KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PEDRO CRUZ VILLALÓN
esitatud 14. aprillil 2015(1)
Kohtuasi C‑615/13 P
ClientEarth
Pesticide Action Network Europe
versus
European Food Safe Authority
Apellatsioonkaebus – Õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 ja määrus nr 45/2001 – Dokumendid, mis seonduvad taimekaitsevahendite ja neis sisalduvate toimeainete turulelaskmise loa taotlusele lisatavate teaduslike materialide kohta juhiste väljatöötamisega – Dokumentidega tutvumise võimaldamisest osaliselt keeldumine – Eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kaitsega seonduv erand – Mõiste „isikuandmed” – Isikuandmete edastamine – Edastamise „vajalikkuse” tõendamine
1. Kohtuasi pakub Euroopa Kohtule võimaluse võtta seisukoht küsimuses, mis on võrdlemisi tihedalt seotud ühe probleemiga, mis on kohtupraktikas hiljuti palju kajastamist leidnud, st kuidas suhestuvad ühelt poolt määrusega (EÜ) nr 1049/2001(2) kehtestatud institutsioonide dokumentidega tutvumise üld‑ ehk tavaline kord ja liidu muudes õigusaktides ette nähtud erikorrad(3). Praegusel juhul ei ole siiski päris täpselt tegemist määruse nr 1049/2001 sätete ühtlustamisega teatud menetlustega seotud dokumentidega tutvumise õigust reguleeriva teise määruse sätetega,(4) vaid mõnes mõttes üldisemas plaanis selles määruses ette nähtud dokumentidega tutvumise korra kooskõlastamisega määruses (EÜ) nr 45/2001(5) ette nähtud isikuandmete töötlemist käsitlevate normidega.
2. Eelkõige on Euroopa Kohtul esimest korda võimalus teha otsus seoses nõudega, et „vastuvõtja tõendab [isiku]andmete saamise vajalikkust[(6)]” määruse nr 45/2001 artikli 8 punkti b tähenduses olukorras, kus need andmed, millega tutvumise võimalust taotletakse määruse nr 1049/2001 alusel, on seotud teatava institutsiooni jaoks välja töötatud eksperdimärkuste autori isikuga.
I. Õiguslik raamistik
A. Määrus nr 45/2001
3. Määruse nr 45/2001 artikli 2 punkt a määratleb mõiste „isikuandmed” järgmiselt: „igasugune teave üheselt identifitseeritud või identifitseeritava füüsilise isiku […] kohta”; seejuures on täpsustatud, et „identifitseeritav isik on isik, keda saab otseselt või kaudselt kindlaks teha, eelkõige identifitseerimisnumbri abil või tema ühe või mitme füüsilise, psühholoogilise, psüühilise, majandusliku, kultuurilise või sotsiaalse omaduse kaudu”.
4. Määruse nr 45/2001 artikkel 8 „Isikuandmete edastamine direktiivi 95/46/EÜ kohastele vastuvõtjatele, kes ei ole ühenduse institutsioonid ega asutused” näeb ette järgmist:
„Ilma et see mõjutaks artiklite 4, 5, 6 ja 10 kohaldamist, edastatakse isikuandmeid direktiivi 95/46/EÜ alusel vastuvõetud siseriiklike õigusaktide kohastele vastuvõtjatele üksnes juhul, kui:
a) vastuvõtja tõendab, et andmeid on tarvis üldistes huvides oleva ülesande täitmiseks või avaliku võimu teostamiseks;
b) vastuvõtja tõendab andmete saamise vajalikkust ning ei ole alust karta andmesubjekti õigustatud huvide kahjustamist.”
B. Määrus nr 1049/2001
5. Määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõike 1 kohaselt on „[k]õigil liidu kodanikel ning kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, […] õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega, arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid”.
6. Määruse nr 1049/2001 artikkel 4 „Erandid” näeb lõikes 1 ette: „[i]nstitutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks: […] b) eraelu puutumatust ja isikupuutumatust, eelkõige kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate ühenduse õigusaktidega […]”.
7. Sama artikli 4 lõikes 3 on sätestatud:
„Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.”
II. Taust
8. Euroopa Toiduohutusamet (edaspidi „EFSA”) palus 25. septembril 2009 ühel oma üksustest töötada välja määruse (EÜ) nr 1107/2009(7) artikli 8 lõikes 5 nimetatud taotluste ettevalmistamise juhised. Nimetatud üksus moodustas töögrupi, kes esitas lõpuks juhiste eelnõu EFSA kahele organile, mille mõni liige oli asutuseväline teadusekspert: ühelt poolt taimekaitsevahenditele ja nende jääkidele spetsialiseerunud teadusrühm (edaspidi „teadusrühm”) ja teiselt poolt pestitsiidide juhtkomitee (edaspidi „juhtkomitee”).
9. Neil ekspertidel paluti esitada oma märkused juhiste eelnõu kohta. Esitatud märkustega arvestades tegi töörühm eelnõusse mõne muudatuse ning esitas eelnõu avalikuks aruteluks ajavahemikul 23. juulist 15. oktoobrini 2010; paljud isikud esitasid selle kohta oma märkused, sealhulgas keskkonnakaitse organisatsioon Pesticide Action Network Europe (edaspidi „PAN Europe”).
10. PAN Europe ja üks teine keskkonnakaitse organisatsioon, ClientEarth esitasid ühiselt 10. novembril 2010 EFSA‑le määruse nr 1049/2001 ja määruse nr 1367/2006(8) alusel taotluse tutvuda dokumentidega. Taotlus esitati arvukate dokumentide kohta, mis seonduvad juhiste eelnõu väljatöötamisega, sealhulgas sooviti tutvuda teadusrühma ja juhtkomitee liikmetest välisekspertide märkustega, mille puhul sooviti teada saada ka autori nime.
11. EFSA andis 1. detsembri 2010. aasta kirjas loa tutvuda osa taotletud dokumentidega. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus ette nähtud erandi alusel (institutsiooni otsustamisprotsessi kaitse) ei andnud ta luba tutvuda kahe dokumentide rühmaga: esiteks juhiste eelnõu eri tööversioonid ning teiseks teadusrühma ja juhtkomitee ekspertide märkused.
12. EFSA kinnitas taotluse rahuldamata jätmise otsust 10. veebruari 2011. aasta otsusega.
13. Juhised võeti vastu ja avaldati ametlikult 28. veebruaril 2011.
14. Apellandid esitasid 11. aprillil 2011 Üldkohtule tühistamishagi 10. veebruari 2011. aasta kinnitava otsuse peale.
15. EFSA võttis 12. detsembril 2011 vastu uue otsuse, milles teavitas apellante sellest, et oli otsutanud 10. veebruari 2011. aasta kinnitava otsuse „tagasi võtta”, „tühistada” ja „asendada”. Uue otsusega lubas EFSA tutvuda kõigi esialgses taotluses nimetatud dokumentidega, v.a mõni dokument, mille olemasolu ta ei olnud suutnud tuvastada.
16. Välisekspertide märkustes varjas EFSA nende esitaja nime, tuginedes selleks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis b ette nähtud erandile (eraelu puutumatus ja isikupuutumatus) ning liidu õigusnormidele isikuandmete kaitse kohta. EFSA märkis, et ekspertide nime avalikustamist tuleb käsitada isikuandmete edastamisena määruse nr 45/2001 artikli 8 tähenduses, kuid et selles sättes selliste andmete edastamise lubamiseks kehtestatud tingimused ei ole täidetud.
17. Apellandid palusid Üldkohtult luba kohandada oma nõudeid EFSA 12. detsembri 2011. aasta otsuse sisule vastavaks, nii et edaspidi loetaks hagi esemeks viimati nimetatud otsuse tühistamine.
18. Üldkohtule esitatud hagi põhistamiseks esitati kolm väidet: a) määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti b ja määruse nr 45/2001 kohaldamatus, b) ekspertide nimede avalikustamist õigustavate üldise huvi põhjuste olemasolu määruse nr 45/2001 artikli 8 punktide a ja b tähenduses ja c) põhjendamiskohustuse rikkumine.
III. Üldkohtu otsus
19. Üldkohus jättis hagi 13. septembri 2013. aasta otsusega(9) (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus”) rahuldamata.
20. Esimese väitega seoses asus Üldkohus seisukohale, et ekspertide nimede näol on tegemist isikuandmega määruse nr 45/2001 tähenduses, ehkki EFSA oli varem avalikustanud välisekspertide nimed, elulookirjelduse ja huvide deklaratsioonid, ning lugedes tähtsusetuks asjaolu, et EFSA ei olnud tõendanud ekspertide keeldumist oma nime avalikustada.
21. Teise väitega seoses asus Üldkohus seisukohale, et apellandid ei olnud tõendanud ülekaaluka üldise huvi olemasolu, sest ekspertide nimed olid neile teada ja nad ei olnud seadnud kahtluse alla nende sõltumatust; ta leidis lisaks, et hagejad ei olnud põhjendanud avalikustamise vajalikkust.
22. Põhjendamatuse kohta võttis Üldkohus seisukoha, et oli piisav, kui EFSA juhtis tähelepanu asjaolule, et apellandid ei olnud põhjendanud asjaomaste isikuandmete saamise vajalikkust.
IV. Apellatsioonkaebus
23. ClientEarth ja PAN Europe esitavad apellatsioonkaebuse põhjenduseks kolm väidet.
24. Esimese väite kohaselt on mõistet „isikuandmed” määruse nr 45/2001 artikli 2 tähenduses kohaldatud vääralt. Teise väite kohaselt on määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti b ja määruse nr 45/2001 artikli 8 punkti b kohaldatud vääralt, sest ei kaalutud kaitstavate huvide kogumit. Kolmanda väite kohaselt on rikutud ELL artiklit 5, sest apellantide õlule asetati ebaproportsionaalne tõendamiskoormis seoses kohustusega tõendada vaidlusaluse teabega tutvumise vajalikkust, ilma et seejuures oleks seda nõuetekohaselt kaalutud kaitset väärivate õiguspäraste huvide olulisusega.
V. Menetlus Euroopa Kohtus
A. Apellatsioonkaebuse esimene väide
25. ClientEarth ja PAN Europe väidavad vastupidi Üldkohtu seisukohale, et vaidlusalused andmed ei kujuta endast isikuandmeid määruse nr 45/2001 tähenduses, tuues esile asjaolu, et tegemist on tööalaste andmetega, mis on eraldi välja toodud EFSA enda veebisaidil.
26. EFSA ja komisjon, keda toetab Euroopa Andmekaitseinspektor (edaspidi „andmekaitseinspektor”), kaitsevad mõiste „isikuandmed” laia tõlgendust, mille kohaselt see mõiste hõlmab palju enamat kui sellised andmed, mis sarnaselt nime ja isikukoodiga määravad otse kindlaks isiku. Lisaks on nad seisukohal, et sellised isikuandmed nagu nimi ei kaota seda laadi seetõttu, et see on seostatud mingi muu elemendi, näiteks käesolevas asjas märkustega.
27. Andmekaitseinspektor väidab lisaks, et vaidlusaluse teabe kaks elementi kujutavad endast isikuandmeid. Esiteks eksperdi nimi ja teiseks tema väljendatud arvamus, mis on seotud tema kui sõltumatu teadlase töö ja käitumisega ja mis võimaldaks nendel, kelle käsutuses on isiku kindlakstegemiseks kasutatav muu teave, aru saada, kes on märkuse autor.
28. Nii EFSA kui ka komisjon ja andmekaitseinspektor väidavad, et tähtsust ei oma asjaolu, et ekspertide nimed on üldsusele teada ning et EFSA avalikustas anonüümselt nende märkused. Samuti ei ole nende arvates tähtis asjaolu, et asjaomased isikuandmed olid seotud ekspertide tööga, sest selle asjaolu tõttu ei lakka selliste andmete kui isikuandmete kaitse.
29. Nimetatud menetlusosalised väidavad, et eraelu puutumatuse kitsendav tõlgendamine, mida apellandid toetavad, ei sobi kokku määruse nr 45/2001 sõnastusega, ning et Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikli 8 ulatus on laiem kui harta artikli 7 ulatus, hõlmates teatava füüsilise isikuga seonduva kogu teabe, sealhulgas tema tööalase teabe. Sellega seoses rõhutab andmekaitseinspektor erinevusi, mis vaatamata võimalikele sarnasustele esinevad eraelu ja isikuandmete mõistete vahel; EFSA ja komisjon lisavad, et nii Euroopa Kohtu kui ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas on mööndud, et tööalased andmed võivad olla hõlmatud eraelu mõistega.
B. Apellatsioonkaebuse teine väide
30. Apellandid arvustavad selle väite raames põhjusi, millest lähtuvalt Üldkohus lükkas tagasi nende hagi teise väite, asudes seisukohale, et nad ei olnud tõendanud ülekaaluka üldise huvi olemasolu. ClientEarth ja PAN Europe on arvamusel, et Üldkohus ja EFSA ei kaalunud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis b ja määruse nr 45/2001 artikli 8 punktis b kaitstud huvide kogumit, st ühelt poolt õigust läbipaistvusele ning teiselt poolt õigust eraelu kaitsele.
31. EFSA ja komisjon, keda toetab ka andmekaitseinspektor, väidavad, et kui määruse nr 1049/2001 alusel esitatud taotluses palutakse võimalust tutvuda isikuandmeid sisaldavate dokumentidega, siis on kohaldatavad kõik määruse nr 45/2001 sätted, sealhulgas artiklid 8 ja 18, ilma et oleks vaja kontrollida, kas on täidetud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis b ette nähtud ülejäänud tingimused. Seega olid apellandid kohustatud tõendama, et esineb ülekaalukas üldine huvi, mis õigustab taotletud isikuandmete edastamist; see oleks võimaldanud EFSA‑l kaaluda erinevaid mängus olevaid huve. Kuid ClientEarth ja PAN Europe esitasid selle põhjenduse alles siis, kui kohtumenetlus oli juba algatatud, mistõttu EFSA ei saanud huve kaaluda hetkel, mil ta tegi otsuse dokumentidega tutvumise taotluse kohta.
C. Apellatsioonkaebuse kolmas väide
32. ClientEarth ja PAN Europe väidavad, et Üldkohus rikkus proportsionaalsuse põhimõtet, kui ta lükkas sellisel moel, nagu ta seda tegi kohtuotsuses, tagasi argumendid, millele apellandid tuginesid, et tõendada taotletud teabega tutvumise vajalikkust.
33. Nad väidavad sellega seoses, et arvestades asjaolu, et esiteks ei olnud huvi, mida Üldkohus soovis kaitsta, tegelikult üldse olemas, sest asjaomaste ekspertide nimed olid üldsusele teada, ja et teiseks olid nad tõendanud taotletud andmete saamise vajalikkust, piisas seaduses ette nähtud õiguspärase aluse olemasolu tõendamisest, nagu on ette nähtud harta artikli 8 lõikes 2; selle olemasolu apellandid aga tõendasid, kui nad viitasid läbipaistvuse põhimõttele.
34. EFSA‑l on omakorda kahtlusi seoses kolmanda väite vastuvõetavusega, sest tema arvates ei ole piisavalt täpsustatud vaidlustatud kohtuotsuse osi, mida arvustatakse, ja apellandid üksnes kordavad esimeses kohtuastmes esitatud argumente. Sisu osas on EFSA üksmeelel komisjoniga, väites, et hagejate etteheide on ilmselgelt alusetu, sest Üldkohus on määrust nr 45/2001 ja kohtupraktikat järgides üksnes nõudnud, et vaidlusaluse teabe saamiseks tuleb tõendada õiguspärase huvi olemasolu. Selline nõue ei ole ebaproportsionaalne ning tagab täielikult vajaliku tasakaalu asjaomaste huvide ja põhiõiguste vahel.
VI. Hinnang
A. Apellatsioonkaebuse esimene väide
35. Oma apellatsioonkaebuse esimese väitega kaitsevad apellandid seisukohta, et vaidlusalused andmed ei kujuta endast isikuandmeid määruse nr 45/2001 tähenduses. Minu arvates on siiski selge, et arvestades seda küsimust käsitleva Euroopa Kohtu praktikaga, on tegemist isikuandmetega.
36. Kohtuotsuses komisjon vs. Bavarian Lager(10) jõuti järeldusele, et liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse raames toimunud koosolekul osalejate nimekiri sisaldas isikuandmeid.(11) Käesolevas kohtuasjas ei soovita teada saada mitte ainuüksi ekspertide nimesid, vaid soovitakse tutvuda ka märkustega, mille nad esitasid seoses ühe eelnõuga.
37. Määruse nr 45/2001 artikli 2 punkti a kohaselt tuleb „isikuandme[tena]” mõista „igasugu[st] teave[t] üheselt identifitseeritud või identifitseeritava füüsilise isiku […] kohta”. Käesolevas kohtuasjas identifitseeritaks asjaomased isikud esiteks niipea, kui saadakse teada nende nimi, ja teiseks esitataks lisaks nende kohta teatav teave, st konkreetsed märkused, mille nad esitasid oma töö raames. Seetõttu esinevad selgelt mõistet „isikuandmed” määratlevad elemendid, sest ekspertide esitatud märkused kujutavad endast „teave[t] üheselt identifitseeritud […] füüsilise isiku kohta”. Teisisõnu öeldes on tegemist teabega iga üksiku eksperdi kohta, kes on oma nime kaudu täpselt identifitseeritud.
38. Ekspertide nimed on küll ära toodud EFSA veebisaidil. Kuid apellandid ei soovi teada saada mitte EFSA kõigi ekspertide nimesid, vaid üksnes nende ekspertide nimesid, kes esitasid märkusi. Lisaks sellele soovivad nad nende märkustega tutvuda, kuid mitte anonüümsuse katte all, vaid nii, et märkuste autor on ära toodud. Lõppkokkuvõttes on ekspertide nimed üldsusele teada ja samuti on avalikustatud ka esitatud märkused, kuid käesoleval juhul soovitakse teada saada nende kahe teabe „ristumiskohta”, millest nähtub uus „teave” „üheselt identifitseeritud […] füüsilise isiku […] kohta” (määruse nr 45/2001 artikli 2 punkt a). Seega on selge, et taotletakse „isikuandmeid” selle määruse tähenduses.
39. Seetõttu olen seisukohal, et apellatsioonkaebuse esimene väide tuleb tagasi lükata.
B. Apellatsioonkaebuse teine väide
40. Apellatsioonkaebuse teise väitega vaidlustatakse asjaolu, et määruse nr 45/2001 artikli 8 punktis b isikuandmete edastamise lubatavuseks kehtestatud tingimused – st nende saamine peab olema vajalik ega tohi olla alust karta andmesubjekti õigustatud huvide kahjustamist nende edastamise tõttu – peavad olema täidetud kumulatiivselt. Apellandid on seisukohal, et Üldkohus ei kaalunud sellele seisukohale asudes nõuetekohaselt ühelt poolt õigust eraelu puutumatusele (määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b) ja teiselt poolt õigust läbipaistvusele (määruse nr 45/2001 artikli 8 punkt b).
41. Tuleb meenutada, et vastavalt määruse nr 45/2001 artikli 8 punktile b edastatakse isikuandmeid üksnes siis, kui „vastuvõtja tõendab andmete saamise vajalikkust ning ei ole alust karta andmesubjekti õigustatud huvide kahjustamist”.
42. Üldkohus asus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 83 seisukohale, et tegemist on kahe kumulatiivse tingimusega ning et neist teise täitmist ei olnud vaja kontrollida (st ei olnud vaja tuvastada, et ei ole alust karta asjaomaste isikute huvide kahjustamist andmete edastamise tõttu), sest apellandid ei olnud täitnud esimest tingimust, st nad ei olnud tõendanud taotletud teabe saamise vajalikkust. Nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 64, leidis Üldkohus nimelt, et kui vastuvõtja ei ole esitanud sõnaselget ja õiguspärast põhjendust või veenvat argumenti andmete saamise vajalikkuse kohta, siis ei saa taotluse saanud institutsioon kaaluda poolte huve ega kontrollida, kas on täidetud määruse nr 45/2001 artikli 8 punktis b kehtestatud teine tingimus, ja ta võib seega jätta dokumentidega tutvumise taotluse rahuldamata.
43. Minu arvates on selge, et määruse nr 45/2001 artikli 8 punktis b nimetatud kaks tingimust on adresseeritud eri subjektidele. Esimene neist on ilmselgelt adresseeritud teabe „vastuvõtjale”, st seda taotlevale isikule. Teine seevastu on adresseeritud institutsioonile, kelle valduses on taotletud teave, sest erinevalt esimesest tingimusest ei ole see sõnaselgelt adresseeritud teabe vastuvõtjale, vaid mitteisikupärase sõnastuse „ei ole alust” kasutamine viitab tingimata isikule, kes peab taotluse kohta otsuse tegema, st institutsioonile, kellelt teabe avalikustamist taotletakse, või vajaduse korral Üldkohtule, kes lahendab taotluse rahuldamata jätmise peale esitatud hagi. Sätte sõnastusest tuleneb seega selgelt, et ainult teabe vastuvõtja peab tõendama teabe saamise „vajalikkust”. Ning ainult pädev institutsioon peab kontrollima, et „ei ole alust karta andmesubjekti õigustatud huvide kahjustamist”, kusjuures selline „alus” võib olemas olla täiesti sõltumatult sellest, kas on tõendatud teabe seda taotlenud isikule edastamise „vajalikkus”.
44. Eelnevast nähtub, et kuivõrd tegemist on eri esemega tingimustega, mis on ühelt poolt teabe saamise vajalikkus (mida ei mõjuta kuidagi kahju, mis võib teabe edastamisest tuleneda andmesubjektide huvidele) ja teiselt poolt sellise kahjustamise võimalus (mida tuleb samuti käsitada eraldiseisvalt eespool viidatud vajalikkusest), siis saab tegemist olla ainuüksi kumulatiivsete tingimustega, nagu Üldkohus õigesti hindas, mistõttu ei ole teise tingimuse täitmise kontrollimine vajalik.
45. Seetõttu olen seisukohal, et ka teine väide tuleb tagasi lükata.
C. Apellatsioonkaebuse kolmas väide
46. Apellatsioonkaebuse kolmanda väite kohaselt piisas läbipaistvuse põhimõttele viitamisest selleks, et õigustada taotletud teabe saamise vajalikkust. Apellandid väidavad, et kui nimetatud viide esitatakse seoses EFSA‑ga valitseva teatava umbusalduse õhkkonna kontekstis, siis on see piisav õigustamaks taotletud teabe avalikustamist. Apellantide arvates nõudis Üldkohus ebaproportsionaalses ulatuses selle vajalikkuse õigustamist.
47. Apellatsioonkaebuse kolmanda väite analüüsimise raames tuleb alustuseks teha üks täpsustus. Nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 72, põhistati dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist esialgu otsustamisprotsessi kaitse erandiga (määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teine lõik) ning alles 12. detsembri 2011. aasta otsuses, mis võeti vastu pärast Üldkohtule hagi esitamist, tugineti esimest korda isikuandmete kaitse erandile (määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b ja määruse nr 45/2001 artikkel 8). See muudatus kohtuvaidluse kontekstis keelab heita apellantidele ette asjaolu, mida heidavad neile ette EFSA ja komisjon, st seda, et nad ei õigustanud kohtueelse menetluse faasis asjaomaste isikuandmete saamise vajalikkust ehk seda, et nad ei argumenteerinud kohtueelse menetluse faasis määruse nr 45/2001 artikli 8 punktist b lähtuvalt.
48. Minu arvates on selge, et kohtueelse menetluse raames said apellandid lähtuda ainuüksi erandist, millele EFSA sel ajal tugines, st määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus ette nähtud otsustamisprotsessi kaitsega seotud erandist. Erand, millele EFSA lõpuks tugines 12. detsembri 2011. aasta otsuses, sai olla vaidluse ese ainuüksi Üldkohtus toimunud menetluse raames ja seda see ka oli, nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 73, kus on märgitud, et avalikul kohtuistungil kinnitasid nii EFSA kui ka komisjon oma nõusolekut sellega, et Üldkohus analüüsib seda konkreetset vaidlustamise alust. Seega ei takista miski vaidluse toimumist seoses selle küsimusega käesolevas kohtuastmes.(12)
49. Seoses „andmete saamise vajalikkusega” tuleb minu arvates lähtuda põhimõttest, et selle tõlgendamisel tuleb arvesse võtta määruse nr 1049/2001 mõju, sest apellandid toimisid institutsioonide dokumentidega tutvumise õiguse teostamise raames, mille „põhimõtte[d], tingimus[ed] ja piirangu[d on sätestatud selles määruses]”, nagu on sätestatud määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõikes 1.
50. Samuti tuleb määruse nr 45/2001 kontekstis kooskõlastada selles ette nähtud dokumentidega tutvumise erikord määruses nr 1049/2001 kehtestatud üldkorraga, nagu Euroopa Kohus tegi valdkondades, kus liidu seadusandja oli kehtestanud dokumentidega tutvumise erinormid: näiteks konkurentsi valdkonnas(13), seoses kohtumenetlustega(14) või liikmesriikide kohustuste rikkumise menetlustega(15).
51. Määruse nr 45/2001 puhul ei tulene sellise liigendamise vajalikkus mitte ainult „süsteemi nõudest”, mis tuleneb üldiselt sama dokumendi suhtes kohaldatavate dokumentidega tutvumist käsitlevate eri õigusnormide olemasolust. Siin ei ole tegemist ainuüksi dokumentidega tutvumise mitme korra võimalikust kohaldatavusest tuleneva vajadusega leida nende kõigi integreeritud ja süstemaatiline tõlgendus, et jõuda lahenduseni, mis rahuldab iga sellise korraga kaitstavat huvi. Erinevalt sellest, mis toimub dokumentidega tutvumist reguleerivate muude sätete puhul, on selline integreeritud ja süstemaatiline tõlgendamine kohustuslik määruse nr 1049/2001 enda alusel, mille artikli 4 lõike 1 punktis b on sätestatud, et „[i]nstitutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks: […] b) eraelu puutumatust ja isikupuutumatust, eelkõige kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate ühenduse õigusaktidega”. Euroopa Kohus järeldas sellest sättest, et „kui määruse nr 1049/2001 alusel esitatud taotlusega soovitakse saada juurdepääsu isikuandmeid sisaldavatele dokumentidele, kohaldatakse kõiki määruse nr 45/2001 sätteid, sh selle määruse artikleid 8 ja 18”(16), mistõttu „ei saavuta [määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti b] konkreetne ja kitsas tõlgendus […] tasakaalu, mida liidu seadusandja soovis luua kahe kõnealuse määruse vahel”(17).
52. Praegusel juhul ja selles kohtuasjas ilmnevate probleemide tarvis pean vajalikuks rõhutada Euroopa Kohtu viidet mõlema määruse eesmärkide vahelisele „tasakaalule”.
53. Olen loomulikult seisukohal, et „tasakaalu” otsimine, millele Euroopa Kohus viitab, väljendub keelus välistada „automaatselt” määruse nr 45/2001 artikli 8 punkti b kohaldamine, nagu juhtus kohtuasjas komisjon vs. Bavarian Lager(18). Täiesti teine asi on öelda, et selles määruses viidatud kategooriaid tuleb muudatusteta kohaldada institutsioonide dokumentidega tutvumise mis tahes taotluse kontekstis, st pööramata nõuetekohast tähelepanu selle teabe laadile, mida konkreetsel juhul taotletakse.
54. Minu arvates on selge, et „vajalikkust”, millele viitab määrus nr 45/2001, ei saa mõista sama rangelt ja sama ulatusega juhul, kui taotletakse võimalust tutvuda dokumentidega, mis sisaldavad andmeid, mis ei paku üldsusele mingit huvi, ja juhul, kui taotlus on – nagu käesolevas kohtuasjas – esitatud teabe kohta, mis pakub selgelt üldsusele huvi ning on seotud teatava isiku tööalase tegevusega. Tööalane tegevus, mis jääb küll ka „isikuandmete” alla, nagu sedastas Euroopa Kohus kohtuotsuses komisjon vs. Bavarian Lager(19), kuid vähem kui asjaomase isiku tööga mitteseotud tegevus.
55. Mõistele „vajalikkus” tuleb seega läheneda teatava paindlikkusega, kui isikuandmed ei ole dokumentidega tutvumise taotluse otsene ese, vaid taotlus on esitatud avalikku laadi dokumentide kohta, mis kõrvalisel moel sisaldavad eraõiguslike isikutega seotud teavet ning sel moel ka „isikuandmeid”.(20) Loomulikult on nende puhul tegemist „isikuandmetega”, sest need sisaldavad „teavet üheselt identifitseeritud […] füüsilise isiku […] kohta” (määruse nr 45/2001 artikli 2 punkt a), kuid prima facie on tegemist „tööalase teabega”, mis on seega vähem tundlik kui eraelu valdkonda või kitsas tähenduses privaatsfääri kuuluv teave.
56. Teisisõnu tuleb mõlema määruse „tasakaalustatud tõlgenduse” alusel asuda seisukohale, et „vajalikkuse” hindamisel tuleb vältimatult teha vahet neil juhtudel, mil taotletakse võimalust tutvuda isikuandmetega, millel ei ole prima facie mingit seost avaliku otsustamisprotsessiga, ja neil juhtudel, mil soovitakse saada andmeid, mis on mingil moel seotud avaliku võimu teostamisega.
57. Apellandid on seisukohal, et viitest läbipaistvuse põhimõttele piisas, et õigustada taotletud andmete saamise vajalikkust. Selline viide esitati EFSA suhtes valitseva teatava umbusalduse õhkkonna kontekstis: EFSA suhtes olid tekkinud teatavad kahtlused seoses erapooletuse ja sellega, et ta oli oma organite liikmeteks nimetanud isikud, kel olid mängus ka isiklikud huvid. Nagu on märgitud vaidlustatud kohtuotsuse punktis 79, oli PAN Europe’i uuringus konkreetselt esile toodud asjaolu, et EFSA ühe töögrupi 13 liikmest 8 olid seotud tööstuslobiga.
58. Üldkohus vastas eelnevale vaidlustatud kohtuotsuse punktis 80, et apellantidele olid tehtud teatavaks asjaomaste ekspertide nimed ning et neil oli olnud võimalik tutvuda nende huvide deklaratsioonidega. Üldkohus asus seisukohale, et kuivõrd nad ei olnud seadnud kahtluse alla ühegi eksperdi sõltumatust, ei olnud vaja analüüsida, kas kahtlused nende võimaliku erapoolikuse suhtes kujutavad endast asjaomaste dokumentidega tutvumist õigustavat alust.
59. Ma ei ole Üldkohtu arvamusega nõus, sest sellises sõnastuses viide teatavale umbusaldusele EFSA erapooletuse suhtes näib mulle piisav, et õigustada andmete edastamise vajalikkust, eeskätt siis, kui sellised andmed – ehkki need on tõepoolest „isikuandmed” – on seotud asjaomaste isikute tööga.
60. Nõuda apellantidelt, et nad lisaks viitele teatavale umbusaldusele EFSA erapooletuse suhtes, mida toetavad teatavad dokumentaalsed tõendid, seaksid formaalselt ja sõnaselgelt kahtluse alla mõne eksperdi sõltumatuse, ei tähenda mitte ainult neile ilmselgelt ebaproportsionaalse koormise seadmist taotletud andmete edastamise vajalikkuse õigustamiseks, vaid ka mõlema määrusega taotletavate eesmärkide vahelise suhte tasakaalust väljaviimist. Sellist laadi nõue võib olla põhjendatud, kui tegemist oleks teadusuuringute usaldusväärsuse vaidlustamise või ekspertide tegevuse kahtluse alla seadmisega, kuid käesoleva kohtuasja kontekstis on tegemist ainuüksi just nimelt sellise teabe saamisega, mis on vajalik, et oleks võimalik hinnata just nimelt seda, kas on võimalik põhjendatult seada kahtluse alla EFSA erapooletust ning seega võtta vajaduse korral meetmeid kas EFSA enda või mõne selle eksperdi suhtes. Kokkuvõttes on tegemist üksnes õigusvastaselt käitunud isikult vastava vastutuse kandmise nõudmise õiguse teostamise võimalikuks tegemisega. Lõpuks on seega tegu tüüpilise olukorraga, mille jaoks on ette nähtud läbipaistvuse põhimõte ja õigus saada teavet.
61. Seetõttu olen seisukohal, et käesolevas kohtuasjas õigustasid apellandid piisavalt „vajalikkust”, millele viitab määruse nr 45/2001 artikli 8 punkt b, mistõttu apellatsioonkaebuse kolmanda väitega tuleb nõustuda.
62. See ei tähenda siiski, et taotletud dokumendid tuleks edastada, sest see säte nõuab lisaks – kumulatiivselt, nagu ma eespool juba märkisin –, et „ei ole alust karta andmesubjekti õigustatud huvide kahjustamist” edastamise tõttu. Üldkohus aga ei analüüsinud teise tingimuse täitmist, pidades sellise aluse olemasolu väljaselgitamist ebavajalikuks, kuivõrd tema seisukohast ei olnud täidetud esimene tingimus.
63. Seetõttu saab Üldkohus uue kohtuotsuse raames analüüsida seda küsimust puudutatud isikute õiguspäraste huvide seisukohast, st nende ekspertide huvide seisukohast, kes olid apellantide taotletud märkuste autorid, ning kel just nimelt seetõttu, et tegemist on nende tööga seotud teabega, võib olla selgelt huvi selle vastu, et nende autorlus oleks üldsusele teada.
VII. Kohtuvaidluse lõplik lahendamine Euroopa Kohtu poolt
64. Vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artiklile 61: „[k]ui apellatsioonkaebus on põhjendatud, tühistab Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse” ning võib „ise teha asja suhtes lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium lubab”.
65. Minu arvates ei ole täidetud tingimused, mille esinemisel Euroopa Kohus võiks teha asja suhtes lõpliku kohtuotsuse. Põhjus on selles, et – nagu ma eespool juba märkisin – Üldkohus ei kaalunud võimalust, et käesolevas kohtuasjas on täidetud määruse nr 45/2001 artikli 2 punktis b nimetatud tingimustest teine, st et teabe edastamine võib kahjustada andmesubjektide õigustatud huve.
VIII. Kohtukulud
66. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt, mis on apellatsioonimenetluse suhtes kohaldatav kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel, teen Euroopa Kohtule ettepaneku mõista kohtukulud välja EFSA‑lt.
IX. Ettepanek
67. Eespool toodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Nõustuda apellatsioonkaebuse kolmanda väitega.
2. Tühistada Üldkohtu 13. septembri 2013. aasta otsus ClientEarth ja PAN Europe vs. EFSA (T‑214/11, EU:T:2013:483).
3. Suunata kohtuasi tagasi Üldkohtusse otsuse tegemiseks selle kohta, kas taotletud isikuandmete edastamine võib kahjustada andmesubjektide õigustatud huve.
4. Mõista kohtukulud välja EFSA‑lt.