Language of document : ECLI:EU:C:2015:16

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

YVES BOT

vom 15. Januar 2015(1)

Rechtssache C‑3/14

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

Telefonia Dialog sp. z o.o.

gegen

T‑Mobile Polska SA, vormals Polska Telefonia Cyfrowa SA

(Vorabentscheidungsersuchen des Sąd Najwyższy [Polen])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste – Richtlinie 2002/19/EG – Art. 5 – Befugnisse und Zuständigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung – Richtlinie 2002/21/EG – Art. 7 Abs. 3 – Notifizierung der von den nationalen Regulierungsbehörden beabsichtigten Maßnahmenentwürfe – Anwendungsbereich des Verfahrens – Tragweite der Bedingung in Bezug auf den Gegenstand der Entscheidung – Tragweite der Bedingung in Bezug auf die Auswirkung dieser Maßnahme auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten – Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde, die nach Art. 20 der Richtlinie 2002/21/EG im Rahmen der Beilegung einer Streitigkeit zwischen zwei nationalen Betreibern erlassen wird – Entscheidung, die einem dieser Betreiber die in Art. 28 der Richtlinie 2002/22/EG festgelegten Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern auferlegt“





1.        Mit dieser Vorlage zur Vorabentscheidung wird der Gerichtshof ersucht, den Anwendungsbereich des vom Unionsgesetzgeber in Art. 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) vorgesehenen Notifizierungsverfahrens zu klären(2).

2.        Nach dieser Bestimmung ist eine nationale Regulierungsbehörde (im Folgenden: NRB) verpflichtet, der Kommission sowie den NRB der anderen Mitgliedstaaten die Maßnahmenentwürfe mitzuteilen, die zum einen auf der Grundlage der vom Unionsgesetzgeber in Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie ausdrücklich genannten Vorschriften erlassen wurden und zum anderen „Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten“ haben im Sinne von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b dieser Richtlinie.

3.        Der Sąd Najwyższy (Oberstes Gericht) (Polen) ersucht den Gerichtshof im Wesentlichen um Klarstellung der Tragweite dieser beiden Bedingungen.

4.        Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Präsident des Amtes für elektronische Kommunikation, im Folgenden: Präsident des UKE), der polnischen nationalen Regulierungsbehörde und der Telefonia Dialog sp. z o.o. (im Folgenden: Telefonia Dialog) auf der einen Seite und der T‑Mobile Polska SA, vormals Polska Telefonia Cyfrowa SA (im Folgenden: T‑Mobile Polska), einem der bedeutendsten Telekommunikationsbetreiber in Polen auf der anderen Seite. Zur Beilegung einer Streitigkeit zwischen Telefonia Dialog und T‑Mobile Polska erlegte der Präsident des UKE T‑Mobile Polska auf Antrag von Telefonia Dialog Verpflichtungen auf, die den Endnutzern das gemäß Art. 28 der Richtlinie 2002/22/EG(3) garantierte Recht auf Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern sichern sollten. Gemäß Art. 2 Buchst. d und f der Universaldienstrichtlinie ist eine „geografisch nicht gebundene Nummer“ eine Nummer des nationalen Nummernplans, bei der keine der Ziffernfolgen einen geografischen Bezug hat, der für die Leitwegbestimmung von Anrufen zum physischen Standort des Netzabschlusspunktes benutzt wird. Es handelt sich insbesondere um Nummern für Mobiltelefone, gebührenfreie Nummern und Nummern mit erhöhter Gebühr. Den Akten ist zu entnehmen, dass der Präsident des UKE diese Maßnahme nicht vor ihrem Erlass der Kommission und den nationalen NRB der anderen Mitgliedstaaten notifiziert hat.

5.        Mit seinen Fragen will das vorlegende Gericht vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, ob eine NRB verpflichtet ist, eine Maßnahme, wie sie im Ausgangsverfahren in Rede steht, nach dem in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie genannten Verfahren mitzuteilen. Für das vorlegende Gericht ist insbesondere fraglich, ob diese Maßnahme, mit der die NRB zur Beilegung einer Streitigkeit einem Betreiber Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern auferlegt, in den Anwendungsbereich des Verfahrens fällt und, genauer, die beiden in Art. 7 Abs. 3 Buchst. a und b der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Bedingungen erfüllt.

6.        In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich darstellen, weshalb ich der Ansicht bin, dass eine derartige Maßnahme in den Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie fällt und infolgedessen der Kommission und den NRB der anderen Mitgliedstaaten notifiziert werden muss, wenn sie sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirkt.

7.        Ich werde dem Gerichtshof insoweit vorschlagen, für Recht zu erkennen, dass die in Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Rahmenrichtlinie genannte Bedingung der Auswirkung der Maßnahme auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten den Nachweis verlangt, dass die in Rede stehende Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten spürbar beeinträchtigen kann, indem sie einen unmittelbaren oder mittelbaren, tatsächlichen oder potenziellen Einfluss auf die Handelsströme zwischen diesen Staaten hat. Da es sich bei dieser Beurteilung um eine Tatsachenfrage handelt, ist es meines Erachtens Aufgabe einer jeden zuständigen nationalen Behörde, diese Prüfung im Einzelfall durchzuführen und dabei das Wesen der Maßnahme und der betroffenen Dienste sowie Stellung und Bedeutung der betroffenen Betreiber auf dem Markt zu berücksichtigen.

I –    Rechtlicher Rahmen

A –    Unionsrecht

1.            Zugangsrichtlinie

8.        Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2002/19/EG(4) lautet:

„Auf der von der [Rahmenrichtlinie] geschaffenen Grundlage wird mit der vorliegenden Richtlinie die Regulierung des Zugangs zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung durch die Mitgliedstaaten harmonisiert. Ziel ist es, in Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Binnenmarkts einen Rechtsrahmen für die Beziehungen zwischen Netzbetreibern und Diensteanbietern zu schaffen, der einen nachhaltigen Wettbewerb und die Interoperabilität der elektronischen Kommunikationsdienste gewährleistet und die Interessen der Verbraucher fördert.“

9.        Art. 5 („Befugnisse und Zuständigkeiten der [NRB] in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung“) der Zugangsrichtlinie bestimmt:

„(1)      Die [NRB] fördern und garantieren gegebenenfalls entsprechend dieser Richtlinie bei ihren Maßnahmen zur Verwirklichung der in Artikel 8 der [Rahmenrichtlinie] festgelegten Ziele einen angemessenen Zugang und eine geeignete Zusammenschaltung sowie die Interoperabilität der Dienste und nehmen ihre Zuständigkeit in einer Weise wahr, die Effizienz und nachhaltigen Wettbewerb, effiziente Investitionen und Innovation fördert und den Endnutzern größtmöglichen Nutzen bringt.

Unbeschadet etwaiger Maßnahmen gemäß Artikel 8 in Bezug auf Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht können die [NRB] insbesondere folgende Maßnahmen treffen:

a)      In dem zur Gewährleistung des End-zu-End-Verbunds von Diensten erforderlichen Umfang können sie den Unternehmen, die den Zugang zu den Endnutzern kontrollieren, Verpflichtungen auferlegen, wozu in begründeten Fällen auch die Verpflichtung gehören kann, ihre Netze zusammenzuschalten, sofern dies noch nicht geschehen ist.

(3)      [Für die Anwendung der] gemäß den Absätzen 1 und 2 auferlegten Verpflichtungen und Bedingungen … gelten die Verfahren der Artikel 6 und 7 der [Rahmenrichtlinie].

(4)      In Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die [NRB] befugt ist, in begründeten Fällen aus eigener Initiative oder, falls keine Übereinkunft zwischen Unternehmen besteht, auf Ersuchen einer der beteiligten Parteien tätig zu werden, um entsprechend der vorliegenden Richtlinie und den Verfahren der Artikel 6 und 7 sowie der Artikel 20 und 21 der [Rahmenrichtlinie] die Beachtung der in Artikel 8 derselben Richtlinie aufgeführten politischen Ziele zu gewährleisten.“

10.      In Art. 8 („Auferlegung, Änderung oder Aufhebung von Verpflichtungen“) der Zugangsrichtlinie heißt es:

„(1)      Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die [NRB] befugt sind, die in den Artikeln 9 bis 13 genannten Verpflichtungen aufzuerlegen.

(4)      Die nach diesem Artikel auferlegten Verpflichtungen müssen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und müssen im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 der [Rahmenrichtlinie] angemessen und gerechtfertigt sein. Die Verpflichtungen dürfen nur nach der Anhörung gemäß den Artikeln 6 und 7 jener Richtlinie auferlegt werden.

…“

2.            Rahmenrichtlinie

11.      In den Erwägungsgründen 15 und 38 der Rahmenrichtlinie heißt es:

„(15)      Es ist wichtig, dass die nationalen Regulierungsbehörden alle interessierten Parteien zu vorgeschlagenen Beschlüssen konsultieren und ihre Stellungnahmen berücksichtigen, ehe sie einen endgültigen Beschluss fassen. Damit sich Beschlüsse, die auf nationaler Ebene gefasst werden, nicht nachteilig auf den Binnenmarkt oder andere Ziele des Vertrags auswirken, sollten die nationalen Regulierungsbehörden bestimmte Beschlussentwürfe auch der Kommission und anderen nationalen Regulierungsbehörden notifizieren, damit sie hierzu Stellung nehmen können. Die nationalen Regulierungsbehörden sollten die interessierten Parteien zu allen Maßnahmenentwürfen anhören, die sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken. In der vorliegenden Richtlinie und in den Einzelrichtlinien ist festgelegt, in welchen Fällen die in den Artikeln 6 und 7 genannten Verfahren zur Anwendung gelangen …

(38)      Maßnahmen, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen können, sind Maßnahmen, die unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell einen derartigen Einfluss auf das Handelsmuster zwischen Mitgliedstaaten haben können, dass ein Hemmnis für den Binnenmarkt geschaffen wird. Sie umfassen Maßnahmen, die erhebliche Auswirkungen auf Betreiber oder Nutzer in anderen Mitgliedstaaten haben, wozu unter anderem gehören: Maßnahmen, die die Preise für die Nutzer in anderen Mitgliedstaaten beeinflussen, Maßnahmen, die die Möglichkeiten eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmens beeinträchtigen, einen elektronischen Kommunikationsdienst anzubieten, insbesondere Maßnahmen, die die Möglichkeit beeinträchtigen, Dienste auf länderübergreifender Basis anzubieten, sowie Maßnahmen, die die Marktstruktur oder den Marktzugang berühren und für Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten zu nachteiligen Auswirkungen führen.“

12.      Art. 6 („Konsultation und Transparenz“) der Rahmenrichtlinie sieht vor:

„Abgesehen von den Fällen nach Artikel 7 Absatz 6, Artikel 20 oder Artikel 21 sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass die [NRB] interessierten Parteien innerhalb einer angemessenen Frist Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf von Maßnahmen geben, die sie gemäß dieser Richtlinie oder den Einzelrichtlinien zu treffen gedenken und die beträchtliche Auswirkungen auf den betreffenden Markt haben werden …“

13.      Art. 7 („Konsolidierung des Binnenmarktes für elektronische Kommunikation“) der Rahmenrichtlinie lautet:

„(1)      Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien tragen die [NRB] den in Artikel 8 genannten Zielen, auch soweit sie sich auf das Funktionieren des Binnenmarktes beziehen, weitestgehend Rechnung.

(2)      Die [NRB] tragen zur Entwicklung des Binnenmarktes bei, indem sie miteinander und mit der Kommission auf transparente Weise kooperieren, um in allen Mitgliedstaaten eine kohärente Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien zu gewährleisten …

(3)      Zusätzlich zu der Anhörung nach Artikel 6 stellt eine [NRB], die beabsichtigt, Maßnahmen zu ergreifen, die

a)      in den Anwendungsbereich der Artikel 15 oder 16 dieser Richtlinie oder der Artikel 5 oder 8 der [Zugangsrichtlinie] oder aber des Artikels 16 der [Universaldienstrichtlinie] fallen, und

b)      Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben werden,

gleichzeitig der Kommission und den [NRB] der anderen Mitgliedstaaten den Entwurf der Maßnahme zusammen mit einer Begründung gemäß Artikel 5 Absatz 3 zur Verfügung und unterrichtet die Kommission und die übrigen [NRB] hiervon. Die [NRB] und die Kommission können nur innerhalb eines Monats oder innerhalb der in Artikel 6 genannten Frist, falls diese länger als ein Monat ist, Stellungnahmen an die betreffenden [NRB] richten. Die Einmonatsfrist kann nicht verlängert werden.

…“

14.      Art. 20 („Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen“) der Rahmenrichtlinie bestimmt:

„(1)      Ergeben sich im Zusammenhang mit Verpflichtungen aus dieser Richtlinie oder den Einzelrichtlinien Streitigkeiten zwischen Unternehmen, die elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste in einem Mitgliedstaat anbieten, so trifft die betreffende [NRB] auf Antrag einer Partei und unbeschadet des Absatzes 2 eine verbindliche Entscheidung, damit die Streitigkeit schnellstmöglich … beigelegt werden kann …

(3)      Bei der Beilegung einer Streitigkeit trifft die [NRB] Entscheidungen, die auf die Verwirklichung der in Artikel 8 genannten Ziele ausgerichtet sind. Die Verpflichtungen, die die [NRB] einem Unternehmen im Rahmen der Streitbeilegung auferlegen kann, stehen im Einklang mit dieser Richtlinie oder den Einzelrichtlinien.

…“

3.            Universaldienstrichtlinie

15.      Art. 28 der Universaldienstrichtlinie befindet sich in deren Kapitel IV („Interessen und Rechte der Endnutzer“). Er betrifft den Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern und sieht Folgendes vor:

„Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass Endnutzer aus anderen Mitgliedstaaten im Rahmen der technischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern in ihrem Hoheitsgebiet erhalten …“

B –    Polnisches Recht

16.      Das Telekommunikationsgesetz (Ustawa Prawo telekomunikacyjne) vom 16. Juli 2004(5) in der auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung setzt die vom Unionsgesetzgeber im Rahmen des „Telekom-Pakets“ erlassenen Bestimmungen in der nationalen Rechtsordnung um.

17.      Art. 15 in Unterabschnitt 3 („Anhörungsverfahren“) des Gesetzes, mit dem Art. 6 der Rahmenrichtlinie umgesetzt werden soll, sieht vor:

„Bevor der Präsident des UKE eine Entscheidung in folgenden Angelegenheiten trifft:

1)      Marktanalyse und Bestimmung eines Telekommunikationsunternehmers mit beträchtlicher Marktmacht oder Aufhebung einer diesbezüglichen Entscheidung,

2)      Auferlegung, Aufhebung, Aufrechterhaltung oder Änderung von regulatorischen Verpflichtungen gegenüber einem Telekommunikationsunternehmer mit beträchtlicher Marktmacht oder ohne eine solche Macht,

3)      Entscheidungen über den Zugang zum Telekommunikationsnetz, von denen in den Art. 28 bis 30 die Rede ist,

4)      in anderen Angelegenheiten, die im Gesetz genannt sind,

führt er ein Konsultationsverfahren durch und ermöglicht es den betroffenen Rechtssubjekten, ihren Standpunkt zum Entwurf der Entscheidung innerhalb einer bestimmten Frist schriftlich zu äußern.“

18.      Art. 18 des Gesetzes in Unterabschnitt 4 („Konsultationsverfahren“) soll Art. 7 der Rahmenrichtlinie wie folgt umsetzen:

„Können die in Art. 15 genannten Entscheidungen die Handelsbeziehungen zwischen Mitgliedstaaten beeinflussen, so leitet der Präsident des UKE gleichzeitig mit dem Konsultationsverfahren ein Konsolidierungsverfahren ein und sendet die Entwürfe der Entscheidungen samt ihrer Begründung an die … Kommission und die [NRB] der anderen Mitgliedstaaten.“

19.      Mit den Art. 27 und 28 des Telekommunikationsgesetzes soll Art. 5 der Zugangsrichtlinie wie folgt umgesetzt werden:

Art. 27

1.      Der Präsident des UKE kann auf schriftlichen Antrag einer jeden an Verhandlungen über den Abschluss einer Zugangsvereinbarung beteiligten Partei oder von Amts wegen durch Beschluss eine Frist für den Abschluss der Verhandlungen über den Abschluss der entsprechenden Vereinbarung setzen, die 90 Tage, gerechnet ab dem Tag der Einreichung des Antrags auf den Abschluss der Zugangsvereinbarung, nicht übersteigen darf.

2.       Werden die Verhandlungen nicht aufgenommen oder wird der Zugang durch die Einrichtung, die verpflichtet ist, ihn zu gewähren, verweigert oder wird nicht innerhalb der Frist nach Abs. 1 eine Vereinbarung geschlossen, kann jeder Beteiligte beim Präsidenten des UKE den Erlass einer Entscheidung über die streitigen Fragen oder die Bedingungen für die Zusammenarbeit beantragen.

Art. 28

1.      Der Präsident des UKE erlässt seine Entscheidung über den Zugang binnen 90 Tagen ab dem Tag des Eingangs des Antrags nach Art. 27 Abs. 2 unter Berücksichtigung der folgenden Kriterien:

1)      Interesse der Nutzer der Telekommunikationsnetze;

2)      den Telekommunikationsunternehmern auferlegte Verpflichtungen;

3)      Förderung moderner Telekommunikationsdienstleistungen;

4)      Natur der Streitfragen und praktische Möglichkeit einer Umsetzung der von den an den Verhandlungen beteiligten Telekommunikationsunternehmern vorgeschlagenen Lösungen betreffend technische und wirtschaftliche Aspekte des Zugangs, die Alternativen darstellen können;

5)      Gewährleistung:

a)      der Vollständigkeit der Netze und der Interoperabilität der Dienste,

b)      nichtdiskriminierender Bedingungen des Zugangs,

c)      der Entwicklung des Wettbewerbs auf dem Markt der Telekommunikationsdienstleistungen;

4.      Die Entscheidung über den Zugang ersetzt den Teil der Zugangsvereinbarung, der von dieser Entscheidung erfasst wird.

6.      Die Zugangsentscheidung kann auf Antrag aller Beteiligten oder von Amts wegen vom Präsidenten des UKE geändert werden, wenn dies durch die Notwendigkeit gerechtfertigt ist, den Schutz der Interessen der Endnutzer, eines wirksamen Wettbewerbs oder der Interoperabilität der Dienste zu gewährleisten.

…“

20.      Art. 79 Abs. 1 des Telekommunikationsgesetzes setzt Art. 28 der Universaldienstrichtlinie um. Er hat folgenden Wortlaut:

„Der Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes stellt sicher, dass die Endnutzer seines Netzes sowie die Endnutzer aus anderen Mitgliedstaaten, soweit dies technisch und wirtschaftlich durchführbar ist, in der Lage sind, eine geografisch nicht gebundene Nummer in der Republik Polen zu erreichen, es sei denn, der angerufene Teilnehmer hat Anrufe von Endnutzern aus bestimmten geografischen Gebieten eingeschränkt.“

II – Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen

21.      Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, dass Telefonia Dialog beim Präsidenten des UKE beantragt hat, die Maßnahmen zu ergreifen, die für eine Änderung der Bedingungen des zwischen ihr und T‑Mobile Polska zustande gekommenen Vertrags über den Zugang von Endnutzern zu geografisch nicht gebundenen Nummern erforderlich sind.

22.      Auf der Grundlage von Art. 28 des Telekommunikationsgesetzes, der Art. 5 („Befugnisse und Zuständigkeiten der [NRB] in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung“) umsetzt, verpflichtete der Präsident des UKE mit einer Entscheidung vom 19. Dezember 2008 Telefonia Dialog, Anrufzustellleistungen in ihrem Netz gegen die in diesem Bescheid festgesetzte Vergütung zu erbringen. T‑Mobile Polska war ihrerseits verpflichtet, ihren Teilnehmern einen Zugang zu den vom Netz von Telefonia Dialog erbrachten Diensten für Information und Unterhaltung gegen die ebenfalls in diesem Bescheid festgesetzte Vergütung zu gewähren.

23.      Auf eine Klage von T‑Mobile Polska hob der Sąd Okręgowy w Warszawie (Bezirksgericht Warschau) den Bescheid des Präsidenten des UKE mit der Begründung auf, dieser habe die nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie erforderliche Notifizierung unterlassen. Der Bescheid sei nämlich für die Bürger der Mitgliedstaaten, die Nutzer der Roamingdienste von T‑Mobile Polska seien, von Bedeutung, so dass er sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirke.

24.      Das Urteil wurde vom Sąd Apelacyjny w Warszawie (Berufungsgericht Warschau) bestätigt.

25.      Der Präsident des UKE legte beim Sąd Najwyższy Kassationsbeschwerde ein. Er vertritt die Auffassung, der Sąd Apelacyjny w Warszawie habe mit der von ihm vertretenen Ansicht, dass die in Streit stehende Maßnahme Auswirkungen auf den Binnenmarkt habe, die Wendung „Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten“ in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie nicht zutreffend ausgelegt und damit diese Bestimmung verletzt.

26.      Unter diesen Umständen hat der Sąd Najwyższy beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1.      Ist Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit Art. 28 der Universaldienstrichtlinie in der Weise auszulegen, dass sich jede Maßnahme, die von der NRB zur Erfüllung der sich aus Art. 28 der Universaldienstrichtlinie ergebenden Pflicht getroffen wird, auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirkt, sofern sie nur den Endnutzern aus anderen Mitgliedstaaten den Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern in dem Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ermöglichen kann?

2.      Ist Art. 7 Abs. 3 in Verbindung mit den Art. 6 und 20 der Rahmenrichtlinie in der Weise auszulegen, dass die NRB, wenn sie über Streitigkeiten zwischen Unternehmen entscheidet, die elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste anbieten, und diese Streitigkeiten die Erfüllung der sich aus Art. 28 der Universaldienstrichtlinie ergebenden Pflicht durch eines dieser Unternehmen betreffen, kein Konsolidierungsverfahren durchführen darf, selbst dann nicht, wenn die Maßnahme sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirkt und das innerstaatliche Recht die NRB verpflichtet, immer ein Konsolidierungsverfahren durchzuführen, wenn die Maßnahme sich auf diesen Handel auswirken kann?

3.      Falls die Frage 2 zu bejahen ist: Ist Art. 7 Abs. 3 in Verbindung mit den Art. 6 und 20 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit Art. 288 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV in der Weise auszulegen, dass das nationale Gericht verpflichtet ist, die Vorschriften des innerstaatlichen Rechts unangewendet zu lassen, die der NRB immer die Durchführung eines Konsolidierungsverfahrens vorschreiben, wenn die von ihr getroffene Maßnahme sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken kann?

III – Vorbemerkungen

27.      Ich schlage dem Gerichtshof vor, die Fragen in einer anderen Reihenfolge als der vom Sąd Najwyższy gewählten zu beantworten, und zwar aus folgenden Gründen:

28.      Mit seinen Fragen will das vorlegende Gericht vom Gerichtshof sinngemäß wissen, ob eine NRB zur Einhaltung des Notifizierungsverfahrens nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie verpflichtet ist, wenn sie im Rahmen einer Streitigkeit zwischen zwei Unternehmen, die elektronische Kommunikationsdienste in ein und demselben Mitgliedstaat anbieten, die vom Unionsgesetzgeber in Art. 28 der Universaldienstrichtlinie vorgesehenen Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern auferlegt.

29.      Die Fälle, in denen die NRB zur Notifizierung ihres Maßnahmenentwurfs verpflichtet sind, sind vom Unionsgesetzgeber in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie ausdrücklich festgelegt. Zwei Bedingungen müssen erfüllt sein:

30.      Die erste Bedingung bezieht sich auf den Gegenstand der Maßnahme. So muss es sich gemäß Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie um Maßnahmen handeln, die „in den Anwendungsbereich der Artikel 15 oder 16 dieser Richtlinie oder der Artikel 5 oder 8 der [Zugangsrichtlinie] oder aber des Artikels 16 der [Universaldienstrichtlinie] fallen“.

31.      Die zweite Bedingung betrifft die Auswirkungen der Maßnahme auf den Binnenmarkt. Nach Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Rahmenrichtlinie muss es sich nämlich um Maßnahmen mit „Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten“ handeln.

32.      Mit seiner ersten Frage will das vorlegende Gericht die Tragweite dieser zweiten Bedingung geklärt wissen. Es fragt sich nämlich, ob eine Maßnahme wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die den Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern ermöglichen soll, im Sinne von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Rahmenrichtlinie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann.

33.      Mit seiner zweiten Frage will es außerdem wissen, welche Tragweite die erste, das Wesen der Entscheidung betreffende Bedingung hat. Das vorlegende Gericht hält es nämlich für fraglich, ob das Notifizierungsverfahren auf eine Maßnahme anwendbar ist, die auf der Grundlage von Art. 20 der Rahmenrichtlinie mit dem Ziel erlassen wurde, eine Streitigkeit zwischen nationalen Betreibern beizulegen.

34.      Aufgrund dessen halte ich es für folgerichtiger, diese beiden Fragen in umgekehrter Reihenfolge zu behandeln. Denn wenn ich zu der Annahme gelange, dass eine im Rahmen der Beilegung einer Streitigkeit zwischen Unternehmen erlassene Maßnahme, wie sie im Ausgangsverfahren in Rede steht, nicht zu einer der Fallgruppen gehört, die der Unionsgesetzgeber in Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie ausdrücklich festgelegt hat, würde sich die Prüfung der Frage, ob diese Maßnahme im Sinne von Buchst. b dieser Bestimmung Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben kann, erübrigen.

IV – Rechtliche Würdigung

A –    Zur Tragweite der in Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Bedingung bezüglich des Wesens der Maßnahme

35.      Mit seiner zweiten Frage will das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob nach Art. 7 Art. 3 der Rahmenrichtlinie eine NRB verpflichtet ist, eine Maßnahme mitzuteilen, mit der sie einem Telekommunikationsbetreiber Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern auferlegt, wenn diese Maßnahme im Rahmen der Beilegung einer Streitigkeit im Sinne von Art. 20 dieser Richtlinie ergeht(6).

36.      Die Frage stellt sich, weil der Unionsgesetzgeber in Art. 20 der Rahmenrichtlinie nicht bestimmt, dass ein solcher Bescheid nach dem Verfahren des Art. 7 Abs. 3 dieser Richtlinie der Kommission und den NRB der anderen Mitgliedstaaten notifiziert werden muss.

37.      Die Frage stellt sich außerdem, weil der Bescheid auf den ersten Blick nicht zu den vom Unionsgesetzgeber in Art. 7 Abs. 3 Buchst. a dieser Richtlinie bestimmten Fällen gehört.

38.      Nach dieser Bestimmung ist eine NRB verpflichtet, Maßnahmen mitzuteilen, mit denen sie

–        nach den Art. 15 und 16 der Rahmenrichtlinie den relevanten Markt definiert oder eine Marktanalyse erstellt;

–        gemäß Art. 5 der Zugangsrichtlinie Verpflichtungen im Hinblick auf den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und ihrer Zusammenschaltung begründet;

–        gemäß Art. 8 der Zugangsrichtlinie die für Betreiber, denen auf einem bestimmten Markt eine beträchtliche Macht zugeschrieben wird, geltenden Verpflichtungen auferlegt, ändert oder aufhebt, insbesondere

–        Transparenzverpflichtungen in Bezug auf die Modalitäten der Zusammenschaltung oder den Zugang gemäß Art. 9 der Zugangsrichtlinie;

–        Gleichbehandlungsverpflichtungen gemäß Art. 10 der Zugangsrichtlinie;

–        Verpflichtung zur getrennten Buchführung gemäß Art. 11 der Zugangsrichtlinie;

–        der Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen gemäß Art. 12 der Zugangsrichtlinie und

–        Erfordernisse in Bezug auf Preiskontrolle und Kostenrechnung gemäß Art. 13 der Zugangsrichtlinie und

–        gemäß Art. 16 Abs. 3 der Universaldienstrichtlinie Verpflichtungen in Bezug auf die Endnutzermärkte aufrechterhält, ändert oder aufhebt.

39.      Der Erlass einer Maßnahme auf der Grundlage von Art. 20 der Rahmenrichtlinie ist somit vom Unionsgesetzgeber nicht ausdrücklich geregelt.

40.      Dies schließt meines Erachtens allerdings nicht aus, dass eine solche Entscheidung in den Anwendungsbereich des Notifizierungsverfahrens nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie fällt, sofern diese Maßnahme eine der Verpflichtungen im Sinne von Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie betrifft und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b dieser Richtlinie hat.

41.      Denn Art. 20 der Rahmenrichtlinie ist eine rein verfahrensrechtliche Vorschrift, die bestimmt, welche Normen und welches Verfahren zur Anwendung kommen, wenn eine NRB im Rahmen einer Streitigkeit zwischen Unternehmen, die elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste in ein und demselben Mitgliedstaat anbieten, tätig wird und zur Beilegung dieser Streitigkeit eine verbindliche Entscheidung trifft.

42.      Die Durchführung des Notifizierungsverfahrens hängt aber nicht von der Art des Verfahrens ab, an dessen Ende die NRB die betreffende Maßnahme getroffen hat. Wie es sich eindeutig aus dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie ergibt, hängt die Durchführung dieses Verfahrens einzig und allein von dem Gegenstand der Maßnahme ab. Soll mit ihr ein relevanter Markt bestimmt werden, soll sie den Zugang zu einem elektronischen Kommunikationsdienst sichern oder hat sie zum Ziel, einem auf dem Markt tätigen Betreiber Verpflichtungen in Bezug auf die Preiskontrolle aufzuerlegen?

43.      Im Ausgangsverfahren ist daher das Augenmerk auf den Gegenstand des vom Präsidenten des UKE erlassenen Bescheids zu richten, unabhängig von seiner verfahrensrechtlichen Einordnung.

44.      Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, dass diese Maßnahme vom Präsidenten des UKE erlassen wurde, um die Verpflichtungen durchzuführen, die in Art. 28 der Universaldienstrichtlinie genannt sind, der den Endnutzern das Recht auf Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern in ihrem Hoheitsgebiet gewährleisten soll. Eine derartige Entscheidung betrifft somit den Zugang zu einem elektronischen Kommunikationsdienst.

45.      Auch wenn diese Maßnahme im Rahmen des Streitbeilegungsverfahrens gemäß Art. 20 der Rahmenrichtlinie ergeht, bestätigt uns das vorlegende Gericht, dass sie im Rahmen der Befugnisse erlassen wurde, die dem Präsidenten des UKE durch Art. 28 des Telekommunikationsgesetzes verliehen sind, mit dem Art. 5 der Zugangsrichtlinie in der nationalen Rechtsordnung umgesetzt wird. Wie bereits gesehen ist jede der NRB nach der letztgenannten Vorschrift berechtigt oder sogar verpflichtet, den auf dem Markt tätigen Betreibern Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu elektronischen Telekommunikationsdienste und ihre Zusammenschaltung aufzuerlegen. Es handelt sich um eine materiell-rechtliche Vorschrift, der die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Maßnahme offensichtlich unterliegt.

46.      Die vom Präsidenten des UKE erlassene Maßnahme beruht somit hinsichtlich ihres Gegenstands auf Art. 5 der Zugangsrichtlinie, der die Befugnisse und Zuständigkeiten der NRB in Bezug auf den Zugang und die Zusammenschaltung bestimmt, und hinsichtlich des Verfahrens auf Art. 20 der Rahmenrichtlinie, der die verfahrensrechtlichen Normen festlegt, die im Rahmen der Beilegung einer Streitigkeit gelten.

47.      In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber einen sehr engen Zusammenhang zwischen den auf der Grundlage von Art. 5 der Zugangsrichtlinie und den in den Art. 6, 7, 20 und 21 der Rahmenrichtlinie genannten verfahrensrechtlichen Mechanismen vorgesehen hat. Denn wie sich ganz eindeutig aus Art. 5 Abs. 3 und 4 der Zugangsrichtlinie ergibt, müssen die von den NRB in Bezug auf den Zugang und die Zusammenschaltung auferlegten Verpflichtungen und Bedingungen im Einklang mit den Konsultations- und Notifizierungsverfahren gemäß den Art. 6 und 7 der Rahmenrichtlinie und gegebenenfalls unter Beachtung der Verfahrensvorschriften der Art. 20 und 21 der Rahmenrichtlinie durchgeführt werden, wenn sie im Rahmen der Beilegung einer nationalen oder grenzüberschreitenden Streitigkeit angeordnet werden.

48.      Nachdem dies geklärt ist, ist nun darauf hinzuweisen, dass die nach Art. 5 der Zugangsrichtlinie erlassenen Maßnahmen ausdrücklich zu den in Art. 7 Abs. 3 Buchst. a der Rahmenrichtlinie genannten Fällen gehören. Die NRB sind folglich verpflichtet, sie der Kommission und den NRB der anderen Mitgliedstaaten mitzuteilen, wenn sie Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben.

49.      Diese Auslegung wird durch die vom Unionsgesetzgeber in diesem Bereich verfolgten Ziele bestätigt.

50.      Denn das sich aus dem 15. Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie ausdrücklich ergebende Ziel besteht darin, sicherzustellen, dass sich die auf nationaler Ebene von den NRB erlassenen Maßnahmen nicht nachteilig auf den Binnenmarkt auswirken. Im Übrigen dürfen sich diese Entscheidungen gemäß dem zweiten Erwägungsgrund der Empfehlung der Kommission vom 15. Oktober 2008(7) nicht nachteilig auf die Verwirklichung der in Art. 8 der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Ziele auswirken, die der Unionsgesetzgeber bei der Errichtung eines rechtlichen Rahmens für den Telekommunikationsmarkt verfolgt. Mit anderen Worten verlangt der Unionsgesetzgeber von den NRB, dass sie zur Entwicklung des Binnenmarkts beitragen, indem sie auf transparente Weise untereinander und mit der Kommission zusammenarbeiten, um eine einheitliche Anwendung der im Rahmen des „Telekom-Pakets“ aufgestellten Vorschriften zu gewährleisten und um auf diese Weise jede Wettbewerbsverzerrung zu verhindern, die die Entwicklung des Telekommunikationsmarkts beeinträchtigen kann.

51.      Diesen Zielen würde es nun aber zuwiderlaufen, wenn die von den NRB im Rahmen der Beilegung einer Streitigkeit erlassenen Maßnahmen von dem Notifizierungsverfahren ausgenommen würden. Diese Maßnahmen haben administrativen und nicht justiziellen Charakter, wobei ihre Notifizierung offensichtlich zu der Kooperation gehört, die der Unionsgesetzgeber zwischen den NRB und der Kommission begründen will. Deshalb könnte meiner Meinung nach die angestrebte Harmonisierung beeinträchtigt werden, wenn diese Maßnahmen vom Anwendungsbereich des Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie ausgeschlossen wären. In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass der Unionsgesetzgeber im 32. Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie ausdrücklich darauf hingewiesen hat, dass, wenn „eine NRB in die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen ein[greift], die in einem Mitgliedstaat elektronische Kommunikationsnetze oder ‑dienste anbieten, … sie anstreben [sollte], die Einhaltung der Verpflichtungen aus [der Rahmenrichtlinie] oder den Einzelrichtlinien sicherzustellen“, zu denen das Gebot der Transparenz und der Kooperation gehört.

52.      Interessanterweise ist im Übrigen anzumerken, dass die Kommission im Rahmen der Verfolgung dieser Ziele im vierten Erwägungsgrund ihrer erwähnten Empfehlung festgestellt hat, dass sie „den [NRB] auf deren Wunsch hin Gelegenheit [gibt], mit ihr solche Maßnahmenentwürfe vor ihrer formalen Notifizierung gemäß Artikel 7 der [Rahmenrichtlinie] … zu erörtern“.

53.      Nach alledem bin ich daher der Auffassung, dass Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie dahin auszulegen ist, dass eine im Rahmen der Beilegung einer Streitigkeit erlassene Maßnahme, mit der eine NRB gemäß den Befugnissen und Zuständigkeiten, die ihr nach Art. 5 der Zugangsrichtlinie, Art. 20 der Rahmenrichtlinie und Art. 28 der Universaldienstrichtlinie zukommen, einem Betreiber Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern auferlegt, in den Anwendungsbereich des Notifizierungsverfahrens fällt und daher zu notifizieren ist, wenn sie Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat.

B –    Zur Tragweite der in Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Bedingung der Auswirkung der Maßnahme auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten

54.      Mit seiner ersten Frage will das vorlegende Gericht vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, ob nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie eine Maßnahme, mit der eine NRB gemäß Art. 28 der Universaldienstrichtlinie den Zugang von Endnutzern zu geografisch nicht gebundenen Nummern gewährleisten will, zwingend Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat, so dass sie der Kommission sowie den NRB der anderen Mitgliedstaaten notifiziert werden muss.

55.      Die Antwort auf diese Frage setzt die Bestimmung der Tragweite des in Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Rahmenrichtlinie enthaltenen Kriteriums der „Auswirkungen [der Maßnahme] auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten“ voraus.

56.      Wie bereits gesehen, legt dieses Kriterium den Anwendungsbereich des Notifizierungsverfahrens fest. Auch wenn sich die Rechtsprechung im Rahmen von Wettbewerbsstreitigkeiten ausgiebig mit dem Kriterium befasst hat, hat sich der Gerichtshof im Rahmen von Streitigkeiten betreffend den Telekommunikationsbereich noch nicht zu seiner Tragweite geäußert.

57.      Zunächst ist festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber die Tragweite dieses Kriteriums im 38. Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie ausdrücklich definiert.

58.      Es handelt sich um „Maßnahmen, die unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell einen derartigen Einfluss auf das Handelsmuster zwischen Mitgliedstaaten haben können, dass ein Hemmnis für den Binnenmarkt geschaffen wird“, wobei der Unionsgesetzgeber im Übrigen klarstellt, dass sie „Maßnahmen [umfassen], die erhebliche Auswirkungen auf Betreiber oder Nutzer in anderen Mitgliedstaaten haben“.

59.      Ich stelle zunächst fest, dass diese Definition mit jener identisch ist, die der Gerichtshof und die Kommission im Rahmen wettbewerbsrechtlicher Streitigkeiten verwendet haben. Der Gerichtshof hat in dem für diesen Bereich grundlegenden Urteil Völk(8) festgestellt, dass der Begriff der Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 85 Abs. 1 EWG-Vertrag (später Art. 85 Abs. 1 EG-Vertrag, danach Art. 81 Abs. 1 EG, jetzt Art. 101 Abs. 1 AEUV) voraussetzt, dass die in Rede stehende Vereinbarung „unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder der Möglichkeit nach den Handel zwischen Mitgliedstaaten in einer Weise beeinflussen kann, die der Verwirklichung der Ziele eines einheitlichen zwischenstaatlichen Marktes nachteilig sein kann“(9). Zwei Jahre später, im Urteil Béguelin Import(10) hat der Gerichtshof weiter festgestellt, dass der Begriff der Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten die Vereinbarungen und die Verhaltensweisen betrifft, die „den Handel zwischen Mitgliedstaaten … spürbar beeinträchtigen“(11).

60.      Diese Definition wurde von der Kommission in ihre Bekanntmachung mit dem Titel „Leitlinien über den Begriff der Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels in den Artikeln 81 [EG] und 82 [EG]“(12) übernommen. Ich werde auf sie noch zurückkommen.

61.      Es besteht daher Identität zwischen der vom Unionsgesetzgeber getroffenen Definition des Begriffs „Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten“ im Sinne von Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie und jener Definition, die für den Begriff Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten im Sinne der Art. 101 AEUV und 102 AEUV verwendet wird.

62.      Diese Identität ist völlig folgerichtig, wenn man bedenkt, dass es sich bei dem Telekommunikationsmarkt heute um einen Markt handelt, der für den Wettbewerb geöffnet ist und auf dem die Betreiber Verhaltensweisen annehmen können, die nach den Art. 101 AEUV und 102 AEUV geahndet werden können.

63.      Wie es sich klar aus dem rechtlichen Rahmen des Telekommunikationsbereichs ergibt, beruhen diesbezüglich die Definition und die Analyse der relevanten Märkte, die Stellung und die Machtposition der Wirtschaftsteilnehmer auf diesen Märkten sowie die Auswirkungen der von diesen Betreibern gezeigten Verhaltensweisen auf einer wirtschaftlichen Analyse, die ihre Grundlage in den Methoden des Wettbewerbsrechts hat. Der Unionsgesetzgeber hat das im Übrigen im 13. Erwägungsgrund der Zugangsrichtlinie ausdrücklich hinsichtlich der Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und ihrer Zusammenschaltung festgestellt.

64.      Unter diesen Umständen bin ich wie alle Parteien, die im Ausgangsverfahren Erklärungen abgegeben haben, der Ansicht, dass der vom Unionsgesetzgeber in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie verwendete Begriff der „Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten“ dieselbe Tragweite haben muss wie der Begriff der Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten, auf den er sich im Rahmen des Wettbewerbsrechts und insbesondere des Art. 101 AEUV stützt, und dass er nach identischen Methoden zu beurteilen ist.

65.      Diese Methoden sind in den Leitlinien angegeben, die auf der Rechtsprechung des Gerichtshofs in diesem Bereich beruhen.

66.      Nach diesen Leitlinien setzt die Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten im Sinne der Art. 101 AEUV und 102 AEUV, wie bereits ausgeführt, voraus, dass die betreffende Vereinbarung den Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell beeinflussen kann(13). Nach den Feststellungen des Gerichtshofs muss diese Beurteilung auf der Prüfung der Gesamtheit objektiver rechtlicher oder tatsächlicher Umstände im Hinblick auf die tatsächlichen Begleitumstände der fraglichen Vereinbarung beruhen(14). Unter diesen Rahmenbedingungen müssen die zuständigen Behörden die Art der jeweiligen Vereinbarung oder Verhaltensweise, der Art der betreffenden Waren sowie die Stellung und die Bedeutung der beteiligten Unternehmen berücksichtigen.

67.      Die Art der Vereinbarung sowie die Marktmacht der Unternehmen weisen darauf hin, inwieweit diese Vereinbarung den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann. Die Art der betreffenden Waren bezeugt ihrerseits, inwieweit der innergemeinschaftliche Handel beeinträchtigt werden kann. Denn wenn der Kauf oder Verkauf einer Ware im Rahmen eines grenzüberschreitenden Handels erfolgt oder wenn er einen erheblichen Anteil der Aktivitäten eines Unternehmens darstellt, das bestrebt ist, in anderen Mitgliedstaaten eine Niederlassung zu gründen oder dort seine Aktivitäten zu erweitern, so kann eher davon ausgegangen werden, dass eine solche Vereinbarung Auswirkungen auf den Binnenmarkt nach sich ziehen kann.

68.      Im Übrigen setzt eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 101 AEUV und 102 AEUV voraus, dass die jeweilige Vereinbarung oder Verhaltensweise geeignet ist, ein Mindestmaß an grenzüberschreitenden Auswirkungen zu entfalten(15), wobei mindestens zwei Mitgliedstaaten einbezogen sein müssen. Das Kriterium der Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten hat nämlich einen quantitativen Aspekt, der die Anwendbarkeit des Unionsrechts auf die Vereinbarungen und Verhaltensweisen begrenzt, die geeignet sind, Auswirkungen eines gewissen Umfangs zu haben. Die Beurteilung des Spürbarkeitsmerkmals hängt auch hier von den Umständen jedes Einzelfalles und dabei insbesondere von der Art der jeweiligen Vereinbarung oder des jeweiligen Verhaltens, von der Art der betreffenden Waren sowie von der Stellung der beteiligten Unternehmen auf dem Markt ab(16).

69.      Wie bereits ausgeführt, bin ich daher der Auffassung, dass die Beurteilung der Auswirkungen einer Maßnahme einer NRB auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auf der Grundlage identischer Methoden erfolgen muss.

70.      Bei dieser Beurteilung handelt es sich meiner Meinung nach um eine Tatsachenfrage, über die jede der zuständigen nationalen Behörden einzelfallbezogen zu entscheiden hat. Diese Behörden müssen daher prüfen, ob die von ihnen in Betracht gezogene Maßnahme geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten spürbar oder erheblich zu beeinträchtigen, indem sie einen unmittelbaren oder mittelbaren, tatsächlichen oder potenziellen Einfluss auf die Handelsströme zwischen diesen Staaten ausübt. Zu diesem Zweck muss ihre Beurteilung insbesondere auf der Art der betreffenden Maßnahme und der betreffenden Dienste sowie der Stellung und der Bedeutung der in Rede stehenden Unternehmen auf dem Markt beruhen(17).

71.      Im 38. Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie zählt der Unionsgesetzgeber in nicht abschließender Weise die Maßnahmen auf, die geeignet sind, erhebliche Auswirkungen auf die Betreiber oder die Nutzer anderer Mitgliedstaaten zu haben. Diese Aufzählung enthält u. a. Maßnahmen, die die Marktstrukturen berühren oder ein Hemmnis für den Zugang zum Markt schaffen und auf diese Weise für Unternehmen, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind, zu nachteiligen Auswirkungen führen. Sie führt auch Maßnahmen auf, die die Preise für die Nutzer in anderen Mitgliedstaaten beeinflussen sowie solche Maßnahmen, die die Fähigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmens beeinträchtigen, einen elektronischen Kommunikationsdienst anzubieten.

72.      Daher geht die Kommission beispielsweise davon aus, dass die Maßnahmen in Bezug auf die Festsetzung von Anrufzustellungsentgelten(18) Auswirkungen auf die Betreiber anderer Mitgliedstaaten haben, so dass ihr solche Maßnahmen nach dem in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Verfahren vorab notifiziert werden müssen(19). Die Anrufzustellungsentgelte gehörten nämlich zu den Kosten eines Anrufs zwischen den Teilnehmern unterschiedlicher Netzbetreiber und schlügen sich in der Telefonrechnung des anrufenden Teilnehmers nieder, so dass man zu dem Ergebnis kommen könne, dass die Maßnahme erhebliche Auswirkungen auf die Nutzer habe. Im Übrigen wirke sich die Höhe der Anrufzustellungsentgelte unmittelbar darauf aus, inwiefern die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Betreiber in der Lage seien, auf der Grundlage der festgesetzten Anrufzustellungsentgelte ihre Dienste in dem betreffenden Mitgliedstaat anzubieten.

73.      Ebenso vertritt die Kommission die Auffassung, die Maßnahmen einer NRB zur Festsetzung der Tarife für den Breitbandzugang auf der Vorleistungsebene sowie deren Berechnungsweise müssten vorab gemäß Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie notifiziert werden.

74.      Unter den Rahmenbedingungen des Ausgangsverfahrens ist es daher die Aufgabe des nationalen Gerichts, konkret zu prüfen, ob die in Rede stehende Maßnahme, die mit dem Ziel erlassen wurde, den Endnutzern einen Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern zu gewährleisten, in gleicher Weise geeignet ist, sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auszuwirken, so dass alle für das Notifizierungsverfahren erforderlichen Bedingungen erfüllt wären.

75.      Zu diesem Zweck wird das nationale Gericht die Art dieser Maßnahme sowie die Art der betreffenden Dienste berücksichtigen müssen.

76.      Insoweit weise ich darauf hin, dass die genannte Maßnahme T‑Mobile Polska dazu verpflichtet, den Endnutzern, die sich in dem nationalen Hoheitsgebiet aufhalten und ihr Netz im Rahmen des Roaming in Anspruch nehmen, Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern zu gewährleisten.

77.      Nach Art. 2 Buchst. d und f der Universaldienstrichtlinie ist eine „geografisch nicht gebundene Nummer“ eine Nummer des nationalen Nummernplans, bei der die Ziffernfolge keine geografischen Bezüge hat, die für die Leitwegbestimmung von Anrufen zum physischen Standort des Netzabschlusspunktes benutzt werden. Es handelt sich insbesondere um Nummern für Mobiltelefone, gebührenfreie Nummern und Nummern mit erhöhtem Tarif.

78.      Ich nehme außerdem an, dass in der vorliegenden Rechtssache die in Rede stehende Maßnahme die Modalitäten der Festsetzung der Gebühren des Zugangsdienstes zu geografisch nicht gebundenen Nummern im Rahmen des Vertrags zwischen T‑Mobile Polska und Telefonia Dialog festlegt.

79.      Diese Umstände legen es für mich nahe, dass die Maßnahme geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.

80.      Zum einen begünstigt der Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern, den T‑Mobile Polska zu gewährleisten hat, nicht nur die Endnutzer des Netzes dieses Unternehmens, sondern auch jene, die die vom Unternehmen im Rahmen des Roaming bereitgestellten Dienste nutzen. Das „Roaming“, wie die Nutzung fremder Netze allgemein bezeichnet wird, bedeutet aber nach den zutreffenden Feststellungen der Kommission eine grenzüberschreitende Dimension der Kommunikation. In der mündlichen Verhandlung hat T‑Mobile Polska außerdem erklärt, dass sie über 140 Roamingverträge mit Betreibern der verschiedenen Mitgliedstaaten geschlossen habe.

81.      Zum anderen legt die in Rede stehende Maßnahme die Gebühren der Telekommunikationsdienste sowie die Modalitäten der Änderung dieser Gebühren fest. Wenn diese Modalitäten Teil des vertraglichen Rahmens sind, der für T‑Mobile Polska verbindlich ist, so sind sie meines Erachtens geeignet, unmittelbare Auswirkungen auf den Endnutzer zu haben, da sie Bestandteil der Anrufkosten sind und damit den Betrag der Telefonrechnung des anrufenden Teilnehmers beeinflussen. Daher habe ich den Eindruck, dass sich eine solche Maßnahme erheblich auf die Nutzer auswirken kann. Im Übrigen ist es nicht unmöglich, wie der Sąd Apelacyjny w Warszawie entschieden hat, dass sie auch die Marktzugangsbedingungen der Betreiber und insbesondere der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Betreiber beeinflusst.

82.      Daneben wird das nationale Gericht die Stellung und die Bedeutung der betreffenden Unternehmen – und insbesondere von T‑Mobile Polska – auf dem Markt zu berücksichtigen haben. Nach den Daten, die mir zur Verfügung stehen, und den von T‑Mobile Polska in der mündlichen Verhandlung mitgeteilten Informationen ist dieses Unternehmen einer der bedeutendsten Telekommunikationsbetreiber in Polen und in Osteuropa. Wie sich auch aus dem Urteil Polska Telefonia Cyfrowa(20) ergibt, hatte der Präsident des UKE im Jahr 2006 bereits angenommen, dass dieses Unternehmen über eine beträchtliche Marktmacht auf dem Markt für Anrufzustellungsdienste verfüge, weshalb er ihm bestimmte Regulierungsverpflichtungen auferlegt hatte(21). Im Jahr 2008 verfügte T‑Mobile Polska über einen Marktanteil von 29 %; 2013 belief er sich auf 27 %. Diese Informationen über die Bedeutung von T‑Mobile Polska auf dem Markt legen es offensichtlich nahe, dass der Umfang der über das Netz dieses Unternehmens gehenden Kommunikationen, zu denen auch die gehören, die über geografisch nicht gebundene Nummern erfolgen, bedeutend ist.

83.      Auch wenn diese Angaben darauf hindeuten, dass die in Rede stehende Maßnahme geeignet ist, nachteilige Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu haben, tragen sie meiner Meinung nach nicht den Schluss, dass der innergemeinschaftliche Handel spürbar beeinträchtigt werden kann. Es ist Sache des nationalen Gerichts, in Anbetracht aller ihm im Rahmen der vorliegenden Rechtssache vorliegenden Umstände das genaue Ausmaß dieser Auswirkungen zu bestimmen.

84.      In Anbetracht dessen bin ich daher der Auffassung, dass Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie dahin auszulegen ist, dass eine Maßnahme, mit der eine NRB gemäß Art. 28 der Universaldienstrichtlinie den Zugang der Endnutzer zu geografisch nicht gebundenen Nummern gewährleisten will, Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben kann, wenn sie den Handel zwischen diesen Staaten dadurch spürbar beeinträchtigen kann, dass sie einen unmittelbaren oder mittelbaren, tatsächlichen oder potenziellen Einfluss auf ihre Handelsströme ausübt.

85.      Diese Beurteilung stellt eine Tatsachenfrage dar, über die jede der zuständigen nationalen Behörden in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der Art der betreffenden Maßnahme und der betreffenden Dienste sowie der Stellung und der Bedeutung der betroffenen Betreiber auf dem Markt zu entscheiden hat.

C –    Zur dritten Frage

86.      Meiner Meinung nach ist in Anbetracht der Antworten, die ich auf die ersten beiden Fragen vorschlage, die dritte Frage des vorlegenden Gerichts nicht zu prüfen. Wie bereits ausgeführt, ergibt sich im Übrigen aus dem Wortlaut der polnischen Rechtsvorschriften, wie er sich nach den uns vorliegenden Unterlagen darstellt, dass er nicht von den Verpflichtungen abweicht, die vom Unionsgesetzgeber in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie vorgesehen sind.

V –    Ergebnis

87.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Sąd Najwyższy wie folgt zu antworten:

1.      Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) ist dahin auszulegen, dass eine im Rahmen der Beilegung einer Streitigkeit erlassene Maßnahme, mit der eine nationale Regulierungsbehörde gemäß den Befugnissen und Zuständigkeiten, die ihr nach Art. 5 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie), Art. 20 der Richtlinie 2002/21 und Art. 28 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten (Universaldienstrichtlinie) zukommen, einem Betreiber Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu geografisch nicht gebundenen Nummern auferlegt, in den Anwendungsbereich des Notifizierungsverfahrens fällt und daher zu notifizieren ist, wenn sie Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat.

2.      Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2002/21 ist dahin auszulegen, dass eine Maßnahme, mit der eine nationale Regulierungsbehörde gemäß Art. 28 der Richtlinie 2002/22 den Zugang der Endnutzer zu geografisch nicht gebundenen Nummern gewährleisten will, Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben kann, wenn sie den Handel zwischen diesen Staaten dadurch spürbar beeinträchtigen kann, dass sie einen unmittelbaren oder mittelbaren, tatsächlichen oder potenziellen Einfluss auf deren Handelsströme ausübt.

Diese Beurteilung stellt eine Tatsachenfrage dar, über die jede der zuständigen nationalen Behörden in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der Art der betreffenden Maßnahme und der betreffenden Dienste sowie der Stellung und der Bedeutung der betroffenen Betreiber auf dem Markt zu entscheiden hat.


1 – Originalsprache: Französisch.


2 – ABl. L 108, S. 33.


3 – Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten (Universaldienstrichtlinie) (ABl. L 108, S. 51).


4 – Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) (ABl. L 108, S. 7).


5 – Dz. U. Nr. 171, Position 1800.


6 – Ich teile die Auffassung der Kommission, dass die polnischen Rechtsvorschriften nicht von den vom Unionsgesetzgeber in Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Verpflichtungen abweichen.


7 – Empfehlung zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (ABl. L 301, S. 23).


8 – 5/69, EU:C:1969:35.


9 – Rn. 5.


10 – 22/71, EU:C:1971:113.


11 – Rn. 16. Hervorhebung nur hier.


12 – ABl. 2004, C 101, S. 81, im Folgenden: Leitlinien.


13 – Vgl. Nr. 23 der Leitlinien.


14 – Urteil Völk (EU:C:1969:35, Rn. 5 und 7).


15 – Vgl. Nr. 13 der Leitlinien.


16 – Vgl. Nr. 28 der Leitlinien.


17 – Vgl. zur Veranschaulichung Urteil Javico (C‑306/96, EU:C:1998:173, Rn. 17).


18 – Es handelt sich um Großabnehmergebühren, die der Betreiber eines auf dem Mobiltelefon angerufenen Teilnehmers dem Netzbetreiber des Anrufers für die Weiterleitung oder „die Zustellung“ eines Anrufs in Rechnung stellt.


19 – Vgl. Pressemitteilungen der Kommission vom 25. Juni 2009 und vom 24. Juni 2010, verfügbar über folgende Internetadressen: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09-1008_de.htm und http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-804_de.htm.


20 –      C‑410/09, EU:C:2011:294.


21 – Rn. 14.