Language of document : ECLI:EU:C:2015:16

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Y. BOT

представено на 15 януари 2015 година(1)

Дело C‑3/14

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

Telefonia Dialog sp. z o.o.

contre

T-Mobile Polska SA, по-рано Polska Telefonia Cyfrowa SA

(Преюдициално запитване, отправено от Sąd Najwyższy (Полша)

„Преюдициално запитване — Електронни съобщителни мрежи и услуги — Директива 2002/19/ЕО — Член 5 — Правомощия и отговорности на националните регулаторни органи във връзка с достъпа и взаимосвързаността — Директива 2002/21/ЕО —– Член 7, параграф 3 — Нотифициране на предвижданите проекти на актове от националните регулаторни органи мерки — Приложно поле на процедурата — Обхват на условието, свързано с предмета на решението — Обхват на условието, свързано с отражението на тази мярка върху търговията между държавите членки — Решение на национален регулаторен орган, прието при решаване на спор между двама национални оператори по смисъла на член 20 от Директива 2002/21/ЕО — Решение, с което на единия от тези оператори се налагат задълженията, определени в член 28 от Директива 2002/22/ЕО, отнасящ се за достъпа до негеографските номера“





1.        С настоящото преюдициално запитване от Съда се иска да уточни приложното поле на процедурата за нотификация, установена от законодателя на Съюза в член 7 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива)(2).

2.        Съгласно тази разпоредба националният регулаторен орган (наричан по нататък „НРО“) е длъжен да нотифицира Комисията, както и НРО в другите държави членки за проектите на мерки, които, от една страна, са приети на основание на разпоредбите, изрично посочени от законодателя на Съюза в член 7, параграф 3, буква а) от Рамковата директива, и които, от друга страна, „[засягат] търговията между държавите членки“ по смисъла на член 7, параграф 3, буква б) от тази директива.

3.        Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) по същество иска от Съда да уточни обхвата на всяко от тези две условия.

4.        Това запитване е отправено в рамките на спор между Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (председател на Службата за електронни съобщения, наричан по-нататък „председателят на UKE“), полското ARN и Telefonia Dialog sp. z o.o. (наричано по-нататък „Telefonia Dialog“) и T-Mobile Polska SA, по-рано Polska Telefonia Cyfrowa SA (наричано по-нататък „T-Mobile Polska“) — един от основните далекосъобщителни оператори в Полша. По искане на Telefonia Dialog и с цел да бъде решен спорът между последното и T-Mobile Polska, председателят на Службата всъщност налага на T-Mobile Polska задължения, целящи да осигуряват на крайните потребители правото на достъп до негеографски номера, гарантирано в член 28 от Директива 2002/22/ЕО(3). Съгласно член 2, букви г) и е) от Директивата за универсалната услуга „негеографски номер“ означава номер от националния номерационен план, част от чиято цифрова структура не съдържа географско значение, използвано за маршрутизация на повикванията към физическия обект на крайна точка на мрежата. Той включва, inter alia, мобилни, безплатни, специални и други номера. От материалите от преписката е видно, че председателят на Службата не е нотифицирал за тази мярка Европейската комисия и НРО в другите държави членки преди приемането ѝ.

5.        С въпросите си запитващата юрисдикция по същество отправя запитване до Съда дали националният регулаторен орган е длъжен да извърши нотифициране съгласно предвидената в член 7, параграф 3 от Рамковата директива процедура, за мярка като разглежданата по делото в главното производство. Тази юрисдикция иска по-конкретно да се установи дали посочената мярка, с която НРО е наложил на оператор задължения във връзка с достъпа до негеографски номера с оглед на решаването на спор, попада в приложното поле на процедурата и дали отговаря по-специално на двете условия, посочени в член 7, параграф 3, букви а) и б) от Рамковата директива.

6.        В настоящото заключение ще обясня причините, поради които считам, че подобна мярка попада в приложното поле на член 7, параграф 3 от Рамковата директива и следователно за нея трябва да бъдат нотифицирани Комисията и НРО в другите държави членки, тъй като тя засяга търговията между тях.

7.        В това отношение ще предложа на Съда да се произнесе, че посоченото в член 7, параграф 3, буква б) от Рамковата директива условие мярката да засяга търговията между държавите членки предполага доказване на обстоятелството, че спорната мярка може чувствително да засегне търговския обмен между тези държави, като окаже пряко или непряко, действително или потенциално влияние върху модела на търговията между тях. Тъй като предмет на тази преценка е фактически въпрос, ще поддържам становището, че всеки един от компетентните национални органи следва да извършва този анализ in concreto, като отчита естеството на мярката и засегнатите услуги, както и положението и значимостта на засегнатите оператори на пазара.

I –  Правна уредба

 А – Законодателство на Съюза

1.     Директива за достъпа

8.        Член 1, параграф 1 от Директива 2002/19/ЕО(4) гласи следното:

„В рамката, определена от [Рамковата директива], настоящата директива хармонизира начина, по който държавите членки регулират достъпа до електронните съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях. Целта е да се създаде регулаторна рамка в съответствие с принципите на вътрешния пазар за взаимоотношенията между доставчиците на мрежи и услуги, която ще доведе до устойчива конкуренция, оперативна съвместимост на електронните съобщителни услуги и полза за потребителите“.

9.        Член 5 от Директивата за достъпа, озаглавен „Правомощия и отговорности на [НРО] във връзка с достъпа и взаимосвързаността“, гласи:

„1.      Действайки за постигане на целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива], [НРО] насърчават и при необходимост гарантират в съответствие с разпоредбите на настоящата директива адекватен достъп и взаимосвързаност, както и оперативна съвместимост на услугите, като изпълняват своите отговорности по начин, който утвърждава ефективността и устойчивата конкуренция и осигурява максимална полза за крайните потребители.

По-конкретно, без да се нарушават мерките, които могат да се предприемат по отношение на предприятията със значителна пазарна сила в съответствие с член 8, [НРО] могат да налагат:

а)      […] доколкото е необходимо за гарантиране на връзка от край до край, на предприятия, които контролират достъпа до крайните потребители, включително по основателни причини — задължения да постигнат взаимосвързаност между своите мрежи, ако тя още не е изградена;

[…]

3.      Задълженията и условията, наложени в съответствие с параграфи 1 и 2 […] се изпълняват по реда, предвиден в членове 6 и 7 от [Рамковата директива].

4.      По отношение на достъпа и взаимосвързаността държавите членки гарантират, че [НРО] са оправомощени да се намесват по собствена инициатива при необходимост или при липса на споразумение между предприятията по молба на някоя от страните, за да осигурят изпълнението на целите на политиката, предвидени в член 8 от [Рамковата директива] в съответствие с разпоредбите на настоящата директива и процедурите, предвидени в членове 6, 7, 20 и 21 от [Рамковата директива]“.

10.      Член 8 от Директивата за достъпа, озаглавен „Налагане, промяна или оттегляне на задължения“, гласи:

„1.      Държавите членки гарантират, че [НРО] са оправомощени да налагат задълженията, определени в членове от 9 до 13.

[…]

4.      Наложените в съответствие с настоящия член задължения се основават на характера на възникналия проблем и са пропорционални и обосновани в светлината на целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива]. Такива задължения се налагат само след съгласуване в съответствие с разпоредбите на членове 6 и 7 от посочената директива.

[…]“.

2.     Рамкова директива

11.      В съображения 15 и 38 от Рамковата директива се уточнява следното:

„(15)      Важно е [НРО] да се консултират с всички заинтересовани страни по предлаганите решения и да взимат предвид техните бележки преди взимането на окончателно решение. С оглед да гарантират, че решенията на национално ниво не противоречат на целите на единния пазар или на други цели от [Д]оговора, [НРО] следва също така да уведомяват Комисията и другите [НРО] за определени проекторешения, за да могат те да ги коментират. Уместно е [НРО] да се консултират със заинтересованите страни по всички проектомерки, които засягат търговията между държавите членки. Случаите, за които се прилагат процедурите, посочени в членове 6 и 7, са определени в настоящата директива и в Специфичните директиви. […]

[…]

(38)      Мерките, които могат [д]а засегнат търговията между държавите членки, са онези мерки, които могат да имат пряко или непряко, действително или потенциално влияние върху формата на търговия между държавите членки, по начин, по който това би могло да създаде бариера пред единния пазар. В тях се включват мерки, които имат значително влияние върху оператори или потребители в други държави членки, които включват, inter alia, мерки, които се отнасят за цените за потребители в други държави членки; мерки, които засягат възможността на едно предприятие, създадено в друга държава членка, да предостави електронни съобщителни услуги, и по-специално мерки, които засягат възможността да се предлагат транснационални услуги; и мерки, които засягат структурата на пазара или достъпа до него, като по този начин водят до последствия за предприятия в други държави членки“.

12.      Член 6 от Рамковата директива, озаглавен „Механизъм за консултация и прозрачност“, гласи следното:

„С изключение на случаите съгласно член 7, параграф 6 или членове 20 или 21, държавите членки гарантират, че[…] когато [НРО] възнамеряват да предприемат мерки в съответствие с настоящата директива или Специфичните директиви, които имат значително влияние върху съответния пазар, те дават на заинтересованите страни възможността да направят бележки по проектомерките в рамките на разумен срок […]“.

13.      Колкото до член 7 от Рамковата директива, той е озаглавен „Консолидиране на вътрешния пазар на електронни съобщения“ и има следния текст:

„1.      В изпълнение на задачите си по настоящата директива и Специфичните директиви[… НРО] в максимална степен отчитат целите, посочени в член 8, включително доколкото те се отнасят до функционирането на вътрешния пазар.

2.      [НРО] допринасят за развитието на вътрешния пазар посредством сътрудничеството помежду си и с Комисията по прозрачен начин, за да бъде осигурено последователно приложение във всички държави членки на разпоредбите на настоящата директива и на Специфичните директиви […]

3.      Освен консултацията, посочена в член 6, когато [НРО] възнамерява да предприеме дадена мярка, която:

а)      попада в обхвата на членове 15 или 16 от настоящата директива, членове 5 или 8 от [Директивата за достъпа] или на член 16 от [Директивата за универсалната услуга], и

б)      би засегнала търговията между държавите членки,

той същевременно осигурява достъп до тази проектомярка на Комисията и на [НРО] в другите държави членки, заедно с мотивите, на които се основава мярката, в съответствие с член 5, параграф 3, и […] информира Комисията и другите [НРО] за това. [НРО] и Комисията могат да отправят забележки до въпросния [НРО] само в рамките на един месец или в рамките на периода, посочен в член 6, ако последният период е по-дълъг. Едномесечният период не може да бъде удължаван.

[…]“.

14.      Член 20 от Рамковата директива, озаглавен „Решаване на спорове между предприятия“, гласи:

„1.      В случай на спор във връзка със задължения, възникващи съгласно настоящата директива или Специфичните директиви, между предприятия, предоставящи електронни съобщителни мрежи или услуги в една държава членка, съответният [НРО], по молба на някоя от страните и при спазване на разпоредбите на параграф 2, издава задължително решение за разрешаване на спора във възможно най-кратък срок […]

[…]

3.      При разрешаването на спор[… НРО] взема решения, насочени към постигането на целите, предвидени в член 8. Всички задължения, наложени на дадено предприятие от [НРО] при разрешаването на спор, съответстват на разпоредбите на настоящата директива или на Специфичните директиви.

[…]“.

3.     Директива за универсалната услуга

15.      Член 28 от Директивата за универсалната услуга попада в озаглавената „Интереси и права на крайните потребители“ глава ІV от нея. Този член се отнася до достъпа до негеографски номера и предвижда следното:

„Държавите членки гарантират, че крайните потребители от друг[и] държави членки имат достъп до негеографски номера на тяхната територия […]“.

 Б – Полското право

16.      Законът за далекосъобщенията (Ustawa Prawo telekomunikacyjne) от 16 юли 2004 г.(5), в редакцията, приложима към фактите по спора, транспонира в националния правен ред приетите от законодателя на Съюза разпоредби в рамките на „пакета за далекосъобщенията“.

17.      Член 15 от този закон, съдържащ се в глава 3, озаглавена „Консултационна процедура“, цели транспонирането на член 6 от Рамковата директива. Член 15 предвижда следното:

„Преди да се произнесе:

1)      с решение за анализа на пазара и определянето на предприемач за далекосъобщения със значителна пазарна сила или за отмяната на решение във връзка с това;

2)      с решение за налагане, отмяна, запазване или изменение на регулаторни задължения на далекосъобщително предприятие със или без значителна пазарна сила;

3)      с решение за достъп до далекосъобщителната мрежа по членове 28—30;

4)      с решение относно други посочени в закона въпроси,

председателят на Службата за електронни съобщения провежда консултационна процедура и дава възможност на заинтересованите лица да представят писмените си становища по проекторешението в определен срок“.

18.      Член 18 от гореспоменатия закон от своя страна се съдържа в глава 4, озаглавена „Процедура по консолидиране“. Той цели да транспонира член 7 от Рамковата директива и гласи следното:

„Ако решенията по член 15 могат да засегнат търговските отношения между държавите членки, едновременно с консултационната процедура председателят на Службата за електронни съобщения открива процедура по консолидиране и изпраща проекторешенията заедно с мотивите, на които те се основават, на [Комисията] и на регулаторните органи в другите държави членки“.

19.      Членове 27 и 28 от Закона за далекосъобщенията целят да транспонират член 5 от Директивата за достъпа. Те гласят следното:

„Член 27

1.      По писмена молба на всяка от страните по преговори за сключване на договор за достъп или служебно председателят на Службата за електронни съобщения може с решение да определи срок за приключване на преговорите, който не може да надхвърля 90 дни, считано от датата на подаване на молбата за сключване на договора за достъп.

2.      Ако не са започнали преговори, отказан е достъпът до далекосъобщителната мрежа от страна на оператор, който е длъжен да предостави достъп, или в срока по параграф 1 не е сключен договор, всяка от страните може да поиска от председателя на Службата за електронни съобщения да издаде решение, с което да разреши спорните въпроси или да определи условията за сътрудничество.

[…]

Член 28

1.      Председателят на UKE издава решение за предоставяне на достъп до далекосъобщителната мрежа в срок от 90 дни, считано от датата на подаване на искането по член 27, параграф 2, като взема предвид следните критерии:

1)      интереса на потребителите на далекосъобщителните мрежи;

2)      задълженията, наложени на далекосъобщителните предприемачи;

3)      насърчаването на модерни далекосъобщителни услуги;

4)      характера на съществуващите спорни въпроси и практическата възможност да се намерят решения на техническите и на икономическите аспекти на достъпа, предложени като алтернативни решения от далекосъобщителните предприемачи — страни в преговорите;

5)      гарантирането на:

а)      целостта на мрежите и оперативната съвместимост на услугите;

б)      недискриминационни условия за достъп;

в)      развитието на конкуренцията на пазара на далекосъобщителните услуги;

[…]

4.      По уредените в него въпроси решението за предоставяне на достъп до далекосъобщителната мрежа заменя частта от договора за достъп.

[…]

6.      Председателят на Службата за електронни съобщения може да измени решението за достъп по искане на всяко от заинтересованите лица или служебно, когато това е оправдано с оглед на необходимостта да се гарантират защита на интересите на крайните потребители, ефективната конкуренция или оперативната съвместимост на услугите.

[…]“.

20.      Член 79, параграф 1 от Закона за далекосъобщенията от своя страна транспонира член 28 от Директивата за универсалната услуга. Той гласи следното:

„Операторът на публична далекосъобщителна мрежа осигурява на крайните потребители на неговата мрежа, както и на крайните потребители от други държави членки, когато това е технически и икономически възможно, възможност за избиране на негеографски номер на територията на Полша, освен ако повиканият абонат е предпочел да ограничи достъпа на крайните потребители от определени географски райони“.

II –  Фактите в основата на спора в главното производство и преюдициалните въпроси

21. От акта за преюдициално запитване е видно, че Telefonia Dialog иска от председателя на Службата да предприеме необходимите мерки, за да измени клаузите на договор, обвързващ това предприятие с T-Mobile Polska, относно достъпа на крайните потребители до негеографски номера.

22.      Именно на основание на член 28 от Закона за далекосъобщенията, който транспонира член 5 от Директивата за достъпа, озаглавен, ще припомня, „Правомощия и отговорности на [НРО] във връзка с достъпа и взаимосвързаността“, председателят на Службата налага, с решение от 19 декември 2008 г., на Telefonia Dialog да предоставя услуги по терминиране на повикванията в своята мрежа срещу определено с решението възнаграждение. От друга страна, T-Mobile Polska се задължава да осигури на абонатите си достъп до информационни и развлекателни услуги, предоставяни в мрежата на Telefonia Dialog, също срещу определено с това решение възнаграждение.

23.      В рамките на производство по подадена от T-Mobile Polska жалба Sąd Okręgowy w Warszawie (Варшавски окръжен съд) отменя решението на председателя на Службата с мотива, че последният не е извършил изискваното по член 7, параграф 3 от Рамковата директива нотифициране. Всъщност според Sąd Okręgowy w Warszawie решението засяга граждани на държави членки, ползващи роуминговите услуги на T-Mobile Polska, поради което засяга търговските отношения между държавите членки.

24.      Това съдебно решение е потвърдено от Sąd Apelacyjny w Warszawie (Варшавски апелативен съд).

25.      Председателят на Службата подава касационна жалба пред Sąd Najwyższy. Според него, като е приел, че спорната мярка оказва отражение върху единния пазар, Sąd Apelacyjny w Warszawie не е дал правилно тълкуване на предвиденото в член 7, параграф 3 от Рамковата директива понятие „[засягане на] търговията между държавите членки“, и следователно е нарушил тази разпоредба.

26.      При тези обстоятелства Sąd Najwyższy решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Трябва ли член 7, параграф 3 от [Рамковата директива] във връзка с член 28 от [Директивата за универсалната услуга] да се тълкува в смисъл, че всяка мярка, взета от [НРО] с цел изпълнение на задължението по член 28 от [Директивата за универсалната услуга], засяга търговията между държавите членки, когато тази мярка може да осигури на крайните потребители от други държави членки достъп до негеографски номера на територията на тази държава членка?

2)      Трябва ли член 7, параграф 3 във връзка с членове 6 и 20 от [Рамковата директива] да се тълкува в смисъл, че когато се произнася по спорове между предприятия, предоставящи електронни съобщителни мрежи и/или услуги, за да осигури изпълнение на задължението по член 28 от [Директивата за универсалната услуга] от страна на едно от тези предприятия, [НРО] не може да провежда процедура по консолидиране дори когато мярката засяга търговията между държавите членки, а националното право задължава [НРО] да провежда процедура по консолидиране винаги когато мярката може да засегне тази търговия?

3)      При утвърдителен отговор на втория въпрос: трябва ли член 7, параграф 3 във връзка с членове 6 и 20 от [Рамковата директива] и във връзка с член 288 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС да се тълкува в смисъл, че националният съд е длъжен да не прилага разпоредбите на националното право, които изискват от [НРО] да провежда процедура по консолидиране винаги когато взетата от него мярка може да засегне търговията между държавите членки?“.

III –  Предварителни бележки

27.      Предлагам на Съда да разгледа въпросите в поредност, различна от възприетата от Sąd Najwyższy, поради изложените по-долу причини.

28.      С въпросите си запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да се установи дали НРО е длъжен да се съобрази с процедурата за нотификация, посочена в член 7, параграф 3 от Рамковата директива, когато налага — в рамките на спор между две предприятия, предоставящи електронни съобщителни услуги само в една държава членка — свързаните с достъпа до негеографски номера задължения, установени от законодателя на Съюза в член 28 от Директивата за универсалната услуга.

29.      Случаите, в които НРО са задължени да нотифицират проектите на приеманите от тях мерки, са изрично определени от законодателя на Съюза в член 7, параграф 3 от Рамковата директива. Две условия трябва да бъдат спазени.

30.      Първото се отнася до предмета на мярката. Така съгласно член 7, параграф 3, буква а) от Рамковата директива мерките трябва да „попада[т] в обхвата на членове 15 или 16 от [тази] директива, членове 5 или 8 от [Директивата за достъпа] или член 16 от [Директивата за универсалната услуга]“.

31.      Второто условие засяга въздействието на мярката върху единния пазар. Съгласно член 7, параграф 3, буква б) от Рамковата директива мерките в действителност трябва да „[засягат] търговията между държавите членки“.

32.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи обхватът на второто условие. Всъщност Sąd Najwyższy поставя въпроса дали мярка като разглежданата в спора в главното производство, целяща да гарантира достъпа до негеографски номера, може да засегне търговията между държавите членки по смисъла на член 7, параграф 3, буква б) от Рамковата директива.

33.      Освен това с втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи обхватът на първото условие, свързано с естеството на решението. Тя всъщност поставя въпроса дали процедурата за нотификация е приложима спрямо мярка, приета на основание на член 20 от Рамковата директива с цел решаването на спор между национални оператори.

34.      С оглед на тези обстоятелства ми се струва по-логично да се обърне редът на разглеждане на двете условия. Всъщност, ако приемем, че мярка като разглежданата в главното производство, приета в рамките на решаването на спор между предприятия, не попада в някое от положенията, изрично определени от законодателя на Съюза в член 7, параграф 3, буква а) от Рамковата директива, не би било необходимо да се разглежда дали тази мярка може, съгласно буква б) от упоменатата разпоредба, да окаже въздействие върху търговията между държавите членки.

IV –  Моят анализ

 А – По обхвата на установеното в член 7, параграф 3, буква а) от Рамковата директива условие, изведено от естеството на мярката

35.      С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да се установи дали съгласно член 7, параграф 3 от Рамковата директива НРО е длъжен да извърши нотифициране за мярка, с която налага на далекосъобщителен оператор задължения, отнасящи се до достъпа до негеографски номера, когато тази мярка е приета за решаването на спор по смисъла на член 20 от тази директива(6).

36.      Въпросът се поставя, тъй като в член 20 от Рамковата директива законодателят на Съюза не уточнява, че за такова решение трябва да бъдат нотифицирани Комисията и НРО в другите държави членки съгласно процедурата, определена в член 7, параграф 3 от тази директива.

37.      Въпросът се поставя и поради това, че на пръв поглед това решение не попада в случаите, определени от законодателя на Съюза в член 7, параграф 3, буква а) от тази директива.

38.      Всъщност съгласно тази разпоредба НРО е длъжен да извърши нотифициране за мерките, с които:

–        определя релевантния пазар или прави анализ на пазара съгласно членове 15 и 16 от Рамковата директива,

–        изпълнява задълженията във връзка с достъпа до електронните съобщителни мрежи и взаимосвързаността между тях съгласно член 5 от Директивата за достъпа,

–        налага, променя или оттегля задължения, съгласно член 8 от Директивата за достъпа, приложими спрямо операторите, определени като притежаващи значителна пазарна сила на конкретен пазар, и по-специално

–        задълженията за прозрачност във връзка с условията и реда за взаимосвързаността и достъпа съгласно член 9 от Директивата за достъпа,

–        задълженията за недопускане на дискриминация съгласно член 10 от Директивата за достъпа,

–        задълженията за отделна счетоводна отчетност съгласно член 11 от Директивата за достъпа,

–        задълженията за достъп до специфични мрежови елементи и свързаната с тях инфраструктура съгласно член 12 от Директивата за достъпа, и

–        изискванията, свързани с ценовия контрол и системата за отчитане на разходите, съгласно член 13 от Директивата за достъпа, както и

–        поддържа, изменя или оттегля задълженията, свързани с пазара на дребно, съгласно член 16, параграф 3 от Директивата за универсалната услуга.

39.      Следователно законодателят на Съюза не визира изрично мерките, приети на основание на член 20 от Рамковата директива.

40.      Въпреки това считам, че това не е пречка подобно решение да попада в приложното поле на процедурата за нотификация, предвидена в член 7, параграф 3 от Рамковата директива, след като тази мярка се отнася до едно от установените в член 7, параграф 3, буква а) от нея задължения и има отражение върху търговията между държавите членки съгласно член 7, параграф 3, буква б) от тази директива.

41.      Всъщност член 20 от Рамковата директива е разпоредба от чисто процедурен характер. В нея се уточняват, ще припомня, приложимите норми и процедурата в случаите, в които НРО се намесва в рамките на спор между предприятия, предоставящи електронни съобщителни мрежи или услуги само в една държава членка, и приема, с оглед решаването на този спор, задължително решение.

42.      Прилагането на процедурата за нотификация не зависи обаче от естеството на процедурата, в резултат на която НРО е приел въпросната мярка. Както ясно личи от формулировката на член 7, параграф 3, буква а) от Рамковата директива, прилагането на тази процедура зависи единствено от предмета на мярката. Цели ли тя определяне на релевантен пазар, стреми ли се към осигуряване на достъп до електронна съобщителна услуга, или пък целта ѝ е да се наложат на оператор на пазара задължения, свързани с ценовия контрол?

43.      Поради това по делото в главното производство следва да се вземе предвид самият предмет на приетото от председателя на Службата решение без оглед на процедурната рамка, в която то се вписва.

44.      От акта за преюдициално запитване е видно, че тази мярка е приета от председателя на Службата в изпълнение на задълженията, предвидени в член 28 от Директивата за универсалната услуга, който цели да гарантира правото на достъп на крайните потребители до негеографски номера на тяхна територия. Следователно това решение се отнася до достъпа до електронна съобщителна услуга.

45.      Макар въпросната мярка да се вписва в процедурата за решаване на спорове, посочена в член 20 от Рамковата директива, запитващата юрисдикция потвърждава, че тя е приета по силата на предоставените с член 28 от Закона за далекосъобщенията правомощия на председателя на Службата, който член транспонира в националния правен ред член 5 от Директивата за достъпа. Ще припомня, че тази разпоредба дава право на всеки НРО, дори го задължава да налага на операторите на пазара задължения, свързани с достъпа до електронни съобщителни услуги и взаимосвързаността между тях. Става въпрос за основна разпоредба, от която ясно произтича разглежданата в делото по главното производство мярка.

46.      Следователно приетата от председателя на Службата мярка се основава от гледна точка на своя предмет на член 5 от Директивата за достъпа, определящ правомощията и отговорностите на НРО по достъпа и взаимосвързаността, а по отношение на процедурата — на член 20 от Рамковата директива, определящ процедурните норми, приложими при решаването на спор.

47.      В това отношение ще отбележа, че законодателят на Съюза установява много тясна връзка между мерките, приети на основание на член 5 от Директивата за достъпа, и процедурните механизми, предвидени в членове 6, 7, 20 и 21 от Рамковата директива. Всъщност, както много ясно личи от член 5, параграфи 3 и 4 от Директивата за достъпа, задълженията и условията, налагани от НРО във връзка с достъпа и взаимосвързаността, трябва да се изпълняват съгласно консултационните процедури и процедурите за нотификация, предвидени в членове 6 и 7 от Рамковата директива, и при необходимост — при спазване на процедурните правила, предвидени в членове 20 и 21 от Рамковата директива, когато те се вписват в решаването на национален или трансграничен спор.

48.      Като се има предвид това, трябва да се подчертае, че приетите на основание на член 5 от Директивата за достъпа мерки попадат недвусмислено в случаите, предвидени в член 7, параграф 3, буква а) от Рамковата директива. Поради това НРО са длъжни да нотифицират за тях Комисията и НРО в другите държави членки, доколкото те засягат търговията между държавите членки.

49.      Това тълкуване се потвърждава от преследваните от законодателя на Съюза цели в тази област.

50.      Всъщност целта — така както тя изрично произтича от съображение 15 от Рамковата директива — е да се гарантира, че приетите от НРО на национално равнище решения не противоречат на целите на единния пазар. Освен това съгласно съображение 2 от Препоръката на Комисията от 15 октомври 2008 г.(7) тези решения не трябва да пречат на постигането на посочените в член 8 от Рамковата директива цели, които законодателят на Съюза преследва при установяването на регулаторна рамка за пазара на далекосъобщенията. С други думи, законодателят на Съюза изисква от НРО да допринасят за развитието на единния пазар, като си сътрудничат по прозрачен начин — помежду си и с Комисията — за да се гарантира съгласуваното прилагане на установените в „пакета за далекосъобщенията“ правила и така да се избегне всяко нарушаване на конкуренцията, което е в състояние да възпрепятства развитието на пазара на далекосъобщенията.

51.      Следователно изключването от процедурата за нотификация на приеманите от НРО мерки при решаването на спор би противоречало на тези цели. Въпросните мерки са от административен, а не от съдебен характер, и нотификацията им е явно част от сътрудничеството между НРО и Комисията, към установяването на което се стреми и законодателят на Съюза. Следователно изключването на такива мерки от приложното поле на член 7, параграф 3 от Рамковата директива според мен може да наруши търсеното хармонизиране. В това отношение ще отбележа, че в съображение 32 от Рамковата директива законодателят на Съюза изрично посочва че „[н]амесата на [НРО] в разрешаването на спор между предприятия, осигуряващи електронни съобщителни мрежи или услуги в държава членка, следва да бъде насочена към гарантиране на спазване на задължения, произтичащи от [Рамковата] директива или от Специфичните директиви“, сред които е изискването за прозрачност и сътрудничество.

52.      Впрочем интересно е да се отбележи, че с оглед на преследването на тези цели в съображение 4 от упоменатата по-горе своя препоръка Комисията уточнява, че тя „ще даде възможност на [НРО], ако желаят, да обсъдят всички проектомерки преди официалното уведомяване за такива мерки съгласно член 7 от [Рамковата директива]“.

53.      С оглед на всички тези елементи според мен член 7, параграф 3 от Рамковата директива трябва да се тълкува в смисъл, че мярка, приета при решаването на спор, с която НРО налага на оператор задължения, свързани с достъпа до негеографски номера, при това в съответствие с правомощията и отговорностите, произтичащи за него по смисъла на член 5 от Директивата за достъпа, на член 20 от Рамковата директива и на член 28 от Директивата за универсалната услуга, попада в приложното поле на процедурата за нотификация и поради това трябва да бъде нотифицирана, след като тази мярка засяга търговията между държавите членки.

 Б – По обхвата на установеното в член 7, параграф 3, буква б) от Рамковата директива условие, изведено от въздействието на мярката върху търговията между държавите членки

54.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да се установи дали съгласно формулировката на член 7, параграф 3 от Рамковата директива мерките, с които НРО цели съгласно член 28 от Директивата за универсалната услуга да гарантира достъпа на крайните потребители до негеографски номера, засягат търговията между държавите членки, поради което за тях трябва бъдат нотифицирани Комисията и НРО в другите държави членки.

55.      Отговорът на този въпрос предполага да се определи обхватът на посочения в член 7, параграф 3, буква б) от Рамковата директива критерий, изведен от израза „мярка, която [… засяга] търговията между държавите членки“.

56.      Както вече стана ясно по-горе, този критерий определя приложното поле на процедурата за нотификация. Макар да е пространно обсъждан в съдебната практика в рамките на съдебни спорове в областта на конкуренцията, Съдът все още не се е произнесъл по обхвата на този критерий при спорове в сектора на далекосъобщенията.

57.      Най-напред следва да се отбележи, че законодателят на Съюза изрично определя обхвата на въпросния критерий в съображение 38 от Рамковата директива.

58.      Става въпрос за „мерки които могат да имат пряко или непряко, действително или потенциално влияние върху формата на търговия между държавите членки, по начин, по който това би могло да създаде бариера пред единния пазар“, като законодателят на Съюза освен това уточнява, че тези мерки „включват мерки, които имат значително влияние върху оператори или потребители в други държави членки“.

59.      От самото начало ще установя, че това определение е еднакво с определението, възприето от Съда и от Комисията в свързани с правото на конкуренцията съдебни спорове. Всъщност ще припомня, че в решение Völk(8), което е основополагащо в тази област, Съдът приема, че понятието „[засягане на] търговията между държавите членки“, посочено в член 85, параграф 1 от Договора за ЕИО (съответно член 85, параграф 1 в Договора за ЕО, който на свой ред фигурира като член 81, параграф 1 ЕО, а понастоящем е член 101, параграф 1 ДФЕС), предполага спорният договор да оказва „пряко или непряко, действително или потенциално влияние върху модела на търговията между държавите членки, в смисъл че би могъл да увреди осъществяването на целите на единния пазар между държавите“(9). Две години по-късно в решение Béguelin Import(10) Съдът уточнява също, че понятието за засягане на търговията между държавите членки се отнася до договорите и практиките, които засягат „по значителен начин търговията между държавите членки“(11).

60.      Това определение е възпроизведено от Комисията в известието ѝ, озаглавено „Насоки относно понятието за засягане на търговията, което се съдържа в членове 81[ЕО] и 82 [ЕО]“(12), които ще разгледам по-нататък.

61.      Следователно приетото от законодателя на Съюза определение на понятието „[засягане на] търговията между държавите членки“ по смисъла на член 7, параграф 3 от Рамковата директива, и определението, възприето за понятието за засягане на търговията между държавите членки, по смисъла на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, са идентични.

62.      Тази идентичност е напълно логична, тъй като днес далекосъобщителният пазар е конкурентен, на който действията на операторите могат да бъдат разглеждани и в светлината на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС.

63.      В това отношение и както ясно личи от установената в сектора на далекосъобщенията регулаторна рамка, определението и анализът на релевантните пазари, пазарното положение и сила на икономическите оператори, както и въздействието на приетите от тях практики на тези пазари, почиват върху икономически анализ, основаващ се на методологията на правото на конкуренцията. Впрочем законодателят на Съюза изрично е посочил това в задълженията, свързани с достъпа до електронните съобщителни мрежи и взаимосвързаността между тях в съображение 13 от Директивата за достъпа.

64.      При тези условия и по подобие на всички страни, представили становища в главното производство, считам, че понятието „[засягане на] търговията между държавите членки“, използвано от законодателя на Съюза в член 7, параграф 3 от Рамковата директива, трябва да има същия обхват като понятието за засягане на търговията между държавите членки, на което той се основава по отношение на правото на конкуренцията, и по-специално по отношение на член 101 ДФЕС, и че преценката за него следва да бъде извършвана по същата методология.

65.      Тази методология е уточнена в Насоките, които се основават на практиката на Съда в областта.

66.      Съгласно тези насоки засягането на търговията между държавите членки по смисъла на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС предполага, както вече споменах, че споразумението може да окаже влияние, пряко или косвено, реално или потенциално, върху модела на търговията между държави членки(13). Според Съда тази преценка трябва да се основава на преглед на съвкупността от обективни правни или фактически елементи, произтичащи от действителната рамка, в която се вписва споразумението(14). В тази рамка компетентните органи тогава трябва да отчетат естеството на споразумението или практиката, естеството на обхванатите продукти, както и позицията и важността на засегнатите предприятия.

67.      Естеството на споразумението, както и пазарната сила на предприятията предоставят информация от гледна точка на възможностите на споразумението да въздейства върху търговията между държавите членки. Естеството на съответните продукти от своя страна показва дали търговията между държави членки може да бъде засегната. Всъщност, когато покупката или продажбата на даден продукт се вписва в презграничната търговия или представлява значителна част от дейността на предприятие, което иска да навлезе или да разшири своята дейност в други държави членки, е по-лесно да се докаже, че такова споразумение може да има отражение върху единния пазар.

68.      Освен това съгласно Насоките засягането на търговията между държавите членки по смисъла на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС налага спорното споразумение или практика да могат да имат минимално по степен презгранично влияние(15) и да включват поне две държави членки. Критерият за засягане на търговията между държавите членки всъщност включва количествен елемент, ограничаващ приложимостта на правото на Съюза до споразумения и практики, които биха могли да окажат известно въздействие. Преценката за значимостта зависи отново от обстоятелствата във всеки конкретен случай, и по-специално от естеството на спорното споразумение или практика, естеството на обхванатите продукти, както и от пазарната позиция на засегнатите предприятия(16).

69.      Както вече посочих, считам, че преценката дали приета от НРО мярка засяга търговията между държавите членки трябва да се извършва въз основа на еднаква методология.

70.      Тази преценка според мен представлява фактически въпрос, по който компетентните национални органи трябва да се произнасят за всеки конкретен случай. Следователно те трябва да преценяват дали мярката, която възнамеряват да приемат, може да засегне по чувствителен или значителен начин търговията между държавите членки, като окаже пряко или косвено, реално или потенциално влияние върху модела на търговията между тях. За целта тяхната преценка трябва да се основава именно на естеството на въпросната мярка и услуги, както и на пазарната позиция и важност на засегнатите предприятия(17).

71.      В съображение 38 от Рамковата директива законодателят на Съюза представя неизчерпателен списък от мерки, които биха могли да имат значително влияние върху оператори и потребители в други държави членки. Той включва, inter alia, мерки, които засягат структурата на пазара или създават пречка пред достъпа до него, като по този начин водят до последствия за предприятия, установени в други държави членки. Той включва и мерки, които се отнасят за цените за потребители в други държави членки, както и такива, които засягат възможността на едно предприятие, създадено в друга държава членка, да предостави електронни съобщителни услуги.

72.      Така например Комисията счита, че мерките за определяне на тарифите по терминиране на повикванията(18) се отразяват върху операторите в другите държави членки, затова за такива мерки тя трябва предварително да бъде нотифицирана съгласно процедурата, посочена в член 7, параграф 3 от Рамковата директива(19). Що се отнася до тарифите за терминиране на повикванията, Комисията всъщност счита, че те са съставна част от разходите за повикването между клиенти на оператори на различни мрежи и са включени в телефонната фактура на повикващия клиент, така че мярката може да се разглежда като имаща значително отражение върху потребителите. Освен това тя счита, че равнището на тарифите за терминиране на повикванията пряко влияе върху капацитета на операторите, установени в други държави членки, да предоставят услугите си в съответната държава членка в зависимост от определените тарифи за терминиране на повикванията.

73.      Комисията също счита, че мерките, с които НРО определя тарифите за доставка на едро на достъп с високоскоростен пренос, както и начинът им на изчисление, трябва да бъдат предмет на предварителна нотификация съгласно член 7, параграф 3 от Рамковата директива.

74.      Следователно в рамките на делото по главното производство националната юрисдикция е тази, която следва да прецени in concreto дали спорната мярка, приета за да гарантира на крайните потребители достъп до негеографски номера, също може да има отражение върху търговията между държавите членки, така че всички изискуеми по процедурата за нотификация условия да бъдат изпълнени.

75.      За целта следователно националната юрисдикция трябва да отчете естеството на мярката, както и естеството на засегнатите услуги.

76.      В това отношение ще припомня, че горепосочената мярка задължава T-Mobile Polska да гарантира достъп до негеографски номера на крайните потребители, пребиваващи на националната ѝ територия и използващи нейната мрежа за маршрутизация.

77.      Ще припомня, че съгласно член 2, букви г) и е) от Директивата за универсалната услуга „негеографски номер“ означава номер от националния номерационен план, чиято цифрова структура не съдържа никакво географско значение, използвано за маршрутизация на повикванията към физическия обект на крайна точка на мрежата. Той включва, inter alia, мобилни, безплатни, специални и други номера.

78.      В настоящото дело става ясно също така, че спорната мярка определя условията и реда за таксуване на услугата за достъп до негеографски номера по договора, обвързващ T-Mobile Polska с Telefonia Dialog.

79.      Тези елементи според мен доказват, че разглежданата мярка би могла да засегне търговията между държавите членки.

80.      От една страна, достъпът до негеографски номера, който T-Mobile Polska е задължено да осигури, е в полза не само на крайните потребители от мрежата на това предприятие, но и на тези, които използват предоставяните от него услуги за маршрутизация. Както впрочем правилно отбелязва Комисията, маршрутизацията, или това, което обикновено се нарича „роуминг“, има транснационално съобщително измерение. От друга страна в съдебното заседание T-Mobile Polska уточнява, че е сключило над 140 договора за маршрутизация с операторите от различните държави членки.

81.      От друга страна, със спорната мярка се определят цените на далекосъобщителните услуги, както и условията и редът за преразглеждане на тарифите. Ако тези условия и ред са включени в договора с T-Mobile Polska, те според мен могат да имат пряко отражение върху крайния потребител, тъй като са съставна част от разходите за повикването и в това си качество влияят върху размера на телефонната фактура на повикващия клиент. При тези условия ми се струва, че такава мярка може да има значително отражение върху потребителите. Освен това не е невъзможно, както и Sąd Apelacyjny w Warszawie приема, тя да има отражение и върху условията за достъп на операторите до пазара, по-специално на тези, установени в други държави членки.

82.      Също така националната юрисдикция трябва да вземе предвид пазарното положение и значение на засегнатите предприятия, и по-специално на T-Mobile Polska. Според данните, с които разполагам, както и според информацията, представена от T-Mobile Polska в съдебното заседание, това предприятие е единият от главните далекосъобщителни оператори в Полша и в Източна Европа. През 2006 г., както е видно и от решение Polska Telefonia Cyfrowa(20), председателят на Службата вече е приел, че това предприятие има значителна пазарна сила на пазара на услугите за терминиране на гласови повиквания, като му налага поради това му качество определени регулаторни задължения(21). През 2008 г. T-Mobile Polska е притежавал пазарен дял от 29 %, като през 2013 година той е достигнал до 27 %. Тази информация за значението на T-Mobile Polska на пазара очевидно доказва, че обемът на съобщенията, предавани по мрежата на това предприятие, сред които са и тези към негеографски номера, е значителен.

83.      Макар че тези елементи дават представа доколко спорната мярка може да се отрази на търговията между държавите членки, те според мен са недостатъчни да се направи заключението, че вътреобщностната търговия може да бъде засегната по чувствителен начин. Националната юрисдикция е тази, която въз основа на всички елементи, с които разполага по настоящото дело, следва да определи точната степен на това въздействие.

84.      С оглед на тези елементи според мен член 7, параграф 3 от Рамковата директива трябва да се тълкува в смисъл, че мярка, с която НРО цели съгласно член 28 от Директивата за универсалната услуга да гарантира достъпа на крайните потребители до негеографски номера, може да има отражение върху търговията между държавите членки, когато тази мярка може по чувствителен начин да засегне търговския обмен между тях, като окаже пряко или непряко, действително или потенциално въздействие върху модела на търговията.

85.      Тази преценка представлява фактически въпрос, по който всеки от националните компетентни органи трябва да се произнася за всеки отделен случай, като отчита естеството на мярката и засегнатите услуги, както и пазарното положение и значение на въпросните оператори.

 В – По третия въпрос

86.      Според мен третият поставен от запитващата юрисдикция въпрос не следва да бъде разглеждан, като се имат предвид отговорите, които предлагам да се дадат на първите два. Освен това и както вече посочих, от текста на полското законодателство, изведен от документите, с които разполагам, е видно, че той не се отклонява от предвидените от законодателя на Съюза в член 7, параграф 3 от Рамковата директива задължения.

V –  Заключение

87.      В светлината на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на Sąd Najwyższy по следния начин:

„1)      Член 7, параграф 3 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) трябва да се тълкува в смисъл, че мярка, приета в рамките на решаването на спор, с която национален регулаторен орган налага на оператор задължения, свързани с достъпа до негеографски номера, при това в съответствие с правомощията и отговорностите, произтичащи за него от член 5 от Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа), на член 20 от Директива 2002/21 и на член 28 от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга), попада в приложното поле на процедурата за нотификация и поради това трябва да бъде нотифицирана, щом като тази мярка засяга търговията между държавите членки.

2)      Член 7, параграф 3 от Директива 2002/21 трябва да се тълкува в смисъл, че мярка, с която национален регулаторен орган цели, съгласно член 28 от Директива 2002/22, да гарантира достъпа на крайните потребители до негеографски номера, може да има отражение върху търговията между държавите членки, когато тази мярка може по чувствителен да засегне търговския обмен между тях, като окаже пряко или непряко, действително или потенциално въздействие върху модела на търговията.

Тази преценка представлява фактически въпрос, по който всеки от националните компетентни органи трябва да се произнася за всеки отделен случай, като отчита естеството на мярката и засегнатите услуги, както и пазарното положение и значение на засегнатите оператори“.


1 – Език на оригиналния текст: френски.


2 – ОВ L 108, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195, наричана по-нататък „Рамковата директива“.


3 – Директива на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) (ОВ L 108, стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213).


4 – Директива на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) (ОВ L 108, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169).


5 – Dz. U. n° 171, position 1800.


6 – По подобие на Комисията считам, че полското законодателство не се отклонява от задълженията, предвидени от законодателя на Съюза в член 7, параграф 3 от Рамковата директива.


7 – Препоръка относно уведомленията, сроковете и консултациите, предвидени в член 7 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (ОВ L 301, стр. 23).


8 – 5/69, ЕС:C:1969:35.


9 – Т. 5.


10 – 22/71, ЕС:C:1971:113.


11 – Т. 16. Курсивът е мой.


12 – ОВ C 101, 2004 г., стр. 81; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 4, стр. 149, наричани по-нататък „Насоките“.


13 – Вж. точка 23 от Насоките.


14 – Решение Völk (ЕС:C:1969:35, т. 5 и 7).


15 – Вж. точка 13 от Насоките.


16 – Вж. точка 28 от Насоките.


17 – Вж. за илюстрация решение Javico (C‑306/96, ЕС:C:1998:173, т. 17).


18 – Става въпрос за тарифите на едро, фактурирани от оператора на повикания абонат от мобилната мрежа, за оператора от мрежата на повикващия за свързване или за „терминиране“ на повикването.


19 – Вж. съобщенията за пресата на Комисията от 25 юни 2009 г. и 24 юни 2010 г., достъпни на следните адреси в интернет: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09-1008_fr.htm?locale=FR и http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-804_fr.htm.


20 – C‑410/09, ЕС:C:2011:294.


21 – Т. 14.