Language of document : ECLI:EU:C:2015:219

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

apresentadas em 14 de abril de 2015 (1)

Processo C‑615/13 P

ClientEarth

Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)

contra

Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Acesso a documentos das instituições — Regulamento n.° 1049/2001 e Regulamento n.° 45/2001 — Documentos relativos à elaboração de um guia sobre a documentação científica a juntar aos pedidos de autorização de introdução no mercado de produtos fitofarmacêuticos e de substâncias ativas contidas nesses produtos — Recusa parcial de acesso — Exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo — Conceito de ‘dados de caráter pessoal’ — Condições de transferência de dados de caráter pessoal — Demonstração da ‘necessidade’ da transferência»





1.        O presente processo permite que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre uma questão relativamente próxima de um problema que tem sido recorrente na sua jurisprudência, nomeadamente, o da articulação entre o regime geral ou comum de acesso aos documentos das instituições estabelecido pelo Regulamento (CE) n.° 1049/2001 (2), e os regimes particulares ou especiais previstos noutras disposições normativas da União (3). No entanto, neste caso não se trata exatamente de harmonizar as disposições do Regulamento n.° 1049/2001 com as de um regulamento que disciplina o acesso a documentos inseridos em determinados procedimentos (4), mas sim, em termos mais gerais, de conjugar o regime de acesso regulado previsto naquele regulamento com a legislação sobre o tratamento de dados pessoais contida no Regulamento (CE) n.° 45/2001 (5).

2.        Em particular, o Tribunal de Justiça tem pela primeira vez a oportunidade de se pronunciar sobre a exigência de o «destinatário demonstrar a necessidade [(6)] da […] transferência [dos dados]» pessoais na aceção do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, num caso em que tais dados, reclamados com fundamento no Regulamento n.° 1049/2001, se referem à autoria de relatórios profissionais elaborados para uma instituição.

I –    Quadro normativo

A –    Regulamento n.° 45/2001

3.        A alínea a) do artigo 2.° do Regulamento n.° 45/2001 define o conceito de «dados pessoais» como «qualquer informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável», dispondo que «[é] considerado identificável quem possa ser identificado, direta ou indiretamente, nomeadamente por referência a um número de identificação ou a um ou mais elementos específicos da sua identidade física, fisiológica, psíquica, económica, cultural ou social».

4.        O artigo 8.° do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Transferência de dados pessoais para destinatários, distintos das instituições e dos órgãos comunitários, abrangidos pela Diretiva 95/46/CE», dispõe o seguinte:

«Sem prejuízo dos artigos 4.°, 5.°, 6.° e 10.°, os dados pessoais só podem ser transferidos para destinatários abrangidos por legislação nacional aprovada por força da Diretiva 95/46/CE, se:

a)      O destinatário demonstrar que os dados são necessários no desempenho de funções de interesse público ou inerentes ao exercício da autoridade pública, ou

b)      O destinatário demonstrar a necessidade da sua transferência e não existirem motivos para supor que os interesses legítimos da pessoa em causa podem ser prejudicados.»

B –    Regulamento n.° 1049/2001

5.        Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, «[t]odos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, sob reserva dos princípios, condições e limites estabelecidos no presente regulamento».

6.        Sob a epígrafe «Exceções», o artigo 4.° do mesmo regulamento prevê, no seu n.° 1, que «[a]s instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção: […] b) [d]a vida privada e da integridade do indivíduo, nomeadamente nos termos da legislação comunitária relativa à proteção dos dados pessoais. […]».

7.        Nos termos do n.° 3, do mesmo artigo 4.°:

«O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.

O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.»

II – Antecedentes

8.        Em 25 de setembro de 2009, a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (a seguir, com a sigla inglesa, «EFSA») solicitou a uma das suas unidades a elaboração de uma guia para a preparação dos pedidos a que se refere o artigo 8.°, n.° 5, do Regulamento (CE) n.° 1107/2009 (7). A unidade em questão formou um grupo de trabalho que acabou por apresentar um projeto de guia a dois organismos da EFSA, da qual são membros especialistas científicos externos. Por um lado, o grupo científico especializado em produtos fitofarmacêuticos e nos seus resíduos (a seguir «PFR»). Por outro, o Comité Diretor sobre Pesticidas (a seguir «CDP»).

9.        Estes especialistas foram convidados a apresentar observações ao projeto de guia. Atendendo às observações apresentadas, o grupo de trabalho inseriu algumas alterações ao projeto, que foi sujeito a consulta pública entre 23 de julho e 15 de outubro de 2010, tendo sido apresentadas observações por várias pessoas, entre as quais a Pesticide Action Network Europe (a seguir «PAN Europe»), uma organização ambiental.

10.      Em 10 de novembro de 2010, a PAN Europe e a ClientEarth —outra organização para a proteção do meio ambiente — apresentaram em conjunto à EFSA um pedido de acesso a documentos nos termos do Regulamento n.° 1049/2001 e do Regulamento n.° 1367/2006 (8). O pedido dizia respeito a vários documentos relativos à preparação do projeto de guia, incluindo as observações dos especialistas externos integrados no PFR e no CDP, assim como o nome do autor de cada uma destas.

11.      A EFSA, por carta de 1 de dezembro de 2010, facultou o acesso a uma parte da documentação solicitada. Ao abrigo da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 (proteção do processo decisório das instituições), foi recusado o acesso a dois grupos de documentos: por um lado, às diferentes versões de trabalho do projeto de guia e, por outro, às observações dos especialistas do PFR e do CDP.

12.      A recusa foi confirmada por decisão da EFSA de 10 de fevereiro de 2011.

13.      O guia foi adotado e publicado oficialmente em 28 de fevereiro de 2011.

14.      Em 11 de abril de 2011, as recorrentes interpuseram no Tribunal Geral um recurso de anulação da decisão confirmativa de 10 de fevereiro de 2011.

15.      A EFSA adotou em 12 de dezembro de 2011 uma nova decisão e comunicou às recorrentes que tinha decidido «revogar», «anular» e «substituir» a decisão confirmativa de 10 de fevereiro de 2011. Por força da nova decisão, a EFSA autorizou o acesso a todos os documentos solicitados no pedido inicial, com exceção de alguns cuja existência não conseguiu constatar.

16.      Quanto às observações dos especialistas externos, a EFSA ocultou os seus nomes, com base na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001 (vida privada e integridade do indivíduo) e na legislação da União sobre proteção de dados pessoais. A EFSA sublinhou que a divulgação do nome dos especialistas devia ser considerada uma transferência de dados de caráter pessoal na aceção do artigo 8.° do Regulamento n.° 45/2001, sem que estivessem preenchidas as condições exigidas pela referida disposição para permitir a sua transferência.

17.      As recorrentes requereram ao Tribunal Geral permissão para adaptarem o seu pedido ao conteúdo da nova decisão da EFSA de 12 de dezembro de 2011, pelo que, em seguida, foi considerado que o objeto do pedido era a anulação desta última decisão.

18.      O pedido apresentado no Tribunal Geral estava articulado em três fundamentos: (A) não aplicação do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, assim como do Regulamento n.° 45/2001; (B) existência de motivos de interesse público que justificam a divulgação dos nomes dos especialistas, nos termos do artigo 8.°, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 45/2001; (C) violação do dever de fundamentação.

III – Acórdão do Tribunal Geral

19.      O pedido foi julgado improcedente por acórdão do Tribunal Geral de 13 de setembro de 2013, a seguir «acórdão recorrido» (9).

20.      Relativamente ao primeiro fundamento, o Tribunal Geral considerou que o nome dos especialistas constituía um dado de caráter pessoal na aceção do Regulamento n.° 45/2001, apesar de a EFSA ter divulgado previamente o nome, a biografia e a declaração de interesses dos especialistas externos, sendo irrelevante o facto de a EFSA não ter provado que os especialistas tinham recusado divulgar a sua identidade.

21.      No que respeita ao segundo fundamento, o Tribunal Geral excluiu que as recorrentes demonstraram a existência de um interesse público superior, uma vez que conheciam os nomes dos especialistas e não questionaram a sua independência, considerando, além disso, que não justificaram a necessidade da divulgação.

22.      Quanto à falta de fundamentação, o Tribunal Geral entende que bastava que a EFSA tivesse demonstrado que as recorrentes não tinham justificado a necessidade da transferência dos dados de caráter pessoal solicitados.

IV – Recurso do acórdão do Tribunal Geral

23.      A ClientEarth e a PAN Europe invocam três fundamentos de recurso:

24.      (A) errada aplicação da conceito de «dados de caráter pessoal» na aceção do artigo 2.° do Regulamento n.° 45/2001. (B) errada aplicação do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, e do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, por não ter ponderado o conjunto dos interesses protegidos. (C) violação do artigo 5.° do TUE, por ter sido imposto às recorrentes um ónus da prova desproporcional em relação à obrigação de ser demostrada a necessidade do acesso à informação controvertida, sem a ponderar adequadamente com a importância dos interesses legítimos dignos de proteção.

V –    Tramitação do processo no Tribunal Justiça

A –    Primeiro fundamento de recurso

25.      A ClientEarth e a PAN Europe alegam, ao contrário do entendimento do Tribunal Geral, que os dados objeto de discussão não constituem dados de caráter pessoal na aceção do Regulamento n.° 45/2001, sublinhando que são dados de caráter profissional que figuram separadamente no sítio de Internet da própria EFSA.

26.      A EFSA e a Comissão, apoiadas pela Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (a seguir «AEPD»), defendem uma conceção ampla do conceito de «dados de caráter pessoal», que abrange bastante mais do que as indicações que, como o nome ou o número de identidade nacional, identificam diretamente uma pessoa. Em seu entender, por outro lado, um dado de caráter pessoal como é suscetível de ser o nome não perde esse caráter por aparecer associado a outro elemento, como, eventualmente, pode ser uma observação.

27.      A AEPD alega, além disso, que os dois elementos da informação controvertida constituem dados de caráter pessoal. Por um lado, o nome do especialista e, por outro, o parecer por este emitido, que está relacionado com as suas atividades e com o seu comportamento na qualidade de cientista independente e que o tornaria identificável por aqueles que disponham de outras informações relevantes para efetuar a combinação adequada.

28.      Tanto a EFSA como a Comissão e a AEPD alegam que é indiferente o facto de se tornar pública a identidade dos especialistas e de a EFSA ter tornado públicas as observações destes sob anonimato. Em seu entender, também é indiferente a circunstância de os dados pessoais em causa estarem associados a atividades relativas ao âmbito profissional, uma vez que, assim, não deixariam de estar protegidos enquanto dados de caráter pessoal.

29.      Por último, estas partes alegam que a interpretação restritiva do respeito pela vida privada defendida pelas recorrentes não é compatível com os termos do Regulamento n.° 45/2001 e que o alcance do artigo 8.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») é mais amplo que o do artigo 7.° da Carta, uma vez que abrange toda a informação relativa a uma pessoa singular, incluindo a que está associada à sua atividade profissional. A este respeito, a AEPD insiste nas diferenças que, apesar de eventuais coincidências, existem entre os conceitos de vida privada e de dados de caráter pessoal, enquanto a EFSA e a Comissão acrescentam que tanto a jurisprudência do Tribunal de Justiça como a do Tribunal Europeu de Direitos Humanos admitem que os dados que se referem às atividades profissionais podem ser abrangidos pelo conceito de vida privada.

B –    Segundo fundamento de recurso

30.      As recorrentes criticam aqui os motivos pelos quais o Tribunal Geral julgou improcedente o seu segundo fundamento de recurso ao concluir que não demonstraram a existência de um interesse público superior. Para a ClientEarth e a PAN Europe, nem o Tribunal Geral nem a EFSA tiveram em conta o conjunto dos interesses protegidos pelo artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001 e pelo artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, ou seja, o direito à transparência, por um lado, e o direito à proteção da vida privada, por outro.

31.      A EFSA e a Comissão, também apoiadas pelo CEDP, alegam que, quando um pedido baseado no Regulamento n.° 1049/2001 visa o acesso a documentos que contêm dados de caráter pessoal, são inteiramente aplicáveis as disposições do Regulamento n.° 45/2001, incluindo os seus artigos 8.° e 18.°, sem que seja necessário examinar as restantes condições previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001. Assim, as recorrentes estavam obrigadas a demostrar a existência de um interesse público superior que justificasse a transferência dos dados de caráter pessoal solicitados, o que teria permitido à EFSA ter em conta os diferentes interesses em causa. No entanto, a ClientEarth e a PAN Europe atrasaram essa justificação até ao início do processo judicial, de modo que a EFSA não pôde efetuar qualquer ponderação no momento de se pronunciar sobre o pedido de acesso aos documentos.

C –    Terceiro fundamento de recurso

32.      A ClientEarth e a PAN Europe alegam que o Tribunal Geral violou o princípio da proporcionalidade ao rejeitar da forma em que o fez os argumentos invocados pelas recorrentes para demostrar a necessidade do acesso à informação solicitada.

33.      Neste sentido, alegam que, como, por um lado, o interesse que o Tribunal Geral queria preservar era, na realidade, inexistente, uma vez que os nomes dos especialistas em causa estavam acessíveis ao público, e, por outro, tinham demostrado a necessidade da transferência dos dados solicitados, bastava que demonstrassem a existência de um fundamento legítimo previsto pela lei, nos termos do artigo 8.°, n.° 2, da Carta, o que teriam efetuado ao invocar o princípio da transparência.

34.      A EFSA, por sua vez, questiona a admissibilidade deste terceiro fundamento, dado que, em sua opinião, não estão suficientemente precisados os elementos críticos do acórdão recorrido e as recorrentes se limitam a reproduzir os argumentos já apresentados em primeira instância. Relativamente ao mérito, concorda com a Comissão ao assinalar a inexistência manifesta de fundamento da queixa das recorrentes, visto que o Tribunal Geral se limitou a exigir, de acordo com o Regulamento n.° 45/2001 e com a jurisprudência, que fosse demonstrada a existência de um interesse legítimo em obter a informação controvertida. Esta exigência não seria desproporcional e garantiria plenamente o equilíbrio necessário entre os interesses e direitos fundamentais em causa.

VI – Apreciação

A –    Primeiro fundamento de recurso

35.      Com o seu primeiro fundamento de recurso as recorrentes defendem que os dados controvertidos não constituem dados de caráter pessoal na aceção do Regulamento n.° 45/2001. No entanto, em meu entender, afigura‑se evidente, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça neste domínio, que estão em causa dados dessa natureza.

36.      No acórdão Comissão/Bavarian Lager (10), foi declarado que a lista dos participantes numa reunião celebrada no âmbito de processo por incumprimento continha dados de caráter pessoal (11). No caso em apreço não está unicamente em causa o nome dos especialistas, são também solicitadas as observações que cada um destes apresentou em relação a um projeto.

37.      Nos termos do artigo 2.°, alínea a), do Regulamento n.° 45/2001, deve entender‑se por «dados pessoais» «qualquer informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável». No caso em apreço, por um lado, as pessoas envolvidas seriam identificadas assim que fosse divulgado o seu nome e, por outro, também seria facilitada em relação a estas uma determinada informação, ou seja: as observações concretas que foram apresentadas numa situação de exercício da sua atividade profissional. Assim, é evidente que os elementos que definem o conceito «dados pessoais» existem, uma vez que as observações apresentadas pelos especialistas constituem uma «informação relativa a uma pessoa singular identificada». Caso se prefira, uma informação sobre cada um dos referidos especialistas, perfeitamente identificados pelos seus nomes.

38.      É certo que os nomes dos especialistas figuram no sítio de Internet da EFSA. Ora, o que as recorrentes solicitam não é o nome de todos os especialistas da EFSA, mas só daqueles que apresentaram observações. Além disso, solicitam acesso a estas observações; não sob anonimato, mas com identificação do seu autor. Em definitivo, os nomes dos especialistas são públicos tal como as observações apresentadas, mas o que é pedido é o «cruzamento» de ambos os dados, de onde resulta uma «informação» nova «sobre uma pessoa singular identificada» [artigo 2.°, alínea a), do Regulamento n.° 45/2001]. Por conseguinte, parece evidente que são solicitados «dados pessoais» na aceção deste regulamento.

39.      Consequentemente, considero que o primeiro fundamento de recurso deve ser julgado improcedente.

B –    Segundo fundamento de recurso

40.      O segundo fundamento de recurso contesta que as condições exigidas pelo artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001 para a transferência de dados pessoais — ou seja, a necessidade da transferência dos mesmos e a inexistência de motivos para admitir que a transferência pode prejudicar os interesses legítimos do interessado —, devam ser cumulativas. Segundo as recorrentes, com esta abordagem, o Tribunal Geral não teve em devida conta o direito à proteção da vida privada [artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001], por um lado, e o direito à transparência [artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001], por outro.

41.      Importa recordar que nos termos do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, os dados pessoais só são transferidos quando «o destinatário demonstrar a necessidade da sua transferência e não existirem motivos para supor que os interesses legítimos da pessoa em causa podem ser prejudicados».

42.      O Tribunal Geral considerou, no n.° 83 do acórdão recorrido, que se trata de duas condições cumulativas e que como as recorrentes não preencherem a primeira, ou seja, não demonstraram a necessidade da transferência dos dados solicitados, não era necessário analisar a segunda, ou seja, determinar se existiam motivos para admitir que a transferência podia prejudicar os interesses legítimos das pessoas em causa. Com efeito, para o Tribunal Geral, segundo é possível ler no n.° 64 do acórdão recorrido, quando o destinatário não apresenta uma justificação expressa e legítima nem um argumento convincente que demonstre a necessidade da transferência, a instituição requerida não pode ponderar os interesses das partes nem verificar se está preenchida a segunda condição estabelecida no artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, e, em seguida, pode indeferir o pedido de acesso.

43.      Em meu entender, é evidente que cada uma das condições referidas no artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001 visa dois sujeitos diferentes. A primeira, obviamente, o «destinatário» da informação, ou seja, quem a solicita. A segunda, em contrapartida, a instituição que tem em seu poder a informação solicitada, uma vez que, ao contrário da primeira, esta não se dirige expressamente ao destinatário, antes a utilização do impessoal «não existam» remete necessariamente para quem tem de se pronunciar sobre o pedido, ou seja, a instituição à qual é pedida a divulgação da informação, ou, eventualmente, o tribunal que conheça do recurso interposto do indeferimento do pedido. Por conseguinte, apenas ao destinatário cabe demonstrar a «necessidade» da transferência, segundo resulta de forma evidente da redação da disposição. Por outro lado, é só à instituição que compete verificar «não existirem motivos para supor que os interesses legítimos da pessoa em causa podem ser prejudicados», pelo que tais «motivos» podem existir independentemente de se ter demonstrado a «necessidade» de os dados serem transmitidos a quem os solicita.

44.      Resulta do exposto que, relativamente às condições respeitantes a objetos diferentes: a necessidade, por um lado, da transferência — com total abstração dos prejuízos que pode provocar aos interesses das pessoas em causa — e a existência, por outro, da possibilidade de tais prejuízos — também considerados sem ter em conta essa necessidade —, o seu cumprimento só pode ser cumulativo, conforme entendeu corretamente o Tribunal Geral, pelo que a segunda condição não devia ser examinada.

45.      Por conseguinte, considero que este segundo fundamento também deve ser julgado improcedente.

C –    Terceiro fundamento de recurso

46.      Com o terceiro fundamento de recurso, é alegado que a invocação do princípio da transparência era suficiente para justificar a necessidade de os dados solicitados serem transferidos. A invocação mencionada, realizada no âmbito de uma referência a um certo clima de desconfiança em relação à EFSA, bastaria, no entender das recorrentes, para justificar a divulgação da informação solicitada. Em sua opinião, o Tribunal Geral exigiu em termos desproporcionais a justificação dessa necessidade.

47.      Quanto à apreciação do terceiro fundamento de recurso há que efetuar uma advertência prévia. Conforme referido no n.° 72 do acórdão recorrido, a recusa de acesso fundamentou‑se, num primeiro momento, na exceção da proteção dos processos decisórios (artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001), ao passo que apenas na Decisão de 12 de dezembro de 2011, adotada após ter sido apresentado o pedido no Tribunal Geral, a EFSA invocou, pela primeira vez, a exceção relativa à proteção dos dados pessoais [artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, e artigo 8.° do Regulamento n.° 45/2001]. Esta alteração dos termos do debate impede que seja imputado às recorrentes, tal como fazem a EFSA e a Comissão, o facto de não ter sido justificada na fase pré‑contenciosa a necessidade de lhes serem transferidos os dados pessoais solicitados, ou seja, de não sido apresentada fundamentação já nesta fase nos termos do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001.

48.      Em meu entender, é evidente que as recorrentes apenas se podiam referir durante a fase pré‑contenciosa à exceção então invocada pela EFSA, isto é, a que está prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção dos processos decisórios. A exceção por fim deduzida pela EFSA na sua Decisão de 12 de dezembro de 2011 só pode ser objeto de debate durante o próprio processo no Tribunal Geral, como efetivamente sucedeu, conforme referido no n.° 73 do acórdão recorrido, no qual é assinalado que durante o ato da audiência pública tanto a EFSA como a Comissão acordaram que o Tribunal Geral podia apreciar esse fundamento de recurso concreto. Por conseguinte, nada impede que a questão seja também objeto de debate nesta instância (12).

49.      Quanto ao conceito de «necessidade da transferência dos dados» importa, em meu entender, partir do principio de que para a sua interpretação deve ser tida em conta a virtualidade do Regulamento n.° 1049/2001, uma vez que as recorrentes atuaram no exercício do direito de acesso aos documentos das instituições, cujos «princípios, condições e limites [estão] estabelecidos no [referido] regulamento», segundo dispõe o artigo 2.°, n.° 1, do próprio Regulamento n.° 1049/2001.

50.      Também no caso do Regulamento n.° 45/2001 há que, por conseguinte, articular o seu regime específico de acesso a documentos com o regime geral estabelecido pelo Regulamento n.° 1049/2001, conforme fez o Tribunal de Justiça em domínios em que o legislador da União estabeleceu normas especiais de acesso, tal como, eventualmente, no domínio da concorrência (13) ou em relação aos processos judiciais (14) ou às ações por incumprimento (15).

51.      No caso do Regulamento n.° 45/2001 a necessidade dessa articulação não resulta unicamente da «exigência de sistema» que, com caráter geral, é determinada pela existência de diferentes normas de acesso aplicáveis a um mesmo documento. Não está apenas em causa que, sendo eventualmente aplicáveis vários regimes de acesso, seja necessário alcançar uma interpretação integrada e sistemática de todos estes com a finalidade de encontrar uma solução satisfatória para os interesses protegidos por cada um de tais regimes. Ao contrário do que sucede com outras disposições reguladoras do acesso a documentos, essa interpretação integradora e sistemática é exigida expressamente pelo próprio Regulamento n.° 1049/2001, cujo artigo 4.°, n.° 1, alínea b), estabelece que «[a]s instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção: […] b) da vida privada e da integridade do indivíduo, nomeadamente nos termos da legislação comunitária relativa à proteção dos dados pessoais». O Tribunal de Justiça deduziu desta declaração que, «quando, por meio de um pedido baseado no Regulamento n.° 1049/2001, se pretende obter o acesso a documentos que incluem dados pessoais, as disposições do Regulamento n.° 45/2001, incluindo os seus artigos 8.° e 18.°» (16), de modo que uma «interpretação particular e limitativa […] [do] artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001 não corresponde ao equilíbrio que o legislador da União pretendeu criar entre os dois regulamentos em causa» (17).

52.      Este apelo que o Tribunal de Justiça faz ao «equilíbrio» entre os objetivos de ambos os regulamentos afigura‑se digno de destaque neste momento e para efeitos da problemática suscitada pelo presente processo.

53.      É certo que considero que o espírito de «equilíbrio» a que se referiu o Tribunal de Justiça se traduz na proibição de afastar «desde logo», como sucedia no processo Comissão/Bavarian Lager (18), a aplicação do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001. Questão totalmente diferente é as categorias deste regulamento serem aplicáveis sem reservas no âmbito de qualquer pedido de acesso a documentos das instituições, ou seja, sem ser prestada a devida atenção ao caráter da informação que é solicitada em concreto.

54.      Em minha opinião, é evidente que a «necessidade» a que se refere o Regulamento n.° 45/2001 não pode ser entendida com o mesmo rigor e alcance quando é solicitado o acesso a documentos que contêm dados totalmente desprovidos de interesse público, e quando o pedido se refere, como é o caso no processo principal, a informação de evidente interesse público e relativa à atividade profissional de uma pessoa. Esta atividade que, sendo também «pessoal», como considerou o Tribunal de Justiça no processo Comissão/Bavarian Lager (19), tem um alcance menor do que a que se refere a uma conduta alheia à profissão da pessoa em causa.

55.      Assim, o conceito de «necessidade» deve ser sujeito a um determinado grau de flexibilização quando os dados pessoais não são, por assim dizer, o objeto direto do pedido de informação, uma vez que este se refere a documentos de caráter público que de maneira colateral incluem informação relativa a particulares e, enquanto tais, contêm «dados pessoais» (20). É certo que estão em causa dados que são «pessoais» na medida em que contêm «informação sobre uma pessoa singular identificada» [artigo 2.°, alínea a), do Regulamento n.° 45/2001)], mas trata‑se, prima facie, de «informação profissional» e, por conseguinte, menos sensível do que a referida no âmbito da intimidade ou da vida estritamente privada.

56.      Por outras palavras, uma «interpretação equilibrada» de ambos os regulamentos conduziria ao entendimento de que a apreciação da «necessidade» deve inevitavelmente estabelecer uma distinção entre os casos em que são solicitados dados pessoais que prima facie não estão de forma alguma relacionados com um processo de decisão pública e os outros em que são requeridos dados de algum modo associados a uma atuação do poder público.

57.      As recorrentes consideram que a invocação do princípio da transparência era suficiente para justificar a necessidade de lhes serem transferidos os dados solicitados. Tal invocação foi efetuada no âmbito de uma referência a um certo clima de desconfiança em relação à EFSA, que estaria a ser objeto de algumas suspeitas de parcialidade e de integrar nos seus órgãos membros que têm determinados interesses pessoais. No caso, e conforme se constata no n.° 79 do acórdão recorrido, um estudo da PAN Europe demonstrou que 8 dos 13 membros de um grupo de trabalho da EFSA estariam associados a lobbies industriais.

58.      O Tribunal Geral responde, no n.° 80 do acórdão recorrido, que as recorrentes foram informadas dos nomes dos especialistas em causa e tiveram acesso às suas declarações de interesses. Além disso, na medida em que não questionaram a independência de nenhum dos especialistas, o Tribunal Geral considera que não é necessário analisar se as suspeitas em relação à sua falta de imparcialidade seriam uma causa justificativa do acesso solicitado.

59.      Não partilho do entendimento do Tribunal Geral, uma vez que a invocação, nos termos em que foi efetuada, de um certo grau de desconfiança quanto à imparcialidade da EFSA é suficiente para justificar a necessidade da transferência dos dados, especialmente se tais dados, ainda que, de facto, sejam «pessoais», disserem respeito à atividade profissional dos interessados.

60.      Exigir às recorrentes que, além da invocação do grau de desconfiança quanto à imparcialidade da EFSA, apoiada em indícios resultantes de alguma apresentação de documentos, também questionem, formal e expressamente, a independência de alguns dos especialistas, pressupõe não só fazer recair sobre estas um ónus manifestamente desproporcional para efeitos da justificação da necessidade da transferência dos dados solicitados, mas também desequilibrar a relação entre os objetivos prosseguidos por ambos os regulamentos. Uma exigência desta natureza poderia fazer sentido se estivesse em causa denunciar a validade dos estudos ou proceder contra a atuação dos especialistas, mas no âmbito do caso em apreço trata‑se apenas, na verdade, de recolher a informação e os dados necessários para se poder avaliar se, justamente, é possível questionar com seriedade a imparcialidade da EFSA e, por conseguinte, atuar, se for necessário, contra a própria Agência ou contra algum dos especialistas. Em suma, está unicamente em causa tornar possível o exercício do direito a exigir a respetiva responsabilidade a quem possa ter incorrido numa conduta ilegal. Por último, trata‑se, assim, do caso típico de aplicação do princípio da transparência e do direito de acesso à informação.

61.      Por conseguinte, considero que, no caso, as recorrentes justificaram de forma suficiente a «necessidade» a que se refere o artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, pelo que o terceiro fundamento de recurso deve ser julgado procedente.

62.      No entanto, tal não significa que a transferência dos documentos solicitados devesse ter lugar, uma vez que essa disposição também exige — e, conforme referimos, de forma cumulativa — «não existirem motivos para supor que os interesses legítimos da pessoa em causa podem ser prejudicados [pela transferência]». Todavia, esta segunda exigência não foi examinada pelo Tribunal Geral, para a qual, não se verificando a primeira, era desnecessário determinar se existiam tais motivos.

63.      Deste modo, o Tribunal Geral poderá analisar mediante uma nova decisão a questão a partir da perspetiva dos interesses legítimos dos interessados, ou seja, dos especialistas que subscreveram cada uma das observações solicitadas pelas recorrentes e que, precisamente por se tratar de informação relativa à sua atividade profissional, podem ter total interesse em que a sua autoria seja de conhecimento público.

VII – Quanto à decisão definitiva da causa pelo Tribunal de Justiça

64.      Nos termos do artigo 61.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, «quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral», pode «decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado».

65.      Em minha opinião, não se verificam as circunstâncias para que o Tribunal de Justiça decida o litígio de forma definitiva. Atendendo ao exposto, tal deve‑se ao facto de o Tribunal Geral não ter ponderado a possibilidade de, no caso em apreço, estar preenchida a segunda condição prevista no artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 45/2001, nomeadamente, que a transferência dos dados podia prejudicar os interesses legítimos das pessoas em causa.

VIII – Quanto às despesas

66.      Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, aplicável ao processo de recurso do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.°, n.° 1, do mesmo regulamento, proponho ao Tribunal de Justiça que a EFSA seja condenada nas despesas.

IX – Conclusão

67.      Tendo em consideração o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida:

1)      Julgar procedente o terceiro fundamento do recurso.

2)      Anular o acórdão do Tribunal Geral de 13 de setembro de 2013, ClientEarth e PAN Europe/EFSA (T‑214/11, EU:T:2013:483).

3)      Devolver o processo ao Tribunal Geral, para que este se pronuncie sobre o possível prejuízo dos interesses legítimos das pessoas afetadas pela transferência dos dados pessoais solicitados.

4)      Condenar a EFSA nas despesas.


1 —      Língua original: espanhol.


2 —      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43, a seguir «Regulamento n.º 1049/2001»).


3 —      Assim, por exemplo, em procedimentos de controlo de auxílios de Estado (Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376), em ações por incumprimento (LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738) ou em processos judiciais (Suécia e o./API e Comissão, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541).


4 —      Normalmente no âmbito do direito da concorrência, tanto em relação às operações de concentração (Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393), como em procedimentos sobre concertações ( Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112). A este respeito, pode ver‑se Lenaerts, K.: «The Interplay between Regulation n.° 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law», em Mundi et Europae civis, Liber Amicorum Jacques Steenbergen, Larcier, Bruxelas, 2014, pp. 483‑492.


5 —      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2000, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados (JO L 8, p. 1, a seguir «Regulamento n.º 45/2001»).


6 —      O sublinhado é meu.


7 —      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e que revoga as Diretivas 79/117/CEE e 91/414/CEE do Conselho (JO L 309, p. 1). Nos termos da referida disposição, o requerente de uma autorização de colocação no mercado de um produto fitofarmacêutico «deve juntar ao processo a literatura científica avaliada e revista, como determinado pela [EFSA], sobre a substância ativa e os seus metabolitos relevantes, relativa a efeitos secundários na saúde, no ambiente e nas espécies não visadas e publicada nos últimos 10 anos antes da data de apresentação do processo».


8 —      Regulamento (CE) n.° 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO L 264, p. 13).


9 —      Processo ClientEarth e PAN Europe/EFSA (T‑214/11, EU:T:2013:483).


10 —      Processo C‑28/08 P, EU:C:2010:378.


11 —      Ibidem, n.° 70.


12 —      Não deixa de ser contraditório, no entanto, que o Tribunal Geral tenha afirmado no n.° 68 do acórdão recorrido que os recorrentes não tinham apresentado antes da adoção da Decisão de 12 de dezembro de 2011 nenhuma justificação para demostrar a necessidade da transferência dos dados pessoais em causa, pelo que a EFSA não estava em condições de ponderar os diferentes interesses das partes nem de comprovar se existiam motivos que pudessem prejudicar os interesses legítimos das pessoas em causa, de modo que não podia fundamentar, a este respeito, a decisão recorrida. Não obstante, o Tribunal Geral acabará por apreciar, ainda que para a excluir, a existência de justificação por parte das recorrentes.


13 —      Comissão/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393) e Comissão/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112).


14 —      Suécia e o./API e Comissão (C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541).


15 —      LPN e Finlândia/Comissão (C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738).


16 —      Comissão/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378, n.° 63).


17 —      Ibidem, n.° 65.


18 —      Ibidem, n.° 64.


19 —      Ibidem, n.os 68 a 70.


20 —      A este respeito partilho, no essencial, do critério de classificação proposto pela advogada‑geral E. Sharpston nas conclusões que apresentou em 15 de outubro de 2006 no processo Comissão/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2009:624, n.os 158 a 166).