Language of document : ECLI:EU:C:2015:219

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. CRUZ VILLALÓN

fremsat den 14. april 2015 (1)

Sag C-615/13 P

ClientEarth

Pesticide Action Network Europe

mod

Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet

»Appel – aktindsigt i institutionernes dokumenter – forordning nr. 1049/2001 og nr. 45/2001 – dokumenter i forbindelse med udarbejdelsen af en vejledning vedrørende den videnskabelige dokumentation, der skal vedlægges ansøgninger om godkendelse af markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, og af de deri indeholdte aktivstoffer – delvist afslag på aktindsigt – undtagelsen om privatlivets fred og den enkeltes integritet – begrebet »personoplysninger« – betingelser for videregivelse af personoplysninger – påvisning af »nødvendigheden« af videregivelsen«





1.        Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til at tage stilling til et spørgsmål, som ligger relativt tæt op ad en tilbagevendende problemstilling i dens retspraksis, nemlig spørgsmålet om forholdet mellem den generelle eller almindelige ordning om aktindsigt i institutionernes dokumenter som omhandlet i forordning (EF) nr. 1049/2001 (2) og de specielle eller særlige ordninger, der foreskrives i andre EU-retlige bestemmelser (3). I dette tilfælde handler det imidlertid ikke så meget om at harmonisere reglerne i forordning nr. 1049/2001 med reglerne i en forordning vedrørende aktindsigt i dokumenter, der indgår i visse procedurer (4), men derimod om – på et mere overordnet plan, om man vil – at samordne ordningen om aktindsigt i den førstnævnte forordning med bestemmelserne vedrørende behandling af personoplysninger i forordning (EF) nr. 45/2001 (5).

2.        Nærmere bestemt får Domstolen for første gang lejlighed til at tage stilling til betingelsen i artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 om, at »modtageren godtgør nødvendigheden (6)] af videregivelsen af personoplysningerne« i et tilfælde, hvor disse oplysninger, som der anmodes om under påberåbelse af forordning nr. 1049/2001, handler om, hvem der er ophavsmand til nogle sagkyndige rapporter, der er udarbejdet for en institution.

I –    Retsforskrifter

A –    Forordning nr. 45/2001

3.        »Personoplysninger« defineres i artikel 2, litra a), i direktiv 45/2001 som »enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person«, idet det bestemmes, at der »ved identificerbar person forstås en person, som direkte eller indirekte kan identificeres, bl.a. ved et identifikationsnummer eller et eller flere elementer, der er særlige for denne persons fysiske, fysiologiske, psykiske, økonomiske, kulturelle eller sociale identitet«.

4.        Forordningens artikel 8 med overskriften »Videregivelse af personoplysninger til modtagere, som ikke er fællesskabsinstitutioner eller ‑organer, men som er undergivet direktiv 95/46/EF«, bestemmer:

»Med forbehold af artikel 4, 5, 6 og 10 må personoplysninger kun videregives til modtagere, som er undergivet den nationale lovgivning, der er vedtaget i medfør af direktiv 95/46/EF:

a)      hvis modtageren godtgør, at personoplysningerne er nødvendige for at udføre en opgave, der er i samfundets interesse, eller for at udøve offentlig myndighed, eller

b)      hvis modtageren godtgør nødvendigheden af videregivelsen af personoplysningerne, og der ikke er grund til at formode, at den registreredes legitime interesser vil kunne lide skade derved.«

B –    Forordning nr. 1049/2001

5.        Det bestemmes i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, at »[e]nhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter med forbehold af de principper, betingelser og begrænsninger, der er fastsat i denne forordning«.

6.        Under overskriften »Undtagelser« bestemmes det i samme forordnings artikel 4, stk. 1, at »[i]nstitutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for: […] b) privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i henhold til Fællesskabets lovgivning om beskyttelse af personoplysninger. […]«.

7.        Det hedder i artikel 4, stk. 3:

»Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.

Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.«

II – De faktiske omstændigheder

8.        Den 25. september 2009 anmodede Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (herefter »EFSA«) en af sine enheder om at udarbejde en vejledning til forberedelsen af de ansøgninger, som er omhandlet i artikel 8, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1107/2009 (7). Den pågældende enhed nedsatte en arbejdsgruppe, som sluttelig fremlagde et udkast til vejledning for to organer under EFSA, hvis medlemmer bl.a. omfattede eksterne videnskabelige eksperter: dels Panelet for Plantebeskyttelsesmidler og Restkoncentrationer heraf (herefter »PPR-panelet«), og dels Styringskomitéen for Pesticider (herefter »PSC«).

9.        Disse eksperter blev anmodet om at afgive bemærkninger til udkastet til vejledning. På grundlag af de afgivne bemærkninger indarbejdede arbejdsgruppen visse ændringer i udkastet, som blev sendt i offentlig høring i perioden fra den 23. juli til den 15. oktober 2010. I høringsperioden blev der afgivet bemærkninger af talrige personer, herunder miljøorganisationen Pesticide Action Network Europe (herefter »PAN Europe«).

10.      Den 10. november 2010 fremsatte PAN Europe sammen med ClientEarth – som er en anden miljøorganisation – en begæring til EFSA om aktindsigt i dokumenter i henhold til forordning nr. 1049/2001 og forordning nr. 1367/2006 (8). Begæringen omhandlede talrige dokumenter vedrørende udarbejdelsen af udkastet til vejledning, herunder de afgivne bemærkninger fra de eksterne eksperter i PPR-panelet og i PSC, samt navnet på ophavsmanden til hver af disse.

11.      Ved skrivelse af 1. december 2010 gav EFSA aktindsigt i en del af den begærede dokumentation. I medfør af undtagelsesbestemmelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 (beskyttelse af institutionernes beslutningsproces) blev der givet afslag på aktindsigt i to kategorier af dokumenter: dels nogle forskellige arbejdsversioner af udkastet til vejledning, og dels bemærkningerne fra eksperterne i PPR-panelet og PSC.

12.      Afslaget blev stadfæstet ved EFSA’s afgørelse af 10. februar 2011.

13.      Vejledningen blev vedtaget og offentliggjort den 28. februar 2011.

14.      Den 11. april 2011 anlagde appellanterne søgsmål ved Retten med påstand om annullation af den stadfæstende afgørelse af 10. februar 2011.

15.      Den 12. december 2011 traf EFSA en ny afgørelse og meddelte appellanterne, at den havde besluttet at »tilbagekalde«, »annullere« og »erstatte« den stadfæstende afgørelse af 10. februar 2011. EFSA gav i den nye afgørelse aktindsigt i samtlige de dokumenter, der var anmodet om i den oprindelige begæring, med undtagelse af enkelte dokumenter, hvis eksistens det ikke havde været muligt at fastslå.

16.      For så vidt angik bemærkningerne fra de eksterne eksperter udelod EFSA navnene på disse under henvisning til undtagelsesbestemmelsen i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 (privatlivets fred og den enkeltes integritet) og til EU-lovgivningen om beskyttelse af personoplysninger. EFSA bemærkede, at udbredelsen af eksperternes navne måtte anses for en videregivelse af personoplysninger i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 8 i forordning nr. 45/2001, og at de i den nævnte bestemmelse fastsatte betingelser for at tillade videregivelsen heraf ikke var opfyldt.

17.      Appellanterne anmodede Retten om lov til at tilpasse deres søgsmål til indholdet i EFSA’s nye afgørelse af 12. december 2011, således at genstanden for søgsmålet efterfølgende var annullation af denne seneste afgørelse.

18.      Den stævning, der blev indleveret til Retten, indeholdt tre anbringender: nemlig (A) såvel artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 som forordning nr. 45/2001 var uanvendelige, (B) der forelå hensyn til offentlige interesser, som kunne begrunde videregivelsen af eksperternes navne i medfør af artikel 8, litra a) og b), i forordning nr. 45/2001, og (C) begrundelsespligten var tilsidesat.

III – Rettens dom

19.      Søgsmålet blev forkastet ved Rettens dom af 13. september 2013 (9) (herefter »den anfægtede dom«).

20.      For så vidt angår det anbringende fandt Retten, at eksperternes navne udgjorde personoplysninger i henhold til forordning nr. 45/2001, til trods for at EFSA tidligere havde udbredt de eksterne eksperters navne, biografier og interesseerklæringer, og det havde i denne forbindelse ingen betydning, at EFSA ikke havde godtgjort eksperternes modstand mod offentliggørelsen af deres identitet.

21.      Med hensyn til det andet anbringende fandt Retten ikke, at appellanterne havde godtgjort, at der forelå en tungtvejende offentlig interesse, eftersom de var bekendt med eksperternes navne og ikke havde bestridt disses uafhængighed. Retten fandt endvidere, at appellanterne ikke havde godtgjort nødvendigheden af udbredelsen.

22.      Med hensyn til den manglende begrundelse fandt Retten det tilstrækkeligt, at EFSA havde fastslået, at appellanterne ikke havde godtgjort, at udleveringen af de begærede personoplysninger var nødvendig.

IV – Appelsagen

23.      ClientEarth og PAN Europe har gjort tre appelanbringender gældende:

24.      (A) Urigtig anvendelse af begrebet »personoplysninger« som defineret i artikel 2 i forordning nr. 45/2001. (B) Urigtig anvendelse af artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 og af artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001, fordi Retten ikke har afvejet alle de beskyttede interesser. (C) Tilsidesættelse af artikel 5 TEU, idet appellanterne blev pålagt en uforholdsmæssig bevisbyrde i forbindelse med godtgørelsen af nødvendigheden af at få aktindsigt i de omtvistede oplysninger, uden at der blev foretaget en passende afvejning heraf i forhold til vigtigheden af de beskyttede legitime interesser.

V –    Retsforhandlingerne ved Domstolen

A –    Det første appelanbringende

25.      ClientEarth og PAN Europe har i modsætning til Retten gjort gældende, at de omtvistede oplysninger ikke udgør personoplysninger i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i forordning nr. 45/2001, idet de har anført, at der er tale om erhvervsmæssige oplysninger, som figurerer særskilt på EFSA’s eget websted.

26.      EFSA og Kommissionen har med støtte fra Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse (herefter »EDPS«) slået til lyd for en bred fortolkning af begrebet »personoplysninger«, som rækker langt videre end de oplysninger, der direkte identificerer en person, såsom navn eller nationalt identitetsnummer. Endvidere mister en personoplysning som f.eks. et navn efter deres opfattelse ikke denne karakter, blot fordi den optræder i sammenhæng med et andet element såsom en bemærkning, sådan som det er tilfældet i den foreliggende sag.

27.      EDPS har endvidere anført, at de to elementer i den omtvistede oplysning udgør personoplysninger. Dels ekspertens navn og dels vedkommendes meningstilkendegivelse, der vedrører dennes virksomhed og adfærd som uafhængig videnskabsmand, og som indebærer, at vedkommende ville kunne identificeres af personer, der råder over andre relevante oplysninger, hvorved det er muligt at foretage den korrekte sammenkobling.

28.      Såvel EFSA som Kommissionen og EDPS har gjort gældende, at det er uden betydning, at eksperternes identitet er offentligt tilgængelig, og at EFSA har offentliggjort deres bemærkninger under anonymitet. Det er efter deres opfattelse ligeledes uden betydning, at de omhandlede personoplysninger måtte være knyttet til aktiviteter inden for deres erhverv, for det ændrer ikke på, at de fortsat er beskyttede som personoplysninger.

29.      Disse parter har således anført, at den snævre fortolkning af respekten for privatlivets fred, som appellanterne har gjort gældende, ikke er forenelig med forordning nr. 45/2001, og at artikel 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) er mere vidtrækkende end chartrets artikel 7, eftersom bestemmelsen dækker alle oplysninger vedrørende en fysisk person, herunder de oplysninger der er knyttet til vedkommendes erhverv. EDPS har i denne forbindelse fastholdt, at der – trods eventuelle sammenfald – er forskel på begreberne »privatliv« og »personoplysninger«, mens EFSA og Kommissionen har tilføjet, at det i henhold til retspraksis fra såvel Domstolen som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er muligt at anse erhvervsmæssige oplysninger for at være omfattet af begrebet »privatliv«.

B –    Det andet appelanbringende

30.      Appellanterne har på dette punkt kritiseret Rettens begrundelse for at forkaste deres andet anbringende, dvs. ved at fastslå, at de ikke havde påvist, at der forelå en tungtvejende offentlig interesse. Efter ClientEarth og PAN Europes opfattelse havde hverken Retten eller EFSA afvejet alle de beskyttede interesser i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 og artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001, dvs. henholdsvis retten til gennemsigtighed og retten til beskyttelse af privatlivets fred.

31.      EFSA og Kommissionen har – ligeledes med støtte fra EDPS – gjort gældende, at når der fremsættes en begæring i medfør af forordning nr. 1049/2001 vedrørende aktindsigt i dokumenter, som indeholder personoplysninger, gælder bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 fuldt ud, herunder forordningens artikel 8 og 18, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige betingelser i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001. Appellanterne havde således pligt til at godtgøre, at der forelå en tungtvejende offentlig interesse, som kunne begrunde videregivelsen af de begærede personoplysninger, hvorved EFSA ville have haft mulighed for at foretage en afvejning af de forskellige implicerede interesser. ClientEarth og PAN Europe ventede imidlertid med at fremlægge denne begrundelse, indtil retssagen var påbegyndt, hvorfor EFSA ikke havde nogen mulighed for at foretage en afvejning på det tidspunkt, hvor den tog stilling til begæringen om aktindsigt i dokumenterne.

C –    Det tredje appelanbringende

32.      ClientEarth og PAN Europe har gjort gældende, at Retten har tilsidesat proportionalitetsprincippet ved den måde, hvorpå den har afvist de af appellanterne anførte argumenter med henblik på at godtgøre nødvendigheden af den ønskede aktindsigt.

33.      De har i denne forbindelse anført, at det – henset til den omstændighed, at den interesse, som Retten ønskede at beskytte, i virkeligheden var ikke-eksisterende, eftersom de berørte eksperters navne var offentligt tilgængelige, samt at appellanterne havde godtgjort nødvendigheden af videregivelsen af de ønskede oplysninger – var tilstrækkeligt at godtgøre, at der forelå et berettiget ved lov fastsat grundlag, således som det bestemmes i chartrets artikel 8, stk. 2, hvilket de efter deres opfattelse havde gjort, da de påberåbte sig gennemsigtighedsprincippet.

34.      EFSA har derimod sat spørgsmålstegn ved, om dette tredje anbringende kan antages til realitetsbehandling, da der efter dens opfattelse ikke er foretaget en tilstrækkelig præcisering af de kritiske elementer i den anfægtede dom, ligesom appellanterne har begrænset sig til at gentage de i første instans fremførte argumenter. For så vidt angår realiteten deler EFSA Kommissionens standpunkt, idet den har anført, at det er åbenbart, at appellanternes klage savner grundlag, eftersom Retten i givet fald ville have begrænset sig til i overensstemmelse med forordning nr. 45/2001 og retspraksis at kræve, at det blev påvist, at der forelå en legitim interesse i at få udleveret de omtvistede oplysninger. Et sådant krav ville ikke være uforholdsmæssigt og ville fuldt ud sikre den nødvendige balance mellem de berørte grundlæggende interesser og rettigheder.

VI – Bedømmelse

A –    Det første appelanbringende

35.      Med det første appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at de omtvistede oplysninger ikke udgør personoplysninger i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i forordning nr. 45/2001. Det står imidlertid efter min opfattelse klart, at der, henset til Domstolens retspraksis på området, er tale om oplysninger af denne art.

36.      Det blev i dommen i sagen Kommissionen mod Bavarian Lager (10) fastslået, at listen over deltagere i et møde, som blev afholdt inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure, indeholdt personoplysninger (11). I den foreliggende sag er det ikke alene eksperternes navne, der ønskes udleveret, men derimod også de bemærkninger, som hver enkelt af dem har afgivet i forbindelse med et udkast.

37.      I henhold til artikel 2, litra a), i forordning nr. 45/2001 forstås der ved personoplysninger »enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person«. I den foreliggende sag ville de berørte personer dels blive identificeret, så snart deres navne blev offentliggjort, og dels ville der ligeledes blive udleveret en bestemt oplysning om dem, nemlig de konkrete bemærkninger, som de har afgivet i forbindelse med udøvelsen af deres erhverv. De grundlæggende elementer af begrebet »personoplysninger« er således klart til stede, eftersom de af eksperterne afgivne bemærkninger udgør »information om en identificeret fysisk person«, eller – om man vil – information om hver af de pågældende eksperter, som er fuldt ud identificerede ud fra deres navne.

38.      Eksperternes navne figurerer ganske vist på EFSA’s websted. Det, som appellanterne ønsker udleveret, er imidlertid ikke navnene på alle EFSA’s eksperter, men alene på dem, der har afgivet bemærkninger. De ønsker endvidere adgang til disse bemærkninger, ikke anonymt, men derimod med angivelse af deres ophavsmænd. Kort sagt er såvel eksperternes navne som de afgivne bemærkninger offentligt tilgængelige, men det, der anmodes om, er »sammenkoblingen« mellem disse to oplysninger, hvorved der fremkommer en ny »information om en identificeret fysisk person« [artikel 2, litra a), i forordning nr. 45/2001]. Det står derfor klart, at der anmodes om »personoplysninger« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i denne forordning.

39.      Følgelig mener jeg ikke, at det første appelanbringende bør tages til følge.

B –    Det andet appelanbringende

40.      Med det andet appelanbringende bestrides det, at de i artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 fastsatte betingelser for videregivelse af personoplysninger – dvs. nødvendigheden af videregivelsen heraf, samt at der ikke findes nogen grund til at formode, at den registreredes legitime interesser vil kunne lide skade ved videregivelsen – er kumulative. Efter appellanternes opfattelse har Retten med denne antagelse ikke foretaget en passende afvejning mellem retten til beskyttelse af privatlivets fred [artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001] og retten til gennemsigtighed [artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001].

41.      I denne forbindelse bemærkes, at personoplysninger i henhold til artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 kun må videregives, »hvis modtageren godtgør nødvendigheden af videregivelsen af personoplysningerne, og der ikke er grund til at formode, at den registreredes legitime interesser vil kunne lide skade derved«.

42.      Retten fastslog i den anfægtede doms præmis 83, at der er tale om to kumulative betingelser, og at det, eftersom appellanterne ikke havde opfyldt den første af disse – idet de ikke havde godtgjort nødvendigheden af, at de ønskede oplysninger blev udleveret – ikke var nødvendigt at tage stilling til den anden betingelse, dvs. at fastslå, om der var grund til at formode, at de berørte personers legitime interesser ville kunne lide skade ved videregivelsen. Som det fremgår af den anfægtede doms præmis 64, fandt Retten, at den pågældende institution hverken har mulighed for at foretage en afvejning af parternes interesser eller at efterprøve, om den anden af betingelserne i artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 er opfyldt, hvis modtageren ikke har fremført en udtrykkelig og legitim begrundelse eller endsige et overbevisende argument, der påviser nødvendigheden af videregivelsen, hvorfor institutionen således kan give afslag på begæringen om aktindsigt.

43.      Det er efter min opfattelse åbenbart, at de to betingelser i artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 vedrører to forskellige subjekter. Den første betingelse vedrører af logiske grunde »modtageren« af oplysningerne, dvs. den part, der anmoder herom. Den anden betingelse vedrører derimod den institution, som er i besiddelse af de ønskede oplysninger, for til forskel fra den første betingelse henviser denne ikke udtrykkeligt til modtageren, eftersom anvendelsen af det upersonlige »der ikke er grund til« nødvendigvis må henvise til den part, der skal tage stilling til begæringen, dvs. den institution, der rettes henvendelse til med henblik på udbredelsen af oplysningerne, eller i givet fald den domstol, som behandler det søgsmål, der måtte blive anlagt til prøvelse af et afslag på begæringen. Som det tydeligt fremgår af bestemmelsens ordlyd, påhviler det således kun modtageren at godtgøre »nødvendigheden« af videregivelsen, og det tilkommer alene institutionen at efterprøve, at »der ikke er grund til at formode, at den registreredes legitime interesser vil kunne lide skade derved«, idet sådanne »grunde« kan foreligge fuldstændig uafhængigt af, om »nødvendigheden« af at videregive oplysningerne til den interesserede part, er blevet godtgjort.

44.      Det kan af det ovenstående udledes, at eftersom vi har at gøre med betingelser, der vedrører forskellige genstande (på den ene side nødvendigheden af videregivelsen – helt uafhængigt af den skade, dette ville kunne forvolde de berørte personers interesser – og på den anden side muligheden for en sådan skade – på tilsvarende vis anskuet uafhængigt af den pågældende nødvendighed), kan opfyldelsen af disse betingelser alene finde sted kumulativt, således som Retten med rette fastslog, hvorfor der ikke var grundlag for at undersøge den anden af betingelserne.

45.      Følgelig mener jeg heller ikke, at dette andet appelanbringende bør tages til følge.

C –    Det tredje appelanbringende

46.      Med det tredje appelanbringende gøres det gældende, at påberåbelsen af gennemsigtighedsprincippet var tilstrækkelig til at begrunde nødvendigheden af, at de ønskede oplysninger blev videregivet til appellanterne. Denne påberåbelse, som blev foretaget i en situation, hvor der herskede en vis atmosfære af mistænksomhed over for EFSA, var efter appellanternes opfattelse tilstrækkelig til at begrunde udbredelsen af de ønskede oplysninger. Rettens krav om begrundelse af den pågældende nødvendighed var efter deres opfattelse uforholdsmæssig.

47.      Forud for analysen af det tredje appelanbringende er det nødvendigt at foretage en indledende bemærkning. Som det fremgår af den anfægtede doms præmis 72, blev afslaget på aktindsigt oprindeligt begrundet i undtagelsesbestemmelsen vedrørende beskyttelse af beslutningsprocesserne (artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001), mens EFSA alene – og for første gang – i sin afgørelse af 12. december 2011, som blev truffet efter søgsmålets anlæggelse ved Retten, påberåbte sig undtagelsesbestemmelsen vedrørende beskyttelsen af personoplysninger [artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 og artikel 8 i forordning nr. 45/2001]. Denne ændring af sagens omstændigheder indebærer, at EFSA og Kommissionen ikke kan kritisere appellanterne for ikke i den administrative fase at have begrundet nødvendigheden af udleveringen af de ønskede personoplysninger, dvs. for ikke allerede i denne fase at have argumenteret i henhold til artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001.

48.      Det er efter min opfattelse åbenbart, at appellanterne i den administrative fase alene kunne forholde sig til den undtagelse, som EFSA på daværende tidspunkt havde påberåbt sig, nemlig undtagelsesbestemmelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelse af beslutningsprocesserne. Den undtagelse, som EFSA i sidste ende påberåbte sig i sin afgørelse af 12. december 2011, kunne alene behandles under proceduren ved Retten, hvilket netop var tilfældet, således som det fremgår af den anfægtede doms præmis 73, hvori det blev bemærket, at såvel EFSA som Kommissionen på det offentlige retsmøde var enige i, at Retten havde mulighed for at tage stilling til at dette konkrete appelanbringende. Der er således intet til hinder for, at spørgsmålet ligeledes behandles i nærværende instans (12).

49.      For så vidt angår begrebet »nødvendigheden af videregivelsen af personoplysninger« skal der efter min opfattelse tages udgangspunkt i princippet om, at der i forbindelse med fortolkningen heraf skal tages hensyn til virkningen af forordning nr. 1049/2001, for så vidt som appellanterne har udøvet den ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter, hvis »principper, betingelser og begrænsninger […] er fastsat i [den pågældende] forordning«, således som det fremgår af artikel 2, stk. 1, i selve forordning nr. 1049/2001.

50.      Også i forbindelse med forordning nr. 45/2001 skal der således foretages en afvejning mellem den specifikke ordning for aktindsigt i dokumenter og den generelle ordning i forordning nr. 1049/2001, således som Domstolen har gjort på de områder, hvor unionslovgiver har indført særlige regler for aktindsigt, f.eks. på konkurrenceområdet (13) i forbindelse med retssager (14) eller traktatbrudsprocedurer (15).

51.      I tilfældet med forordning nr. 45/2001 udspringer nødvendigheden af en sådan afvejning ikke alene af »kravet om systematisering«, der som hovedregel opstår, når flere forskellige retsforskrifter vedrørende aktindsigt finder anvendelse på det samme dokument. Der er ikke udelukkende tale om, at det – såfremt flere ordninger for aktindsigt kan finde anvendelse – er nødvendigt at nå frem til en integreret og systematisk fortolkning af dem alle med henblik på at finde en tilfredsstillende løsning for de interesser, der er beskyttet i henhold til hver af disse ordninger. Til forskel fra, hvad der er tilfældet i forbindelse med andre bestemmelser vedrørende aktindsigt i dokumenter, er en sådan samlet og systematisk fortolkning udtrykkeligt påkrævet i henhold til selve forordning nr. 1049/2001, i hvis artikel 4, stk. 1, litra b), det bestemmes, at »[i]nstitutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for: […] b) privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i henhold til Fællesskabets lovgivning om beskyttelse«. Domstolen har af denne erklæring udledt, at »når formålet med en begæring, som er baseret på forordning nr. 1049/2001, er at få aktindsigt i dokumenter, der indeholder personoplysninger, gælder bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 fuldt ud, herunder forordningens artikel 8 og 18« (16), hvorfor den »særegne og indskrænkende fortolkning af artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 […] således ikke [svarer] til den balance, som EU-lovgiver har ønsket at skabe mellem de to omhandlede forordninger« (17).

52.      Det er denne henvisning fra Domstolen til »balancen« mellem de to forordningers formål, som jeg mener er værd at fremhæve i forbindelse med problemstillingen i den foreliggende sag.

53.      Jeg mener ganske vist, at ånden bag udtrykket »balance«, som Domstolen henviser til, indebærer et forbud mod at undlade at anvende artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001, således som det var tilfældet i sagen Kommissionen mod Bavarian Lager (18). Noget ganske andet er imidlertid, om kategorierne i denne forordning skal anvendes uforbeholdent i forbindelse med enhver form for begæring om aktindsigt i institutionernes dokumenter, dvs. uden at tage behørigt hensyn til arten af de konkrete oplysninger, der ønskes udleveret.

54.      Det er efter min opfattelse åbenbart, at den »nødvendighed«, der nævnes i forordning nr. 45/2001, ikke skal fortolkes lige så strengt og med samme rækkevidde, når der begæres aktindsigt i dokumenter, som indeholder oplysninger, der ikke har nogen som helst offentlig interesse, som når begæringen – sådan som det er tilfældet i den foreliggende sag – vedrører oplysninger, der har en klar offentlig interesse, og som vedrører aktiviteter i forbindelse med en persons erhverv. Uanset om sådanne aktiviteter også er »personlige«, således som Domstolen fastslog i dommen i sagen Kommissionen mod Bavarian Lager (19), er de det i mindre grad end de aktiviteter, der udføres inden for en kontekst, der ligger uden for den berørte persons erhverv.

55.      Udtrykket »nødvendighed« bør således fortolkes med en vis grad af fleksibilitet, når personoplysningerne ikke, om man så må sige, er den direkte genstand for begæringen om information, men begæringen derimod vedrører offentlige dokumenter, som til sammen afdækker oplysninger om borgere, og dermed som sådan indeholder »personoplysninger« (20). Der er ganske vist tale om oplysninger, som er »personlige«, for så vidt som de indeholder »information om en identificeret [...] fysisk person« [artikel 2, litra a), i forordning nr. 45/2001], men der er imidlertid først og fremmest tale om »erhvervsmæssig information«, hvorfor oplysningerne er mindre følsomme end dem, der alene vedrører privatsfæren eller privatlivets fred.

56.      En »afbalanceret fortolkning« af de to forordninger vil med andre ord indebære, at der ved en bedømmelse af »nødvendigheden« uvægerligt skal foretages en sondring mellem de tilfælde, hvor der begæres personoplysninger, der først og fremmest ikke har nogen tilknytning til en offentlig beslutningsproces, og de tilfælde, hvor de begærede oplysninger i en eller anden grad er knyttet til udøvelsen af offentlig myndighed.

57.      Det er appellanternes opfattelse, at påberåbelsen af gennemsigtighedsprincippet var tilstrækkelig til at begrunde nødvendigheden af, at de ønskede oplysninger blev videregivet til appellanterne. Denne påberåbelse blev foretaget i en situation, hvor der herskede en vis atmosfære af mistænksomhed over for EFSA, som var genstand for beskyldninger om partiskhed og for at besætte posterne i sine organer med medlemmer, der havde visse personlige interesser til fælles. Som bemærket i den anfægtede doms præmis 79 har en undersøgelse foretaget af PAN Europe helt konkret afsløret, at 8 ud af de 13 medlemmer i en af EFSA’s arbejdsgrupper havde tilknytning til den industrielle lobby.

58.      Retten bemærkede heroverfor i den anfægtede doms præmis 80, at appellanterne var blevet informeret om de berørte eksperters navne, og at de havde haft adgang til deres interesseerklæringer. Eftersom appellanterne ikke havde sat spørgsmålstegn ved nogen af eksperternes uafhængighed, fandt Retten derfor, at det ikke var nødvendigt at undersøge, om mistanken om den manglende upartiskhed kunne begrunde den begærede aktindsigt.

59.      Jeg deler ikke Rettens standpunkt, for påberåbelsen af en vis grad af mistænksomhed over for EFSA’s upartiskhed er – på den måde, den blev foretaget – efter min opfattelse tilstrækkelig til at begrunde nødvendigheden af oplysningernes videregivelse, navnlig hvis de pågældende oplysninger – på trods af, at de er »personlige« – vedrører de berørte personers erhverv.

60.      At kræve, at appellanterne – ud over at påberåbe sig en vis grad af mistænksomhed over for EFSA’s upartiskhed med støtte i indicier, som er udledt i forbindelse med fremlæggelsen af visse dokumenter – endvidere formelt og udtrykkeligt skal bestride nogle af eksperternes uafhængighed, indebærer ikke alene, at de pålægges en uforholdsmæssig byrde med henblik på at begrunde nødvendigheden af de begærede oplysningers videregivelse, men også at der bringes uligevægt i forholdet mellem de mål, der forfølges i de to forordninger. Et krav af denne art kunne give mening, hvis søgsmålet havde til formål at anfægte undersøgelsernes gyldighed eller eksperternes handlinger, men under den foreliggende sags omstændigheder drejer det sig netop alene om at indsamle de nødvendige informationer og oplysninger til at kunne vurdere, om der vitterligt kan sættes spørgsmålstegn ved EFSA’s upartiskhed og i givet fald lægges sag an mod myndigheden eller nogle af dens eksperter. Det drejer sig kort sagt kun om at gøre det muligt at udøve retten til at stille en person til ansvar for en mulig retsstridig adfærd. Det handler således i sidste ende om det typiske tilfælde, som gennemsigtighedsprincippet og retten til adgang til oplysninger sigter mod at regulere.

61.      Følgelig er jeg af den opfattelse, at appellanterne i den foreliggende sag har foretaget en tilstrækkelig begrundelse af den i artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 omhandlede »nødvendighed«, hvorfor det tredje appelanbringende bør tages til følge.

62.      Dette er imidlertid ikke ensbetydende med, at der var grundlag for at videregive de ønskede dokumenter, eftersom den pågældende bestemmelse ligeledes indeholder en – som tidligere nævnt kumulativ – betingelse om, at »der ikke [må være] grund til at formode, at den registreredes legitime interesser vil kunne lide skade [ved videregivelsen]«. Denne anden betingelse blev imidlertid ikke undersøgt af Retten, da den ikke fandt, at det var nødvendigt at tage stilling til, om der forelå sådanne grunde, eftersom den første betingelse ikke var opfyldt.

63.      Der skal således en fornyet prøvelse til, for at Retten kan behandle spørgsmålet set ud fra de legitime interesser hos de registrerede, dvs. hos de eksperter, der har underskrevet hver enkelt af de bemærkninger, som appellanterne har begæret udleveret, og som – netop fordi der er tale om oplysninger vedrørende deres erhverv – absolut kan have interesse i, om deres forfatterskab bliver offentligt bekendt.

VII – Om Domstolens endelige afgørelse af sagen

64.      I artikel 61 i Domstolens statut bestemmes, at hvis »Domstolen [giver] appellanten medhold, ophæver den den af Retten trufne afgørelse«, og Domstolen kan »selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse«.

65.      Der er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt grundlag for, at Domstolen selv kan træffe endelig afgørelse i sagen. Årsagen er som nævnt, at Retten ikke har foretaget en afvejning af, om den anden betingelse i artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 var opfyldt, dvs. om videregivelsen af oplysningerne kunne være til skade for de berørte personers legitime interesser.

VIII – Sagens omkostninger

66.      I overensstemmelse med procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, foreslår jeg Domstolen, at EFSA tilpligtes at betale sagens omkostninger.

IX – Forslag til afgørelse

67.      På grundlag af de ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1)      Det tredje appelanbringende tages til følge.

2)      Rettens dom af 13. september 2013, ClientEarth og PAN Europe mod EFSA (T-214/11, EU:T:2013:483), ophæves.

3)      Sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne tager stilling til, om videregivelsen af de begærede personoplysninger kan være til skade for de berørte personers legitime interesser.

4)      EFSA betaler sagens omkostninger.«


1 – Originalsprog: spansk.


2 – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43, herefter »forordning nr. 1408/2001«).


3 – Som f.eks. i forbindelse med kontrolprocedurer for statsstøtte (Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376), traktatbrudsprocedurer (LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738) eller retslige procedurer (Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541).


4 – Typisk inden for det konkurrenceretlige område, såvel i forbindelse med fusioner (Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393) som med procedurer vedrørende samordnet praksis (Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112). Jf. i denne forbindelse K. Lenaerts, »The Interplay between Regulation nº 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law«, i Mundi et Europae civis, Liber Amicorum Jacques Steenbergen, Larcier, Bruxelles, 2014, s. 483-492.


5 – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 18.12.2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT L 8, s. 1, herefter »forordning nr. 45/2001«).


6 – Min fremhævelse.


7 – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 21.10.2009 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler og om ophævelse af Rådets direktiv 79/117/EØF og 91/414/EØF (EUT L 309, s. 1). I henhold til denne bestemmelse skal ansøgeren om godkendelse af markedsføring af et plantebeskyttelsesmiddel »til dossieret føje al videnskabelig, peer-evalueret alment tilgængelig litteratur, som identificeret af [EFSA], om aktivstoffet og dets relevante metabolitters bivirkninger for sundheden, miljøet og arter uden for målgruppen, offentliggjort inden for de seneste ti år forud for forelæggelsen af dossieret«.


8 – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6.9.2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT L 264, s. 13).


9 – ClientEarth og PAN Europe mod EFSA (T-214/11, EU:T:2013:483).


10 – C-28/08 P, EU:C:2010:378.


11 – Ibidem, præmis 70.


12 – Ikke uden en vis selvmodsigelse bemærkede Retten imidlertid i den anfægtede doms præmis 68, at appellanterne ikke forud for afgørelsen af 12.12.2011 havde fremført nogen begrundelse, der kunne godtgøre nødvendigheden af videregivelsen af de omhandlede personoplysninger, hvorfor EFSA hverken var i stand til at foretage en afvejning af parternes forskellige interesser eller at efterprøve, om der var grund til at formode, at de berørte personers legitime interesser ville kunne lide skade, hvorfor det ikke var muligt at begrunde den anfægtede afgørelse i denne henseende. Ikke desto mindre foretog Retten i sidste ende en undersøgelse af, om der havde foreligget en begrundelse fra appellanternes side, om end blot for at udelukke dette.


13 – Kommissionen mod Éditions Odile Jacob (C-404/10 P, EU:C:2012:393) og Kommissionen mod EnBW (C-365/12 P, EU:C:2014:112).


14 – Sverige m.fl. mod API og Kommissionen (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541).


15 – LPN og Finland mod Kommissionen (C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738).


16 – Dom Kommissionen mod Bavarian Lager (C-28/08 P, EU:C:2010:378, præmis 63).


17 – Dom Kommissionen mod Bavarian Lager (C-28/08 P, EU:C:2010:378, præmis 65).


18 – Dom Kommissionen mod Bavarian Lager (C-28/08 P, EU:C:2010:378, præmis 64).


19 – Dom Kommissionen mod Bavarian Lager (C-28/08 P, EU:C:2010:378, præmis 68-70).


20 – Jeg kan på dette punkt i det væsentlige tilslutte mig det klassifikationskriterium, som generaladvokat Sharpston fremsatte i sit forslag til afgørelse af 15.10.2006 Kommissionen mod Bavarian Lager (C-28/08 P, EU:C:2009:624, punkt 158-166).