Language of document : ECLI:EU:C:2015:16

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

Y. BOT

van 15 januari 2015 (1)

Zaak C‑3/14

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

Telefonia Dialog sp. z o.o.

tegen

T‑Mobile Polska SA, voorheen Polska Telefonia Cyfrowa SA

[verzoek van de Sąd Najwyższy (Polen) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten – Richtlijn 2002/19/EG – Artikel 5 – Bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de nationale regelgevende instanties met betrekking tot toegang en interconnectie – Richtlijn 2002/21/EG – Artikel 7, lid 3 – Kennisgeving van ontwerpmaatregelen door de nationale regelgevende instanties – Werkingssfeer van de procedure – Strekking van de voorwaarde betreffende het voorwerp van het besluit – Strekking van de voorwaarde betreffende de invloed van de maatregel op de handel tussen de lidstaten – Besluit van een nationale regelgevende instantie in het kader van de beslechting van een geschil tussen twee nationale exploitanten in de zin van artikel 20 van richtlijn 2002/21 – Besluit waarbij aan een van die exploitanten de verplichtingen worden opgelegd die in artikel 28 van richtlijn 2002/22/EG zijn neergelegd omtrent de toegang tot niet-geografische nummers”





1.        Met deze prejudiciële verwijzing wordt het Hof verzocht de werkingssfeer van de kennisgevingsprocedure die de Uniewetgever in artikel 7 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn)(2) heeft vastgesteld, nader te bepalen.

2.        Volgens deze bepaling stelt een nationale regelgevende instantie (hierna: „NRI”) de Commissie en de NRI’s van de andere lidstaten in kennis van ontwerpmaatregelen die zijn getroffen op de grondslag van de bepalingen die de Uniewetgever uitdrukkelijk noemt in artikel 7, lid 3, onder a), van de kaderrichtlijn en die bovendien „van aanzienlijke invloed [zijn] op de handel tussen de lidstaten” in de zin van artikel 7, lid 3, onder b), van deze richtlijn.

3.        De Sąd Najwyższy (hooggerechtshof) (Polen) verzoekt het Hof, zakelijk weergegeven, de strekking van deze twee voorwaarden nader te bepalen.

4.        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen, enerzijds, de Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (directeur van de autoriteit voor elektronische communicatie, de Poolse NRI; hierna: „directeur van de UKE”) en Telefonia Dialog sp. z o.o. (hierna: „Telefonia Dialog”) en, anderzijds, T‑Mobile Polska SA, voorheen Polska Telefonia Cyfrowa SA (hierna: „T‑Mobile Polska”), een van de voornaamste telecommunicatie-exploitanten in Polen. Op verzoek van Telefonia Dialog heeft de directeur van de UKE T‑Mobile Polska, om een geschil tussen deze partijen te beslechten, namelijk verplichtingen opgelegd die ertoe strekken eindgebruikers het in artikel 28 van richtlijn 2002/22/EG(3) gewaarborgde recht op toegang tot niet-geografische nummers te verzekeren. Overeenkomstig artikel 2, onder d) en f), van de universeledienstrichtlijn is een „niet-geografisch nummer” een nummer van het nationale nummerplan waarvan de cijferstructuur geen van de geografische betekenissen heeft die worden gebruikt voor het routeren van gesprekken naar de fysieke locatie van het netwerkaansluitpunt. Het betreft hier onder meer nummers voor mobiel, gratis nummers en betaalnummers. Uit de gegevens in het dossier blijkt dat noch de Commissie, noch de NRI’s van de andere lidstaten vóór de vaststelling van deze maatregel daarvan door de directeur van de UKE in kennis is gesteld.

5.        Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of een NRI gehouden is overeenkomstig de procedure van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn kennis te geven van een maatregel als in het hoofdgeding aan de orde. Inzonderheid vraagt hij zich af of deze maatregel, waarbij de NRI een exploitant ter beslechting van een geschil verplichtingen heeft opgelegd in verband met de toegang tot niet-geografische nummers, binnen de werkingssfeer van de procedure valt en, meer bepaald, of hij voldoet aan de twee voorwaarden in artikel 7, lid 3, onder a) en b), van de kaderrichtlijn.

6.        In deze conclusie leg ik uit waarom ik van mening ben dat een dergelijke maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn valt, zodat de Commissie en de NRI’s van de andere lidstaten daarvan in kennis moeten worden gesteld indien hij van invloed is op de handel tussen de lidstaten.

7.        In dat verband geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren dat de voorwaarde van de aanzienlijke invloed van de maatregel op de handel tussen de lidstaten in artikel 7, lid 3, onder b), van de kaderrichtlijn veronderstelt dat wordt aangetoond dat de betrokken maatregel een aanzienlijke ongunstige invloed op de handel tussen de lidstaten kan hebben door al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, invloed op het handelsverkeer tussen hen uit te oefenen. Daar deze beoordeling een feitelijke vraag betreft, bepleit ik dat het aan de bevoegde nationale instanties is dat onderzoek in concreto te verrichten, waarbij zij rekening moeten houden met de aard van de maatregel en de betrokken diensten en met de positie en het belang van de betrokken exploitanten op de markt.

I –    Toepasselijke bepalingen

A –    Unieregeling

1.      Toegangsrichtlijn

8.        Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2002/19/EG(4) is als volgt verwoord:

„Binnen het bij [de kaderrichtlijn] vastgestelde kader harmoniseert deze richtlijn de wijze waarop de lidstaten de toegang tot en de interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten reguleren. Doelstelling is, met inachtneming van de beginselen van de interne markt een regelgevingskader voor de betrekkingen tussen aanbieders van netwerken en diensten tot stand te brengen, dat leidt tot duurzame concurrentie, interoperabiliteit van elektronischecommunicatiediensten en voordelen voor de consument.”

9.        Artikel 5 van de toegangsrichtlijn, met het opschrift „Bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de [NRI’s] met betrekking tot toegang en interconnectie”, bepaalt:

„1.      Met het oog op de doelstellingen van artikel 8 van [de kaderrichtlijn], bevorderen, en waar nodig waarborgen de [NRI’s] overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn passende toegang en interconnectie, alsook interoperabiliteit van diensten, en oefenen zij daarbij hun bevoegdheid uit op een wijze die bevorderlijk is voor efficiëntie en duurzame concurrentie en die de eindgebruikers het grootste voordeel biedt.

De [NRI’s] moeten in het bijzonder, onverminderd maatregelen overeenkomstig artikel 8 ten aanzien van ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht:

a)      verplichtingen kunnen opleggen, voor zover noodzakelijk om eind-tot-eindverbindingen te waarborgen, aan ondernemingen die de toegang tot de eindgebruikers controleren; hetgeen in gevallen waarin zulks gerechtvaardigd is ook de verplichting inhoudt om te zorgen voor interconnectie van hun netwerken waar dat niet reeds gebeurd is;

[...]

3.      Overeenkomstig de leden 1 en 2 opgelegde verplichtingen en voorwaarden [...] worden toegepast volgens de procedure van de artikelen 6 en 7 van [de kaderrichtlijn].

4.      Wat toegang en interconnectie betreft, zorgen de lidstaten ervoor dat de [NRI] de bevoegdheid heeft op eigen initiatief, indien gerechtvaardigd, dan wel, bij gebreke van overeenstemming tussen ondernemingen, wanneer één van de betrokken partijen daarom verzoekt, in te grijpen ter waarborging van de beleidsdoelstellingen van artikel 8 van [de kaderrichtlijn], zulks overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn en volgens de procedures van de artikelen 6 en 7, 20 en 21 van [de kaderrichtlijn].”

10.      Artikel 8 van de toegangsrichtlijn, met het opschrift „Oplegging, wijziging of opheffing van verplichtingen”, is als volgt verwoord:

„1.      De lidstaten zien erop toe dat de [NRI’s] de nodige bevoegdheden krijgen om de in de artikelen 9, 10, 11, 12 en 13 van deze richtlijn vermelde verplichtingen op te leggen.

[...]

4.      De overeenkomstig dit artikel opgelegde verplichtingen worden op de aard van het geconstateerde probleem gebaseerd en in het licht van de doelstellingen van artikel 8 van [de kaderrichtlijn] proportioneel toegepast en gerechtvaardigd. Die verplichtingen worden alleen opgelegd na overleg als bedoeld in de artikelen 6 en 7 van die richtlijn.

[...]”

2.      Kaderrichtlijn

11.      De overwegingen 15 en 38 van de kaderrichtlijn luiden:

„(15) Het is van belang dat de [NRI’s] alle betrokken partijen raadplegen over voorgestelde besluiten en rekening houden met hun opmerkingen voordat zij een definitief besluit nemen. Om ervoor te zorgen dat besluiten op nationaal niveau geen nadelig gevolg hebben voor de interne markt of andere doelstellingen van het Verdrag, moeten de [NRI’s] bepaalde ontwerpbesluiten eveneens meedelen aan de Commissie en andere [NRI’s]. Het is passend dat de [NRI’s] de betrokken partijen raadplegen over alle ontwerpmaatregelen die van invloed zijn op de handel tussen de lidstaten. De gevallen waarin de procedures van de artikelen 6 en 7 gelden, zijn in de onderhavige richtlijn en in de bijzondere richtlijnen bepaald. [...]

[...]

(38)      Maatregelen die van invloed kunnen zijn op de handel tussen de lidstaten zijn maatregelen die direct of indirect, feitelijk of in potentie, van invloed kunnen zijn op het handelspatroon tussen de lidstaten op een wijze die een belemmering kan vormen voor de interne markt. Het gaat om maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op aanbieders of gebruikers in andere lidstaten, waarbij het onder meer kan gaan om: maatregelen die de prijzen voor gebruikers in andere lidstaten beïnvloeden; maatregelen die gevolgen hebben voor de mogelijkheid van een onderneming in een andere lidstaat om een elektronischecommunicatiedienst te verlenen, in het bijzonder maatregelen die gevolgen hebben voor de mogelijkheid diensten te verlenen op transnationale basis; en maatregelen die gevolgen hebben voor de marktstructuur of de toegang tot de markt, met nadelige gevolgen voor ondernemingen in andere lidstaten.”

12.      Artikel 6 van de kaderrichtlijn, „Raadpleging en transparantie”, bepaalt:

„Behoudens in gevallen die onder de artikelen 7, lid 6, 20 of 21 vallen, zorgen de lidstaten ervoor dat de [NRI’s] die voornemens zijn maatregelen in overeenstemming met deze richtlijn of de bijzondere richtlijnen te nemen die aanzienlijke gevolgen voor de relevante markt hebben de belanghebbenden in staat stellen om binnen een redelijke termijn hun zienswijzen te geven op de ontwerpmaatregel. [...]”

13.      Artikel 7 van de kaderrichtlijn draagt als opschrift „Consolidatie van de interne markt voor elektronische communicatie”. Het luidt:

„1.      De [NRI’s] houden bij de uitvoering van de in deze richtlijn en de bijzondere richtlijnen omschreven taken zoveel mogelijk rekening met de doelstellingen van artikel 8, waaronder die welke verband houden met de werking van de interne markt.

2.      [NRI’s] werken op transparante wijze met elkaar en met de Commissie samen om te zorgen voor de consistente toepassing in alle lidstaten van deze richtlijn en van de bijzondere richtlijnen. [...]

3.      Indien de [NRI], naast de raadpleging als bedoeld in artikel 6, voornemens is een maatregel te nemen die:

a)      valt onder de artikelen 15 of 16 van de onderhavige richtlijn, de artikelen 5 of 8 van [de toegangsrichtlijn] of artikel 16 van [de universeledienstrichtlijn]; en

b)      van aanzienlijke invloed is op de handel tussen de lidstaten,

stelt zij [aan] de Commissie en de [NRI’s] in de andere lidstaten de ontwerpmaatregel, tezamen met de motivering voor de maatregel [ter beschikking], overeenkomstig artikel 5, lid 3, en stelt zij de Commissie en de andere [NRI’s] daarvan in kennis. [NRI’s] en Commissie kunnen de betrokken [NRI] hun opmerkingen meedelen binnen maximaal één maand of binnen de in artikel 6 genoemde termijn indien deze langer is. De periode van één maand kan niet worden verlengd.

[...]”

14.      Artikel 20 van de kaderrichtlijn, met als opschrift „Beslechting van geschillen tussen ondernemingen”, luidt als volgt:

„1.      Wanneer op een onder deze richtlijn of de bijzondere richtlijnen vallend gebied een geschil in verband met de verplichtingen ontstaat tussen ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken of ‑diensten aanbieden in een lidstaat, neemt de betrokken [NRI] op verzoek van een van beide partijen en zonder afbreuk te doen aan de bepalingen in lid 2, een bindend besluit om het geschil te beslechten, en wel zo spoedig mogelijk [...].

[...]

3.      Bij het beslechten van een geschil laat de [NRI] zich leiden door het nastreven van de doelstellingen van artikel 8. De verplichtingen die de [NRI] aan een onderneming oplegt in het kader van het oplossen van een geschil moeten voldoen aan de bepalingen van deze richtlijn of van de bijzondere richtlijnen.

[...]”

3.      Universeledienstrichtlijn

15.      Artikel 28 van de universeledienstrichtlijn is opgenomen in hoofdstuk IV van deze richtlijn, met het opschrift „Belangen en rechten van eindgebruikers”. Dit artikel heeft betrekking op de toegang tot niet-geografische nummers en bepaalt:

„De lidstaten zorgen ervoor dat eindgebruikers uit andere lidstaten [...] toegang tot niet-geografische nummers op hun grondgebied hebben [...].”

B –    Pools recht

16.      Bij de Ustawa Prawo telekomunikacyjne(5) (telecommunicatiewet) van 16 juli 2004 in de versie die van toepassing is op de feiten van het geding, zijn de bepalingen die de Uniewetgever in het kader van het telecommunicatiepakket heeft vastgesteld, in de nationale rechtsorde omgezet.

17.      Artikel 15 van deze wet, opgenomen in hoofdstuk 3 („Raadplegingsprocedure”), strekt tot omzetting van artikel 6 van de kaderrichtlijn. Dat artikel 15 bepaalt het volgende:

„Voordat de directeur van de UKE een besluit neemt betreffende:

1)      de marktanalyse en de aanwijzing van een telecommunicatieonderneming met een aanmerkelijke marktmacht, of de nietigverklaring van een dergelijk besluit,

2)      het opleggen, intrekken, handhaven of wijzigen van regelgevingsverplichtingen jegens een telecommunicatieonderneming met of zonder een aanmerkelijke marktmacht,

3)      de toegang tot een telecommunicatienetwerk, als bedoeld in de artikelen 28 tot en met 30,

4)      andere, in de wet genoemde aangelegenheden,

houdt hij een raadplegingsprocedure en stelt hij de betrokken rechtssubjecten in de gelegenheid om binnen een bepaalde termijn schriftelijk hun zienswijzen op het ontwerpbesluit te geven.”

18.      Artikel 18 van deze wet is opgenomen in hoofdstuk 4 („Consolidatieprocedure”). Het strekt tot omzetting van artikel 7 van de kaderrichtlijn en bepaalt het volgende:

„Indien de in artikel 15 genoemde besluiten van invloed kunnen zijn op de handel tussen de lidstaten, leidt de directeur van de UKE tegelijk met de raadplegingsprocedure een consolidatieprocedure in en doet hij de ontwerpbesluiten met hun motivering aan de [...] Commissie en de regelgevende instanties van de andere lidstaten toekomen.”

19.      Bij de artikelen 27 en 28 van de Ustawa Prawo telekomunikacyjne is artikel 5 van de toegangsrichtlijn omgezet. Deze artikelen 27 en 28 luiden als volgt:

Artikel 27

1.      De directeur van de UKE kan ambtshalve of op schriftelijk verzoek van elk van de partijen bij onderhandelingen die zijn gericht op het sluiten van een toegangsovereenkomst, bij besluit een termijn vaststellen voor het sluiten van een overeenkomst, die niet langer mag zijn dan 90 dagen, te rekenen vanaf de indiening van het verzoek tot het sluiten van een dergelijke overeenkomst.

2.      Indien geen onderhandelingen worden begonnen, de toegang wordt geweigerd door de instelling die deze moet verlenen, of geen overeenkomst wordt gesloten binnen de in lid 1 bedoelde termijn, kan elk van de partijen de directeur van de UKE verzoeken uitspraak te doen over de betwiste punten of de voorwaarden voor de samenwerking vast te stellen.

[...]

Artikel 28

1.      De directeur van de UKE stelt zijn besluit inzake de verlening van toegang tot een telecommunicatienetwerk vast binnen een termijn van 90 dagen, te rekenen vanaf de indiening van het in artikel 27, lid 2, bedoelde verzoek, waarbij hij de volgende criteria in aanmerking neemt:

1)      het belang van de gebruikers van de telecommunicatienetwerken;

2)      de aan de telecommunicatieondernemingen opgelegde verplichtingen;

3)      de noodzaak, de modernisering van telecommunicatiediensten te bevorderen;

4)      de aard van de betwiste punten en de mogelijkheid om de alternatieve oplossingen die zijn voorgesteld door de telecommunicatieondernemingen die partij zijn bij de onderhandelingen in de praktijk toe te passen, gelet op de technische en economische aspecten van de toegang;

5)      de noodzaak, de volgende punten te waarborgen:

a)      de integriteit van het netwerk en de interoperabiliteit van de diensten,

b)      niet-discriminerende toegangsvoorwaarden,

c)      de ontwikkeling van de concurrentie op de markt voor telecommunicatiediensten;

[...]

4.      Het besluit tot verlening van toegang tot een telecommunicatienetwerk vervangt het gedeelte van de toegangsovereenkomst dat door dit besluit wordt bestreken.

[...]

6.      Het besluit tot verlening van toegang tot een telecommunicatienetwerk kan door de directeur van de UKE op verzoek van elk van de betrokken partijen of ambtshalve worden gewijzigd, wanneer de bescherming van de belangen van de eindgebruikers, een effectieve mededinging of de interoperabiliteit van de diensten dit verlangt.

[...]”

20.      Bij artikel 79, lid 1, van de Ustawa Prawo telekomunikacyjne is artikel 28 van de universeledienstrichtlijn omgezet. Dat luidt:

„De exploitant van een openbaar telefonienetwerk zorgt ervoor dat eindgebruikers van zijn netwerk en eindgebruikers uit andere lidstaten, voor zover technisch uitvoerbaar en economisch haalbaar, toegang tot niet-geografische nummers in de Republiek Polen hebben, behalve wanneer een opgeroepen abonnee heeft besloten de toegang van oproepende gebruikers die zich in specifieke geografische gebieden bevinden, te beperken.”

II – Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen

21.      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Telefonia Dialog de directeur van de UKE heeft verzocht de nodige maatregelen te treffen tot wijziging van een overeenkomst tussen haar en T‑Mobile Polska over de toegang van eindgebruikers tot niet-geografische nummers.

22.      Op de grondslag van artikel 28 van de Ustawa Prawo telekomunikacyjne, waarbij artikel 5 van de toegangsrichtlijn is omgezet, met het opschrift „Bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de [NRI’s] met betrekking tot toegang en interconnectie”, heeft de directeur van de UKE bij besluit van 19 december 2008 Telefonia Dialog verplicht gespreksafgiftediensten in haar netwerk te verstrekken tegen de in het besluit vastgestelde vergoeding. T‑Mobile Polska werd op haar beurt verplicht haar abonnees toegang te verlenen tot de in het netwerk van Telefonia Dialog verstrekte informatie- en entertainmentdiensten tegen de eveneens in het besluit vastgestelde vergoeding.

23.      Op het beroep van T‑Mobile Polska heeft de Sąd Okręgowy w Warszawie (districtsrechtbank Warschau) het besluit van de directeur van de UKE nietig verklaard op grond dat de directeur daarvan geen kennis had gegeven zoals vereist door artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn. De Sąd Okręgowy w Warszawie oordeelde namelijk dat het besluit van invloed is op de handel tussen de lidstaten, daar het burgers van lidstaten betreft die gebruikmaken van de roamingdiensten van verzoekster.

24.      Dit vonnis is bevestigd door de Sąd Apelacyjny w Warszawie (appelrechter Warschau).

25.      De directeur van de UKE heeft beroep in cassatie aangetekend bij de Sąd Najwyższy. Hij meent dat de Sąd Apelacyjny w Warszawie het begrip „invloed op de handel tussen de lidstaten” in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn onjuist heeft uitgelegd en deze bepaling derhalve heeft geschonden door te oordelen dat de betrokken maatregel nadelige gevolgen had voor de interne markt.

26.      Daarop heeft de Sąd Najwyższy de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)      Moet artikel 7, lid 3, van [de kaderrichtlijn] juncto artikel 28 van [de universeledienstrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat elke maatregel die door een [NRI] wordt genomen krachtens de uit artikel 28 van [de universeledienstrichtlijn] voortvloeiende verplichting, van invloed is op de handel tussen de lidstaten zodra daarbij eindgebruikers uit andere lidstaten de toegang tot niet-geografische nummers op het grondgebied van deze lidstaat mogelijk kan worden gemaakt?

2)      Moet artikel 7, lid 3, junctis de artikelen 6 en 20 van [de kaderrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat een [NRI], als zij beslist over geschillen tussen ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken of ‑diensten aanbieden die betrekking hebben op de nakoming van de uit artikel 28 van [de universeledienstrichtlijn] voortvloeiende verplichting door een van deze ondernemingen, geen consolidatieprocedure mag houden, zelfs niet als de maatregel van invloed is op de handel tussen de lidstaten en het nationale recht de [NRI] verplicht steeds een consolidatieprocedure te houden als de maatregel daarop van invloed kan zijn?

3)      Ingeval vraag 2 bevestigend wordt beantwoord: Moet artikel 7, lid 3, junctis de artikelen 6 en 20 van [de kaderrichtlijn], artikel 288 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter verplicht is de voorschriften van het nationale recht buiten toepassing te laten die de [NRI] verplichten steeds een consolidatieprocedure te houden als de door haar genomen maatregel van invloed kan zijn op de handel tussen de lidstaten?”

III – Opmerkingen vooraf

27.      Ik geef het Hof in overweging de vragen te onderzoeken in een andere volgorde dan waarin de Sąd Najwyższy ze heeft gesteld, en wel om de hiernavolgende redenen.

28.      Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een NRI gehouden is zich te voegen naar de kennisgevingsprocedure in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn indien zij in het kader van een geschil tussen twee ondernemingen die elektronischecommunicatiediensten verstrekken in één enkele lidstaat, de verplichtingen omtrent toegang tot niet-geografische nummers oplegt die de Uniewetgever in artikel 28 van de universeledienstrichtlijn heeft neergelegd.

29.      De gevallen waarin de NRI’s gehouden zijn kennis te geven van hun ontwerpmaatregel zijn door de Uniewetgever uitdrukkelijk omschreven in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn. Aan twee voorwaarden moet worden voldaan.

30.      De eerste heeft betrekking op het voorwerp van de maatregel. Volgens artikel 7, lid 3, onder a), van de kaderrichtlijn moet het gaan om maatregelen die vallen „onder de artikelen 15 of 16 van de onderhavige richtlijn, de artikelen 5 of 8 van [de toegangsrichtlijn] of artikel 16 van [de universeledienstrichtlijn]”.

31.      De tweede voorwaarde heeft betrekking op de nadelige gevolgen van de maatregel voor de interne markt. In de bewoordingen van artikel 7, lid 3, onder b), van de kaderrichtlijn moet het namelijk gaan om maatregelen met een „aanzienlijke invloed [...] op de handel tussen de lidstaten”.

32.      In de eerste vraag van de verwijzende rechter gaat het om de strekking van deze tweede voorwaarde. De Sąd Najwyższy vraagt zich namelijk af of een maatregel zoals in het hoofdgeding aan de orde, die de toegang tot niet-geografische nummers wil garanderen, van invloed kan zijn op de handel tussen de lidstaten in de zin van artikel 7, lid 3, onder b), van de kaderrichtlijn.

33.      Voorts vraagt hij zich in zijn tweede vraag af wat de strekking is van de eerste voorwaarde over de aard van het besluit. De verwijzende rechter vraagt zich namelijk af of de kennisgevingsprocedure van toepassing is op een maatregel die is vastgesteld op de grondslag van artikel 20 van de kaderrichtlijn om een geschil tussen nationale marktdeelnemers te beslechten.

34.      In het licht van deze gegevens suggereert de samenhang volgens mij de volgorde van de twee vragen om te draaien. Als ik namelijk tot de conclusie kom dat een maatregel zoals die in het hoofdgeding aan de orde, vastgesteld in het kader van de beslechting van een geschil tussen ondernemingen, niet onder een van de situaties valt die de Uniewetgever in artikel 7, lid 3, onder a), van de kaderrichtlijn uitdrukkelijk heeft omschreven, is het niet nodig te onderzoeken of deze maatregel, in de bewoordingen van punt b) van deze bepaling, nadelige gevolgen kan hebben voor de handel tussen de lidstaten.

IV – Analyse

A –    Strekking van de voorwaarde in artikel 7, lid 3, onder a), van de kaderrichtlijn, ontleend aan de aard van de maatregel

35.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of een NRI volgens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn gehouden is kennis te geven van een maatregel waarbij zij een telecommunicatie-exploitant verplichtingen oplegt in verband met de toegang tot niet-geografische nummers, wanneer deze maatregel is opgelegd in het kader van de beslechting van een geschil in de zin van artikel 20 van deze richtlijn.(6)

36.      De vraag rijst doordat de Uniewetgever in artikel 20 van de kaderrichtlijn niet nader heeft bepaald dat de Commissie en de NRI’s van de andere lidstaten overeenkomstig de procedure van artikel 7, lid 3, van deze richtlijn van een dergelijk besluit in kennis moeten worden gesteld.

37.      De vraag rijst tevens doordat dit besluit op het eerste gezicht niet onder de situaties valt die de Uniewetgever in artikel 7, lid 3, onder a), van deze richtlijn heeft omschreven.

38.      Volgens de bewoordingen van deze bepaling is een NRI gehouden kennis te geven van de maatregelen:

–        die de relevante markt definiëren of analyseren overeenkomstig de artikelen 15 en 16 van de kaderrichtlijn;

–        die de verplichtingen opleggen met betrekking tot toegang tot de elektronischecommunicatienetwerken en hun interconnectie overeenkomstig artikel 5 van de toegangsrichtlijn;

–        die de verplichtingen van toepassing op exploitanten die zijn aangewezen als exploitanten met een aanmerkelijke marktmacht overeenkomstig artikel 8 van de toegangsrichtlijn oplegt, wijzigt of opheft, en met name

–        de transparantieverplichting met betrekking tot de wijze van interconnectie of toegang overeenkomstig artikel 9 van de toegangsrichtlijn;

–        de non-discriminatieverplichting overeenkomstig artikel 10 van de toegangsrichtlijn;

–        de verplichting tot het voeren van gescheiden boekhoudingen overeenkomstig artikel 11 van de toegangsrichtlijn;

–        de verplichtingen inzake toegang tot specifieke netwerkonderdelen en bijbehorende faciliteiten overeenkomstig artikel 12 van de toegangsrichtlijn, en

–        de vereisten inzake prijscontrole en kostentoerekening overeenkomstig artikel 13 van de toegangsrichtlijn, en

–        die de verplichtingen met betrekking tot retailmarkten handhaaft, wijzigt of intrekt overeenkomstig artikel 16, lid 3, van de universeledienstrichtlijn.

39.      Maatregelen die zijn getroffen op de grondslag van artikel 20 van de kaderrichtlijn worden door de Uniewetgever dus niet uitdrukkelijk genoemd.

40.      Niettemin meen ik dat dat er niet aan in de weg staat dat een dergelijk besluit binnen de werkingssfeer van de in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn bedoelde kennisgevingsprocedure valt zodra deze maatregel betrekking heeft op een van de verplichtingen in artikel 7, lid 3, onder a), van de kaderrichtlijn en van invloed is op de handel tussen de lidstaten overeenkomstig artikel 7, lid 3, onder b), van deze richtlijn.

41.      Artikel 20 van de kaderrichtlijn is immers een zuiver procedurele bepaling. In dat artikel worden, ik herhaal, de toepasselijke voorschriften en procedure gegeven wanneer een NRI optreedt in het kader van een geschil tussen ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken of ‑diensten aanbieden in een lidstaat en een bindend besluit neemt om het geschil te beslechten.

42.      De inleiding van de kennisgevingsprocedure hangt echter niet af van de aard van de procedure aan het einde waarvan de NRI de betrokken maatregel heeft getroffen. Zoals duidelijk volgt uit de bewoordingen van artikel 7, lid 3, onder a), van de kaderrichtlijn hangt de inleiding van deze procedure uitsluitend af van het voorwerp van de maatregel. Strekt hij tot het definiëren van de relevante markt, ziet hij op de toegang tot een elektronischecommunicatiedienst of heeft hij tot voorwerp een marktdeelnemer prijscontroleverplichtingen op te leggen?

43.      In het hoofdgeding moeten we de aandacht dus richten op het voorwerp van het besluit van de directeur van de UKE, ongeacht de procedurele context waarin het is ingebed.

44.      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat deze maatregel is getroffen door de directeur van de UKE met het oog op de tenuitvoerlegging van de verplichtingen in artikel 28 van de universeledienstrichtlijn, dat ertoe strekt de toegang van eindgebruikers tot niet-geografische nummers op het grondgebied van de lidstaten te garanderen. Een dergelijk besluit heeft dus betrekking op een elektronischecommunicatiedienst.

45.      Hoewel deze maatregel is ingebed in de in artikel 20 van de kaderrichtlijn bedoelde procedure voor de beslechting van geschillen, bevestigt de verwijzende rechter dat hij is getroffen krachtens de bevoegdheden die bij artikel 28 van de Ustawa Prawo telekomunikacyjne, waarbij artikel 5 van de toegangsrichtlijn in de nationale rechtsorde is omgezet, aan de directeur van de UKE zijn verleend. Op grond van deze laatste bepaling kunnen dan wel moeten de NRI’s marktdeelnemers verplichtingen opleggen met betrekking tot de toegang tot elektronischecommunicatiediensten en hun interconnectie. Het gaat dus om een materiële bepaling die kennelijk van toepassing is op de maatregel die in het hoofdgeding aan de orde is.

46.      De maatregel van de directeur van de UKE berust dus, wat voorwerp betreft, op artikel 5 van de toegangsrichtlijn, die de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de NRI’s vaststelt met betrekking tot toegang en interconnectie, en, wat procedure betreft, op artikel 20 van de kaderrichtlijn, die de procedurele voorschriften geeft voor de beslechting van een geschil.

47.      In dat verband legt de Uniewetgever een zeer nauw verband tussen maatregelen die worden getroffen op de grondslag van artikel 5 van de toegangsrichtlijn en de procedurele mechanismen in de artikelen 6, 7, 20 en 21 van de kaderrichtlijn. Zoals immers duidelijk blijkt uit artikel 5, leden 3 en 4, van de toegangsrichtlijn, moeten de verplichtingen en de voorwaarden die de NRI’s opleggen met betrekking tot de toegang en de interconnectie overeenkomstig de raadplegingsprocedure en de kennisgevingsprocedure in artikel 6 respectievelijk artikel 7 van de kaderrichtlijn ten uitvoer worden gelegd, en in voorkomend geval, met inachtneming van de in de artikelen 20 en 21 van de kaderrichtlijn bedoelde procedureregels, wanneer zij betrekking hebben op de beslechting van een nationaal of grensoverschrijdend geschil.

48.      Niettemin moet worden benadrukt dat maatregelen die worden getroffen op de grondslag van artikel 5 van de toegangsrichtlijn uitdrukkelijk vallen onder de in artikel 7, lid 3, onder a), van de kaderrichtlijn bedoelde situaties. De NRI’s zijn derhalve gehouden de Commissie en de NRI’s van de andere lidstaten van deze maatregelen in kennis te stellen zodra zij van invloed zijn op de handel tussen de lidstaten.

49.      Een dergelijke uitlegging wordt gesteund door de doeleinden die de Uniewetgever op dit vlak nastreeft.

50.      De doelstelling die uitdrukkelijk naar voren komt in overweging 15 van de kaderrichtlijn is ervoor zorgen dat besluiten van de NRI’s op nationaal niveau geen nadelig gevolg hebben voor de interne markt. Voor het overige mogen deze besluiten overeenkomstig overweging 2 van de aanbeveling van de Commissie van 15 oktober 2008(7) geen nadelige gevolgen hebben voor de in artikel 8 van de kaderrichtlijn bedoelde doelstellingen die de Uniewetgever nastreeft bij de vaststelling van een regelgevingskader voor de telecommunicatiemarkt. Met andere woorden, de Uniewetgever vergt dat de NRI’s bijdragen aan de ontwikkeling van de interne markt door op transparante wijze samen te werken met elkaar en met de Commissie om te zorgen voor een consistente toepassing van de regels die zijn vastgesteld in het kader van het telecommunicatiepakket en aldus verstoringen van de mededinging te vermijden die de ontwikkeling van de telecommunicatiemarkt kunnen belemmeren.

51.      De maatregelen van de NRI’s in het kader van de beslechting van een geschil van de kennisgevingsprocedure uitsluiten zou in strijd zijn met deze doelstellingen. Deze maatregelen zijn van bestuurlijke en niet van gerechtelijke aard en hun kennisgeving is kennelijk onderdeel van de samenwerking tussen de NRI’s en de Commissie die de Uniewetgever tot stand probeert te brengen. Dientengevolge kan uitsluiting van deze maatregelen van de werkingssfeer van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn volgens mij de gewenste harmonisatie doorkruisen. In overweging 32 van de kaderrichtlijn heeft de Uniewetgever er immers uitdrukkelijk op gewezen dat „[b]ij het optreden van een [NRI] in het beslechten van geschillen tussen ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken of ‑diensten aanbieden in een lidstaat, [...] gezorgd [moet] worden voor overeenstemming met de verplichtingen krachtens de [kader]richtlijn of de bijzondere richtlijnen”, waaronder het vereiste van transparantie en samenwerking.

52.      Het is overigens interessant dat de Commissie in het kader van deze doelstellingen in overweging 4 van de bovengenoemde aanbeveling nader heeft gepreciseerd dat zij „[NRI’s], indien zij zulks verzoeken, de gelegenheid [zal] bieden de ontwerpmaatregelen te bespreken vóór de formele kennisgeving ervan overeenkomstig artikel 7 van [de kader]richtlijn”.

53.      Gelet op het voorgaande meen ik derhalve dat artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een maatregel getroffen in het kader van de beslechting van een geschil, waarbij een NRI een exploitant verplichtingen met betrekking tot de toegang tot niet-geografische nummers oplegt, een en ander in overeenstemming met de bevoegdheden en verantwoordelijkheden die haar uit hoofde van artikel 5 van de toegangsrichtlijn, artikel 20 van de kaderrichtlijn en artikel 28 van de universeledienstrichtlijn toekomen, binnen de werkingssfeer van de kennisgevingsprocedure valt en er dus kennis van moet worden gegeven zodra deze maatregel van invloed is op de handel tussen de lidstaten.

B –    Strekking van de voorwaarde in artikel 7, lid 3, onder b), van de kaderrichtlijn, ontleend aan de invloed van de maatregel op de handel tussen de lidstaten

54.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een maatregel waarbij een NRI beoogt overeenkomstig artikel 28 van de universeledienstrichtlijn ervoor te zorgen dat eindgebruikers toegang hebben tot niet-geografische nummers, uit hoofde van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn noodzakelijkerwijs van invloed is op de handel tussen de lidstaten, zodat de Commissie en de NRI’s van de andere lidstaten van een dergelijke maatregel in kennis moeten worden gesteld.

55.      Het antwoord op deze vraag veronderstelt ditmaal dat de strekking van het criterium van „invloed [van de maatregel] op de handel tussen de lidstaten”, bedoeld in artikel 7, lid 3, onder b), van de kaderrichtlijn moet worden bepaald.

56.      We hebben al gezien dat dat criterium beslissend is voor de werkingssfeer van de kennisgevingsprocedure. Hoewel er een overvloedige hoeveelheid rechtspraak is over dit criterium op het gebied van de mededinging, heeft het Hof zich nog niet uitgesproken over de strekking ervan in de telecommunicatiesector.

57.      Om te beginnen omschrijft de Uniewetgever de strekking van dit criterium uitdrukkelijk in overweging 38 van de kaderrichtlijn.

58.      Het gaat om „maatregelen die direct of indirect, feitelijk of in potentie, van invloed kunnen zijn op het handelspatroon tussen de lidstaten op een wijze die een belemmering kan vormen voor de interne markt”. Daarbij geeft de Uniewetgever bovendien aan dat deze ook maatregelen omvatten „die van aanzienlijke invloed zijn op aanbieders of gebruikers in andere lidstaten”.

59.      Ik kan nu al vaststellen dat deze omschrijving identiek is aan de omschrijving die het Hof en de Commissie in mededingingszaken hanteren. In het arrest Völk(8), het eerste in deze materie, heeft het Hof namelijk geoordeeld dat het begrip „ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten” in artikel 85, lid 1, van het EEG-Verdrag (vervolgens artikel 85, lid 1, van het EG-Verdrag, daarna artikel 81, lid 1, EG, thans artikel 101, lid 1, VWEU) veronderstelt dat de overeenkomst „al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, het ruilverkeer tussen lidstaten kan beïnvloeden in een voor de verwezenlijking van de doelstellingen van één enkele markt tussen staten schadelijke zin”(9). Twee jaar later heeft het Hof in het arrest Béguelin Import(10) tevens gepreciseerd dat het begrip „ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten” ziet op overeenkomsten en feitelijke gedragingen die „de handel tussen de lidstaten [...] merkbaar ongunstig”(11) beïnvloeden.

60.      Deze omschrijving is overgenomen door de Commissie in haar mededeling „Richtsnoeren betreffende het begrip ,beïnvloeding van de handel’ in de artikelen 81 [EG] en 82 [EG]”(12), waarop ik nog terugkom.

61.      De omschrijvingen van de Uniewetgever van de begrippen „invloed op de handel tussen de lidstaten” in de zin van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn en ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten in de zin van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU zijn dus identiek.

62.      Dat is volkomen logisch als we bedenken dat de telecommunicatiemarkt vandaag de dag een concurrerende markt is waarop exploitanten zich kunnen gedragen op een manier die uit het oogpunt van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU kan worden beschouwd.

63.      In dat verband en zoals duidelijk naar voren komt uit het regelgevingskader dat voor de telecommunicatiesector is vastgesteld, berusten de definitie en de analyse van de relevante markten, de positie en de macht van de deelnemers op deze markten en de invloed van de feitelijke gedragingen van deze marktdeelnemers op een economische analyse die is gebaseerd op de methodologie van het mededingingsrecht. De Uniewetgever heeft dat in overweging 13 van de toegangsrichtlijn overigens uitdrukkelijk opgemerkt in verband met de verplichtingen met betrekking tot de toegang tot elektronischecommunicatienetwerken en hun interconnectie.

64.      Onder deze omstandigheden denk ik, evenals alle partijen die in het hoofdgeding opmerkingen hebben ingediend, dat het begrip „invloed op de handel tussen de lidstaten” dat de Uniewetgever gebruikt in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn, dezelfde strekking moet hebben als het begrip „ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten” waarop hij zich baseert in het kader van het mededingingsrecht, met name artikel 101 VWEU, en aan de hand van dezelfde methodologie moet worden beoordeeld.

65.      Deze methodologie is uiteengezet in de richtsnoeren, die gegrond zijn op de rechtspraak van het Hof op dit gebied.

66.      Volgens de richtsnoeren impliceert ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten in de zin van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU dat de litigieuze overeenkomst, al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, de handelsstromen tussen lidstaten kan beïnvloeden.(13) Volgens het Hof moet deze beoordeling berusten op het onderzoek van het geheel van objectieve omstandigheden – feitelijk of rechtens – in het licht van de feitelijke omstandigheden van de overeenkomst.(14) In dat kader moeten de bevoegde autoriteiten derhalve rekening houden met de aard van de litigieuze overeenkomst of gedraging, de aard van de producten waarop zij betrekking hebben en de positie en het belang van de betrokken ondernemingen.

67.      De aard van de overeenkomst en de marktmacht van de ondernemingen bieden aanwijzingen voor het vermogen van die overeenkomst om de handel tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden. De aard van de producten biedt ook een aanwijzing voor de vraag of de handel tussen lidstaten ongunstig kan worden beïnvloed. Wanneer de koop of verkoop van een product valt binnen het kader van grensoverschrijdende handel of een aanzienlijk deel uitmaakt van de activiteit van een onderneming die zich wil vestigen in andere lidstaten of daar haar activiteiten wil uitbreiden, is het immers eenvoudiger aan te tonen dat een dergelijke overeenkomst nadelige gevolgen kan hebben voor de handel tussen de lidstaten.

68.      Overigens impliceert ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten in de zin van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU volgens de richtsnoeren dat de litigieuze overeenkomst of gedraging een minimumniveau aan grensoverschrijdende effecten kan sorteren(15) tussen minstens twee lidstaten. Het criterium ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten omvat namelijk ook een kwantitatief element, waardoor de toepasselijkheid van het Unierecht wordt beperkt tot overeenkomsten en gedragingen die effecten van een zekere omvang kunnen hebben. De beoordeling van de omvang van de merkbare beïnvloeding is opnieuw afhankelijk van de omstandigheden van elke individuele zaak, met name de aard van de litigieuze overeenkomst of gedraging, de aard van de producten waarop zij betrekking hebben en de marktpositie van de betrokken ondernemingen.(16)

69.      Zoals ik al heb aangegeven, ben ik van mening dat de invloed op de handel tussen de lidstaten van een door een NRI getroffen maatregel moet worden beoordeeld aan de hand van dezelfde methodologie.

70.      Deze beoordeling vormt volgens mij een feitelijke vraag die de bevoegde nationale autoriteiten van geval tot geval dienen te beantwoorden. Zij moeten dus beoordelen of de maatregel die zij voornemens zijn te treffen, de handel tussen de lidstaten merkbaar of aanzienlijk ongunstig kan beïnvloeden door al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, de handelsstromen tussen hen te beïnvloeden. Daartoe moet hun beoordeling met name gegrond zijn op de aard van de maatregel en de betrokken diensten en op de positie en het belang van de ondernemingen in kwestie op de markt.(17)

71.      In overweging 38 van de kaderrichtlijn geeft de Uniewetgever een niet-uitputtende lijst van maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op aanbieders of gebruikers in andere lidstaten. Deze ziet onder andere op maatregelen die gevolgen hebben voor de marktstructuur of een belemmering vormen voor de toegang tot de markt, en aldus nadelige gevolgen meebrengen voor ondernemingen in andere lidstaten. Daarnaast omvat de lijst maatregelen die de prijzen voor gebruikers in andere lidstaten beïnvloeden en maatregelen die gevolgen hebben voor de mogelijkheid van een onderneming in een andere lidstaat om een elektronischecommunicatiedienst te verlenen.

72.      Zo meent de Commissie bijvoorbeeld dat maatregelen in verband met de vaststelling van tarieven voor gespreksafgiftediensten(18) nadelige gevolgen hebben voor exploitanten uit andere lidstaten, zodat zij tevoren van dergelijke maatregelen in kennis moet worden gesteld aan de hand van de in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn bedoelde procedure(19). De Commissie is namelijk van oordeel dat tarieven voor gespreksafgiftediensten een bestanddeel vormen van de kosten voor oproepen tussen klanten van exploitanten van verschillende netwerken en zijn opgenomen in de telefoonrekening van de oproepende klant, zodat de maatregel kan worden beschouwd als een maatregel die van aanzienlijke invloed is op de gebruikers. Zij meent overigens dat het niveau van de tarieven voor gespreksafgiftediensten rechtstreeks van invloed is op de capaciteit van in andere lidstaten gevestigde exploitanten om hun diensten te verlenen in de betrokken lidstaat als gevolg van de vastgestelde tarieven voor gespreksafgiftediensten.

73.      Evenzo meent de Commissie dat overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn tevoren kennis moet worden gegeven van maatregelen waarmee een NRI de groothandelstarieven voor breedbandtoegang en de berekeningswijze daarvan vaststelt.

74.      In het kader van het hoofdgeding staat het dientengevolge aan de nationale rechterlijke instantie om in concreto te beoordelen of de litigieuze maatregel, vastgesteld om ervoor te zorgen dat eindgebruikers toegang hebben tot niet-geografische nummers, op dezelfde manier van invloed kan zijn op de handel tussen de lidstaten, zodat aan alle voorwaarden voor een kennisgevingsprocedure is voldaan.

75.      Daartoe moet de nationale rechterlijke instantie dus rekening houden met de aard van deze maatregel en met de aard van de betrokken diensten.

76.      In dat verband heb ik al gezegd dat deze maatregel T‑Mobile Polska dwingt ervoor te zorgen dat eindgebruikers die verblijven op het nationale grondgebied en via roaming gebruikmaken van haar netwerk, toegang hebben tot niet-geografische nummers.

77.      Ik herinner eraan dat een „niet-geografisch nummer” overeenkomstig artikel 2, onder d) en f), van de universeledienstrichtlijn een nummer van het nationale nummerplan is waarvan de cijferstructuur geen van de geografische betekenissen heeft die worden gebruikt voor het routeren van gesprekken naar de fysieke locatie van het netwerkaansluitpunt. Het betreft hier inzonderheid nummers voor mobiel, gratis nummers en betaalnummers.

78.      Ik ga er in de onderhavige zaak tevens van uit dat de litigieuze maatregel de wijze van prijszetting voor de toegang tot niet-geografische nummers in het kader van de overeenkomst tussen T‑Mobile Polska en Telefonia Dialog vaststelt.

79.      Deze gegevens wijzen er mijns inziens op dat deze maatregel de handel tussen de lidstaten kan beïnvloeden.

80.      Enerzijds komt de toegang tot niet-geografische nummers waarvoor T‑Mobile Polska dient te zorgen, niet enkel ten goede aan eindgebruikers van het netwerk van deze onderneming, maar ook aan hen die via roaming van haar diensten gebruikmaken. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, impliceert „roaming” dat de communicatie een grensoverschrijdende dimensie heeft. Ter terechtzitting heeft T‑Mobile Polska overigens bevestigd dat zij meer dan 140 roamingovereenkomsten heeft gesloten met exploitanten in verschillende lidstaten.

81.      Anderzijds worden bij de litigieuze maatregel de prijzen voor telecommunicatiediensten en de modaliteiten voor de aanpassing van deze tarieven vastgesteld. Als deze modaliteiten worden opgenomen in de overeenkomst met T‑Mobile Polska, kunnen zij mijns inziens rechtstreeks van invloed zijn op de eindgebruiker; zij vormen immers een bestanddeel van de oproepkosten en uit dien hoofde beïnvloeden zij de hoogte van de telefoonrekening van de oproepende klant. Me dunkt dat een dergelijke maatregel onder deze omstandigheden een aanzienlijke invloed kan hebben op de gebruikers. Het is bijvoorbeeld niet onmogelijk, zoals de Sąd Apelacyjny w Warszawie heeft geoordeeld, dat hij tevens van invloed is op de voorwaarden voor toegang tot de markt voor exploitanten, en met name voor hen die in andere lidstaten zijn gevestigd.

82.      Bovendien moet de nationale rechterlijke instantie de positie en het belang van de markt van de betrokken ondernemingen, en met name van T‑Mobile Polska, meewegen. Volgens de gegevens waarover ik beschik en de door T‑Mobile Polska ter terechtzitting verstrekte gegevens is deze onderneming een van de voornaamste telecommunicatie-exploitanten in Polen en Oost-Europa. Zoals naar voren komt uit het arrest Polska Telefonia Cyfrowa(20) heeft de directeur van de UKE in 2006 al geoordeeld dat deze onderneming beschikte over een aanmerkelijke macht op de markt voor gespreksafgiftediensten en deze onderneming bepaalde regulerende verplichtingen opgelegd.(21) In 2008 had T‑Mobile Polska een marktaandeel van 29 % en in 2013 van 27 %. Uit deze gegevens over het belang van T‑Mobile Polska op de markt blijkt duidelijk dat het volume van de communicatie die verloopt via haar netwerk, waaronder oproepen naar niet-geografische nummers, omvangrijk is.

83.      Hoewel deze gegevens aanwijzingen bieden voor het vermogen van de litigieuze maatregel om invloed uit te oefenen op de handel tussen de lidstaten, zijn zij mijns inziens onvoldoende om te kunnen concluderen dat de intracommunautaire handel er merkbaar ongunstig door kan worden beïnvloed. Het staat aan de nationale rechterlijke instantie om, in het licht van alle gegevens waarover zij beschikt in het kader van de onderhavige zaak, te bepalen hoe groot deze invloed precies is.

84.      Gelet op deze gegevens meen ik dat artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een maatregel waarmee een NRI overeenkomstig artikel 28 van de universeledienstrichtlijn beoogt ervoor te zorgen dat eindgebruikers toegang hebben tot niet-geografische nummers, van invloed kan zijn op de handel tussen de lidstaten zodra deze maatregel de handel tussen deze laatste merkbaar ongunstig kan beïnvloeden door al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, de handelsstromen tussen hen te beïnvloeden.

85.      Deze beoordeling betreft een feitelijke vraag die de bevoegde nationale instanties per geval dienen te beantwoorden, rekening houdend met de aard van de maatregel en de betrokken diensten en met de positie en het belang van de betrokken exploitanten op de markt.

C –    Derde vraag

86.      Mijns inziens hoeft de derde vraag van de verwijzende rechter, in het licht van de antwoorden die ik voorstel op de eerste twee vragen, niet te worden onderzocht. Overigens heb ik er al op gewezen dat uit de tekst van de Poolse wettelijke regeling zoals die naar voren komt uit de stukken waarover ik beschik, blijkt dat deze niet afwijkt van de verplichtingen die de Uniewetgever in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn heeft neergelegd.

V –    Conclusie

87.      In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van de Sąd Najwyższy te beantwoorden als volgt:

„1)      Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn) moet aldus worden uitgelegd dat een maatregel getroffen in het kader van de beslechting van een geschil, waarbij een nationale regelgevende instantie een exploitant verplichtingen met betrekking tot de toegang tot niet-geografische nummers oplegt, een en ander in overeenstemming met de bevoegdheden en verantwoordelijkheden die haar uit hoofde van artikel 5 van richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn), artikel 20 van richtlijn 2002/21 en artikel 28 van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn) toekomen, binnen de werkingssfeer van de kennisgevingsprocedure valt en er dus kennis van moet worden gegeven zodra deze maatregel van invloed is op de handel tussen de lidstaten.

2)      Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2002/21 moet aldus worden uitgelegd dat een maatregel waarmee een nationale regelgevende instantie overeenkomstig artikel 28 van richtlijn 2002/22 beoogt ervoor te zorgen dat eindgebruikers toegang hebben tot niet-geografische nummers, van invloed kan zijn op de handel tussen de lidstaten zodra deze maatregel de handel tussen deze laatste merkbaar ongunstig kan beïnvloeden door al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, de handelsstromen tussen hen te beïnvloeden.

Deze beoordeling betreft een feitelijke vraag die de bevoegde nationale instanties per geval dienen te beantwoorden, rekening houdend met de aard van de maatregel en de betrokken diensten en met de positie en het belang van de betrokken exploitanten op de markt.”


1 –      Oorspronkelijke taal: Frans.


2 – PB L 108, blz. 33 (hierna: „kaderrichtlijn”).


3 – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn) (PB L 108, blz. 51).


4 – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn) (PB L 108, blz. 7).


5 –      Dz. U. nr. 171, volgnr. 1800.


6 – In het voetspoor van de Commissie meen ik dat de Poolse wettelijke regeling niet afwijkt van de verplichtingen die de Uniewetgever in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn heeft neergelegd.


7 – Aanbeveling betreffende kennisgevingen, termijnen en raadplegingen als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (PB L 301, blz. 23).


8 – 5/69, EU:C:1969:35.


9 – Punt 5.


10 – 22/71, EU:C:1971:113.


11 – Punt 16. Cursivering van mij.


12 – PB 2004, C 101, blz. 81 (hierna: „richtsnoeren”).


13 – Zie punt 23 van de richtsnoeren.


14 – Arrest Völk (EU:C:1969:35, punten 5 en 7).


15 – Zie punt 13 van de richtsnoeren.


16 – Zie punt 28 van de richtsnoeren.


17 – Zie bijvoorbeeld arrest Javico (C‑306/96, EU:C:1998:173, punt 17).


18 – Het gaat om groothandelstarieven die worden gefactureerd door de exploitant van de abonnee die een oproep ontvangt op een mobiele telefoon, aan de exploitant van het netwerk van de oproeper om een oproep door te geven of „af te geven”.


19 – Zie de persberichten van de Commissie van 25 juni 2009 en 24 juni 2010 op de volgende internetadressen: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09-1008_en.htm en http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-804_en.htm


20 – C‑410/09, EU:C:2011:294.


21 – Punt 14.