ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
10 de setembro de 2014 (*)
«Reenvio prejudicial — Livre circulação de trabalhadores — Artigo 45.°, n.os 1 e 4, TFUE — Conceito de trabalhador — Empregos na Administração Pública — Função de presidente de uma autoridade portuária — Participação no exercício da autoridade pública — Requisito da nacionalidade»
No processo C‑270/13,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Consiglio di Stato (Itália), por decisão de 8 de janeiro de 2013, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 17 de maio de 2013, no processo
Iraklis Haralambidis
contra
Calogero Casilli,
estando presentes:
Autorità Portuale di Brindisi,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Regione Puglia,
Provincia di Brindisi,
Comune di Brindisi,
Camera di Commercio Industria Artigianato ed Agricoltura di Brindisi,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: R. Silva de Lapuerta, presidente de secção, J. L. da Cruz Vilaça (relator), G. Arestis, J.‑C. Bonichot e A. Arabadjiev, juízes,
advogado‑geral: N. Wahl,
secretário: A. Impellizzeri, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 26 de março de 2014,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de I. Haralambidis, por G. Giacomini, R. Damonte, G. Scuras e G. Demartini, avvocati,
– em representação de C. Casilli, por R. Russo, avvocato,
– em representação da Autorità Portuale di Brindisi, por G. Giacomini e R. Damonte, avvocati,
– em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
– em representação do Governo espanhol, por M. J. García‑Valdecasas Dorrego, na qualidade de agente,
– em representação do Governo neerlandês, por B. Koopman e K. Bulterman, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão Europeia, por G. Gattinara, D. Martin e H. Tserepa‑Lacombe, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 5 de junho de 2014,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 45.° TFUE, 49.° TFUE, 51.° TFUE, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO L 376, p. 36), bem como dos artigos 15.° e 21.°, n.° 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe I. Haralambidis, cidadão grego, a C. Casilli, a propósito da nomeação de I. Haralambidis como presidente da Autorità Portuale di Brindisi (Autoridade Portuária de Brindisi).
Direito italiano
3 O artigo 51.° da Constituição italiana prevê que «[t]odos os cidadãos de um ou outro sexo podem aceder a cargos públicos ou eletivos em condições de igualdade, segundo os requisitos previstos na lei» e que, «para a admissão a cargos públicos e eletivos, a lei pode equiparar a cidadãos os italianos que não residem na República».
4 Resulta da decisão de reenvio que a expressão «italianos que não residem na República» se refere aos cidadãos italianos residentes no estrangeiro.
5 O artigo 38.°, n.os 1 e 2, do Decreto Legislativo n.° 165, relativo às regras gerais da organização do trabalho na Administração Pública (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), de 30 de março de 2001 (suplemento ordinário do GURI n.° 106, de 9 de maio de 2001, a seguir «Decreto Legislativo n.° 165/01»), dispõe:
«1. Os cidadãos dos Estados‑Membros [da União Europeia] têm acesso ao exercício de cargos na Administração Pública que não impliquem, direta ou indiretamente, o exercício de poderes públicos e que não se relacionem com a proteção do interesse nacional.
2. Os cargos e funções para cujo acesso é indispensável a nacionalidade italiana, e os critérios vinculativos por que se rege o acesso dos cidadãos mencionados no n.° 1, serão definidos por decreto do Presidente do Conselho de Ministros […]»
6 O Decreto n.° 174 do Presidente do Conselho de Ministros, que determina as regras de acesso dos nacionais dos Estados‑Membros da União Europeia aos postos de trabalho na Administração Pública (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche), de 7 de fevereiro de 1994 (GURI n.° 61, de 15 de março de 1994), designa os postos e as funções para as quais é exigida a nacionalidade italiana. Este decreto foi adotado em execução do decreto que antecedeu o Decreto Legislativo n.° 165/01, ou seja, o Decreto Legislativo n.° 29, de 3 de fevereiro de 1993 (GURI n.° 30, de 6 de fevereiro de 1993), cuja redação não apresentava diferenças significativas em relação ao Decreto Legislativo n.° 165/01.
7 O artigo 1.°, n.° 1, alínea b), do Decreto n.° 174, de 7 de fevereiro de 1994, prevê:
«Os postos da Administração Pública para os quais é indispensável a nacionalidade italiana são os seguintes:
[…]
b) os postos hierarquicamente mais elevados das estruturas da Administração Pública periférica, incluindo a Administração autónoma, das entidades públicas não económicas, das províncias e municípios, bem como das regiões e do Banco de Itália».
8 Resulta da decisão de reenvio que a autoridade portuária é um organismo público, criado pela Lei n.° 84 que reformula a legislação aplicável em matéria portuária (legge n.° 84, Riordino della legislazione in materia portuale), de 28 de janeiro de 1994 (suplemento ordinário do GURI n.° 28, de 4 de fevereiro de 1994, a seguir «Lei n.° 84/94»).
9 O artigo 6.° da Lei n.° 84/94 prevê:
«1. […] Nos portos de […] Brindisi […] é criada a autoridade portuária, com as seguintes competências:
a) Direção, programação, coordenação, promoção e fiscalização das operações portuárias e de outras atividades comerciais e industriais desenvolvidas nos portos, com poderes regulamentares e de decisão unilateral, incluindo em matéria de prevenção dos riscos de acidente inerentes às mesmas atividades e de higiene no trabalho […];
b) Manutenção ordinária e extraordinária das partes comuns da zona portuária […];
c) Adjudicação e fiscalização das atividades relacionadas com a prestação, a título oneroso, de serviços de interesse geral aos utentes portuários que não coincidem nem estão estreitamente conexas com as operações portuárias individuais, definidas por decreto do Ministro das Infraestruturas e dos Transportes.
2. A autoridade portuária é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa, sem prejuízo do disposto no artigo 12.°, e de autonomia financeira e orçamental, nos limites previstos na presente lei. Não lhe é aplicável o disposto na Lei n.° 70, de 20 de março de 1975, conforme alterada posteriormente, nem o disposto no Decreto‑Lei n.° 29, de 3 de fevereiro de 1993, conforme alterado e completado posteriormente, exceto o especificamente previsto no artigo 23.°, n.° 2, da presente lei.
3. A gestão financeira e patrimonial da autoridade portuária é regida por um regulamento de contabilidade aprovado pelo Ministro dos Transportes e da Navegação, em concertação com o Ministro do Tesouro. O balanço das autoridades portuárias é anexado à previsão de despesas e receitas do Ministério dos Transportes e Navegação para o exercício seguinte àquele em que o mesmo foi aprovado.
4. As contas da autoridade portuária estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas italiano. […]»
10 O artigo 7.° da Lei n.° 84/94 dispõe:
«[…]
2. A remuneração do presidente […] fica a cargo do orçamento da autoridade portuária e é fixada pelo Comité Portuário dentro dos limites máximos estabelecidos […] por decreto do Ministro dos Transportes e da Navegação […].
3. O Ministro dos Transportes e da Navegação pode ordenar, por decreto, a exoneração do presidente e a dissolução do Comité Portuário se:
a) o plano de operações trienal não tiver sido aprovado nos trinta dias seguintes ao termo do prazo previsto no artigo 9.°, n.° 3, alínea a);
[…]
c) o balanço apresentar um défice.»
11 O artigo 8.° da Lei n.° 84/94 tem a seguinte redação:
«1. O presidente é nomeado por decreto do Ministro dos Transportes e da Navegação, mediante acordo prévio da região interessada, de entre um grupo de três peritos altamente qualificados, de reconhecida competência nos setores da economia de transportes e portuária […].
2. O presidente representa a autoridade portuária e tem um mandato de quatro anos, que só pode ser renovado uma vez […].
3. O presidente da autoridade portuária:
a) preside ao Comité Portuário;
b) submete ao Comité Portuário, para aprovação, o plano de operações trienal;
c) submete ao Comité Portuário, para aprovação, o plano regulador portuário;
d) submete ao Comité Portuário os projetos de deliberação sobre o orçamento previsional e suas alterações, o balanço e a remuneração do secretário‑geral, e sobre a implementação dos acordos contratuais referentes ao pessoal de secretariado técnico e operacional;
e) propõe ao Comité Portuário projetos de deliberação relativos às concessões mencionadas no artigo 6.°, n.° 5;
f) assegura a coordenação das atividades desenvolvidas no porto pelas diferentes administrações públicas, bem como a coordenação e o controlo das atividades sujeitas a licenciamento e concessão e dos serviços portuários [...];
h) administra as áreas e o património marítimo compreendidos na circunscrição territorial a que se refere o artigo 6.°, n.° 7, com base na legislação aplicável, e cumpre, ouvido o Comité Portuário, as atribuições previstas nos artigos 36.° a 55.°, e 68.°, do Código da Navegação [italiano] e respetivas regras de execução;
i) exerce as competências atribuídas à autoridade portuária pelos artigos 16.° e 18.° e, ouvido o Comité Portuário, emite as autorizações e adjudica as concessões previstas nos mesmos artigos, quando a sua duração não for superior a quatro anos, e determina o valor das taxas devidas;
l) promove a criação do sindicato dos trabalhadores portuários […];
m) assegura a navegabilidade na zona portuária […]. Para efeitos da realização de trabalhos de dragagem e preservação de fundos marinhos, pode organizar, assumindo a respetiva presidência, uma conferência dos serviços com as administrações interessadas, a concluir no prazo de 60 dias. Em caso de necessidade imediata e urgência, pode praticar atos de natureza vinculativa […].
n) apresenta propostas de delimitação de zonas francas, ouvidas a autoridade marítima e as autoridades locais pertinentes;
n‑bis) exerce quaisquer outras competências que a presente lei não atribua aos demais órgãos da autoridade portuária.»
12 Nos termos do artigo 12.° da Lei n.° 84/94, sob a epígrafe «Tutela da autoridade portuária»:
«1. A autoridade portuária está sujeita à supervisão do Ministro dos Transportes e da Navegação.
2. Estão sujeitas à aprovação da entidade de supervisão as decisões do presidente e as deliberações do Comité Portuário relativas:
a) à aprovação do orçamento previsional e eventuais alterações ao mesmo, e do balanço;
b) ao recrutamento do pessoal do secretariado técnico e operacional; […]»
13 O artigo 18.° da Lei n.° 84/94, para o qual o artigo 8.°, n.° 3, alínea i), dessa mesma lei remete, tem por objeto a «concessão de zonas e de cais» e prevê que compete à autoridade portuária atribuir essas concessões a empresas autorizadas a realizarem operações e/ou a prestarem serviços portuários. Este artigo prevê, além disso, que são também objeto de concessão, cuja atribuição é da competência da autoridade portuária, a realização e a gestão de trabalhos relacionados com atividades marítimas e portuárias, a efetuar no interior do porto.
14 Resulta da resposta do Governo italiano às questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça que o presidente de uma autoridade portuária é a autoridade administrativa habilitada a exercer as funções previstas no artigo 54.° do Código da Navegação (Codice della Navigazione, approvato con R. D. 30 marzo 1942, n.° 327, Parte aggiornata alla l. 7 marzo 2001, n.° 51), a saber, a adoção de um ato administrativo pelo qual ordena, a quem ocupe abusivamente zonas do domínio marítimo, situadas no perímetro do porto, que as reponha no seu estado original, com a faculdade, em caso de incumprimento, de o fazer oficiosamente a expensas do interessado.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
15 Em 6 de abril de 2010, termo do mandato do presidente da Autoridade Portuária de Brindisi, foi aberto o procedimento de nomeação de um novo presidente pelo Ministro das Infraestruturas e dos Transportes (anteriormente Ministro dos Transportes e da Navegação, a seguir «Ministro»).
16 No quadro deste procedimento, a Provincia di Brindisi (província de Brindisi), a Comune di Brindisi (município de Brindisi) e a Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (Câmara de Comércio, Indústria, Artesanato e de Agricultura de Brindisi) designaram cada uma, nos termos do artigo 8.°, n.° 1, da Lei n.° 84/94, três peritos nos setores da economia, dos transportes e da economia portuária, entre os quais I. Haralambidis e C. Casilli.
17 Por Decreto de 7 de junho de 2011, o Ministro nomeou I. Haralambidis presidente da Autoridade Portuária de Brindisi.
18 C. Casilli interpôs recurso para o Tribunal Administrativo Regional de Puglia (Tribunale amnistrativo regionale per la Puglia), pedindo a anulação desse decreto. Em apoio do seu recurso, C. Casilli sustentou que I Haralambidis não podia ser nomeado presidente dessa autoridade, uma vez que não possuía a nacionalidade italiana.
19 Como foi dado provimento a este recurso com base no artigo 51.° da Constituição italiana, I. Haralambidis recorreu para o órgão jurisdicional de reenvio.
20 Na sua decisão de reenvio, o Consiglio di Stato indica que, no direito italiano, a questão da qualificação jurídica das autoridades portuárias colocou‑se várias vezes desde a data da sua criação e que na jurisprudência — inclusive do Consiglio di Stato — estas são qualificadas de «entidades públicas» ou de «entidades públicas económicas».
21 A este propósito, o órgão jurisdicional de reenvio esclarece que importa determinar a natureza jurídica da autoridade portuária no caso de ser nomeada para a sua presidência uma pessoa singular que não tem nacionalidade italiana, dado que, na hipótese de a essa autoridade ser reconhecida a qualidade de entidade pública económica, que atua no âmbito do direito privado, não há razões que se oponham a essa nomeação. Em contrapartida, se à mesma autoridade for reconhecida a natureza de entidade pública que atua institucionalmente no âmbito do direito público, e tendo consequentemente, de pleno direito, as características de uma «Administração Pública», as coisas passam‑se diversamente.
22 Ora, de acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, é incontestável que as competências do presidente de uma autoridade portuária, como previstas no artigo 8.°, n.° 3, da Lei n.° 84/94, têm natureza pública. Esse órgão jurisdicional especifica que o presidente deve assegurar a navegabilidade da zona portuária, preparar o plano regulador portuário e elaborar um plano de operações trienal.
23 Além disso, o Consiglio di Stato refere que a atividade do presidente de uma autoridade portuária não parece aproximar‑se de uma relação de trabalho subordinada na dependência de uma administração, mas sim da atribuição de um mandato por uma autoridade governamental do Estado italiano, temporalmente limitado e que deve ser desempenhado na qualidade de presidente de uma pessoa coletiva que o direito da União equipara a um organismo de direito público.
24 Nestas condições, o Consiglio di Stato decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Dado que se afigura não ter pertinência para o caso em apreço [nomeação de um cidadão de outro Estado‑Membro da União Europeia para presidente de uma autoridade portuária, pessoa coletiva que pode ser qualificada de organismo de direito público] a exceção prevista no artigo 45.°, n.° 4, TFUE, na medida em que tem por objeto [...] as relações laborais na [A]dministração [P]ública (o que não se verifica [...] no caso em apreço), e dado que — no entanto — o cargo de presidente de uma autoridade portuária pode ser considerado como uma ‘atividade laboral’ em sentido amplo, [...] a cláusula que reserva o referido cargo exclusivamente a cidadãos italianos constitui uma discriminação em função da nacionalidade proibida pelo referido artigo 45.°?
2) Em alternativa, pode considerar‑se que o exercício por um cidadão de outro Estado‑Membro da União Europeia do cargo de presidente de uma autoridade portuária italiana se enquadra no âmbito do direito de estabelecimento previsto [nos artigos 49.° TFUE e seguintes] e, nesse caso, a proibição de direito interno de que o referido cargo não pode ser exercido por pessoas que não sejam cidadãos italianos constitui uma discriminação em razão da nacionalidade ou pode considerar‑se que essa circunstância está excluída do […] referido artigo 51.° TFUE?
3) A título subsidiário, o exercício do cargo de presidente de uma autoridade portuária italiana por um cidadão de outro Estado‑Membro da União Europeia constitui uma prestação de ‘serviços’ na aceção da Diretiva 2006/123[…]? A referida diretiva é aplicável aos serviços portuários? Não sendo esse o caso, a proibição de direito interno relativa ao exercício do referido cargo constitui uma discriminação em razão da nacionalidade?
4) A título ainda mais subsidiário, [...] o exercício do cargo de presidente de uma autoridade portuária italiana por um cidadão de outro Estado‑Membro da União Europeia, caso se conclua que não se enquadra nas disposições acima referidas, pode, contudo, ser encarado de uma forma mais geral, na aceção do artigo 15.° da [Carta], como uma prerrogativa que faz parte do direito do nacional comunitário de ‘trabalhar, de se estabelecer ou de prestar serviços em qualquer Estado‑Membro’, independentemente das disposições ‘setoriais’ específicas contidas nos artigos 45.° TFUE e 49.° [TFUE e seguintes], e na Diretiva 2006/123[…] e, portanto, a proibição prevista no direito interno relativa ao exercício do referido cargo é ou não contrária à proibição, também ela geral, de discriminação em razão da nacionalidade prevista no artigo 21.°, n.° 2, da Carta?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
25 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se, na hipótese de o artigo 45.°, n.° 4, TFUE ser aplicável a uma situação como a que está em causa no processo principal, esta disposição deve ser interpretada no sentido de que não permite que um Estado‑Membro reserve aos seus nacionais o exercício de funções de presidente de uma autoridade portuária.
Quanto ao conceito de «trabalhador», na aceção do artigo 45.°, n.° 1, TFUE
26 A título preliminar, importa realçar que resulta da decisão de reenvio, mais especificamente da redação da primeira questão, que o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à natureza da atividade exercida pelo presidente de uma autoridade portuária. Segundo esse órgão jurisdicional, essa atividade não parece assemelhar‑se a uma relação de trabalho subordinada, na aceção do artigo 45.° TFUE.
27 A este propósito, importa recordar que o conceito de «trabalhador», na aceção do artigo 45.° TFUE, tem um significado autónomo no âmbito do direito da União, não podendo ser interpretado de forma restritiva (v., designadamente, acórdão Comissão/Países Baixos, C‑542/09, EU:C:2012:346, n.° 68).
28 Assim, na aceção do artigo 45.º TFUE deve ser considerada «trabalhador» qualquer pessoa que exerça atividades reais e efetivas, com exclusão de atividades de tal modo reduzidas que sejam puramente marginais e acessórias. A característica da relação de trabalho é, segundo esta jurisprudência, o facto de uma pessoa efetuar, durante certo tempo, a favor de outra pessoa e sob a direção desta, prestações em contrapartida das quais recebe uma remuneração (v. acórdãos Lawrie‑Blum, 66/85, EU:C:1986:284, n.° 17, e Petersen, C‑544/11, EU:C:2013:124, n.° 30).
29 Por conseguinte, a relação de subordinação e o pagamento de uma remuneração são os elementos constitutivos de qualquer relação de trabalho por conta de outrem, desde que a atividade profissional em causa apresente um caráter real e efetivo.
30 No que toca à relação de subordinação, resulta da Lei n.° 84/94 que o Ministro dispõe de poderes de direção e controlo, e, se caso disso, de poderes sancionatórios relativamente ao presidente da autoridade portuária.
31 Com efeito, o Ministro nomeia o presidente dessa autoridade para um mandato de quatro anos renovável uma vez (artigo 8.°, n.os 1 e 2, da Lei n.° 84/94) e pode demiti‑lo se o plano de operações trienal relativo à gestão do porto não for aprovado e se o balanço apresentar um défice, ou seja, em caso de má gestão financeira [artigo 7.°, n.° 3, alíneas a) e c), da Lei n.° 84/94]. Resulta também da resposta do Governo italiano às questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça que a exoneração do presidente de uma autoridade portuária por um Ministro «pode ocorrer no caso de se verificarem irregularidades importantes no que toca à gestão, suscetíveis de prejudicar o bom funcionamento do organismo. Esses poderes podem implicar também a exoneração de funções nos casos em que o comportamento do presidente não respeite os princípios da lealdade e da cooperação mútua».
32 Além disso, o Ministro exerce poderes de supervisão na medida em que aprova as decisões do presidente de uma autoridade portuária relativas, designadamente, à aprovação do orçamento previsional, de eventuais alterações ao mesmo e ao balanço, e relativas ao recrutamento do pessoal do secretariado técnico e operacional [artigo 12.°, n.° 2, alíneas a) e b), da Lei n.° 84/94].
33 Em contrapartida, como salientou o advogado‑geral no n.° 32 das suas conclusões, o cargo de presidente de uma autoridade portuária não apresenta as características que se associam em geral à ideia de um prestador de serviços independente, a saber, uma margem de manobra acrescida em termos de escolha do tipo de trabalho e das tarefas a executar, do modo de execução dessas tarefas ou desse trabalho, do horário e local de trabalho, e maior liberdade na seleção dos seus próprios colaboradores.
34 Daqui se conclui que as atividades do presidente de uma autoridade portuária são exercidas sob a direção e a fiscalização do Ministro e, portanto, numa relação de subordinação, na aceção da jurisprudência referida no n.° 28 do presente acórdão.
35 Quanto à remuneração do presidente de uma autoridade portuária, decorre da resposta do Governo italiano às questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça que aquela é definida por um Decreto do Ministro de 31 de março de 2003. Nos seus termos, esta remuneração é determinada em função da remuneração‑base prevista para os diretores‑gerais do ministério. Assim, é fixada com referência à remuneração de um alto funcionário da Administração Pública.
36 Essa remuneração é paga ao presidente de uma autoridade portuária como contrapartida do desempenho das funções que lhe são cometidas por lei. Apresenta, pois, as características de previsibilidade e de regularidade inerentes a uma relação de trabalho subordinada.
37 Por último, há que observar que, como resulta da decisão de reenvio, no processo principal, o caráter real e efetivo das funções exercidas pelo presidente de uma autoridade portuária não é contestado (v. acórdão Lawrie‑Blum, EU:C:1986:284, n.° 21, último período).
38 Nestas condições, há que concluir que, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, o presidente de uma autoridade portuária deve ser considerado trabalhador, na aceção do artigo 45.°, n.° 1, TFUE.
39 Esta conclusão não pode ser infirmada pela afirmação do órgão jurisdicional de reenvio de que a nomeação do presidente de uma autoridade portuária não pode representar uma relação de trabalho que se insere no quadro da «função pública», mas corresponde à atribuição de um «cargo de confiança», delegado por uma autoridade governamental e conexo com o exercício de funções públicas.
40 Com efeito, de acordo com jurisprudência assente, a natureza de direito público ou de direito privado do vínculo jurídico da relação laboral não é determinante para a aplicação do artigo 45.° TFUE (v. acórdãos Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, n.° 5, e Bettray, 344/87, EU:C:1989:226, n.° 16).
41 Além disso, o Tribunal de Justiça já decidiu, no quadro da apreciação do nexo existente entre um membro da direção de uma sociedade de capitais e essa mesma sociedade, que um membro dessa direção, que fornece, em contrapartida de uma remuneração, prestações à sociedade que o nomeou e da qual faz parte integrante, que exerce a sua atividade sob a direção ou o controlo de outro órgão dessa sociedade e que pode, em qualquer momento, ser destituído das suas funções sem restrições, preenche as condições para ser qualificado de trabalhador na aceção da jurisprudência já referida do Tribunal de Justiça (acórdão Danosa, C‑232/09, EU:C:2010:674, n.° 51).
Quanto ao conceito de «emprego na Administração Pública», na aceção do artigo 45.°, n.° 4, TFUE
42 O artigo 45.°, n.os 1 a 3, TFUE consagra o princípio da livre circulação dos trabalhadores e a abolição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade entre os trabalhadores dos Estados‑Membros. O artigo 45.°, n.° 4, TFUE estabelece que o disposto neste artigo não é aplicável aos empregos na Administração Pública.
43 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o conceito de «Administração Pública», na aceção do artigo 45.°, n.° 4, TFUE, deve receber uma interpretação e uma aplicação uniformes em toda a União e não pode, portanto, ser deixado à total discrição dos Estados‑Membros (v., designadamente, acórdãos Sotgiu, EU:C:1974:13, n.° 5, e Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, n.° 38). Além disso, esta derrogação deve ser interpretada de modo a limitar o seu alcance ao estritamente necessário para salvaguardar os interesses que esta disposição permite aos Estados‑Membros proteger (v. acórdão Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, n.° 41).
44 A este propósito, o Tribunal de Justiça decidiu que o conceito de «Administração Pública», na aceção do artigo 45.°, n.° 4, TFUE, se aplica aos empregos que envolvem uma participação, direta ou indireta, no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objeto a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas coletivas públicas, e que pressupõem, portanto, a existência de uma particular relação de solidariedade com o Estado por parte dos seus titulares, bem como a reciprocidade de direitos e deveres que são o fundamento do vínculo da nacionalidade (v., designadamente, acórdãos Comissão/Grécia, C‑290/94, EU:C:1996:265, n.° 2, e Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, n.° 39).
45 Em contrapartida, a exceção prevista no artigo 45.°, n.° 4, TFUE não se aplica a empregos que, mesmo dependendo do Estado ou de outros organismos de direito público, não implicam contudo nenhuma contribuição para tarefas que cabem à Administração Pública propriamente dita (acórdãos Comissão/Grécia, EU:C:1996:265, n.° 2, e Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, n.° 40).
46 Há, assim, que verificar se as funções atribuídas ao presidente de uma autoridade portuária incluem prerrogativas de autoridade pública e de salvaguarda dos interesses gerais do Estado que justifiquem que sejam reservadas aos cidadãos italianos.
47 O artigo 8.°, n.° 3, da Lei n.° 84/94 elenca as funções que são cometidas ao presidente de uma autoridade portuária.
48 Antes de mais, verifica‑se que, além da presidência do Comité Portuário, as atividades a que se refere o artigo 8.°, n.° 3, alíneas a) a e) e n), desta lei, limitam‑se à função de apresentação de propostas ao Comité Portuário, pelo presidente de uma autoridade portuária, de certas medidas ligadas à gestão corrente do porto.
49 Estas atividades não podem ser abrangidas pela derrogação prevista no artigo 45.°, n.° 4, TFUE, tanto mais que o presidente de uma autoridade portuária não tem poder decisório, que cabe, por seu turno, ao Comité Portuário.
50 De igual modo, as competências descritas no artigo 8.°, n.° 3, alíneas f) e l), da Lei n.° 84/94, enquanto visam apenas os poderes de coordenação e de promoção de atividades de outras entidades, não são suscetíveis de caberem no exercício da autoridade pública e das funções cujo objetivo é a salvaguarda dos interesses gerais do Estado.
51 A este propósito, importa observar que dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça não resulta que as próprias entidades, cuja coordenação o presidente de uma autoridade portuária assegura ou cujas atividades promove, sejam encarregadas de funções de Administração Pública, na aceção do artigo 45.°, n.° 4, TFUE.
52 Por outro lado, por força do artigo 8.°, n.° 3, alínea i), da Lei n.° 84/94, lido em conjugação com o seu artigo 18.°, o presidente de uma autoridade portuária exerce as competências atribuídas à autoridade portuária e concede autorizações e concessões de zonas e cais a empresas que pretendem realizar operações ou prestar serviços portuários.
53 Todavia, contrariamente ao que sustentam os Governos espanhol e neerlandês, também não se pode considerar que a atribuição dessas autorizações e dessas concessões integre o âmbito de aplicação do artigo 45.°, n.° 4, TFUE, na medida em que as mesmas constituem atos de gestão que obedecem a considerações de natureza principalmente económica.
54 Por último, em determinadas circunstâncias, o presidente de uma autoridade portuária está autorizado, no exercício dos poderes de decisão unilateral de que dispõe, a tomar decisões de caráter vinculativo para salvaguarda dos interesses gerais do Estado, no caso vertente a salvaguarda da integridade dos bens comuns.
55 Entre esses poderes de decisão unilateral incluem‑se, por um lado, no âmbito das funções de administração das zonas e des bens do domínio marítimo, o poder de ordenar a quem ocupe abusivamente zonas desse domínio, situadas no perímetro do porto, que as reponha no seu estado original, com a faculdade, em caso de incumprimento, de o fazer oficiosamente a expensas do infrator [artigo 8.°, n.° 3, alínea h), da Lei n.° 84/94, lido em conjugação com o artigo 54.° do Código da Navegação].
56 Por outro lado, por aplicação do artigo 8.°, n.° 3, alínea m), da Lei n.° 84/94, o presidente de uma autoridade portuária assegura a navegabilidade na zona portuária, bem como a realização de trabalhos de dragagem e de preservação de fundos marinhos. Para o efeito, e em caso de necessidade imediata e urgente, o presidente tem competência para tomar decisões de caráter vinculativo.
57 Esses poderes, porque implicam o exercício de prerrogativas de autoridade pública, são suscetíveis de serem abrangidos pela derrogação à livre circulação de trabalhadores, prevista no artigo 45.°, n.° 4, TFUE.
58 Todavia, o recurso a esta derrogação não pode ser justificado pelo simples facto de as prerrogativas de autoridade pública serem atribuídas pelo direito nacional ao presidente de uma autoridade portuária. É necessário ainda que essas prerrogativas sejam exercidas de modo habitual pelo referido titular e não representem uma parte diminuta das suas atividades.
59 Com efeito, como se recordou no n.° 43 do presente acórdão, esta derrogação deve ser interpretada de modo a limitar o seu alcance ao estritamente necessário à salvaguarda dos interesses gerais do Estado‑Membro em causa, a qual não pode ser posta em perigo se as prerrogativas de autoridade pública só forem exercidas de forma esporádica, ou mesmo excecional, por nacionais de outros Estados‑Membros (v. acórdãos Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, n.° 44; Anker e o., C‑47/02, EU:C:2003:516, n.° 63; e Comissão/França, C‑89/07, EU:C:2008:154, n.° 14).
60 Ora, decorre das informações comunicadas pelo Governo italiano que as competências do presidente de uma autoridade portuária constituem uma parte marginal da sua atividade, a qual apresenta, em geral, um caráter técnico e de gestão económica que não pode ser alterado pelo exercício dos referidos poderes. Além disso, segundo esse governo, esses mesmos poderes são exercidos unicamente de modo ocasional ou em circunstâncias excecionais.
61 Nessas condições, a exclusão geral do acesso dos nacionais de outros Estados‑Membros à função de presidente de uma autoridade portuária italiana constitui uma discriminação baseada na nacionalidade proibida pelo artigo 45.°, n.os 1 a 3, TFUE.
62 À luz das considerações precedentes, há que responder à primeira questão que, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, o artigo 45.°, n.° 4, TFUE deve ser interpretado no sentido de que não permite que um Estado‑Membro reserve aos seus nacionais o exercício das funções de presidente de uma autoridade portuária.
Quanto à segunda a quarta questões
63 A segunda a quarta questões foram submetidas a título subsidiário, na hipótese de o artigo 45.° TFUE não ser aplicável no processo principal.
64 Tendo em conta a resposta à primeira questão, não há que responder às outras questões.
Quanto às despesas
65 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
Em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, o artigo 45.°, n.° 4, TFUE deve ser interpretado no sentido de que não permite que um Estado‑Membro reserve aos seus nacionais o exercício das funções de presidente de uma autoridade portuária.
Assinaturas