního orgánu podléhá vedení a kontrole ze strany ministra, a tudíž k němu dochází v rámci vztahu podřízenosti ve smyslu judikatury citované v bodě 28 tohoto rozsudku.

35      Pokud jde o odměnu předsedy přístavního orgánu, z odpovědi italské vlády na písemné otázky Soudního dvora vyplývá, že tato odměna je vymezena na základě nařízení ministra ze dne 31. března 2003. Podle tohoto nařízení je tato odměna stanovena na základě základního hospodářského platu ředitele ministerstva. Je tedy stanovena odkazem na odměnu vysokého úředníka orgánu veřejné správy.

36      Taková odměna se vyplácí předsedovi přístavního orgánu jako protiplnění za plnění úkolů, které mu svěřuje zákon. Tato odměna tak má předvídatelnou a pravidelnou povahu, která je vlastní zaměstnaneckému poměru.

37      Konečně je třeba uvést, že jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, ve věci v původním řízení nebyla skutečná a konkrétní povaha funkcí vykonávaných předsedou přístavního orgánu zpochybněna (viz rozsudek Lawrie Blum, EU:C:1986:284, bod 21 poslední věta).

38      Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že za takových okolností, o jaké se jedná ve věci v původním řízení, je třeba předsedu přístavního orgánu považovat za pracovníka ve smyslu čl. 45 odst. 1 SFEU.

39      Tento závěr nelze vyvrátit tvrzením předkládajícího soudu, podle něhož jmenování předsedy přístavního orgánu nemůže představovat zaměstnanecký vztah spadající do rámce „veřejné služby“, ale odpovídá udělení „důvěrné úlohy“, kterou přenesl vládní orgán a která je spjata s plněním úkolů ve veřejném zájmu.

40      Podle ustálené judikatury totiž veřejnoprávní nebo soukromoprávní povaha zaměstnaneckého vztahu není rozhodující pro účely použití článku 45 SFEU (viz rozsudky Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, bod 5, a Bettray, 344/87, EU:C:1989:226, bod 16).

41      Soudní dvůr navíc při posuzování vztahu mezi členem řídícího výboru kapitálové společnosti a touto společností již rozhodl, že člen takového výboru, který za odměnu vykonává činnost pro společnost, která ho jmenovala a jejíž je nedílnou součástí, který svou činnost vykonává pod vedením nebo kontrolou jiného orgánu této společnosti a který může být ze své funkce kdykoli odvolán, splňuje podmínky pro to, aby byl považován za pracovníka ve smyslu judikatury Soudního dvora (rozsudek Danosa, C‑232/09, EU:C:2010:674, bod 51).

 K pojmu „zaměstnání ve veřejné správě“ ve smyslu čl. 45 odst. 4 SFEU

42      Článek 45 odst. 1 až 3 SFEU zakotvuje základní zásadu volného pohybu pracovníků a odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti. Článek 45 odst. 4 SFEU však stanoví, že ustanovení tohoto článku se nepoužijí pro zaměstnání ve veřejné správě.

43      Podle judikatury Soudního dvora je pojem „veřejná správa“ ve smyslu čl. 45 odst. 4 SFEU nutno v celé Unii vykládat a uplatňovat jednotně, a proto nemůže být zcela ponecháno na uvážení členských států (viz zejména rozsudky Sotgiu, EU:C:1974:13, bod 5, a Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, bod 38). Tato výjimka musí být kromě toho vykládána způsobem, který omezuje její působnost na případy, kdy je to striktně nezbytné k hájení zájmů, jejichž ochranu toto ustanovení členským státům umožňuje (viz rozsudek Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, bod 41).

44      V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že pojem „veřejná správa“ ve smyslu čl. 45 odst. 4 SFEU se vztahuje na ta pracovní místa, která zahrnují přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž účelem je hájení obecných zájmů státu nebo ostatních veřejnoprávních subjektů, takže vyžaduje zvláštní vztah solidarity mezi příslušným držitelem místa a státem a také vzájemnost práv a povinností, které jsou základem vztahu založeného státní příslušností (viz zejména rozsudky Komise v. Řecko, C‑290/94, EU:C:1996:265, bod 2, a Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, bod 39).

45      Naproti tomu se výjimka uvedená v ustanovení čl. 45 odst. 4 SFEU neuplatní na pracovní místa, která i když jsou podřízena státu nebo jiným veřejnoprávním subjektům, nezahrnují účast na plnění úkolů, které přísluší samotné veřejné správě (viz zejména rozsudky Komise v. Řecko, EU:C:1996:265, bod 2, a Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, bod 40).

46      Je tedy třeba přezkoumat, zda funkce svěřené předsedovi přístavního orgánu zahrnují výsady veřejné moci a hájení obecných zájmů státu, a odůvodňují tak jejich vyhrazení pro italské občany.

47      Článek 8 odst. 3 zákona č. 84/94 vymezuje úkoly, které jsou svěřeny předsedovi přístavního orgánu.

48      V první řadě je třeba konstatovat, že kromě předsednictví v přístavním výboru jsou činnosti uvedené v čl. 8 odst. 3 písm. a) až e) a n) tohoto zákona omezeny na funkce spočívající v pravomoci předsedy přístavního orgánu navrhovat přístavnímu výboru určitá opatření spjatá s běžnou správou přístavu.

49      Na takové činnosti nelze uplatnit výjimku stanovenou v čl. 45 odst. 4 SFEU tím spíše, že předseda přístavního orgánu není nadán rozhodovací pravomocí, která přísluší přístavnímu výboru.

50      Rovněž pravomoci uvedené v čl. 8 odst. 3 písm. f) a l) zákona č. 84/94 nemohou spadat pod výkon veřejné moci a funkcí, jejichž cílem je hájit obecné zájmy státu, jelikož se týkají pouze pravomocí koordinovat a podporovat činnosti jiných subjektů.

51      V této souvislosti je třeba uvést, že ze spisu předloženého Soudnímu dvoru nevyplývá, že by subjekty, jejichž činnost koordinuje nebo podporuje předseda přístavního orgánu, byly samy pověřeny funkcemi spadajícími pod pojem „veřejná služba“ ve smyslu čl. 45 odst. 4 SFEU.

52      Podle čl. 8 odst. 3 písm. i) zákona č. 84/94 ve spojení s článkem 18 tohoto zákona předseda přístavního orgánu dále vykonává pravomoci přiznané přístavnímu orgánu a uděluje povolení a koncese pro zóny a přístavní mola podnikům, které zamýšlejí provádět přístavní činnosti nebo poskytovat přístavní služby.

53      Na rozdíl od toho, co tvrdí španělská a nizozemská vláda, však nelze ani vydávání těchto povolení a těchto koncesí považovat za činnost, která patří do oblasti působnosti čl. 45 odst. 4 SFEU, jelikož jsou řídícími akty, jež jsou vedeny převážně hospodářskými úvahami.

54      A konečně má předseda přístavního orgánu za určitých okolností v rámci výkonu své pravomoci, která se týká vydávání příkazů, oprávnění přijímat závazná rozhodnutí, jejichž účelem je hájit obecné zájmy státu, a to v projednávané věci celistvost veřejného majetku.

55      K těmto nařizovacím pravomocem patří na jedné straně pravomoc nařídit – v rámci funkcí správy zón a majetku mořské oblasti – subjektům, které nejsou oprávněny zdržovat se v zónách této oblasti a které se nacházejí v prostoru přístavu, uvádět prostory do jejich původního stavu s tím, že v případě neprovedení tohoto příkazu nařídí bez návrhu potřebné kroky pro uvedení do původního stavu na náklady porušitele [čl. 8 odst. 3 písm. h) zákona č. 84/94 ve spojení s článkem 54 zákona o námořní dopravě].

56      Na druhé straně na základě čl. 8 odst. 3 písm. m) zákona č. 84/94 předseda přístavního orgánu zajišťuje splavnost v oblasti přístavu, jakož i provádění výkopových a údržbových prací na mořském dně. Za tímto účelem v případě okamžité potřeby a naléhavosti má předseda pravomoc přijímat závazná rozhodnutí.

57      Tyto pravomoci mohou spadat pod výjimku z volného pohybu pracovníků stanovenou v čl. 45 odst. 4 SFEU, jelikož zahrnují výkon výsad veřejné moci.

58      Uplatnění této výjimky však nemůže být odůvodněno pouhou skutečností, že výsady veřejné moci jsou předsedovi přístavního orgánu přiznány na základě vnitrostátního práva. Zároveň je třeba, aby tyto výsady jejich nositel skutečně prováděl pravidelně a aby nepředstavovaly pouze velmi malou část jeho činností.

59      Jak totiž bylo připomenuto v bodě 43 tohoto rozsudku, tuto výjimku je třeba vykládat způsobem, který omezuje její působnost na případy, kdy je to striktně nezbytné k hájení obecných zájmů dotyčného členského státu, které nemohou být ohroženy, pokud státní příslušníci jiných členských států provádějí výsady veřejné moci jen sporadicky, nebo dokonce výjimečně (viz rozsudky Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, bod 44; Anker a další, C‑47/02, EU:C:2003:516, bod 63, a Komise v. Francie, C‑89/07, EU:C:2008:154, bod 14).

60      Z informací, které poskytla italská vláda, přitom vyplývá, že pravomoci předsedy přístavního orgánu jsou jen okrajovou částí jeho činnosti, která má obecně technickou povahu a povahu hospodářského řízení, které nelze změnit výkonem uvedených pravomocí. Podle této vlády mají být tytéž pravomoci navíc vykonávány pouze příležitostně nebo za mimořádných okolností.

61      Obecné vyloučení státních příslušníků jiných členských států z přístupu k funkci předsedy italského přístavního orgánu představuje za těchto podmínek diskriminaci na základě státní příslušnosti, která je zakázána článkem 45 odst. 1 až 3 SFEU.

62      Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba na první otázku odpovědět tak, že za takových okolností, o jaké se jedná ve věci v původním řízení, musí být čl. 45 odst. 4 SFEU vykládán v tom smyslu, že neumožňuje členskému státu vyhradit výkon funkce předsedy přístavního orgánu pouze pro své státní příslušníky.

 K druhé až čtvrté otázce

63      Druhá až čtvrtá otázka byly položeny podpůrně a za předpokladu, že by článek 45 SFEU nebyl ve věci v původním řízení použitelný.

64      S ohledem na odpověď na první otázku není třeba odpovídat na další otázky.

 K nákladům řízení

65      Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Za takových okolností, o jaké se jedná ve věci v původním řízení, musí být čl. 45 odst. 4 SFEU vykládán v tom smyslu, že neumožňuje členskému státu vyhradit výkon funkce předsedy přístavního orgánu pouze pro své státní příslušníky.

Podpisy.


* Jednací jazyk: italština.