DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
2. oktober 2014 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – fælles landbrugspolitik – fælles regler for ordninger for direkte støtte – enkeltbetalingsordning – begrebet »permanente græsarealer« – arealer, der anvendes til dyrkning af græs og andet grøntfoder, som er holdt uden for bedriftens omdrift i mindst fem år – arealer, som i løbet af denne periode er blevet omlagt og tilsået med andet grøntfoder end det, der tidligere er blevet dyrket på disse arealer«
I sag C-47/13,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) ved afgørelse af 15. november 2012, indgået til Domstolen den 29. januar 2013, i sagen:
Martin Grund
mod
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta, og dommerne J.L. da Cruz Vilaça, G. Arestis (refererende dommer), J.-C. Bonichot og A. Arabadjiev,
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: fuldmægtig K. Malacek,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. februar 2014,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Martin Grund ved Rechtsanwälte S. Paulsen og P. Paulsen
– Landesamt für Landwirtschaft Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein ved Rechtsanwalt W. Ewer
– den tyske regering ved T. Henze, J. Möller og B. Beutler, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved G. von Rintelen og B. Schima, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 30. april 2014,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, nr. 2), i Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 141, s. 18, og berigtigelse i EUT 2005 L 37, s. 22).
2 Anmodningen er blevet indgivet under en tvist mellem Martin Grund, som er landbruger, og Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (delstaten Schleswig-Holsteins myndighed for landbrug, miljø og landområder, herefter »LLUR«) vedrørende kvalificeringen af visse af førstnævntes landbrugsarealer som »permanente græsarealer«.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Fjerde betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, s. 1) havde følgende ordlyd:
»Da permanente græsarealer har en positiv miljøvirkning, bør der indføres foranstaltninger for at fremme bevarelsen af de eksisterende permanente græsarealer og undgå en massiv omlægning til agerjord.
[...]«
4 Artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 indeholdt en definition af udtrykket »permanente græsarealer«, som i dens oprindelige affattelse havde følgende ordlyd:
»permanente græsarealer«: arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som holdes uden for bedriftens omdrift i mindst fem år«.
5 Efter vedtagelsen af Kommissionens forordning (EF) nr. 239/2005 af 11. februar 2005 om ændring og berigtigelse af forordning nr. 796/2004 (EUT L 42, s. 3), der finder anvendelse fra den 1. januar 2005, blev denne definition affattet således:
»»permanente græsarealer«: arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som har været holdt uden for bedriftens omdrift i mindst fem år, eksklusive arealer, der er omfattet af udtagningsordninger i henhold til artikel 6 i Rådets forordning (EF) nr. 1251/1999 […], arealer, der er omfattet af udtagningsordninger i henhold til artikel 54, stk. 2, og artikel 107 i forordning […] nr. 1782/2003, arealer, der er udtaget i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 […], og arealer, der er udtaget i henhold til artikel 22, 23 og 24 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 [...]«.
6 Forordning nr. 239/2005 tilføjede også en definition af udtrykket »græs eller andet grøntfoder« i artikel 2, nr. 2a), i forordning nr. 796/2004, som ændret ved den første forordning, der havde følgende ordlyd:
»»græs eller andet grøntfoder«: alle urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt inkluderes i blandinger af frø til græsarealer eller enge i medlemsstaten (uanset om de anvendes til græssende dyr eller ej). Medlemsstaterne kan inkludere markafgrøder, der er opført i bilag IX til forordning […] nr. 1782/2003«.
7 Artikel 3 i forordning nr. 796/2004 angav medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til opretholdelse af permanente græsarealer som fastsat i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003.
8 Artikel 4 i forordning nr. 796/2004, som ændret ved forordning nr. 239/2005, med overskriften »Opretholdelse af permanente græsarealer på bedriftsplan« bestemte:
»1. Hvis det konstateres, at den andel, der er nævnt i artikel 3, stk. 1, i nærværende forordning, mindskes, skal den pågældende medlemsstat på nationalt eller regionalt plan pålægge de landbrugere, der ansøger om støtte under en af de ordninger med direkte betalinger, der er anført i bilag I til forordning […] nr. 1782/2003, en forpligtelse til ikke at omlægge permanente græsarealer uden forudgående tilladelse.
[...]
2. Hvis det konstateres, at den i artikel 3, stk. 2, i denne forordning omhandlede forpligtelse ikke kan opfyldes, skal den pågældende medlemsstat ud over de foranstaltninger, der skal træffes i henhold til stk. 1, på nationalt eller regionalt plan pålægge landbrugere, der ansøger om støtte under en af de ordninger med direkte betalinger, der er anført i bilag I til forordning […] nr. 1782/2003, en forpligtelse til at genomlægge arealer til permanente græsarealer for de landbrugere, der råder over arealer, som er blevet omlagt fra permanente græsarealer til arealer til andre anvendelser.
[...]«
9 Forordning nr. 1782/2003 er blevet erstattet af Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning […] nr. 1782/2003 (EUT L 30, s. 16) med virkning fra den 1. januar 2009. Følgende præciseres i syvende betragtning til forordning nr. 73/2009:
»Forordning […] nr. 1782/2003 anerkendte, at permanente græsarealer har en positiv miljøvirkning. De foranstaltninger i den nævnte forordning, der har til formål at fremme bevarelsen af de eksisterende permanente græsarealer for at sikre, at der ikke sker en massiv omlægning til agerjord, bør bibeholdes.«
10 Forordning nr. 796/2004 er blevet erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT L 316, s. 65) med virkning fra den 1. januar 2010.
11 Artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 1122/2009 henviser hvad angår definitionen af udrykket »permanente græsarealer« til definitionen i artikel 2, litra c), i Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29. oktober 2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT L 316, s. 1), der i princippet finder anvendelse fra den 1. januar 2010.
12 Artikel 4 i forordning nr. 1122/2009 med overskriften »Bevarelse af permanente græsarealer på bedriftsplan« bestemmer:
»1. Hvis det konstateres, at den andel, der er nævnt i artikel 3, stk. 1, i nærværende forordning, falder, skal den pågældende medlemsstat på nationalt eller regionalt plan pålægge de landbrugere, der ansøger om støtte i henhold til en af ordningerne for direkte støtte, jf. bilag I til forordning […] nr. 73/2009, forpligtelse til ikke at omlægge permanente græsarealer uden forudgående tilladelse.
Hvis den tilladelse, der er nævnt i første afsnit, er betinget af, at et areal udlægges som permanent græsareal, betragtes dette areal fra den første omlægningsdag som permanent græsareal uanset definitionen i artikel 2, nr. 2). Disse arealer skal anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder i fem år i træk fra omlægningstidspunktet.
2. Hvis det konstateres, at den forpligtelse, der er nævnt i artikel 3, stk. 2, i nærværende forordning, ikke kan opfyldes, skal den pågældende medlemsstat ud over de foranstaltninger, der skal træffes i henhold til nærværende artikels stk. 1, på nationalt eller regionalt plan pålægge de landbrugere, der ansøger om støtte i henhold til en af ordningerne for direkte støtte, jf. bilag I til forordning […] nr. 73/2009, og som råder over arealer, som er blevet omlagt fra permanente græsarealer til arealer til andre anvendelser, forpligtelse til at genomlægge arealer til permanente græsarealer.
[...]«
13 Artikel 2, litra b), i forordning nr. 1120/2009 definerer udtrykket »permanente afgrøder« som »kulturer uden for omdriften, bortset fra permanente græsarealer, som dyrkes på arealerne i fem år eller længere og giver udbytte i flere år, herunder planteskoler og lavskov med kort omdriftstid«.
14 Artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009 indeholder en definition af udtrykket »permanente græsarealer«, der har følgende ordlyd:
»»permanente græsarealer«: arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som har været holdt uden for bedriftens omdrift i mindst fem år, eksklusive arealer, der er udtaget i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 […], arealer, der er udtaget i henhold til artikel 22, 23 og 24 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 […], og arealer, der er udtaget i henhold til artikel 39 i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 […], og i denne forbindelse forstås der ved »græs eller andet grøntfoder« alle urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt inkluderes i blandinger af frø til græsarealer eller enge i medlemsstaten (uanset om de anvendes til græssende dyr eller ej). Medlemsstaterne kan inkludere de markafgrøder, der er opført under bilag I.«
15 Artikel 2, litra d), i forordning nr. 1120/2009 definerer herved udtrykket »græsarealer« på følgende vis:
»»græsarealer«: agerjord til græsproduktion (tilsået eller naturligt forekommende); ved anvendelsen af artikel 49 i forordning […] nr. 73/2009 omfatter græsarealer permanente græsarealer«.
Tysk ret
16 Med henblik på at gennemføre medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til bevarelse af permanente græsarealer som fastsat i EU-forordningerne vedtog den tyske forbundslovgiver Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (lov om forpligtelser i forbindelse med direkte betalinger). Denne lovs § 3 bestemmer, at delstaterne påser, at andelen af permanente græsarealer i forhold til det samlede landbrugsareal på deres område ikke falder væsentligt. Med henblik herpå giver nævnte lovs § 5, stk. 3, nr. 1), delstaternes regeringer bemyndigelse til ved bekendtgørelse at forbyde eller begrænse omlægningen af permanente græsarealer, såfremt andelen af permanente græsarealer er faldet med mere end fem procent.
17 På grundlag af denne bemyndigelse udstedte delstaten Schleswig-Holstein den 13. maj 2008 Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (bekendtgørelse om bevarelse af permanente græsarealer, herefter »DGL-VO SH«). I henhold til § 1, stk. 1, i DGL-VO SH skal den kompetente offentlige myndighed, hvis det på grundlag af ansøgninger om enkeltbetaling er fastslået, at andelen af permanente græsarealer er faldet med mere end 5%, bekendtgøre dette offentligt, og efter denne offentlige bekendtgørelse er det forbudt at omlægge permanente græsarealer uden tilladelse.
18 I den forbindelse bestemmer § 2 i DGL-VO SH:
»Landbrugere, der ansøger om direkte betalinger, må efter offentliggørelse af den i § 1, stk. 1, nævnte konstatering ikke længere omlægge permanente græsarealer som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i forordning […] nr. 796/2004 […], så længe der modtages direkte betalinger. […]
2. Uanset stk. 1 kan den kompetente myndighed give tilladelse til omlægning af permanente græsarealer. […]«
19 Det kompetente ministerium i delstaten Schleswig-Holstein offentliggjorde i lovtidende for delstaten Schleswig-Holstein af 23. juni 2008 en almengyldig beslutning, som bekendtgjorde, at andelen af permanente græsarealer var faldet med mere end 5%. Forbuddet mod omlægning i medfør af § 1, stk. 1, i DGL-VO SH finder således anvendelse siden dagen efter nævnte offentliggørelse.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
20 Martin Grund er en landbruger, der årligt indgiver en ansøgning i henhold til enkeltbetalingsordningen. Han angav i sine ansøgninger, at han fra 1998 og 1999 og fremover dyrkede agergræs på to af sine parceller. I 2005 såede han en blanding af kløver/græs på begge parceller ved at overså efter oprivning og angav dem under blandingen af kløver/græs fra 2005 til 2008. I 2009 blev de to omhandlede parceller igen anvendt til dyrkning af agergræs. Fra produktionsåret 2010 blev en af parcellerne bortforpagtet og har siden været genstand for en ansøgning om støtte som græsareal. På den anden parcel har Martin Grund siden 2010 dyrket silomajs i henhold til en tilladelse, som han er blevet indrømmet mod til gengæld at skulle udlægge en anden parcel som permanent græsareal.
21 Ved skrivelse af 9. januar 2009 meddelte LLUR Martin Grund, at det havde omklassificeret disse to parceller til permanente græsarealer, fordi de sammenhængende fra 1998 til 2008 var blevet anvendt som græsarealer i en uafbrudt periode på seks år eller længere. LLUR gjorde også Martin Grund opmærksom på, at parcellerne var omfattet af forbuddet mod omlægning i DGL-VO SH.
22 Den 4. juni 2009 anlagde Martin Grund i medfør af § 43, stk. 1, i Verwaltungsgerichtsordnung (den tyske lov om forvaltningsretspleje) sag ved Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstolen i Schleswig-Holstein) med påstand om, at det blev fastslået, at de to parceller, som var blevet omklassificeret af LLUR, ikke var omfattet af nævnte forbud mod omlægning. Til støtte for søgsmålet angav Martin Grund at have en legitim interesse i denne konstatering og anførte, at disse to parceller ikke kunne kvalificeres som permanente græsarealer, fordi de nævnte parceller, som blev anvendt til dyrkning af agergræs, blev omlagt efter et eller to år. Martin Grund gjorde gældende, at en omlægning fra en blanding af kløver/græs til agergræs eller omvendt under alle omstændigheder var en omdrift, hvilket udelukkede, at der opstod permanente græsarealer, og bragte en bestående anvendelse som permanente græsarealer til ophør.
23 LLUR anfægtede denne argumentation, idet myndigheden fandt, at arealer til dyrkning af agergræs, der jævnligt blev omlagt, skulle sidestilles med naturlige permanente græsarealer. Den afgørende faktor var, at der uden afbrydelse blev dyrket den samme afgrøde, og at der ellers ville være tale om omdrift. Det var LLUR’s opfattelse, at da der i over fem år uafbrudt var blevet dyrket agergræs på de to parceller, udgjorde de uanset den efterfølgende tilsåning med en blanding af kløver/græs permanente græsarealer.
24 Ved dom af 13. oktober 2013 forkastede Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht, som traf afgørelse i første instans, søgsmålet i det væsentlige med den begrundelse, at når først statussen af permanente græsarealer er opnået, ophører den ikke som følge af omdrift med forskelligt grøntfoder. Ved dom af 12. maj 2011 forkastede Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht (den øverste forvaltningsdomstol i Schleswig-Holstein) efter at have hørt parterne under retsmødet samme dag den af Martin Grund iværksatte appel til prøvelse af denne dom med den begrundelse, at uanset spørgsmålet, om en omdrift udelukkende finder sted, når der foretages et skift fra græs eller andet grøntfoder til andre markafgrøder, berører skiftet fra græs til andet grøntfoder ikke kendetegnene for bestående permanente græsarealer.
25 Den 28. juni 2011 iværksatte Marin Grund revisionsanke af denne dom for Bundesverwaltungsgericht (forbundsforvaltningsdomstolen).
26 Den forelæggende ret har i anmodningen om præjudiciel afgørelse fremhævet, at den er bundet af de faktiske omstændigheder som fastlagt af appeldomstolen i dens dom af 12. maj 2011. Den forelæggende ret har hvad angår den første omhandlede parcel, som er blevet bortforpagtet, præciseret, at Martin Grund fortsat har en interesse i, at det fastslås, at der ikke er tale om permanente græsarealer, fordi han kan opnå en højere leje for sine arealer. Det skal derfor undersøges, om de sidstnævnte arealer var permanente græsarealer pr. 12. maj 2011. For så vidt angår den parcel, der siden 2010 ikke længere anvendes som græsareal, men som anvendes til dyrkning af silomajs, er det den forelæggende rets opfattelse, at påstanden vedrører datoen for ændringen af anvendelsesformålet, eftersom den forpligtelse, som Martin Grund har måttet påtage sig til at etablere permanente græsarealer på et erstatningsareal mod at opnå en tilladelse til omlægning med hensyn til denne parcel, følger af egenskaben af permanente græsarealer, som ophørte dette samme år. Med hensyn til denne sidstnævnte parcel skal det således undersøges, om arealerne udgjorde permanente græsarealer i 2010.
27 Den forelæggende ret har anført, at udfaldet af sagen afhænger af en fortolkning af begrebet »permanente græsarealer« som omhandlet i EU-retten og navnlig som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 796/2004, eftersom de relevante tyske bestemmelser udtrykkeligt henviser til denne bestemmelse, og uanset den omstændighed, at denne efterfølgende er blevet ændret ved forordning nr. 239/2005, og endog erstattet af forordning nr. 1122/2009. Udfaldet af tvisten i hovedsagen afhænger således af spørgsmålet om, hvilke ændringer på et landbrugsareal der er til hinder for en status som permanent græsareal. Det har i den forbindelse ikke været muligt for den forelæggende ret af definitionen af »permanente græsarealer« som indeholdt i denne bestemmelse at udlede, at en omlægning af græsarealer i sig selv udelukker en kvalificering som permanente græsarealer. Den forelæggende ret har også anført, at den hælder til den opfattelse, at forskelligt på hinanden efterfølgende grøntfoder ikke udgør omdrift som omhandlet i forordning nr. 796/2004, idet den har anført, at en korrekt fortolkning af EU-retten ikke er så åbenbar, at enhver rimelig tvivl er udelukket. Den forelæggende ret har således henvist til forskellige bestemmelser i EU-retten vedrørende undersøgelser af landbrugsbedrifternes struktur, som kan være relevante for fortolkningen af nævnte begreb.
28 Under disse omstændigheder har Bundesverwaltungsgericht besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er et landbrugsareal et permanent græsareal som omhandlet i […] artikel 2, nr. 2), [i forordning nr. 796/2004], når det i mindst fem år har været anvendt og fortsat anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, men arealet i denne periode er blevet pløjet og i stedet for det hidtidige grøntfoder (i den foreliggende sag: kløver) tilsås med andet grøntfoder (i den foreliggende sag: agergræs), eller er der i sådanne tilfælde tale om omdrift, som udelukker, at arealet kan blive til permanent græsareal?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
29 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører definitionen af »permanente græsarealer« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 796/2004. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de relevante datoer for at afgøre, om de to i hovedsagen omhandlede parceller er omfattet af definitionen »permanente græsarealer«, skal fastsættes i henholdsvis 2010 og 2011. Heraf følger, at det er den definition af »permanente græsarealer«, der er indeholdt i de EU-bestemmelser, som finder anvendelse i disse to år, som skal anvendes på de i hovedsagen omhandlede faktiske omstændigheder, dvs. de bestemmelser, der er fastsat i artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009. Domstolen vil derfor give en fortolkning af den definition af »permanente græsarealer«, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse. Den omstændighed, at de omhandlede nationale bestemmelser fortsat henviser til forordning nr. 796/2014, er herved ikke relevant.
30 Som generaladvokaten har anført i punkt 35 i forslaget til afgørelse, er der ingen materiel forskel mellem definitionen af »permanente græsarealer« i artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 og den definition, der fremgår af artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, idet de aspekter af denne definition, som er afgørende med henblik på at træffe afgørelse i tvisten i hovedsagen, under alle omstændigheder i det væsentlige er identiske i disse to forordninger. Det bemærkes derfor, at dersom den forelæggende ret i henhold til de nationale processuelle bestemmelser måtte fastslå, at denne tvist i sidste ende henhører under den definition af »permanente græsarealer«, der er fastsat i artikel 2, nr. 2), i forordning nr. 796/2004, kan besvarelsen i denne dom af det forelagte spørgsmål overføres til denne tidligere retsakt.
Realiteten
31 Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den definition af »permanente græsarealer«, der fremgår af artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, skal fortolkes således, at den omfatter landbrugsarealer, der i mindst fem år har været anvendt og fortsat anvendes til dyrkning af græs og andet grøntfoder, selv om arealerne i denne periode er blevet omlagt og tilsået med en anden type grøntfoder end det, som hidtil blev dyrket dér.
32 Det skal indledningsvis fastslås, at ordlyden af den definition af »permanente græsarealer«, der fremgår af artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, slet ikke nævner, at den omstændighed, at arealet omlægges og tilsås med en anden type grøntfoder end det, som hidtil blev dyrket dér, i sig selv udelukker en kvalificering som »permanente græsarealer«.
33 Det bemærkes også, at denne definition ikke foretager nogen sondring mellem græs og andet grøntfoder, således at alt græs og alt grøntfoder er en del af én og samme kategori, som ikke igen underinddeles. Det fremgår således af formuleringen af udtrykket »dyrkning af græs og andet grøntfoder« som indeholdt i nævnte definition, at alle typer af grøntfoder anses for ligestillede i henhold til artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/99, og at valget af en specifik type grøntfoder, der dyrkes på de omhandlede arealer, ikke i sig selv har nogen betydning for kvalificeringen af disse arealer som »permanente græsarealer«. Den omstændighed, at nævnte formulering samler græs og andet grøntfoder, viser således, at der kun kan være tale om »omdrift« som omhandlet i denne bestemmelse, hvis der dyrkes en anden afgrøde end grøntfoder.
34 Den ordning, som indfører forpligtelsen til at bevare permanente græsarealer som fastsat i forordning nr. 1122/2009, viser også, at kategorien af permanente græsarealer ikke kan underinddeles i underkategorier af forskellige græsafgrøder, og at valget af type af grøntfoder, der dyrkes, i den forbindelse derfor ikke har nogen betydning. Det fremgår således af selve det udtryk, der anvendes i denne forordnings artikel 4, stk. 1 og 2, at alene anvendelsen af arealerne til permanent dyrkning af andre afgrøder end græs er underlagt forpligtelsen om en forudgående tilladelse. Udtrykket »andre anvendelser« som omhandlet i disse bestemmelser er udelukkende til hinder for »andre anvendelser« af arealerne end anvendelsen af disse som permanente græsarealer som en generel kategori, der ikke kan opdeles. Den forpligtelse til at »genomlægge arealer til permanente græsarealer«, der er fastsat i nævnte artikel, giver ligeledes kun mening, hvis de omhandlede arealer ikke længere anvendes som græsarealer efter at have været beregnet til en »anden anvendelse«.
35 Ifølge unionslovgiver er det således uden betydning, hvilken type grøntfoder der konkret dyrkes på de omhandlede arealer. Disse bestemmelser kræver således bl.a. ikke, at de omhandlede arealer tilsås med den samme type grøntfoder, som tidligere blev dyrket dér. Det, som er afgørende for kvalificeringen af »permanente græsarealer« som omhandlet i artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, er den faktiske anvendelse af de omhandlede arealer (jf. dom Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, præmis 37). Hverken ændringen af græstype eller i øvrigt den anvendte tekniske fremgangsmåde såsom omlægning eller oprivning med oversåning kan have nogen betydning for denne kvalificering.
36 Det mål om bevarelse af permanente græsarealer, som fremgår af syvende betragtning til forordning nr. 73/2009, tilsigter i øvrigt også at angive, at den omstændighed, at der på samme område overgås fra en bestemt type græs til en anden, ikke kan anses for »omdrift« som omhandlet i artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, som udelukker kvalificeringen som »permanente græsarealer« i nævnte artikel. Det fremgår således af denne betragtning, at da permanente græsarealer har en positiv miljøvirkning, bør der indføres foranstaltninger for at fremme bevarelsen af de eksisterende permanente græsarealer og undgå en massiv omlægning til agerjord.
37 Dette mål om at bevare permanente græsarealer kan imidlertid kun virkeliggøres, hvis på hinanden efterfølgende forskellige anvendelser af arealer til græsning også kan give disse status af permanente græsarealer efter fem år. Med henblik herpå skal omlægningen fra græsarealer til agerjord besværliggøres, navnlig ved at hindre, at en landbruger nemt kan undgå, at hans arealer, der anvendes til dyrkning af græs og andet grøntfoder, kvalificeres som »permanente græsarealer« som omhandlet i artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009 og dermed omgå de forpligtelser, der er forbundet med deres bevarelse.
38 Dersom det blev anerkendt, at en overgang i løbet af en periode på fem år eller længere som omhandlet i denne bestemmelse fra en type grøntfoder til en anden i sig selv kan udelukke denne kvalificering som »permanente græsarealer«, er det vanskeligt at virkeliggøre nævnte mål om bevarelse af permanente græsarealer. Omlægning og tilsåning af de nævnte arealer i løbet af denne periode med en anden type grøntfoder end det, der tidligere blev dyrket dér, kan derfor ikke i sig selv have nogen som helst betydning for nævnte kvalificering.
39 Det skal desuden præciseres, at EU-bestemmelserne vedrørende undersøgelser af landbrugsbedrifternes struktur, som den forelæggende ret har henvist til, ikke er til hinder for denne fortolkning af den definition af »permanente græsarealer«, der fremgår af artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, eftersom, som generaladvokaten har anført i punkt 66 i forslaget til afgørelse, genstanden for og formålet med de nævnte bestemmelser adskiller sig fra genstanden for og formålet med bestemmelserne vedrørende direkte betalinger som omhandlet i denne anmodning om præjudiciel afgørelse.
40 På baggrund af samtlige de foregående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at den definition af »permanente græsarealer«, der fremgår af artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, skal fortolkes således, at den omfatter landbrugsarealer, der i mindst fem år har været anvendt og fortsat anvendes til dyrkning af græs og andet grøntfoder, selv om arealerne i denne periode er blevet omlagt og tilsået med en anden type grøntfoder end det, som hidtil blev dyrket dér.
Sagens omkostninger
41 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Den definition af »permanente græsarealer«, der fremgår af artikel 2, litra c), i Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29. oktober 2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, skal fortolkes således, at den omfatter landbrugsarealer, der i mindst fem år har været anvendt og fortsat anvendes til dyrkning af græs og andet grøntfoder, selv om arealerne i denne periode er blevet omlagt og tilsået med en anden type grøntfoder end det, som hidtil blev dyrket dér.
Underskrifter