ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2014. gada 20. novembrī (1)
Lieta C‑534/13
Fipa Group srl. u.c.
(Consiglio di Stato (Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
LESD 191. panta 2. punkts – Direktīva 2004/35/EK – Atbildība vides jomā attiecībā uz videi nodarītā kaitējuma novēršanu un atlīdzināšanu – Princips “piesārņotājs maksā” – Īpašnieka, kas nav radījis kaitējumu videi, atbildība
I – Ievads
1. Itālijas pilsēta Karrāra [Carrara] ir pazīstama tās marmora dēļ. Tomēr tās apkaimē pagātnē norisinājās arī citas rūpnieciskas darbības. Katrā ziņā blakus esošās pilsētas Masas Karrāras [Massa Carrara] apvidū šīs darbības ir radījušas ievērojamu piesārņojumu, un tāpēc tur tika noteikta “valsts nozīmes teritorija”. Pa šo laiku attiecīgajiem zemesgabaliem ir mainījušies īpašnieki, un pašreizējie īpašnieki, kuri piesārņojumu nav izraisījuši, strīdas ar Itālijas iestādēm par to, cik lielā mērā no tiem var tikt prasīts veikt sanāciju.
2. Kā norādīja Itālijas Valsts Padome (Consiglio di Stato), Itālijas tiesībās ir paredzēts, ka tādiem īpašniekiem var vienīgi pieprasīt atlīdzināt sanācijas izmaksas, kas nepārsniedz zemesgabalu vērtību. Atbilstoši Itālijas tiesībām tiem nav pienākuma pašiem veikt sanācijas pasākumus vai segt augstākas sanācijas izmaksas. Tāpēc Valsts Padome jautā Tiesai, vai LESD 191. panta 2. punktā paredzētie principi, proti, princips “piesārņotājs maksā”, piesardzības un preventīvās darbības principi, kā arī princips, ka videi nodarīts kaitējums jālabo, pirmām kārtām novēršot tā cēloni, un direktīvas par atbildību vides jomā (2) prasa lielāku šo īpašnieku iesaistīšanos.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Savienības tiesības
3. Savienības vides politikas principi, it īpaši “piesārņotājs maksā” princips, ir paredzēti LESD 191. panta 2. punktā:
“Savienības politika attiecībā uz vidi tiecas panākt augsta līmeņa aizsardzību, ievērojot dažādu Savienības reģionu stāvokļa atšķirības. Tā pamatojas uz piesardzības un preventīvās darbības principu, uz principu, ka videi nodarīts kaitējums jālabo, pirmām kārtām novēršot tā cēloni, un uz principu, ka maksā piesārņotājs.
[..]”
4. Kā ir uzsvērts Direktīvas par atbildību vides jomā 1. pantā, ar šo direktīvu it īpaši tiek īstenots princips “piesārņotājs maksā”:
“Videi nodarītā kaitējuma novēršanai un atlīdzināšanai šīs direktīvas mērķis ir izveidot sistēmu atbildībai vides jomā, kuras pamatā ir princips – “piesārņotājs maksā”.”
5. Taču Direktīvas par atbildību vides jomā preambulas 13. apsvērumā ir norādītas principa “piesārņotājs maksā” robežas:
“Ar atbildības mehānisma starpniecību nevar atlīdzināt visu veidu kaitējumu videi. Lai šis mehānisms būtu efektīvs, ir jābūt vienam vai vairākiem identificējamiem piesārņotājiem, kaitējumam jābūt konkrētam un aprēķināmam un jānosaka cēloņsakarība starp kaitējumu un identificēto piesārņotāju vai piesārņotājiem. Tādēļ atbildība nav piemērots instruments, lai tiktu galā ar plašu, izkliedēta rakstura piesārņojumu, ja nav iespējams saistīt nelabvēlīgo ietekmi uz vidi ar noteiktu individuālo darītāju darbību vai bezdarbību.”
6. Direktīvas par atbildību vides jomā 8. panta 3. punktā uzņēmēju atbildība par izmaksām konkrētos gadījumos ir ierobežota:
“Uzņēmējam nav jāsedz izmaksas par profilaktiskajām vai koriģējošajām darbībām, kas veiktas saskaņā ar šo direktīvu, ja viņš var pierādīt, ka kaitējumu videi vai tiešus tāda kaitējuma draudus:
a) izraisījusi trešā persona, un tas noticis neatkarīgi no tā, ka veikti piemēroti drošības pasākumi; vai
b) radījusi valsts iestādes izdotas tāda obligāta rīkojuma vai instrukcijas ievērošana, kas nav rīkojums vai instrukcija sakarā ar emisiju vai uzņēmēja paša darbības izraisītu starpgadījumu.
Šādos gadījumos dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai ļautu uzņēmējam atgūt radušās izmaksas.”
7. Direktīvas par atbildību vides jomā 16. panta 1. punktā dalībvalstīm ir atļauts pieņemt konkrētus, plašākus noteikumus:
“Šī direktīva neliedz dalībvalstīm paturēt spēkā vai pieņemt daudz stingrākus noteikumus attiecībā uz kaitējuma videi novēršanu un atlīdzināšanu, ietverot tādu papildu pasākumu noteikšanu, uz kuriem attiecas šīs direktīvas prasības saistībā ar aizsardzību un atlīdzināšanu, kā arī papildu atbildīgo personu noteikšanu.”
8. Visbeidzot, lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu attiecas uz preambulas 24. apsvērumu par Direktīvas par atbildību vides jomā īstenošanu:
“Nodrošinot, lai attiecīgo uzņēmēju un citu ieinteresēto personu likumīgās intereses būtu atbilstoši aizsargātas, jānodrošina efektīvu īstenošanas un izpildes līdzekļu pieejamība. Kompetentajām iestādēm jābūt atbildīgām par īpašiem uzdevumiem, kas saistīti ar atbilstošu administratīvo diskrētumu, proti, par pienākumu novērtēt kaitējuma smagumu un noteikt, kādi pasākumi stāvokļa uzlabošanai veicami.”
B – Itālijas tiesības
9. 2006. gada 3. aprīļa Decreto legislativo Nr. 152 (Leģislatīvais dekrēts, turpmāk tekstā – “Decreto legislativo Nr. 152”) 3.b pants skaidri attiecas uz LESD 191. panta 2. punkta agrāko redakciju, proti, Līguma par Eiropas Savienību – domāts laikam ir Eiropas Kopienas dibināšanas līgums – 174. panta 2. punktu. Šajā normā ikvienam – gan iestādēm, gan privātpersonām – ir paredzēts vides aizsardzības pienākums, veicot atbilstošus pasākumus, kas ir vērsti uz piesardzības un preventīvās darbības principu, uz principu, ka videi nodarīts kaitējums jālabo, pirmām kārtām novēršot tā cēloni, un uz principu, ka maksā piesārņotājs.
10. Decreto legislativo Nr. 152 244. panta 1. un 2. punktā ir paredzēts, ka kompetentās iestādes pēc teritorijas piesārņojuma atklāšanas brīdina piesārņotāju. Saskaņā ar 3. punktu šis lēmums tiek paziņots arī teritorijas īpašniekam. Ja nav iespējams noskaidrot par piesārņojumu atbildīgo personu un nerīkojas nedz teritorijas īpašnieks, nedz citas ieinteresētās personas, nepieciešamos teritorijas aizsardzības un sanācijas pasākumus atbilstoši 4. punktam veic kompetentās iestādes.
11. Decreto legislativo Nr. 152 245. panta 1. punktā īpašniekam un citām ieinteresētajām personām ir atļauts veikt nepieciešamos teritorijas aizsardzības un atjaunošanas pasākumus. Ja teritorijas īpašnieks vai pārvaldnieks uzzina par piesārņojuma līmeņa pārsniegšanas draudiem, atbilstoši 2. punktam tiem ir jāinformē kompetentās iestādes neatkarīgi no piesārņotāja pienākumiem un jāveic konkrēti preventīvi pasākumi.
12. Saskaņā ar Decreto legislativo Nr. 152 250. pantu kompetentās iestādes veic nepieciešamos pasākumus, ja piesārņotājs nerīkojas vai tas nav konstatēts un ja nerīkojas arī īpašnieks vai citas ieinteresētās personas.
13. Atbilstoši Decreto legislativo Nr. 152 253. panta 1. punktam pasākumi saskaņā ar šo Decreto sadaļu ir apgrūtinājumi (“oneri reali”). 2. punktā ir paredzēts, ka ar šiem pasākumiem saistītās izmaksas nodrošina īpašu privilēģiju attiecībā uz nekustamo īpašumu (“privilegio speciale immobiliare”) saistībā ar zemesgabalu. Ja zemesgabala īpašniekam, kas nav izraisījis piesārņojumu, tiek pieprasīta izmaksu [atlīdzināšana], saskaņā ar 3. punktu jābūt paskaidrojumam it īpaši par to, ka piesārņotājs nevar tikt konstatēts vai ka no tā nevar tikt prasīta izmaksu atlīdzināšana. Atbilstoši 4. punktam īpašniekam šo izmaksu slogs nevar pārsniegt zemesgabala vērtību pēc sanācijas.
III – Tiesvedība valsts tiesā un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
14. Fipa Group Srl., TWS Automation Srl. un Ivan Srl. iegādājās dažus zemesgabalus, kas agrāk piederēja Montedison grupai. Zemesgabali atrodas tā dēvētajā valsts nozīmes teritorijā “Massa Carrara” un ir ļoti piesārņoti, taču trīs minētās sabiedrības šo piesārņojumu nav izraisījušas, ko neviens arī neapstrīd. Tieši pretēji, kā šķiet, runa ir par tāda piesārņojuma radītām sekām, par kuru bija atbildīga vēl Montedison grupa un saistībā ar kuru jau pagājušā gadsimta beigās tika veikti sanācijas pasākumi.
15. Kā norāda lietas dalībnieki, kompetentās valsts iestādes ar 2011. gada 7. novembra dekrētu minētajām sabiedrībām kā attiecīgo zemesgabalu īpašniecēm uzdeva veikt konkrētus ārkārtas drošības pasākumus un prasīja iesniegt (1995. gada) sanācijas plāna grozījumus. Turklāt šajā nolēmumā kā piesārņotājs tika norādīta Montedison Srl. (tagad – Edison S.p.A.). Tai tika uzdots veikt tos pašus pasākumus.
16. Pamatojoties uz trīs pirmo minēto sabiedrību pieteikumiem, Toskānas reģiona administratīvā tiesa pirmajā instancē šos pasākumus atcēla. Tagad Consiglio di Stato (turpmāk tekstā – “Valsts Padome”) Plenārajai asamblejai ir jāizskata Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Itālijas Vides ministrija) apelācijas sūdzība par šiem trim spriedumiem.
17. Šajā tiesvedībā Valsts Padome uzdod Tiesai šādu jautājumu:
“Vai vides jomā pastāvošie Eiropas Savienības principi, kas ir paredzēti Līguma par Eiropas Savienības darbību 191. panta 2. punktā un Direktīvā par atbildību vides jomā (1. pants un 8. panta 3. punkts; preambulas 13. un 24. apsvērums) – it īpaši “piesārņotājs maksā” princips, piesardzības princips un preventīvās darbības princips, kā arī princips, ka videi nodarīts kaitējums jālabo, pirmām kārtām novēršot tā cēloni, – pieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu kā 2006. gada 3. aprīļa Decreto legislativo Nr. 152 244., 245. un 253. pantā paredzētais, saskaņā ar kuru gadījumā, ja ir pierādīts, ka teritorija ir tikusi piesārņota, un ja nav iespējams identificēt piesārņotāju vai panākt, ka tas veic kaitējuma atlīdzināšanas pasākumus, administratīvajai iestādei nav atļauts uzdot īpašniekam, kurš nav atbildīgs par piesārņojumu, veikt ārkārtas drošības un sanācijas pasākumus un šim īpašniekam ir noteikta tikai finansiāla atbildība, kas ir ierobežota ar zemesgabala vērtību pēc sanācijas pasākumu veikšanas?”
18. Tiesvedības rakstveida daļā Itālijas Valsts Padome informēja Tiesu, ka lietā esot iestājusies Versalis S.p.A. (turpmāk tekstā – “Versalis”). Rakstveida apsvērumus iesniedza pamatlietas dalībnieki – Ivan Srl. (turpmāk tekstā – “Ivan”), Edison S.p.A. (turpmāk tekstā – “Edison”) un Versalis, kā arī citi lietas dalībnieki – Polijas Republika, Itālijas Republika un Eiropas Komisija. 2014. gada 5. novembra tiesas sēdē piedalījās Ivan, Edison, Versalis, Itālija un Komisija.
IV – Juridiskais vērtējums
19. Itālijas Valsts Padome vēlas noskaidrot, vai LESD 191. panta 2. punktā un Direktīvā par atbildību vides jomā paredzētie principi nepieļauj valsts tiesību noteikumus, saskaņā ar kuriem gadījumā, ja ir pierādīts, ka teritorija ir tikusi piesārņota, un ja nav iespējams identificēt piesārņotāju vai panākt, ka tas veic kaitējuma atlīdzināšanas pasākumus, administratīvajai iestādei nav atļauts uzdot īpašniekam, kurš nav atbildīgs par piesārņojumu, veikt ārkārtas drošības un sanācijas pasākumus un šim īpašniekam ir noteikta tikai finansiāla atbildība, kas ir ierobežota ar zemesgabala vērtību pēc sanācijas pasākumu veikšanas.
20. Tādējādi ir jāpārbauda, vai Savienības tiesībās ir paredzēts dalībvalstu pienākums piesārņota zemesgabala īpašniekam uzdot konkrētu drošības un sanācijas pasākumu veikšanu šajā zemesgabalā, lai arī viņš nav radījis piesārņojumu.
21. Šajā nolūkā vispirms kā speciālais regulējums ir jāaplūko Direktīva par atbildību vides jomā un pēc tam jāpievēršas LESD 191. panta 2. punktā paredzētajiem principiem. Nobeigumā vēl īsumā iztirzāšu Savienības tiesību aktus atkritumu jomā, par kuriem gan šajā lietā netiek jautāts.
22. Vēlos iepriekš paredzēt šīs pārbaudes rezultātus: nav izslēgts, ka Savienība LESD 191. panta 2. punktā paredzētos principus konkretizē atbilstošā pienākumā (3). Taču Valsts Padomes norādītajā Direktīvā par atbildību vides jomā šāds konkrēts pienākums nav atrodams. Lai izvairītos no pārsteidzoša nolēmuma, kas nav pietiekami apspriests, Tiesai šajā tiesvedībā nevajadzētu pārbaudīt, vai citu, piemēram, atkritumu apsaimniekošanas tiesību aktu regulējums nav plašāks.
A – Par Direktīvu par atbildību vides jomā
1) Par jautājuma par Direktīvu par atbildību vides jomā pieņemamību
23. Par jautājuma, ciktāl tas attiecas uz Direktīvu par atbildību vides jomā, pieņemamību varētu šaubīties divu iemeslu dēļ. Abi skar tās atbilstību.
24. Pirmkārt, atbilstoši lūgumam sniegt prejudiciālu nolēmumu pastāv šaubas, vai Itālijas noteikumi var tikt interpretēti tādējādi, ka tie pamato plašāku jautājumā minēto zemesgabalu īpašnieku atbildību. Taču direktīva var radīt pienākumus indivīdiem tikai ar atbilstīgas valsts tiesību aktu interpretācijas palīdzību (4). Tāpēc ir iespējams, ka Direktīvas par atbildību vides jomā interpretācija, ko sniegs Tiesa, atrisinājumu pamatlietā neietekmēs.
25. Tomēr Tiesas kompetencē prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā nav lemt par to, kā ir jāinterpretē valsts tiesību normas (5). Līdz ar to jāpaliek pie pieņēmuma, ka valsts tiesu uzdotie prejudiciālie jautājumi ir svarīgi pamatlietas izšķiršanā (6).
26. Tas pats galu galā attiecas arī uz otro varbūtējo atbilstības šaubu iemeslu. Tas skar Direktīvas par atbildību vides jomā piemērojamību laikā pamatlietā.
27. Direktīva par atbildību vides jomā atbilstoši 17. pantam ir piemērojama kaitējumam, ko ir izraisījusi emisija, starpgadījums vai avārija pēc 2007. gada 30. aprīļa, ja šo kaitējumu ir radījušas vai nu darbības, kas ir veiktas pēc šī datuma, vai darbības, kas ir veiktas pirms minētā datuma, tomēr kuras nav pabeigtas pirms tā beigām (7).
28. Tāpēc Edison sniegtā informācija, saskaņā ar kuru piesārņojošā darbība tikusi pārtraukta jau 1988. gadā un teritorijas – iespējams, ne pilnībā – 1995. gadā esot tikušas attīrītas, liedz piemērot Direktīvu par atbildību vides jomā pamatlietā. Tāpat direktīvas piemērošanā nebūtu nozīmes, vai attiecīgie uzņēmumi ir tā uzņēmuma tiesību pārņēmēji, kurš radījis kaitējumu pirms 2007. gada 30. aprīļa (8).
29. Tomēr iesniedzējtiesai, pamatojoties uz faktiem, kuru izvērtēšana ir vienīgi šīs tiesas kompetencē, ir jāpārbauda, vai pamatlietā kaitējums, kurš ir kompetento valsts iestāžu apstiprināto vides atjaunošanas pasākumu priekšmets, ietilpst kādā no Direktīvas par atbildību vides jomā 17. punktā paredzētajām situācijām. Tāpēc, ja iesniedzējtiesa secinās, ka direktīva pamatlietā ir piemērojama ratione temporis, tai būs jāsniedz viedoklis par šo direktīvu (9).
2) Par Direktīvas par atbildību vides jomā prasībām
30. Jautājums, vai Direktīvā par atbildību vides jomā paredzētie principi uzliek dalībvalstīm pienākumu noteikt piesārņota zemesgabala īpašniekiem konkrētus drošības un atjaunošanas pasākumus, lai gan viņš nav radījis piesārņojumu, ir pārsteidzošs. Tas tāpēc, ka kaitējuma videi radīšana ir fiziskajām vai juridiskajām personām direktīvā noteikto pienākumu priekšnoteikums.
31. Saskaņā ar Direktīvas par atbildību vides jomā 1. pantu tās mērķis, lai novērstu un atlīdzinātu videi nodarīto kaitējumu, ir izveidot sistēmu atbildībai vides jomā, kuras pamatā ir princips “piesārņotājs maksā”. Tādējādi atbilstoši 3. panta 1. punktam tā attiecas uz kaitējumu videi, ko izraisījusi profesionāla darbība, kā arī uz jebkādiem tiešiem tāda kaitējuma draudiem, kas radušies šo darbību dēļ. Par šo darbību atbildīgajam uzņēmējam atbilstoši 5.–7. pantam ir jāveic nepieciešamie aizsargpasākumi un pasākumi stāvokļa labošanai vai attiecīgi atbilstoši preambulas 8.–10. un 18. apsvērumam jāsedz to izmaksas.
32. No Direktīvas par atbildību vides jomā preambulas 2. apsvēruma kļūst skaidrs, ka uzņēmējiem ar šo atbildību ir jātiek mudinātiem veikt pasākumus un izstrādāt praksi, kas līdz minimumam samazina vides postījumu risku. Lai atbildības mehānismi dotu (vēlamos) rezultātus, preambulas 13. apsvērumā ir precizēts, ka ir jābūt vienam vai vairākiem identificējamiem piesārņotājiem, kaitējumam jābūt konkrētam un aprēķināmam, kā arī jābūt cēloņsakarībai starp kaitējumu un identificēto piesārņotāju vai piesārņotājiem.
33. Šīs [piesārņojuma] izraisīšanas īpašā nozīme ir uzsvērta arī Direktīvas par atbildību vides jomā preambulas 20. apsvērumā un 8. panta 3. punktā. Saskaņā ar tiem uzņēmējam nav jāsedz izmaksas par aizsardzības vai stāvokļa labošanas darbībām, kas veiktas saskaņā ar šo direktīvu, gadījumos, kad attiecīgais kaitējums vai tieši tā draudi radušies tādu notikumu rezultātā, kas ir ārpus uzņēmēja kontroles. Tātad šī atbrīvošana no atbildības ir iespējama, lai arī kaitējums ir radies uzņēmēja profesionālās darbības dēļ. Viņam, lai tas tiktu atbrīvots no atbildības, ir jāpierāda, ka kaitējumu videi vai tiešus tāda kaitējuma draudus izraisījusi trešā persona un tas noticis neatkarīgi no tā, ka veikti piemēroti drošības pasākumi. Līdz ar to šis izņēmums attiecas, piemēram, uz kaitniecību vai iejaukšanos no ārpuses.
34. Turklāt pretēji Valsts Padomes izklāstītajai hipotēzei Direktīvas par atbildību vides jomā 8. panta 3. punkts nav jāinterpretē tādējādi, ka līdz cita cēloņa pierādīšanai automātiski var tikt pieņemts, ka uzņēmējs, kurš lieto piesārņoto zemesgabalu, ir radījis šo piesārņojumu. Tieši pretēji, šī norma atbrīvo uzņēmēju no atbildības, neraugoties uz pierādījumu, ka kaitējumu radījusi viņa profesionālā darbība.
35. Tomēr Tiesa Direktīvu par atbildību vides jomā neatkarīgi no 8. panta 3. punkta jau ir interpretējusi tādējādi, ka attiecīgs pieņēmums var apgrūtināt uzņēmējus. Dalībvalstīm it īpaši apjomīga, izkliedēta piesārņojuma cēloņu noteikšanā ir plaša rīcības brīvība (10). Tāpēc arī ir pieļaujams piesārņojuma izraisīšanas pieņēmums, ja pastāv tādas pārliecinošas norādes kā, piemēram, uzņēmēja iekārtu netālā atrašanās no konstatētā piesārņojuma vai saistība starp atrastajām piesārņojošajām vielām un vielām, kuras šis uzņēmējs izmanto savā darbībā (11).
36. Princips “piesārņotājs maksā” turpretim nenozīmē, ka uzņēmējiem ir pienākums segt izmaksas, kas ir saistītas ar tāda piesārņojuma novēršanu, kuru viņi nav izraisījuši (12). Tāpēc Tiesa ir norādījusi, ka atbilstoši Direktīvas par atbildību vides jomā 11. panta 4. punktam uzņēmējiem ir tiesību aizsardzības līdzekļi, lai apstrīdētu stāvokļa labošanas pasākumus, kas ir veikti, pamatojoties uz direktīvu, kā arī jebkādas cēloņsakarības starp to darbībām un konstatēto piesārņojumu esamību (13). It īpaši viņi var apstrīdēt pieņēmumu, ka tie ir kaitējuma izraisītāji (14).
37. Personas, kas vienīgi ir izpostīto zemesgabalu īpašnieki, kuri nav radījuši kaitējumu, nupat aplūkotajā Direktīvas par atbildību vides jomā sistēmā neietilpst. Tām direktīva noteikti nav piemērojama (15).
38. Šo secinājumu nemaina arī piesardzības un preventīvās darbības principi, kā arī princips, ka videi nodarīts kaitējums jālabo. Tie ir arī jāņem vērā Direktīvas par atbildību vides jomā interpretācijā, taču nav skaidrs, kā, tos izmantojot, līdz šim minētās normas varētu tikt interpretētas citādi.
39. Arī prasība par Direktīvas par atbildību vides jomā efektīvu ieviešanu, kas izteikta preambulas 24. apsvērumā, nevar pamatot pienākumu uzlikšanu zemesgabalu īpašniekiem, kas nav radījuši kaitējumu, papildus direktīvā jau paredzētajiem pienākumiem.
3) Par zemesgabalu īpašnieku atbildību atbilstoši otrajam spriedumam lietā ERG u.c.
a) Par dažiem sprieduma tulkojumiem
40. Daži otrā sprieduma lietā ERG u.c. tulkojumi, šķiet, tomēr pierāda līdz šim noskaidrotā rezultāta pretstatu. Šajā spriedumā trīs valodu redakcijās Tiesa runā par zemesgabalu, kuri robežojas ar piekrasti, uz ko attiecas stāvokļa labošanas pasākumi, īpašniekiem (16), lietotājiem (17) vai attiecīgi koncesionāriem (18). Tā konstatē, ka Direktīva par atbildību vides jomā izņēmuma apstākļos esot jāinterpretē tādējādi, ka kompetentā iestāde var pieprasīt šīm personām pašām veikt kaitējuma atlīdzināšanas pasākumus (19).
41. Tomēr ir jāuzskata, ka Tiesa ar to nav konstatējusi zemesgabalu īpašnieku, lietotāju vai koncesionāru kā tādu pienākumus, bet gan ir atsaukusies uz tādiem uzņēmējiem Direktīvas par atbildību vides jomā izpratnē, kuri attiecīgajos zemesgabalos veic profesionālu darbību. Tā ir tāpēc, ka visās pārējās šī sprieduma valodu redakcijās, it īpaši tā franču oriģinālredakcijā, par kuru vienīgo apspriedās visi iesaistītie tiesneši, un saistošajā itāļu valodas redakcijā ir izmantots direktīvā lietotais uzņēmēja jēdziens (20).
b) Par uzņēmēju atbildību par draudiem, ko rada to zemesgabali
42. Tomēr, arī ņemot vērā iespējamās tulkojumu problēmas, Direktīva par atbildību vides jomā atbilstoši otrajam spriedumam lietā ERG u.c. izņēmuma apstākļos acīmredzami būtu jāinterpretē tādējādi, ka kompetentā iestāde var pieprasīt zemesgabalu īpašniekiem pašiem veikt stāvokļa labošanas pasākumus, ja tie zemesgabalos veic darbības direktīvas izpratnē (21). Tajā nav minēts, ka piesārņojuma izraisīšana būtu priekšnoteikums.
43. Tāda uzņēmēja atbildība atbilst Itālijas viedoklim. Saskaņā ar to princips “piesārņotājs maksā” pamato uzņēmumu, kas ir rūpnieciski izmantojamu zemesgabalu īpašnieki, objektīvo atbildību par šo zemesgabalu piesārņošanu. Tie gūst saimniecisku labumu no zemesgabala un tāpēc ir atbildīgi par visiem zemesgabala radītajiem draudiem. Tāpēc neesot jāpierāda, vai tie ir radījuši piesārņojumu.
44. Taču arī šī Tiesas nostājas interpretācija nepārliecina. Tas tāpēc, ka Tiesa savu konstatējumu turpinājumā pamato ar pienākumiem, kurus Direktīva par atbildību vides jomā uzliek uzņēmējiem, kas ir radījuši kaitējumu videi (22).
45. Turklāt otrā sprieduma lietā ERG u.c. 42. punktā izklāstītā interpretācija ir pretrunā citiem tajā pašā dienā veiktajiem konstatējumiem pirmajā spriedumā lietā ERG u.c. par uzņēmēju atbildības atkarību no kaitējuma radīšanas, kuri savukārt atspoguļoja pastāvošo judikatūru (23). Tādējādi atbilstoši principam “piesārņotājs maksā” pienākums veikt stāvokļa labošanas pasākumus uzņēmējiem ir tikai tāpēc, ka tie ir piedalījušies piesārņojuma vai piesārņojuma riska radīšanā (24). Atbilstoši principam “piesārņotājs maksā” uzņēmējiem arī nav jāuzņemas izmaksas par tāda piesārņojuma atlīdzināšanu, kuru tie nav radījuši (25).
46. Tāpēc minētais Tiesas konstatējums otrajā spriedumā lietā ERG u.c. var tikt attiecināts tikai uz uzņēmējiem, kuri ir izraisījuši kaitējumu, pat ja – kā jau minēts (26) – šī izraisīšana ir tikai pieņēmums.
4) Par daudz stingrākiem dalībvalstu noteikumiem
47. Taču tas, ka par kaitējumu videi zemesgabalos ir atbildīgi īpašnieki, kuri to nav radījuši, varētu būt noteikts dalībvalstu tiesību aktos. Tas saistīts ar to, ka atbilstoši 16. pantam Direktīva par atbildību vides jomā neliedz dalībvalstīm paturēt spēkā vai pieņemt daudz stingrākus noteikumus attiecībā uz kaitējuma videi novēršanu un atlīdzināšanu. Tajā ir skaidri minēta papildu atbildīgo personu noteikšana.
48. Šīs pilnvaras ierobežo Direktīvas par atbildību vides jomā mērķis, kurus dalībvalstis nedrīkst neievērot (27). Tāpēc tām it īpaši esot liegts noteikt citas atbildīgās personas, kas iestājas to piesārņotāju vietā, kuri ir atbildīgi atbilstoši direktīvai. Tā kā Itālijā pastāvošās vienīgi īpašnieku atbildības priekšnoteikums atbilstoši Decreto legislativo Nr. 152 253. panta 3. punktam tomēr ir tas, ka nevar tikt konstatēts piesārņotājs vai no tā nevar tikt prasīts atlīdzināt izmaksas, aplūkojamie noteikumi šo mērķi neapdraud.
49. Taču saistībā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu ir svarīgi vienīgi tas, vai Direktīvas par atbildību vides jomā 16. pantā paredzētā iespēja pieņemt daudz stingrākus noteikumus pamato pienākumu īpašniekus, kuri nav radījuši kaitējumu, saukt pie stingrākas atbildības, nekā paredzēts līdz šim.
50. Pret to liecina šīs kompetences īstenošanā dalībvalstīm piešķirtā rīcības brīvība. Tāda rīcības brīvība tomēr var būt ierobežota, šajā gadījumā, piemēram – kā jau minēts – attiecībā uz pretrunām Direktīvas par atbildību vides jomā mērķos. Tāpat rīcības brīvība izņēmuma gadījumos var būt samazināta tiktāl, ka rodas pienākums īstenot pilnvaras.
51. Tā, piemēram, izlasot IVN direktīvas (28) 4. panta 2. punktu virspusēji, varētu secināt, ka tas, vai ir jānovērtē II pielikumā minēto projektu ietekme uz vidi, ir dalībvalstu ziņā. Taču no judikatūras izriet, ka šāds vērtējums, pamatojoties uz šīs direktīvas mērķiem, ir obligāts, ja tādam projektam var būt būtiska ietekme uz vidi (29).
52. Pretstatā minētajam nedz no 16. panta, nedz no citiem Direktīvas par atbildību vides jomā noteikumiem neizriet skaidras norādes par rīcības brīvības noteikt tiesisko regulējumu samazināšanu tādā izpratnē, ka zemesgabalu īpašnieki jāaicina atlīdzināt videi nodarīto kaitējumu, ja viņi to nav radījuši. Labākajā gadījumā direktīvā tiek netieši prasīts, lai dalībvalstis uzliek par pienākumu šīm personām atļaut nepieciešamos pasākumus savos zemesgabalos un, ciktāl nepieciešams, sadarboties to īstenošanā. Tāpēc 12. panta 4. punktā ir paredzēta viņu uzklausīšana.
53. Tālākas dalībvalstu rīcības brīvības robežas atbilstoši Direktīvas par atbildību vides jomā 16. pantam var izrietēt no lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu minētajiem vides tiesību principiem, kas paredzēti LESD 191. panta 2. punktā (30). Tas saistīts ar to, ka arī 16. pants atbilstoši LESD 192. panta 1. punktam tika pieņemts, lai sasniegtu šos mērķus. Tātad jāuzskata, ka Direktīvas par atbildību vides jomā 16. pants, ņemot vērā dažādos atsevišķu Savienības reģionu apstākļus, tiecas uz augsta līmeņa aizsardzību un pamatojas uz piesardzības un preventīvās darbības principu, uz principu, ka videi nodarīts kaitējums jālabo, pirmām kārtām novēršot tā cēloni, un uz principu, ka maksā piesārņotājs.
54. Principa “piesārņotājs maksā” nozīme būtībā atbilst robežām, kādas Direktīvas par atbildību vides jomā mērķi nosaka 16. panta piemērošanai. Dalībvalstis nedrīkst apdraudēt “piesārņotājs maksā” principu, līdzās piesārņotājiem vai to vietā nosakot citas atbildīgās personas. Tāpēc citas atbildīgās personas var būt atbildīgas tikai pakārtoti.
55. Tas atbilst arī preventīvās darbības principam. Ja piesārņotāji zina, ka viņi ir pilnā mērā atbildīgi par kaitējumu, viņi veiks nepieciešamos preventīvos pasākumus, lai neļautu kaitējumam vispār rasties. Parasti piesārņotāji ir tās personas, kas var veikt visefektīvākos pasākumus.
56. Turklāt preventīvās darbības princips, tāpat kā princips, ka videi nodarīts kaitējums jālabo, pirmām kārtām novēršot tā cēloni, tomēr prasa, lai neatkarīgi no varbūtēja īpašnieku izraisīta piesārņojuma tiktu veikti pasākumi piesārņotajos zemesgabalos, kas novērstu tālāku kaitējuma izplatīšanos. Zināmos apstākļos var būt arī nepieciešams, lai īpašnieks atbalstītu šos pasākumus, jo viņš labāk pārzina savu zemesgabalu. Pretējā gadījumā būtu daudz grūtāk, pat neiespējami novērst šo izplatīšanos. Turpretim abi principi parasti neprasa, lai šie īpašnieki paši piedalītos stāvokļa labošanā.
57. Turklāt preventīvās darbības princips liecina par to, ka zemesgabalu īpašniekiem konkrētos gadījumos jāuzliek par pienākumu veikt preventīvus aizsardzības pasākumus pret riskiem, par kuriem būtībā ir atbildīgas trešās personas. Varētu prasīt, piemēram, lai zemesgabala, uz kura atkārtoti ir atstāti atkritumi, īpašniekam būtu pienākums šos zemesgabalus iežogot, lai novērstu turpmākos pārkāpumus. Arī Itālijas akcentētie īpašnieka pienākumi, kas noteikti Decreto legislativo Nr. 152 245. panta 2. punktā – ziņot par piesārņojumu un veikt konkrētus aizsardzības pasākumus –, balstās uz šo ideju. Taču lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav ietverta neviena norāde par to, ka šajā gadījumā būtu runa par šo preventīvās darbības principa izpausmi. Tāpēc vairāk nav jāiedziļinās šajā īpašnieka atbildību atbalstošajā idejā.
58. Tāpat nav skaidrs, kā piesardzības principam šajā lietā būtu jāietekmē Direktīvas par atbildību vides jomā 16. panta interpretācija attiecībā uz zemesgabalu īpašnieku, kuri nav radījuši kaitējumu, atbildību par stāvokļa labošanu. Saskaņā ar šo principu aizsardzības pasākumi var tikt veikti, ja nav zināma risku cilvēka veselībai esamība vai apmērs, negaidot, līdz šo risku esamība un smagums tiks pilnībā pierādīti (31). Taču, ja tiek konstatēts, ka persona nav radījusi kaitējumu, šo principu nevar piemērot.
59. Turpretim, ciktāl nav skaidrs, vai zemesgabala īpašnieks ir radījis kaitējumu, tas var būt pamats iepriekš minētajam pieņēmumam par izraisīšanu (32). Tādā gadījumā tomēr Direktīvas par atbildību vides jomā 16. pants vairs nav piemērojams.
60. Līdz ar to paliek tikai vēl augsta līmeņa aizsardzības mērķis. Šim mērķim noteiktu atbilstu zemesgabalu īpašnieku visaptveroša un atvasināta atbildība par kaitējumu videi viņu zemesgabalos. Tā ļautu nelielos valsts resursus koncentrēt uz kaitējumu, par kura radīšanu vispār nevar tikt konstatēta neviena atbildīgā persona.
61. Tomēr uzskatu, ka ir neiespējami ar šī mērķa palīdzību Direktīvas par atbildību vides jomā 16. pantā ietverto atļauju konstatēt citas atbildīgās personas interpretēt kā pienākumu. Tieši pretēji, šī atļauja dod dalībvalstīm pilnvaras augsta līmeņa aizsardzības mērķi šajā ziņā līdzsvarot ar citiem mērķiem, piemēram, zemesgabalu īpašnieku pamattiesībām. Pretējā gadījumā ikviena sekundārajos tiesību aktos ietverta atļauja pieņemt stingrākus vides aizsardzības tiesību aktus liktu dalībvalstīm, neievērojot sekundāros tiesību aktus, nodrošināt maksimāli iespējamo aizsardzības līmeni.
5) Starpsecinājums
62. Līdz ar to Direktīvā par atbildību vides jomā (1. pants, 8. panta 3. punkts un 16. pants, kā arī preambulas 13. un 24. apsvērums) un LESD 191. panta 2. punktā nostiprinātie Eiropas Savienības vides politikas principi – it īpaši princips “piesārņotājs maksā”, piesardzības un preventīvās darbības principi un princips, ka videi nodarīts kaitējums jālabo, pirmām kārtām novēršot tā cēloni, – pieļauj valsts tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru gadījumā, ja ir pierādīts, ka teritorija ir tikusi piesārņota, un ja nav iespējams identificēt piesārņotāju vai panākt, ka tas veic kaitējuma atlīdzināšanas pasākumus, administratīvajai iestādei nav atļauts uzdot īpašniekam, kurš nav atbildīgs par piesārņojumu, veikt ārkārtas drošības un sanācijas pasākumus un šim īpašniekam ir noteikta tikai finansiāla atbildība, kas ir ierobežota ar zemesgabala vērtību pēc sanācijas pasākumu veikšanas.
B – Par LESD 191. panta 2. punktu
63. Tomēr lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu mērķis ir izolēti izcelt LESD 191. panta 2. punktā minētos principus. Ņemot vērā šaubas par apgalvojumu par Direktīvu par atbildību vides jomā atbilstību (33), tas ir jāaplūko gan no Savienības tiesību, gan no valsts tiesību perspektīvas.
1) Par LESD 191. panta 2. punkta iedarbību atbilstoši Savienības tiesībām
64. LESD 191. panta 2. punktā ir nostiprināti Savienības vides politikas principi. Šo politiku atbilstoši 192. pantam īsteno Savienības likumdevējs (34). Turpretim dalībvalstu pienākumi tieši uz šo normu nevar tikt balstīti (35).
65. Tāpat atbilstoši Savienības tiesībām dalībvalstīm nav pienākuma šos principus tieši ņemt vērā valsts tiesību aktu, ko tās pieņem neatkarīgi no Savienības tiesībām un ārpus to piemērošanas jomas, interpretācijā.
66. Līdz ar to LESD 191. panta 2. punktā minētie principi atbilstoši Savienības tiesībām attiecīgo Savienības sekundāro tiesību aktu interpretācijā kā šajā gadījumā, interpretējot Direktīvu par atbildību vides jomā, ir jāņem vērā kā galvenie (36).
2) Par LESD 191. panta 2. punkta iedarbību atbilstoši Itālijas tiesībām
67. Versalis tomēr akcentē Decreto legislativo Nr. 152 3.b pantu. Šī norma skaidri attiecas uz LESD 191. panta 2. punkta agrāko redakciju. Tajā ikvienam – gan iestādēm, gan privātpersonām – ir paredzēts vides aizsardzības pienākums, veicot atbilstošus pasākumus, kas ir vērsti uz piesardzības un preventīvās darbības principu, uz principu, ka videi nodarīts kaitējums jālabo, pirmām kārtām novēršot tā cēloni, un uz principu, ka maksā piesārņotājs.
68. Šī Itālijas tiesību norma varētu nozīmēt, ka Itālijas vides tiesību kopums vai vismaz Decreto legislativo Nr. 152 noteikumi pēc iespējas ir jāinterpretē atbilstoši LESD 191. panta 2. punktā minētajiem principiem. Šajā gadījumā attiecībā uz pamatlietas iznākumu būtu svarīgi, kā šie principi ir jāinterpretē neatkarīgi no Savienības sekundāro tiesību aktiem. Tādā gadījumā atbilstoši valsts tiesībās tiem pienāktos “pārmērīgi liela iedarbība”, kā to jau ir atzinusi Tiesa attiecībā uz direktīvām (37) vai pamatbrīvībām saistībā ar valsts tiesībās paredzētiem aizliegumiem diskriminēt valsts pilsoņus (38) (39).
69. Tomēr izlemt, vai Decreto legislativo Nr. 152 3.b pantam Itālijas tiesībās ir šī iedarbība, Tiesas kompetencē neietilpst. Tas ir Itālijas tiesu uzdevums (40), un tāpēc ideālā gadījumā par to būtu bijis jāpaziņo lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu (41).
70. Šajā gadījumā acīmredzami lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pamatā netieši ir Decreto legislativo Nr. 152 3.b pants. Pretējā gadījumā nebūtu saprotams, kāpēc tāda tiesa kā Itālijas Valsts Padome padziļināti apspriež LESD 191. panta 2. punktā minētos principus un tos vispār nesaista ar Savienības sekundāro tiesību aktu normām, kamēr vēl ir arī lielas šaubas par šo normu, proti, Direktīvas par atbildību vides jomā, piemērojamību laikā.
71. Visbeidzot, konstatējums, vai lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu Decreto legislativo Nr. 152 3.b panta iedarbība ir pietiekami izskaidrota, tomēr var izpalikt. Pat pieņemot, ka Itālijas vides tiesībās, pamatojoties uz šo normu, ir ņemti vērā LESD 191. panta 2. punktā minētie principi neatkarīgi no Savienības sekundāro tiesību aktiem, nav pamata uzskatīt, ka tiktu iegūts no Direktīvas par atbildību vides jomā 16. panta interpretācijas atšķirīgs rezultāts.
C – Par tiesību aktiem atkritumu jomā
72. Jau savos secinājumos lietā ERG u.c. minēju, ka Savienības tiesību akti atkritumu jomā, iespējams, ir pamats plašākai zemesgabalu īpašnieku atbildībai par piesārņoto teritoriju sanāciju salīdzinājumā ar Direktīvu par atbildību vides jomā, tomēr galvenā atbildība tiek prasīta no piesārņotāja (42). Šķiet, nav neiespējams pakārtoti celt prasības arī pret citiem neiesaistītajiem piesārņoto zemesgabalu īpašniekiem kā atkritumu īpašniekiem (Atkritumu direktīvas (43) 14. un 15. pants).
73. Ciktāl Valsts Padome un lietas dalībnieki ir padziļināti diskutējuši par minētajiem secinājumiem, taču nepievēršoties Savienības tiesību aktiem atkritumu jomā, tomēr neiesaku Tiesai paust viedokli arī par šiem noteikumiem.
74. Lēmums par atbildību atkritumu jomā par piesārņotu augsni radītu sarežģītus un – daļēji – neērtus jautājumus, kamēr to varbūtējā nozīme pamatlietā ir neskaidra.
75. Proti, Tiesa jau ir konstatējusi, ka netīši augsnē, gruntsūdeņos vai jūrā izlieti ogļūdeņraži, kas vairs nevar tikt izmantoti atbilstoši to mērķim, ir uzskatāmi par atkritumiem (44). Tāpat augsnes piesārņojums, kas radies, netīši izlīstot šīm vielām, ir uzskatāms par atkritumiem (45). Tomēr likumdevējs ar Atkritumu direktīvas reformu vismaz ir pārskatījis nostādnes par piesārņotas augsnes kā atkritumu kvalifikāciju (46), zemi (in situ), tostarp neizraktu, piesārņotu augsni, atbilstoši Atkritumu direktīvas 2. panta 1. punkta b) apakšpunktam izslēdzot no tās piemērošanas jomas.
76. Taču joprojām ir šaubas, vai šis regulējums faktiski izslēdz piesārņotu augsni no tiesību aktu atkritumu jomā piemērošanas. Ja piesārņotājviela piesārņojuma dēļ kļūst par atkritumiem, šo kvalifikāciju nevar atsaukt tāpēc, ka tā ir sajaukta ar augsni (47). Praktiskā ziņā nevajadzētu būt nekādai atšķirībai, vai piesārņotā augsne ir jāaplūko kā atkritumi vai tikai kā to piesārņojošas vielas. Turklāt rodas – iespējams, delikāti – jautājumi par saistību starp tiesību aktiem atkritumu jomā un Direktīvu par atbildību vides jomā.
77. Taču galvenokārt nav skaidrs, vai izteikumiem par šo sensitīvo jautājumu vispār var būt kāda nozīme pamatlietas izšķiršanā. Pirmkārt, Tiesa ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu nav saņēmusi informāciju par šajā ziņā piemērojamajiem Itālijas tiesību aktu noteikumiem atkritumu jomā. Arī Savienības tiesību akti atkritumu jomā var pamatot indivīdu vai uzņēmēju pienākumus, tomēr tikai tiktāl, ciktāl tie ir transponēti dalībvalstīs vai ciktāl valsts tiesības vismaz var tikt atbilstoši interpretētas (48). Otrkārt, nav skaidrs, vai lēmumi, par kuriem ir strīds, a posteriori vēl varētu tikt pamatoti ar tiesību aktiem atkritumu jomā.
78. Ja Valsts Padome, ņemot vērā Tiesas atbildi uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, tomēr secinātu, ka tiesību aktos atkritumu jomā paredzētajai atbildībai var būt nozīme pamatlietas izšķiršanā, tai tādā gadījumā būtu jāiesniedz Tiesai jauns lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu.
V – Secinājumi
79. Tādēļ ierosinu Tiesai uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu sniegt šādu atbildi:
Direktīvā 2004/35/EK par atbildību vides jomā attiecībā uz videi nodarītā kaitējuma novēršanu un atlīdzināšanu (1. pants, 8. panta 3. punkts un 16. pants, kā arī preambulas 13. un 24. apsvērums) un LESD 191. panta 2. punktā nostiprinātie Eiropas Savienības vides politikas principi – it īpaši princips “piesārņotājs maksā”, piesardzības un preventīvās darbības principi un princips, ka videi nodarīts kaitējums jālabo, pirmām kārtām novēršot tā cēloni, – pieļauj valsts tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru gadījumā, ja ir pierādīts, ka teritorija ir tikusi piesārņota, un ja nav iespējams identificēt piesārņotāju vai panākt, ka tas veic kaitējuma atlīdzināšanas pasākumus, administratīvajai iestādei nav atļauts uzdot īpašniekam, kurš nav atbildīgs par piesārņojumu, veikt ārkārtas drošības un sanācijas pasākumus un šim īpašniekam ir noteikta tikai finansiāla atbildība, kas ir ierobežota ar zemesgabala vērtību pēc sanācijas pasākumu veikšanas.