Language of document : ECLI:EU:C:2014:2393

MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

JULIANE KOKOTT

od 20. studenoga 2014.(1)

Predmet C‑534/13

Fipa Group srl. i dr.

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Italija))

„Članak 191. stavak 2. UFEU‑a – Direktiva 2004/35/EZ – Odgovornost za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu – Načelo ,onečišćivač plaćaʼ – Odgovornost vlasnika koji nije uzrokovao štetu u okolišu“





I –    Uvod

1.        Talijanski grad Carrara poznat je po svojem mramoru. Međutim, u njegovoj su se okolini u prošlosti odvijale i druge industrijske djelatnosti. Iza njih su barem u području susjednog grada Massa Carrara ostala znatna onečišćenja zbog čega je tamo uspostavljeno „područje od nacionalnog interesa“. Nakon što je u međuvremenu došlo do promjene vlasnika pogođenih zemljišta, današnji vlasnici, koji nisu uzrokovali onečišćenja, spore se s talijanskim tijelima oko toga u kojoj ih se mjeri može smatrati odgovornima za otklanjanje štete.

2.        Prema navodima talijanskog Državnog vijeća (Consiglio di Stato) talijansko pravo predviđa samo da se takvim vlasnicima mogu nametnuti troškovi otklanjanja štete samo do visine vrijednosti zemljišta. S druge strane, oni u skladu s time nisu obvezni sami donositi mjere za otklanjanje štete ili snositi više troškove otklanjanja štete. Državno vijeće stoga pita Sud zahtijevaju li načela utvrđena u članku 191. stavku 2. UFEU‑a, i to načelo onečišćivač plaća, načelo opreznosti, načelo preventivnog djelovanja kao i načelo da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te Direktiva o odgovornosti za okoliš(2) strožu odgovornost tih vlasnika.

II – Pravni okvir

A –    Pravo Unije

3.        Načela Unije koja se odnose na područje zaštite okoliša, posebno načelo onečišćivač plaća, utvrđena su u članku 191. stavku 2. UFEU‑a:

„Politika Unije u području okoliša usmjerena je prema postizanju visokog stupnja zaštite, uzimajući u obzir raznolike prilike u različitim regijama Unije. Temelji se na načelu opreznosti te na načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te na načelu da onečišćivač plaća.“

[…]“

4.        Kako je naglašeno u članku 1. Direktive o odgovornosti za okoliš, ona posebice ostvaruje načelo da onečišćivač plaća:

„Svrha je ove Direktive utvrđivanje okvira za odgovornost za okoliš koji se temelji na načelu ,onečišćivač plaćaʼ, radi sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu.“

5.        Uvodna izjava 13. Direktive o odgovornosti za okoliš upućuje ipak na granice načela „onečišćivač plaća“:

„Ne mogu se svi oblici štete u okolišu otkloniti mehanizmom odgovornosti. Da bi isti bio učinkovit, trebao bi postojati jedan ili više onečišćivača koji se mogu utvrditi, šteta bi trebala biti konkretna i količinski mjerljiva, a uzročna veza između štete i jednog ili više utvrđenih onečišćivača utvrđena. Odgovornost stoga nije prikladno sredstvo za rješavanje slučajeva široko rasprostranjenog difuznog onečišćenja pri kojem je nemoguće povezati negativne posljedice u okolišu s radnjom ili nedjelovanjem određenih pojedinačnih činitelja.“

6.        Članak 8. stavak 3. Direktive o odgovornosti za okoliš ograničava odgovornost operatera za troškove u određenim slučajevima:

„Operater nije dužan snositi trošak mjera sprečavanja ili otklanjanja poduzetih prema ovoj Direktivi ako može dokazati da je štetu u okolišu ili prijeteću opasnost od štete:

(a)      prouzročila treća osoba i da je nastala iako su poduzete primjerene mjere sigurnosti; ili

(b)      da je šteta nastala iz pridržavanja naredbe ili upute koju je izdalo nadležno tijelo, izuzev naredbe ili upute izdane nakon emisije ili iznenadnog događaja prouzročenog vlastitom djelatnošću operatera.

U tim slučajevima države članice poduzimaju odgovarajuće mjere koje omogućavaju operateru da zahtijeva nadoknadu nastalih troškova koje je imao.“

7.        Članak 16. stavak 1. Direktive o odgovornosti za okoliš dopušta državama članicama da donose određene dalekosežnije propise:

„Ova Direktiva ne sprečava države članice da zadrže ili donesu strože odredbe za sprečavanje i otklanjanje štete u okolišu, uključujući utvrđivanje dodatnih djelatnosti koje trebaju podlijegati zahtjevima iz ove Direktive u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete, kao i utvrđivanje dodatnih odgovornih osoba.“

8.        Konačno, zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na uvodnu izjavu 24. koja se tiče prenošenja Direktive o odgovornosti za okoliš:

„Potrebno je osigurati dostupnost djelotvornih sredstava provedbe i izvršenja, uz istodobno osiguranje odgovarajuće zaštite legitimnih interesa relevantnih operatera i ostalih zainteresiranih strana. Nadležna tijela trebalo bi ovlastiti za posebne zadatke koji podrazumijevaju odgovarajuće diskrecijsko pravo upravnog odlučivanja, i to dužnost procjene značaja štete i određivanja koje bi mjere otklanjanja trebalo poduzeti.“

B –    Talijansko pravo

9.        Članak 3.b Zakonodavnog dekreta br. 152 od 3. travnja 2006. (u daljnjem tekstu: Zakonodavni dekret br. 152) odnosi se izričito na raniju verziju članka 191. stavka 2. UFEU‑a, to jest članak 174. stavak 2. Ugovora o Europskoj uniji, što vjerojatno odgovara Ugovoru o Europskoj zajednici. Ta odredba obvezuje svakog, vlast i pojedince, da okoliš štite putem prikladnih mjera koje se temelje na načelu opreznosti, načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te na načelu da onečišćivač plaća.

10.      Članak 244. stavci 1. i 2. Zakonodavnog dekreta br. 152 predviđaju da nakon otkrivanja onečišćenja površine nadležna tijela opominju onečišćivača. Prema stavku 3. ta se odluka priopćava i vlasniku površine. U skladu sa stavkom 4., nadležna tijela donose potrebne mjere za osiguranje i sanaciju površine ako nije moguće odrediti osobu odgovornu za onečišćenje i ako ni vlasnik površine ni druge zainteresirane strane ne provedu nužne mjere.

11.      Članak 245. stavak 1. Zakonodavnog dekreta br. 152 dopušta vlasniku i drugim zainteresiranim stranama da donesu potrebne mjere radi osiguranja i obnove površine. Prema stavku 2., neovisno o obvezama osobe odgovorne za onečišćenje, vlasnik ili korisnik površine mora obavijestiti nadležna tijela i donijeti određene preventivne mjere ako sazna za opasnost prekoračenja praga koncentracije onečišćenja.

12.      U skladu s člankom 250. Zakonodavnog dekreta br. 152 nadležna tijela donose nužne mjere ako ih osoba odgovorna za onečišćenje ne provede ili ako ju nije moguće utvrditi te ako ni vlasnik ni druge zainteresirane strane to ne učine.

13.      Prema članku 253. stavku 1. Zakonodavnog dekreta br. 152 mjere koje su navedene u toj njegovoj glavi su stvarni tereti („oneri reali“) na zemljištu. Stavkom 2. predviđeno je da se za troškove tih mjera osniva posebno prvenstveno pravo („privilegio speciale immobiliare“) na zemljištu. Ako je naknada troškova zatražena od vlasnika zemljišta koji nije uzrokovao onečišćenje, mora se u skladu sa stavkom 3. posebno obrazložiti da se onečišćivač ne može odrediti ili da se naknada troškova ne može zahtijevati od njega. Prema stavku 4. vlasniku se može nametnuti naknada troškova najviše do visine vrijednosti zemljišta nakon sanacije.

III – Glavni postupak i zahtjev za prethodnu odluku

14.      Fipa Group Srl, TWS Automation Srl i Ivan Srl stekli su neka zemljišta koja su prije pripadala koncernu Montedison. Zemljišta se nalaze u takozvanom području od nacionalnog interesa „Massa Carrara“ i pretrpjela su značajno zagađenje koje tri prvonavedena društva nesporno nisu uzrokovala. Prije se izgleda radi o posljedicama onečišćenja za koje je još bio odgovoran koncern Montedison i koje je već krajem prošlog stoljeća bilo predmet mjera otklanjanja.

15.      Prema navodima stranaka u postupku, nadležna javna tijela su dekretom od 7. studenoga 2011. navedenim društvima, kao vlasnicima pogođenih zemljišta, naložila da poduzmu određene hitne mjere sigurnosti i da dostave izmjene sanacijskog projekta (iz 1995. godine). U toj je odluci, osim toga, Montedison Srl (sada Edison SpA) označen kao onečišćivač. Njemu su naložene iste mjere.

16.      Nakon tužbi triju prvonavedenih društava, administrativni sud regije Toskana ukinuo je te mjere u prvostupanjskom postupku. Opća sjednica Consiglia di Stato (u daljnjem tekstu: Državno vijeće) treba sada odlučiti o žalbama Ministera dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (talijansko ministarstvo okoliša) protiv tih triju presuda.

17.      U tom postupku Državno vijeće upućuje Sudu sljedeće pitanje:

„Jesu li načela Europske unije koja se odnose na područje zaštite okoliša i koja su uređena člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a i Direktivom o odgovornosti za okoliš (članak 1., članak 8. stavak 3. i uvodne izjave 13. i 24.), posebice načelo onečišćivač plaća, načelo opreznosti, načelo preventivnog djelovanja i načelo da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru, protivna nacionalnom propisu kao što je onaj uređen člancima 244., 245. i 253. Zakonodavnog dekreta br. 152 od 3. travnja 2006. koji, u slučaju kada je utvrđeno onečišćenje područja, a nije moguće utvrditi osobu odgovornu za onečišćenje ili nije moguće od nje ishoditi mjere otklanjanja, ne omogućuje upravnom tijelu da naloži vlasniku koji nije odgovoran za onečišćenje poduzimanje hitnih mjera sigurnosti i sanacije, već predviđa na teret potonjeg samo financijsku odgovornost koja je ograničena do visine vrijednosti područja nakon izvršenih mjera sanacije?“

18.      Tijekom pisanog postupka talijansko Državno vijeće obavijestilo je Sud da je Versalisu SpA (u daljnjem tekstu: Versalis) odobrena intervencija. Pisana očitovanja podnijeli su, kao stranke u glavnom postupku, Ivan Srl (u daljnjem tekstu: Ivan), Edison SpA (u daljnjem tekstu: Edison) i Versalis kao i zainteresirane strane Republika Poljska, Talijanska Republika i Europska komisija. Na raspravi od 5. studenoga 2014. sudjelovali su Ivan, Edison, Versalis, Italija i Komisija.

IV – Pravna ocjena

19.      Talijansko Državno vijeće želi znati jesu li načela iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a i Direktive o odgovornosti za okoliš protivna odredbama nacionalnog prava koje, u slučaju kada je utvrđeno onečišćenje područja, a nije moguće utvrditi osobu odgovornu za onečišćenje ili nije moguće od nje ishoditi mjere otklanjanja, ne omogućuje upravnom tijelu da naloži vlasniku koji nije odgovoran za onečišćenje poduzimanje hitnih mjera sigurnosti i sanacije, već predviđa na teret potonjeg samo financijsku odgovornost koja je ograničena do visine vrijednosti područja nakon izvršenih mjera sanacije.

20.      Slijedom toga valja ispitati obvezuje li pravo Unije države članice da vlasniku onečišćenog zemljišta nametnu određene mjere njegova osiguranja i sanacije iako on nije uzrokovao onečišćenje.

21.      U tu svrhu treba prvo raspraviti o Direktivi o odgovornosti za okoliš kao lex specialis i potom razmotriti načela iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a. Naposljetku ću još kratko obraditi propise Unije o otpadu na koje se pitanje, međutim, ne odnosi.

22.      Željela bih unaprijed iznijeti ishod te analize: ne može se, doduše, isključiti da Unija konkretizira načela iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a u obliku odgovarajuće obveze(3). U Direktivi o odgovornosti za okoliš, koju ju navelo Državno vijeće, takva se konkretizacija, međutim, ne može naći. Kako bi izbjegao nedostatno raspravljenu i neočekivanu odluku, Sud u ovom postupku ne bi trebao ispitivati jesu li drugi propisi, kao što su oni o otpadu, dalekosežniji.

A –    Direktiva o odgovornosti za okoliš

1.      Dopuštenost pitanja o Direktivi o odgovornosti za okoliš

23.      Zbog dva se razloga može posumnjati da je pitanje dopušteno u pogledu Direktive o odgovornosti za okoliš. Oba se odnose na njezinu relevantnost. 

24.      Prvo je prema zahtjevu za prethodnu odluku dvojbeno mogu li se talijanske odredbe tumačiti na način da se njima zasniva šira odgovornost vlasnika zemljišta navedena u pitanju. Direktiva međutim može proizvesti obveze za pojedince samo putem usklađenog tumačenja nacionalnog prava(4). Stoga je moguće da tumačenje Direktive o odgovornosti za okoliš od strane Suda ne utječe na odluku u glavnom postupku.

25.      Doduše, u okviru prethodnog postupka Sud nije ovlašten odlučivati o tumačenju nacionalnih propisa(5). Slijedom toga valja se držati pretpostavke da su pitanja koja su uputili nacionalni sudovi relevantna za glavni postupak(6).

26.      Naposljetku, isto vrijedi i s obzirom na drugi mogući razlog za sumnju u relevantnost. On se odnosi na primjenu ratione temporis Direktive o odgovornosti za okoliš na glavni postupak.

27.      Direktiva o odgovornosti za okoliš primjenjuje se prema članku 17. na štete koje su prouzročili emisija, događaj ili iznenadni događaj nakon 30. travnja 2007. ako one proizlaze iz djelatnosti koje su se obavljale nakon tog datuma ili iz djelatnosti koje su se obavljale prije tog datuma, ali koje se prije navedenog datuma nisu završile(7).

28.      Stoga navodi Edisona, prema kojima je onečišćujuća djelatnost prestala već 1988., a površine sanirane 1995., možda ne s potpunim uspjehom, idu protiv toga da se Direktiva o odgovornosti za zaštitu okoliša primjeni u glavnom postupku. Također bi za primjenu Direktive bilo beznačajno jesu li dotični poduzetnici pravni sljednici poduzetnika koji je prije 30. travnja 2007. uzrokovao štetu(8).

29.      Ipak je na sudu koji je uputio zahtjev da na temelju činjenica, koje je jedino taj sud u mogućnosti ocijeniti, ispita pripadaju li u glavnom postupku štete, koje su predmet mjera sanacije okoliša donesenih od strane nadležnih nacionalnih tijela, jednom od slučajeva iz članka 17. Direktive o odgovornosti za okoliš. Za slučaj da sud koji je uputio zahtjev dođe do zaključka da je Direktiva primjenjiva ratione temporis u glavnom postupku, treba zauzeti stajalište u odnosu na nju(9).

2.      Zahtjevi Direktive o odgovornosti za okoliš

30.      Iznenađujuće je pitanje obvezuju li načela iz Direktive o odgovornosti za okoliš države članice da vlasniku onečišćenog zemljišta nametnu određene mjere njegova osiguranja i sanacije, iako on nije uzrokovao onečišćenje. Naime, uzrokovanje štete u okolišu pretpostavka je za obveze fizičkih i pravnih osoba koje su utvrđene u Direktivi.

31.      Prema članku 1. Direktive o odgovornosti za okoliš, njezina je svrha utvrđivanje okvira za odgovornost za okoliš koji se temelji na načelu „onečišćivač plaća“, radi sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu. Shodno tomu, ona se na temelju članka 3. stavka 1. primjenjuje na štetu u okolišu prouzročenu profesionalnom djelatnošću i na prijeteću opasnost od takve štete nastalu zbog takve djelatnosti. Operater odgovoran za tu djelatnost mora u skladu s člancima 5. do 7. poduzeti potrebne mjere sprečavanja i otklanjanja te u skladu s člancima 8. do 10. i uvodnom izjavom 18. za to snositi troškove.

32.      Uvodna izjava 2. Direktive o odgovornosti za okoliš pojašnjava da operatere treba putem te odgovornosti poticati na usvajanje mjera i razvijanje postupaka za smanjivanje rizika od štete u okolišu. Da bi mehanizmi odgovornosti doveli do (prema Direktivi željenog) ishoda, uvodnom izjavom 13. pojašnjava se da bi trebao postojati jedan ili više onečišćivača koji se mogu utvrditi, konkretna i količinski mjerljiva šteta kao i uzročna veza između štete i jednog ili više utvrđenih onečišćivača.

33.      Posebna važnost uzrokovanja naglašena je i u uvodnoj izjavi 20. te članku 8. stavku 3. Direktive o odgovornosti za okoliš. U skladu s tim operater nije dužan snositi trošak mjera sprečavanja ili otklanjanja poduzetih prema ovoj Direktivi u slučajevima u kojima je odnosna šteta ili prijeteća opasnost od takve štete nastala zbog događaja koji su izvan njegova utjecaja. To je izuzeće dakle moguće iako je šteta uzrokovana profesionalnom djelatnošću operatera. Radi izuzeća on mora dokazati da je štetu u okolišu ili prijeteću opasnost od štete prouzročila treća osoba i da je nastala iako su poduzete primjerene mjere sigurnosti. Ta iznimka vrijedi stoga na primjer za sabotažu ili vanjske zahvate.

34.      S druge strane članak 8. stavak 3. Direktive o odgovornosti za okoliš, nasuprot pretpostavci Državnog vijeća, ne može se tumačiti na način da bi do dokaza o drukčijem uzroku bilo bez daljnjeg moguće pretpostaviti da je operater koji koristi onečišćeno zemljište prouzročio to onečišćenje. Ta odredba zapravo izuzima operatera unatoč dokazu da je šteta uzrokovana njegovom poslovnom djelatnošću.

35.      Doduše Direktivu o odgovornosti za okoliš Sud je već protumačio neovisno o članku 8. stavku 3. na način da odgovarajuća pretpostavka može ići na teret operatera. Naime, posebno kod utvrđivanja uzroka u slučajevima široko rasprostranjenog difuznog onečišćenja države članice raspolažu širokom marginom prosudbe(10). Stoga je pretpostavka uzročnosti dopuštena i ako postoje uvjerljive indicije, kao na primjer blizina postrojenja operatera utvrđenom onečišćenju ili podudaranje između pronađenih štetnih tvari i komponenti koje taj operater koristi u okviru svoje djelatnosti(11).

36.      Načelo „onečišćivač plaća“ ne znači s druge strane da je operater obvezan snositi teret u vezi s uklanjanjem onečišćenja kojemu nije doprinio(12). Stoga je Sud uputio na to da prema članku 11. stavku 4. Direktive o odgovornosti za okoliš operateri raspolažu pravnim lijekovima kako bi pobili mjere sanacije donesene na temelju Direktive i osporili uzročnu vezu između svojih djelatnosti i utvrđenog onečišćenja(13). Oni posebno mogu opovrgnuti pretpostavku da su oni uzrokovali štetu(14).

37.      Sami vlasnici oštećenih zemljišta koji nisu uzrokovali štetu ne igraju nikakvu ulogu u upravo prikazanom sustavu Direktive o odgovornosti za okoliš. Direktiva se na njih uopće ne primjenjuje(15).

38.      Taj zaključak ne mijenja načelo opreznosti, načelo preventivnog djelovanja ni načelo da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru. Ona se doduše moraju također uzeti u obzir kod tumačenja Direktive o odgovornosti za okoliš, ali nije vidljivo na koji bi način ona mogla dovesti do drugog tumačenja dosad navedenih odredbi.

39.      Ni zahtjev djelotvorne provedbe Direktive o odgovornosti za okoliš, koja se zahtijeva uvodnom izjavom 24., ne može za vlasnike zemljišta koji nisu uzrokovali štetu dovesti do obveza kojima bi se Direktiva prekoračila.

3.      Odgovornost vlasnika zemljišta prema drugoj presudi ERG i dr.

a)      Neki prijevodi presude

40.      Izgleda da neki prijevodi druge presude ERG i dr. ipak dokazuju suprotno od dosad izvedenih zaključaka. Tamo Sud u tri jezične verzije govori o vlasnicima(16), korisnicima(17) odnosno koncesionarima(18) zemljišta koja graniče s obalnim kompleksom koji je predmet mjera sanacije. On zaključuje da se Direktiva o odgovornosti za okoliš u iznimnim okolnostima mora tumačiti na način da nadležna tijela mogu od tih osoba zahtijevati da same provedu mjere sanacije(19).

41.      Valja, međutim, poći od toga da Sud time nije ništa utvrdio u pogledu obveza vlasnika, korisnika ili koncesionara zemljišta kao takvih, nego se pozvao na operatere u smislu Direktive o odgovornosti za okoliš, a koji na pogođenim zemljištima obavljaju profesionalne djelatnosti. Naime, sve druge jezične verzije ove presude, osobito njezin francuski izvornik, kao jedini o kojem su svi dotični suci raspravili, te obvezujuća talijanska verzija koriste izraz operateri(20) kako se koristi u Direktivi.

b)      Odgovornost operatera za opasnosti koje potječu s njihovih zemljišta

42.      Međutim, čak i uz uvažavanje mogućih problema u prijevodu, čini se da prema drugoj presudi ERG i dr. Direktivu o odgovornosti za okoliš treba u izvanrednim okolnostima tumačiti na način da nadležna tijela mogu od vlasnika zemljišta zahtijevati da sami provedu mjere sanacije ako na zemljištu obavljaju djelatnosti u smislu Direktive(21). Tamo se doprinos nastanku štete ne zahtijeva kao pretpostavka.

43.      Takva odgovornost operatera odgovarala bi stajalištu Italije. Prema tom stajalištu načelo „onečišćivač plaća“ uspostavlja za zemljišta koja se koriste u industrijske svrhe objektivnu odgovornost poduzetnika koji su njihovi vlasnici. Oni izvlače gospodarsku korist iz zemljišta i stoga su odgovorni za sve opasnosti koje potječu s njega. Stoga se ne mora dokazati jesu li oni prouzročili onečišćenja.

44.      No ni to tumačenje tvrdnje Suda nije uvjerljivo. Naime, u nastavku Sud svoje utvrđenje zasniva na obvezama koje Direktiva o odgovornosti za okoliš nameće operaterima koji su prouzročili štetu u okolišu(22).

45.      Osim toga tumačenje druge presude ERG i dr. prikazano u točki 42. proturječilo bi drugim zaključcima donesenima istoga dana u prvoj presudi ERG i dr. u vezi s ovisnošću odgovornosti operatera o štetnom događaju, koji se sa svoje strane nadovezuju na postojeću sudsku praksu(23). Tako su u skladu s načelom „onečišćivač plaća“ operateri obvezani na sanaciju samo stoga što su doprinijeli nastanku onečišćenja ili opasnosti od onečišćenja(24). Isto tako, u skladu s načelom „onečišćivač plaća“ operateri nisu obvezni snositi teret u vezi s uklanjanjem onečišćenja kojemu nisu doprinijeli(25).

46.      Stoga se navedeno utvrđenje Suda u drugoj presudi ERG i dr. može odnositi samo na operatere koji su prouzročili štetu, čak i ako se, kao što je već prikazano(26), ta uzročnost samo pretpostavlja.

4.      Stroži propisi država članica

47.      Vlasnici koji nisu prouzročili štete u okolišu na svojim zemljištima mogli bi se međutim smatrati odgovornima na osnovi mjera država članica. Tako prema članku 16. Direktiva o odgovornosti za okoliš ne sprečava države članice da zadrže ili donesu strože odredbe za sprečavanje i otklanjanje štete u okolišu. Utvrđivanje dodatnih odgovornih osoba tamo je izričito navedeno.

48.      Ta je ovlast ograničena ciljevima Direktive o odgovornosti za okoliš koje države članice ne smiju ugroziti(27). Stoga bi im bilo posebno zabranjeno utvrđivanje dodatnih odgovornih osoba koje stupaju na mjesto onečišćivača koji su odgovorni u skladu s Direktivom. Međutim, budući da je u Italiji za odgovornost samih vlasnika u skladu s člankom 253. stavkom 3. Zakonodavnog dekreta br. 152 potrebno da nije moguće odrediti onečišćivača ili da se troškovi ne mogu zatražiti od njega, to pravilo ne ugrožava ovaj cilj.

49.      Za zahtjev za prethodnu odluku bitno je jedino to uspostavlja li se mogućnošću donošenja strožih pravila, koja je predviđena člankom 16. Direktive o odgovornosti za okoliš, obveza da vlasnici koji nisu prouzročili štetu odgovaraju strože nego što je dosad bilo predviđeno.

50.      Tomu se protivi činjenica da kod izvršavanja te nadležnosti države članice imaju marginu prosudbe. Takve se margine prosudbe mogu, međutim, kao što je na primjer već ovdje navedeno, ograničiti s obzirom na proturječnosti s ciljevima Direktive o odgovornosti za okoliš. Iznimno se margine prosudbe mogu također toliko umanjiti da nastane obveza izvršavanja nadležnosti.

51.      Na primjer, prilikom površnog čitanja članka 4. stavka 2. Direktive o procjeni učinaka na okoliš(28) može se doći do zaključka da države članice imaju diskrecijsko pravo odlučiti moraju li se procijeniti učinci projekata iz Priloga II. na okoliš. Međutim, iz sudske prakse proizlazi da je na temelju ciljeva te direktive takva procjena nužna kada takav projekt može imati značajan učinak na okoliš(29).

52.      Za razliku od toga, ni u članku 16. ni u drugim odredbama Direktive o odgovornosti za okoliš ne postoji izričito uporište za umanjenje te diskrecijske ocjene na način da se vlasnike zemljišta mora obvezati na sanaciju štete u okolišu ako nisu uzrokovali štetu. Direktiva u najboljem slučaju prešutno zahtijeva od država članica da te osobe obvežu na trpljenje neophodnih mjera na svojim zemljištima kao i, po potrebi, na suradnju kod njihove provedbe. Stoga je člankom 14. stavkom 4. predviđeno savjetovanje s njima.

53.      Daljnje granice diskrecijske ocjene država članica u skladu s člankom 16. Direktive o odgovornosti za okoliš mogu proizaći iz načela iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a koja su navedena u zahtjevu za prethodnu odluku(30). Naime, i članak 16. je u skladu s člankom 192. stavkom 1. UFEU‑a donesen radi postizanja tih ciljeva. Stoga valja poći od toga da je članak 16. Direktive o odgovornosti za okoliš usmjeren prema postizanju visokog stupnja zaštite, uzimajući u obzir raznolike prilike u različitim regijama Unije te se temelji na načelu opreznosti, načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te na načelu da onečišćivač plaća.

54.      Značenje načela „onečišćivač plaća“ podudara se u bitnome s granicama koje ciljevi Direktive o odgovornosti za zaštitu okoliša određuju za primjenu članka 16. Države članice ne smiju potkopati načelo „onečišćivač plaća“ tako da osim ili umjesto onečišćivača odrede dodatne odgovorne osobe. Stoga dodatne odgovorne osobe smiju biti samo supsidijarno odgovorne.

55.      To uostalom odgovara načelu preventivnog djelovanja. Ako onečišćivači znaju da su u cijelosti odgovorni za štete, donijet će potrebne preventivne mjere kako do štete uopće ne bi došlo. Onečišćivači su u pravilu oni koji mogu donijeti najučinkovitije mjere.

56.      Osim toga načelo preventivnog djelovanja, baš kao i načelo da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru, zahtijeva doduše da se neovisno o mogućim doprinosima vlasnika nastanku štete mogu poduzeti mjere na onečišćenim zemljištima kako bi se spriječilo daljnje širenje štete. U određenim okolnostima može također biti potrebno da svojim boljim poznavanjem zemljišta vlasnik da potporu tim mjerama. Inače bi bilo značajno teže, ako ne i nemoguće, spriječiti to širenje. Nasuprot tomu, ni jedno ni drugo načelo u pravilu ne zahtijeva da se same te vlasnike obveže na sanaciju.

57.      Osim toga, načelo preventivnog djelovanja govori u prilog tomu da se vlasnike zemljišta u određenim slučajevima obveže da poduzmu preventivne zaštitne mjere od opasnosti za koje su u bitnome odgovorne treće osobe. Bilo bi zamislivo na primjer da vlasnik zemljišta, na kojem se otpad iznova nezakonito odlaže, mora ograditi to zemljište kako bi se spriječili daljnji prijestupi. Na toj se zamisli zasnivaju i obveze koje je istaknula Italija, u vidu prijave onečišćenja i poduzimanja određenih zaštitnih mjera, u skladu s člankom 245. stavkom 2. Zakonodavnog dekreta br. 152. Međutim, zahtjev za prethodnu odluku ne sadrži nikakvo uporište za to da bi se ovdje radilo o tom aspektu načela preventivnog djelovanja. Stoga se ne mora dublje zalaziti u tu zamisao kojom se potencijalno zagovara odgovornost vlasnika.

58.      Također nije vidljivo kako bi načelo opreznosti ovdje trebalo utjecati na tumačenje članka 16. Direktive o odgovornosti za okoliš s obzirom na odgovornost vlasnika zemljišta koji nisu prouzročili štetu za sanaciju. U skladu s tim načelom moguće je poduzeti mjere za zaštitu zdravlja ljudi ne čekajući da se u potpunosti i u punoj težini ostvare rizici za to zdravlje kada postojanje i opseg tih rizika još uvijek nisu sa sigurnošću utvrđeni(31). Ako se međutim utvrdi da osoba nije prouzročila štetu, to se načelo ne može primijeniti.

59.      Nasuprot tomu, ako nije jasno je li vlasnik zemljišta prouzročio štetu, to može dovesti do gore opisane pretpostavke uzročnosti(32). Tada, međutim, nema više mjesta za primjenu članka 16. Direktive o odgovornosti za okoliš.

60.      Stoga preostaje još samo cilj visokog stupnja zaštite. Tom bi cilju zasigurno odgovarala sveobuhvatna supsidijarna odgovornost vlasnika zemljišta za štetu u okolišu na njihovu zemljištu. Naime, njome bi se omogućilo da se oskudna javna sredstva usmjere na štete u pogledu kojih se odgovorne osobe uopće ne mogu odrediti.

61.      Smatram doduše isključenim da bi se pomoću tog cilja dopuštenje za određivanje daljnjih odgovornih osoba sadržano u članku 16. Direktive o odgovornosti za okoliš shvatilo kao obveza. Umjesto toga, tim se dopuštenjem na države članice prenosi ovlast da u tom pogledu cilj visokog stupnja zaštite odvaguju s drugim ciljevima, na primjer s temeljnim pravima vlasnika zemljišta. Inače bi svako dopuštenje na temelju sekundarnog prava za donošenje strožih mjera za zaštitu okoliša obvezivalo države članice da predvide najviši zamislivi stupanj zaštite koji nadilazi propise sekundarnog prava.

5.      Međuzaključak

62.      Slijedom toga, načela Europske unije koja se odnose na područje zaštite okoliša i koja su uređena Direktivom o odgovornosti za okoliš (članak 1., članak 8. stavak 3. i članak 16. kao i uvodne izjave 13. i 24.) i člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a, posebice načelo onečišćivač plaća, načelo opreznosti, načelo preventivnog djelovanja i načelo da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru, nisu protivna nacionalnom propisu koji, u slučaju kada je utvrđeno onečišćenje područja, a nije moguće utvrditi osobu odgovornu za onečišćenje ili nije moguće od nje ishoditi mjere otklanjanja, ne omogućuje upravnom tijelu da naloži vlasniku koji nije odgovoran za onečišćenje poduzimanje hitnih mjera sigurnosti i sanacije, već predviđa na teret potonjeg samo financijsku odgovornost koja je ograničena do visine vrijednosti područja nakon izvršenih mjera sanacije.

B –    Članak 191. stavak 2. UFEU‑a

63.      Zahtjev za prethodnu odluku usmjeren je doduše i na to da se načela iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a zasebno razmotre. S obzirom na sumnju oko relevantnosti koju za odluku imaju izjave u vezi s Direktivom o odgovornosti za okoliš(33), to valja raspraviti i iz perspektive prava Unije i iz perspektive nacionalnog prava.

1.      Učinak članka 191. stavka 2. UFEU‑a na temelju prava Unije

64.      Člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a utvrđena su načela politike Unije u području okoliša. U skladu s člankom 192. zakonodavac Unije provodi tu politiku(34). Obveze država članica ne mogu se, nasuprot tomu, zasnivati izravno na tim odredbama(35).

65.      Pravo unije ne obvezuje države članice niti da ta načela neposredno uvaže kod tumačenja nacionalnog prava, koje stvaraju neovisno o pravu Unije i izvan njegova područja primjene.

66.      Slijedom toga načela iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a trebaju se u skladu s pravom Unije prije svega uzeti u obzir kod tumačenja relevantnog sekundarnog prava Unije(36), kao što se dogodilo u ovom slučaju kod tumačenja Direktive o odgovornosti za okoliš.

2.      Učinak članka 191. stavka 2. prema talijanskom pravu

67.      Međutim, Versalis ističe članak 3.b Zakonodavnog dekreta br. 152. Ta se odredba izričito odnosi na raniju verziju članka 191. stavka 2. UFEU‑a. Ona obvezuje svakog, vlast i pojedince, da okoliš štite putem prikladnih mjera koje se temelje načelu opreznosti, načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te na načelu da onečišćivač plaća.

68.      Ta odredba talijanskog prava može dovesti do toga da se cjelokupno talijansko pravo okoliša ili barem pravila Zakonodavnog dekreta br. 152 prema mogućnosti moraju tumačiti u skladu s navedenim načelima iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a. U tom bi slučaju za odluku u glavnom postupku bilo važno kako se ta načela trebaju tumačiti neovisno o sekundarnom pravu Unije. Tada bi ona na temelju nacionalnog prava imala „prekomjerni učinak“ kao što je Sud već priznao za direktive(37) ili temeljne slobode u vezi s nacionalnim zabranama diskriminacije(38) vlastitih državljana(39).

69.      Doduše Sud nije nadležan odlučiti o tome ima li čanak 3.b Zakonodavnog dekreta br. 152 taj učinak u talijanskom pravu. To je zadaća talijanskih sudova(40) i moralo bi se stoga u idealnom slučaju navesti u zahtjevu za prethodnu odluku(41).

70.      U ovom se slučaju zahtjev za prethodnu odluku izgleda prešutno temelji na članku 3.b Zakonodavnog dekreta br. 152. Inače bi, naime, bilo teško za shvatiti zašto sud kao što je talijansko Državno vijeće intenzivno razmatra načela iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a i jedva da ih dovodi u vezu s normama sekundarnog prava Unije, pri čemu je primjena ratione temporis tih normi, to jest normi Direktive o odgovornosti za okoliš, još uvijek vrlo dvojbena.

71.      Naposljetku, međutim, može biti neizvjesno je li učinak članka 3.b Zakonodavnog dekreta br. 152 dostatno razmotren u zahtjevu za prethodnu odluku. Naime, čak i uz pretpostavku da se talijansko pravo okoliša oblikuje načelima iz članka 191. stavka 2. na temelju te norme neovisno o sekundarnom pravu Unije, nije vidljivo da bi to do dovelo do drukčijih zaključaka od onih u vezi s tumačenjem članka 16. Direktive o odgovornosti za okoliš.

C –    Propisi o otpadu

72.      Već sam u svojem mišljenju u predmetu ERG i dr. naznačila da se propisima Unije o otpadu potencijalno uspostavlja šira odgovornost vlasnika zemljišta za sanaciju onečišćenih površina nego Direktivom o odgovornosti za okoliš, ali se njima ponajprije zahtijeva odgovornost onečišćivača(42). Ne čini se isključenim da je u skladu s tim podredno odgovoran i vlasnik onečišćenih zemljišta kao posjednik otpada, koji inače nije sudjelovao u tom onečišćenju (članci 14. i 15. Direktive o otpadu(43)).

73.      Budući da su Državno vijeće i stranke intenzivno razmatrali navedeno mišljenje, iako nisu analizirali propise Unije o otpadu, ipak predlažem Sudu da se ne izjasni ni o tim odredbama.

74.      Odlukom o odgovornosti na temelju propisa o otpadu za onečišćeno tlo nametnula bi se teška i djelomično osjetljiva pitanja, dok je moguće značenje za glavni postupak nejasno.

75.      Sud je doduše već utvrdio da se ugljikovodici koji se slučajno izliju u tlo, podzemne vode ili more, a koji se više ne mogu namjenski upotrebljavati, moraju smatrati otpadom(44). Zemlju zagađenu uslijed slučajnog izlijevanja tih tvari također treba kvalificirati kao otpad(45). Zakonodavac je doduše kod reforme Direktive o otpadu revidirao barem utvrđenja o statusu otpada onečišćenog tla(46) kada je tlo (in situ), uključujući neiskopano onečišćeno tlo, u skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (b) Direktive o otpadu izuzeo iz njezina područja primjene.

76.      Ostaje međutim dvojbeno isključuju li ta pravila doista onečišćeno tlo iz primjene propisa o otpadu. Kada onečišćujuća tvar postane otpad zbog onečišćenja, teško da se taj status može izgubiti miješanjem s tlom(47). U praksi ne bi, međutim, trebalo biti razlike ovisno o tome postupa li se s onečišćenim tlom u cijelosti kao s otpadom ili samo s tvarima koje ga onečišćuju. Osim toga postavljaju se potencijalno osjetljiva pitanja o odnosu između propisa o otpadu i Direktive o odgovornosti za okoliš.

77.      Prije svega je, međutim, nejasno mogu li izjave o ovom osjetljivom pitanju biti uopće važne za odluku u glavnom postupku. S jedne strane Sud je sa zahtjevom za prethodnu odluku jedva dobio podatke o odredbama talijanskih propisa o otpadu koje su relevantne u tom pogledu. Međutim, propisima Unije o otpadu mogu se odrediti obveze pojedincima ili poduzetnicima samo ako su ti propisi preneseni u državama članicama ili se nacionalno pravo može barem usklađeno tumačiti(48). S druge strane je nejasno mogu li se odluke, koje su predmet spora, naknadno zasnivati na propisima o otpadu.

78.      Ako s obzirom na odgovor Suda na zahtjev za prethodnu odluku Državno vijeće ipak dođe do zaključka da odgovornost na temelju propisa o otpadu može biti važna za odluku u glavnom postupku, ono bi slijedom toga trebalo Sudu uputiti novi zahtjev za prethodnu odluku.

V –    Zaključak

79.      Stoga predlažem Sudu da na prethodno pitanje odgovori kako slijedi:

Načela Europske unije koja se odnose na područje zaštite okoliša i koja su uređena Direktivom 2004/35/EZ o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu (članak 1., članak 8. stavak 3. i članak 16. kao i uvodne izjave 13. i 24.) i člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a, posebice načelo onečišćivač plaća, načelo opreznosti, načelo preventivnog djelovanja i načelo da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru, nisu protivna nacionalnom propisu koji, u slučaju kada je utvrđeno onečišćenje područja, a nije moguće utvrditi osobu odgovornu za onečišćenje ili nije moguće od nje ishoditi mjere otklanjanja, ne omogućuje upravnom tijelu da naloži vlasniku koji nije odgovoran za onečišćenje poduzimanje hitnih mjera sigurnosti i sanacije, već predviđa na teret potonjeg samo financijsku odgovornost koja je ograničena do visine vrijednosti područja nakon izvršenih mjera sanacije.


1 – Izvorni jezik: njemački


2 – Direktiva 2004/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu (SL L 143, str. 56.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 58.); vrlo vjerojatno je mjerodavna verzija Direktive 2009/31/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o geološkom skladištenju ugljikova dioksida (SL L 140, str. 140.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 158.). Kasnije izmjene u vidu Direktive 2013/30/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 12. lipnja 2013. o sigurnosti odobalnih naftnih i plinskih djelatnosti (SL L 178, str. 66.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 28., str. 276.) moraju se prenijeti tek 2015.


3 – Vidjeti također moje mišljenje u predmetima C‑378/08, C‑379/08 i C‑380/08 (ERG i dr., EU:C:2009:650, t. 111. i sljedeće).


4 – Vidjeti moje mišljenje u predmetu Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:174, t. 133. i tamo navedena sudska praksa).


5 – Vidjeti osobito presudu Angelidaki i dr. (C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, t. 48.).


6 – Vidjeti presudu Pupino (C‑105/03, EU:C:2005:386, t. 30.).


7 – Presuda ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 41. kao i C‑379/08 te C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 34.)


8 – Ovo možda vrijedi za Edison koji je čini se proistekao iz koncerna Montedison, koji je u prošlosti koristio predmetna zemljišta te je prema Ivanovim navodima također odgovoran za onečišćenje.


9 – Presude ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 43. i 47. kao i C‑379/08 te C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 36. i 40.).


10 – Presuda ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 55.)


11 – Presuda ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 57.)


12 – Presude Standley i dr. (C‑293/97, EU:C:1999:215, t. 50.) i ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 67.)


13 – Presuda ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 67.)


14 – Presuda ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 58.)


15 – Vidjeti u tom smislu presudu ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 58.).


16 – Litavski: „sklypų savininkams“


17 – Njemački: „Nutzern der Grundstücke“


18 – Portugalska verzija: „concessionários dos terrenos“


19 – Presuda ERG i dr. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 78., vidjeti i t. 82.)


20 – Francuski: „exploitants“, talijanski: „operatori“


21 – Presuda ERG i dr. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 78., vidjeti i t. 82.)


22 – Presuda ERG i dr. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 87. do 90.)


23 – Presuda ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 52. do 59. kao i 64. do 67.)


24 – Presuda ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 57.) uz upućivanje na presudu Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, t. 77.)


25 – Presuda ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 67.) uz upućivanje na presudu Standley i dr. (C‑293/97, EU:C:1999:215, t. 51.)


26 – Vidjeti t. 35. ovog mišljenja.


27 – Presuda ERG i dr. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 65. i 66.). Vidjeti također moje mišljenje u predmetima C‑378/08 kao i C‑379/08 i C‑380/08 (ERG i dr., EU:C:2009:650, t. 96. do 115.).


28 – Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.)


29 – Presude Kraaijeveld i dr. (C‑72/95, EU:C:1996:404, t. 50.), WWF i dr. (C‑435/97, EU:C:1999:418, t. 36.) i Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, t. 29.)


30 – Vidjeti presude Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, t. 38.), Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑301/10, EU:C:2012:633, t. 49.), Shell Nederland (C‑241/12 i C‑242/12, EU:C:2013:821, t. 38.) i Komisija/Francuska (C‑237/12, EU:C:2014:2152, t. 30.).


31 – Presude National Farmers‘ Union i dr. (C‑157/96, EU:C:1998:191, t. 63.), Agrarproduktion Staebelow (C‑504/04, EU:C:2006:30, t. 39.) kao i Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, t. 61. i 62.)


32 – Vidjeti t. 35. ovog mišljenja.


33 – Vidjeti t. 23. do 29. ovog mišljenja.


34 – Vidjeti presude Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, t. 57.) kao i ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 45.).


35 – Presude Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, t. 58.) kao i ERG i dr. (C‑378/08, EU:C:2010:126, t. 46.).


36 – Vidjeti dokaze u bilješci 30.


37 – Presude Dzodzi (C‑297/88 i C‑197/89, EU:C:1990:360, t. 35. do 39.), Leur‑Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, t. 32.) i Salahadin Abdulla i dr. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105, t. 48.)


38 – Presude Guimont (C‑448/98, EU:C:2000:663, t. 23.), Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, EU:C:2006:208, t. 29.) i Airport Shuttle Express (C‑162/12 i C‑163/12, EU:C:2014:74, t. 44.)


39 – Vidjeti također rješenje De Bellis i dr. (C‑246/14, EU:C:2014:2291, t. 15. do 17.).


40 – Presude Dzodzi (C‑297/88 i C‑197/89, EU:C:1990:360, t. 41. i 42.) kao i Leur‑Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, t. 33.)


41 – Vidjeti rješenje De Bellis i dr. (C‑246/14, EU:C:2014:2291, t. 20.)


42 – Mišljenje u predmetima C‑378/08 kao i C‑379/08 i C‑380/08 (ERG i dr., EU:C:2009:650, t. 130. do 138.)


43 – Direktiva 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu (SL L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.). Odgovarajuća pravila bila su sadržana i u ranijim direktivama o otpadu koje su se primjenjivale od 1977.


44 – Presuda Van de Walle i dr. (C‑1/03, EU:C:2004:490, t. 47. do 50.) i Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, t. 57. do 59.)


45 – Presuda Van de Walle i dr. (C‑1/03, EU:C:2004:490, t. 52.)


46 – Vidjeti u tom smislu Petersen, F. „Entwicklungen des Kreislaufwirtschaftsrechts – Die neue Abfallrahmenrichtlinie – Auswirkungen auf das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz“, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2009., 1063. (1064.).


47 – Vidjeti također moje mišljenje u predmetima Komisija/Italija i Komisija/Grčka (C‑196/13 i C‑378/13, EU:C:2014:2162, t. 99.).


48 – Vidjeti moje mišljenje u predmetu Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:174, t. 133. i tamo navedenu sudsku praksu).