URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
28. April 2015(*)
„Nichtigkeitsklage – Gemischte internationale Übereinkünfte – Beschluss über die Genehmigung zur Unterzeichnung und vorläufigen Anwendung dieser Übereinkünfte – Beschluss des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten – Autonomie der Unionsrechtsordnung – Beteiligung der Mitgliedstaaten am Verfahren und am Beschluss nach Art. 218 AEUV – Abstimmungsmodalitäten im Rat“
In der Rechtssache C‑28/12
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 17. Januar 2012,
Europäische Kommission, vertreten durch G. Valero Jordana, K. Simonsson und S. Bartelt als Bevollmächtigte,
Klägerin,
unterstützt durch:
Europäisches Parlament, vertreten durch R. Passos und A. Auersperger Matić als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Rat der Europäischen Union, vertreten durch M.-M. Joséphidès, E. Karlsson, F. Naert und R. Szostak als Bevollmächtigte,
Beklagter,
unterstützt durch:
Tschechische Republik, vertreten durch M. Smolek und E. Ruffer als Bevollmächtigte,
Königreich Dänemark, vertreten durch U. Melgaard und L. Volck Madsen als Bevollmächtigte,
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch T. Henze, N. Graf Vitzthum und B. Beutler als Bevollmächtigte,
Hellenische Republik, vertreten durch A. Samoni-Rantou und S. Chala als Bevollmächtigte,
Französische Republik, vertreten durch G. de Bergues, F. Fize, D. Colas und N. Rouam als Bevollmächtigte,
Italienische Republik, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von P. Gentili, avvocato dello Stato,
Königreich der Niederlande, vertreten durch C. Wissels und J. Langer als Bevollmächtigte,
Republik Polen, vertreten durch B. Majczyna und M. Szpunar als Bevollmächtigte,
Portugiesische Republik, vertreten durch L. Inez Fernandes und M.‑L. Duarte als Bevollmächtigte,
Republik Finnland, vertreten durch J. Heliskoski, als Bevollmächtigten,
Königreich Schweden, vertreten durch A. Falk als Bevollmächtigte,
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch C. Murrell und L. Christie als Bevollmächtigte im Beistand von R. Palmer, Barrister,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, des Vizepräsidenten K. Lenaerts, der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta, des Kammerpräsidenten L. Bay Larsen, der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, der Richter A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet und J. Malenovský (Berichterstatter), der Richterin C. Toader sowie der Richter M. Safjan, D. Šváby und F. Biltgen,
Generalanwalt: P. Mengozzi,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. November 2014,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 29. Januar 2015
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Nichtigerklärung des Beschlusses 2011/708/EU des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 16. Juni 2011 über die Unterzeichnung – im Namen der Union – und vorläufige Anwendung des Luftverkehrsabkommens zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika als erster Partei, der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten als zweiter Partei, Island als dritter Partei und dem Königreich Norwegen als vierter Partei und über die Unterzeichnung – im Namen der Union – und vorläufige Anwendung des Zusatzabkommens zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten als erster Partei, Island als zweiter Partei und dem Königreich Norwegen als dritter Partei betreffend die Anwendung des Luftverkehrsabkommens zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika als erster Partei, der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten als zweiter Partei, Island als dritter Partei und dem Königreich Norwegen als vierter Partei (ABl. L 283, S. 1, im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Vorgeschichte des Rechtsstreits und Verfahren vor dem Gerichtshof
2 Am 25. und 30. April 2007 hatten die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten einerseits und die Vereinigten Staaten von Amerika andererseits ein Luftverkehrsabkommen (ABl. 2007, L 134, S. 4) unterzeichnet, das durch ein am 24. Juni 2010 in Luxemburg unterzeichnetes Protokoll (ABl. 2010, L 223, S. 3) geändert wurde.
3 Da dieses Luftverkehrsabkommen Drittstaaten die Möglichkeit des Beitritts zu diesem Abkommen einräumte, stellten die Republik Island und das Königreich Norwegen im Jahr 2007 einen Beitrittsantrag. Zum Zweck des Beitritts schlossen die beiden Staaten daher mit den Vertragsparteien dieses Abkommens das Luftverkehrsabkommen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika als erster Partei, der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten als zweiter Partei, Island als dritter Partei und dem Königreich Norwegen als vierter Partei (ABl. 2011, L 283, S. 3, im Folgenden: Beitrittsabkommen). Durch das Beitrittsabkommen wurde der Anwendungsbereich des ursprünglichen Luftverkehrsabkommens mutatis mutandis auf alle Vertragsparteien ausgedehnt.
4 Die Kommission handelte außerdem ein Zusatzabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten als erster Partei, Island, als zweiter Partei, und dem Königreich Norwegen, als dritter Partei, betreffend die Anwendung des Luftverkehrsabkommens zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika als erster Partei, der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten als zweiter Partei, Island als dritter Partei und dem Königreich Norwegen als vierter Partei (ABl. 2011, L 283, S. 16, im Folgenden: Zusatzabkommen) aus. Dieses ergänzt das Beitrittsabkommen insoweit, als es u. a. die Aufrechterhaltung des bilateralen Charakters der Verfahren zum Erlass der Durchführungsmaßnahmen des ursprünglichen Luftverkehrsabkommens sicherstellen soll, indem es vorsieht, dass die Kommission grundsätzlich die Republik Island und das Königreich Norwegen in diesen Verfahren vertritt.
5 Am 2. Mai 2011 nahm die Kommission einen Vorschlag für einen Beschluss über die Unterzeichnung und vorläufige Anwendung des Beitrittsabkommens und des Zusatzabkommens an. Dieser auf Art. 100 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 5 AEUV gestützte Vorschlag sah vor, dass allein der Rat der Europäischen Union für den Erlass dieses Beschlusses zuständig war.
6 Abweichend vom Vorschlag der Kommission erließ der Rat den angefochtenen Beschluss in Form eines hybriden Beschlusses, der sowohl vom Rat als auch von den im Rat vereinigten Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten ausgeht.
7 In den Art. 1 bis 3 des angefochtenen Beschlusses heißt es:
„Artikel 1
Die Unterzeichnung des [Beitrittsabkommens] und des [Zusatzabkommens] wird – vorbehaltlich des Abschlusses – im Namen der Union genehmigt.
Der Wortlaut des Beitrittsabkommens und des Zusatzabkommens ist diesem Beschluss beigefügt.
Artikel 2
Der Präsident des Rates wird ermächtigt, die Person(en) zu bestellen, die befugt ist (sind), das Beitrittsabkommen und das Zusatzabkommen im Namen der Union zu unterzeichnen.
Artikel 3
Das Beitrittsabkommen und das Zusatzabkommen werden von der Union und, soweit das innerstaatliche Recht es zulässt, von ihren Mitgliedstaaten und den anderen beteiligten Parteien ab dem Tag ihrer Unterzeichnung vorläufig angewendet.“
8 Das Beitrittsabkommen wurde am 16. bzw. 21. Juni 2011 in Luxemburg und Oslo unterzeichnet. Das Zusatzabkommen wurde zur selben Zeit an denselben Orten unterzeichnet.
9 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 18. Juni 2012 sind zum einen die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, die Italienische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich sowie zum anderen das Europäische Parlament als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates bzw. der Kommission zugelassen worden.
Zulässigkeit
Vorbringen der Parteien
10 Nach Ansicht des Rates ist die Klage der Kommission aus drei Gründen unzulässig. Erstens hätte die Klage gegen die Mitgliedstaaten und nicht gegen den Rat gerichtet werden müssen, da die Kommission die Beteiligung der Mitgliedstaaten am Entscheidungsprozess beanstande, der zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt habe. Aus diesem Grund rüge die Kommission in Wirklichkeit eine Unregelmäßigkeit, die nicht dem Rat, sondern den Mitgliedstaaten anzulasten sei.
11 Daraus folge, dass die Klage der Kommission zweitens unzulässig sei, weil ein von den Vertretern der Mitgliedstaaten angenommener Rechtsakt nicht Gegenstand einer gerichtlichen Kontrolle des Gerichtshofs im Rahmen einer Nichtigkeitsklage sein könne.
12 Drittens habe die Kommission kein wirkliches Rechtsschutzinteresse, denn die von ihr beantragte Nichtigerklärung hätte keine Rechtswirkungen. Der Rat macht geltend, dass, da die Europäische Union und die Mitgliedstaaten in den Bereichen ihrer geteilten Zuständigkeit in enger Abstimmung handeln müssten, die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses nur eine künstliche Teilung dieses Beschlusses in zwei getrennte Beschlüsse nach sich zöge, die in jedem Fall gleichzeitig erlassen werden müssten. Daher könne die Klage der Kommission weder der Union noch der Kommission einen Vorteil verschaffen.
13 Die Kommission und das Parlament sind der Auffassung, die Klage sei zulässig.
Würdigung durch den Gerichtshof
14 Nach ständiger Rechtsprechung muss die Nichtigkeitsklage gegen alle von den Unionsorganen erlassenen Bestimmungen – vorausgesetzt, sie sollen Rechtswirkungen entfalten – unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder ihrer Form gegeben sein (vgl. in diesem Sinne Urteile Parlament/Rat und Kommission, C‑181/91 und C‑248/91, EU:C:1993:271, Rn. 13, und Kommission/Rat, C‑27/04, EU:C:2004:436, Rn. 44).
15 Da im vorliegenden Fall der angefochtene Beschluss die Unterzeichnung des Beitrittsabkommens und des Zusatzabkommens im Namen der Union sowie die vorläufige Anwendung dieser Abkommen zum einen durch die Union und zum anderen durch die Mitgliedstaaten betrifft, folgt daraus, dass der Rat an den erlassenen Beschlüssen in sämtlichen Punkten beteiligt war (vgl. entsprechend Urteil Kommission/Rat, C‑114/12, EU:C:2014:2151, Rn. 41).
16 Zudem steht fest, dass der angefochtene Beschluss Rechtswirkungen erzeugt.
17 Daher ist der angefochtene Beschluss als eine Handlung des Rates anzusehen, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein kann, so dass der erste und der zweite Unzulässigkeitsgrund zurückzuweisen sind.
18 Was den dritten Unzulässigkeitsgrund betrifft, geht aus einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklagen der Kommission nicht von der Voraussetzung abhängig gemacht werden darf, dass ein Rechtsschutzinteresse der Kommission dargetan wird (vgl. Urteile Kommission/Rat, 45/86, EU:C:1987:163, Rn. 3, und Kommission/Rat, C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 16).
19 Da auch der dritte Unzulässigkeitsgrund zurückzuweisen ist, ist die Klage der Kommission damit zulässig.
Begründetheit
Vorbringen der Parteien
Zum ersten Klagegrund
20 Die Kommission, unterstützt durch das Parlament, macht geltend, der Rat habe durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses gegen Art. 13 Abs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 2 und 5 AEUV verstoßen.
21 Zum einen ergebe sich aus Art. 218 AEUV, dass nur der Rat als das Organ bezeichnet werde, das dazu befugt sei, die Unterzeichnung einer internationalen Übereinkunft durch die Union zu genehmigen. Der angefochtene Beschluss hätte somit allein vom Rat unter Ausschluss der im Rat vereinigten Mitgliedstaaten erlassen werden müssen. Der Rat könne nämlich nicht einseitig von dem in Art. 218 AEUV vorgesehenen Verfahren dadurch abweichen, dass er die Mitgliedstaaten am Erlass dieses Beschlusses beteilige.
22 Insoweit seien die Tätigkeitsbereiche der Union klar von den Bereichen zu trennen, in denen die Mitgliedstaaten ihre Befugnisse weiter ausüben könnten. Daher sei es nicht zulässig, einen Rechtsakt der Regierungen und einen Unionsrechtsakt miteinander zu verschmelzen, da eine solche Verschmelzung die in Art. 218 AEUV vorgesehenen Verfahren der Union dadurch verfälsche, dass ihnen ihr Gegenstand genommen werde.
23 Zum anderen habe der Rat gegen Art. 13 Abs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 2 und 5 AEUV verstoßen, da sich die Organe der Union nicht über die Vorschriften der Verträge hinwegsetzen und auf alternative Verfahren zurückzugreifen dürften. Dies sei vorliegend der Fall, da das Verfahren zum Erlass des angefochtenen Beschlusses unter anderen als den von Art. 218 AEUV verlangten Voraussetzungen abgelaufen sei. Der Erlass eines Beschlusses gemischter Natur sei nämlich in diesem Artikel nicht vorgesehen.
24 Nach Ansicht des Rates und der beteiligten Regierungen steht der angefochtene Beschluss sowohl mit Art. 13 Abs. 2 EUV als auch mit Art. 218 Abs. 2 und 5 AEUV im Einklang.
25 Erstens vereine dieser Beschluss zwei unterschiedliche Rechtsakte in sich. Der erste sei nur vom Rat auf der Grundlage von Art. 218 AEUV erlassen worden. Mit ihm habe der Rat die Unterzeichnung der in Rede stehenden Abkommen im Namen der Union sowie ihre vorläufige Anwendung durch die Union genehmigt. Die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten hätten ihrerseits nur den in Art. 3 des angefochtenen Beschlusses genannten Rechtsakt erlassen. Mit diesem Rechtsakt hätten die Mitgliedstaaten die vorläufige Anwendung dieser Abkommen in den in ihre Zuständigkeit fallenden Bereichen genehmigt.
26 Daraus ergebe sich, dass die Mitgliedstaaten nicht am Verfahren zum Erlass des Rechtsakts, dessen Urheber der Rat sei, auf der Grundlage von Art. 218 Abs. 2 und 5 AEUV beteiligt gewesen seien.
27 Zweitens enthielten die Verträge keine ausdrücklichen Bestimmungen, die die Modalitäten in Bezug auf die Verhandlung und den Abschluss gemischter Abkommen festlegten. Es stehe dem Rat und den Mitgliedstaaten daher frei, deren genaue Form festzulegen. Es tue aber den Anforderungen an das in Art. 218 AEUV vorgegebene Verfahren keinen Abbruch, dass die Genehmigung zur Unterzeichnung eines internationalen Abkommens in einem einzigen Beschluss oder in zwei getrennten Rechtsakten übermittelt werde.
28 Drittens obliege es den Mitgliedstaaten und der Union, bei gemischten Abkommen eng zusammenzuarbeiten und gemeinsam vorzugehen, um eine einheitliche Vertretung der Union in den internationalen Beziehungen sicherzustellen. Der Erlass eines Beschlusses gemischter Natur sei Ausdruck der so auferlegten Zusammenarbeit.
Zum zweiten Klagegrund
29 Die Kommission, unterstützt durch das Parlament, macht geltend, der angefochtene Beschluss verstoße gegen die in Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 100 Abs. 2 AEUV vorgesehene Regel, wonach der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließe. Da der angefochtene Beschluss auch von den im Rat vereinigten Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten ausgehe, sei er nämlich einstimmig erlassen worden. Dieser einstimmige Erlass habe jedoch das Abstimmungsverfahren nach Art. 218 Abs. 8 AEUV seines Sinnes beraubt.
30 Das Verfahren zur Abstimmung über den angefochtenen Beschluss verstoße auch gegen das Gebot der Rechtssicherheit, das verlange, dass jede Rechtshandlung die Norm nenne, die ihr als Rechtsgrundlage diene. Diese Nennung lege das Verfahren zum Erlass des betreffenden Rechtsakts und damit die Abstimmungsmodalitäten im Rat fest. Die im angefochtenen Beschluss angegebene Rechtsgrundlage, nämlich Art. 100 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 5 und 8 AEUV, erlaube jedoch nicht, die im Rat anwendbaren Abstimmungsregeln zu bestimmen, da die in diesen Bestimmungen vorgesehene Abstimmungsregel, nämlich die qualifizierte Mehrheit, in Wirklichkeit durch die Einstimmigkeitsregel ersetzt worden sei.
31 Der Rat ist, unterstützt durch die beteiligten Regierungen, der Auffassung, die in den Verträgen vorgesehenen Abstimmungsregeln beachtet zu haben. Die Tatsache, dass kein Mitglied des Rates dem angefochtenen Beschluss widersprochen habe, könne nämlich nicht bedeuten, dass die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im vorliegenden Fall nicht eingehalten worden sei, da jeder einstimmig verabschiedete Beschluss zwangsläufig dem Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit genüge.
32 Außerdem sei das Aufeinandertreffen von mehreren Abstimmungsregeln im Bereich internationaler Übereinkünfte nichts Ungewöhnliches. Eine solche Praxis spiegele die Notwendigkeit wider, zwischen den Mitgliedstaaten zu einem Konsens zu gelangen, der entweder durch einen Beschluss gemischter Natur zum Ausdruck kommen oder sich aus den von jedem Mitgliedstaat einzeln getroffenen Maßnahmen ergeben könne.
Zum dritten Klagegrund
33 Die Kommission, unterstützt durch das Parlament, wirft dem Rat vor, gegen die im Vertrag festgelegten Ziele und gegen den in Art. 13 Abs. 2 EUV niedergelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen zu haben.
34 Dadurch, dass der Rat den Mitgliedstaaten ermöglicht habe, in die Zuständigkeiten der Union einzugreifen, habe er hinsichtlich der Rechtspersönlichkeit der Union in den internationalen Beziehungen und hinsichtlich der Ermächtigung, über die sie verfüge, um allein einen Beschluss in diesem Bereich zu erlassen, Verwirrung gestiftet. Außerdem habe er die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit zwischen den Organen nicht beachtet, aufgrund deren er seine Aufgaben so hätte ausüben müssen, dass der institutionelle Rahmen der Union nicht dadurch geschwächt wird, dass den Mitgliedstaaten ermöglicht wird, in den Ablauf eines ausschließlich den Rat betreffenden Verfahrens einzugreifen.
35 Der Rat, unterstützt durch die beteiligten Regierungen, macht geltend, er habe bei Drittstaaten keineswegs Verwirrung hinsichtlich der Rechtspersönlichkeit der Union gestiftet. Bei gemischten Abkommen werde eine solche Verwirrung vielmehr dadurch hervorgerufen, dass der Rat einen diese Abkommen betreffenden Beschluss erlasse, ohne auch den entsprechenden Beschluss der Mitgliedstaaten in diesen einzubeziehen.
36 Der angefochtene Beschluss stehe im Übrigen nicht nur mit dem Ziel einer einheitlichen internationalen Vertretung der Union im Einklang, sondern gewährleiste, fördere und verstärke dieses Ziel dadurch, dass er vom gemeinsamen Standpunkt der Union und ihrer Mitgliedstaaten zeuge. Der Erlass eines solchen Beschlusses sei gerade Ausdruck der Verpflichtung zu der von den Verträgen geforderten engen Zusammenarbeit.
37 Gewiss könnten der Rechtsakt der Union zur Annahme eines gemischten Abkommens und der entsprechende Rechtsakt der Mitgliedstaaten in zwei unterschiedlichen Verfahren erlassen werden. Allerdings würde die Durchführung paralleler Verfahren die Gefahr von Divergenzen zwischen den Mitgliedstaaten bergen und könnte zu Verzögerungen führen, so dass sich dadurch eine hinreichend enge Zusammenarbeit zwischen der Union und den Mitgliedstaaten nicht sicherstellen ließe.
Würdigung durch den Gerichtshof
38 Mit dem ersten und dem zweiten Klagegrund macht die Kommission geltend, der angefochtene Beschluss verstoße gegen Art. 13 Abs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 2, 5 und 8 AEUV, da er nicht allein vom Rat und gemäß dem Verfahren und der Abstimmungsregeln nach Art. 218 AEUV erlassen worden sei.
39 Es ist darauf hinzuweisen, dass die Gründungsverträge der Union im Unterschied zu gewöhnlichen völkerrechtlichen Verträgen eine neue, mit eigenen Organen ausgestattete Rechtsordnung geschaffen haben, zu deren Gunsten die ihr angehörenden Staaten in Bereichen von immer größerem Umfang ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben und deren Rechtssubjekte nicht nur diese Staaten, sondern auch ihre Bürger sind (vgl. insbesondere Gutachten 1/09, EU:C:2011:123, Rn. 65, und Gutachten 2/13, EU:C:2014:2454, Rn. 157).
40 Außerdem haben sich die Mitgliedstaaten aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur Union damit einverstanden erklärt, dass für die Beziehungen zwischen ihnen in Bezug auf die Bereiche, die Gegenstand der Übertragung von Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten auf die Union sind, das Unionsrecht gilt, unter Ausschluss, sofern es dieses Erfordernis aufstellt, jedes anderen Rechts (Gutachten 2/13, EU:C:2014:2454, Rn. 193).
41 Nach Art. 13 Abs. 2 EUV hat jedes Organ nach Maßgabe der ihm durch die Verträge zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen zu handeln, die in den Verträgen festgelegt sind.
42 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Grundsätze über die Willensbildung der Unionsorgane im Vertrag festgelegt sind und nicht zur Disposition der Mitgliedstaaten oder der Organe selbst stehen (Urteile Vereinigtes Königreich/Rat, 68/86, EU:C:1988:85, Rn. 38, und Parlament/Rat, C‑133/06, EU:C:2008:257, Rn. 54).
43 Was die vorliegende Rechtssache betrifft, verlangt Art. 218 Abs. 1 AEUV, dass Übereinkünfte zwischen der Union und Drittländern oder internationalen Organisationen nach dem in Art. 218 Abs. 2 bis 11 beschriebenen Verfahren ausgehandelt und geschlossen werden; dabei sind die Mitgliedstaaten als Unionsrechtssubjekte durch sämtliche Bestimmungen dieses Artikels gebunden.
44 Zudem wird gemäß Art. 218 Abs. 5 AEUV der Beschluss, mit dem die Unterzeichnung solcher Übereinkünfte und gegebenenfalls deren vorläufige Anwendung durch die Union genehmigt werden, vom Rat erlassen. Für den Erlass eines solchen Beschlusses wird den Mitgliedstaaten keine Zuständigkeit zuerkannt.
45 Im Übrigen geht aus Art. 218 Abs. 8 AEUV hervor, dass der Rat bei einem Beschluss wie dem in der vorstehenden Randnummer angesprochenen mit qualifizierter Mehrheit beschließt.
46 In der vorliegenden Rechtssache steht fest, dass es sich bei dem Beitrittsabkommen und dem Zusatzabkommen um gemischte Abkommen handelt.
47 Die Vertragsparteien eines mit Drittstaaten geschlossenen gemischten Abkommens sind zum einen die Union und zum anderen die Mitgliedstaaten. Bei der Aushandlung und dem Abschluss eines solchen Abkommens müssen diese Parteien jeweils im Rahmen der Zuständigkeiten, über die sie verfügen, und unter Beachtung der Zuständigkeiten aller anderen Vertragsparteien handeln.
48 Wie sich aus dem Wortlaut des angefochtenen Beschlusses ergibt, genehmigt dieser die Unterzeichnung der in Rede stehenden Abkommen im Namen der Union und sieht ihre vorläufige Anwendung vor.
49 Erstens ist festzustellen, dass dieser Beschluss in Wirklichkeit zwei verschiedene Rechtsakte miteinander verschmilzt, und zwar zum einen einen Rechtsakt betreffend die Unterzeichnung der in Rede stehenden Abkommen im Namen der Union und deren vorläufige Anwendung durch diese und zum anderen einen Rechtsakt betreffend die vorläufige Anwendung dieser Abkommen durch die Mitgliedstaaten, ohne dass unterschieden werden könnte, welcher Rechtsakt den Willen des Rates widerspiegelt und welcher den Willen der Mitgliedstaaten zum Ausdruck bringt.
50 Daraus folgt, dass die Mitgliedstaaten am Erlass des Rechtsakts betreffend die Unterzeichnung der in Rede stehenden Abkommen im Namen der Union und deren vorläufige Anwendung durch diese beteiligt waren, obwohl gemäß Art. 218 Abs. 5 AEUV ein solcher Rechtsakt allein vom Rat erlassen werden muss. Außerdem war der Rat als Unionsorgan am Erlass des Rechtsakts betreffend die vorläufige Anwendung dieser Abkommen durch die Mitgliedstaaten beteiligt, obwohl ein solcher Rechtsakt zunächst unter das innerstaatliche Recht jedes einzelnen dieser Mitgliedstaaten fällt und erst dann unter das Völkerrecht.
51 Zweitens wurde der angefochtene Beschluss im Rahmen eines Verfahrens erlassen, das unterschiedslos zum Beschlussfassungsprozess des Rates gehörende Bestandteile und Bestandteile zwischenstaatlicher Natur enthielt.
52 Wie der Rat in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, wurde der angefochtene Beschluss im Wege eines einzigen, auf die beiden in Rn. 49 des vorliegenden Urteils genannten Rechtsakte angewendeten Verfahrens erlassen. Der Rechtsakt betreffend die vorläufige Anwendung der in Rede stehenden Abkommen durch die Mitgliedstaaten umfasst einen Konsens der Vertreter dieser Staaten und damit deren einstimmige Billigung, während Art. 218 Abs. 8 AEUV vorsieht, dass der Rat im Namen der Union mit qualifizierter Mehrheit beschließen muss. Die beiden im angefochtenen Beschluss zusammengefassten unterschiedlichen Rechtsakte können daher nicht rechtsgültig im Rahmen eines einzigen Verfahrens erlassen werden (vgl. entsprechend Urteil Kommission/Rat, C‑338/01, EU:C:2004:253).
53 Unter diesen Umständen verstößt der angefochtene Beschluss gegen Art. 218 Abs. 2, 5 und 8 AEUV und damit gegen Art. 13 Abs. 2 EUV.
54 Zum Vorbringen des Rates, der angefochtene Beschluss beachte die der Union und den Mitgliedstaaten im Bereich der gemischten Abkommen auferlegte Pflicht zur Zusammenarbeit, hat der Gerichtshof zwar anerkannt, dass, wenn sich herausstellt, dass der Gegenstand eines Abkommens teils in die Zuständigkeit der Union und teils in die der Mitgliedstaaten fällt, eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Unionsorganen sowohl bei der Aushandlung und beim Abschluss als auch bei der Erfüllung der übernommenen Verpflichtungen sicherzustellen ist (Gutachten 1/94, EU:C:1994:384, Rn. 108, und Urteil Kommission/Schweden, C‑246/07, EU:C:2010:203, Rn. 73).
55 Allerdings kann es dieser Grundsatz nicht rechtfertigen, dass der Rat die Verfahrensregeln und Abstimmungsmodalitäten nach Art. 218 AEUV außer Acht lässt.
56 Demzufolge ist festzustellen, dass der erste und der zweite Klagegrund begründet sind.
57 Daher ist der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, ohne dass der dritte von der Kommission zur Stützung ihrer Klage herangezogene Klagegrund geprüft zu werden braucht.
Zum Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen des angefochtenen Beschlusses
58 Der Rat und die Kommission, hierbei unterstützt durch das Parlament und die tschechische, die deutsche, die französische, die portugiesische und die finnische Regierung, beantragen für den Fall, dass der Gerichtshof den angefochtenen Beschluss für nichtig erklären sollte, dessen Wirkungen aufrechtzuerhalten, bis ein neuer Beschluss erlassen worden ist.
59 Nach Art. 264 Abs. 2 AEUV kann der Gerichtshof, falls er dies für notwendig hält, diejenigen Wirkungen einer für nichtig erklärten Handlung bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten sind.
60 Insoweit geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass aus Gründen der Rechtssicherheit die Wirkungen einer angefochtenen Handlung aufrechterhalten werden können, insbesondere wenn die unmittelbaren Auswirkungen der Nichtigerklärung dieser Handlung schwerwiegende negative Folgen hätten und die Rechtmäßigkeit einer solchen Handlung nicht wegen ihres Ziels oder ihres Gegenstands in Abrede gestellt wird, sondern aus Gründen der Unzuständigkeit ihres Urhebers oder der Verletzung wesentlicher Formvorschriften (vgl. Urteil Parlament und Kommission/Rat, C‑103/12 und C‑165/12, EU:C:2014:2400, Rn. 90, und die dort angeführte Rechtsprechung).
61 Im vorliegenden Fall ist insbesondere festzustellen, dass der angefochtene Beschluss die vorläufige Anwendung des Beitrittsabkommens und des Zusatzabkommens durch die Union ermöglicht hat. Die Nichtigerklärung mit sofortiger Wirkung eines solchen Beschlusses könnte schwerwiegende Folgen für die Beziehungen der Union mit den betreffenden Drittstaaten sowie für die Wirtschaftsteilnehmer haben, die ihre Tätigkeit auf dem Luftverkehrsmarkt ausüben und denen die vorläufige Anwendung dieser Abkommen zugutegekommen ist.
62 Demnach ist es aus gewichtigen Gründen der Rechtssicherheit gerechtfertigt, dem Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen des angefochtenen Beschlusses, dessen Ziel oder Inhalt nicht beanstandet worden sind, stattzugeben.
63 Folglich sind die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses aufrechtzuerhalten, bis innerhalb angemessener Frist nach Verkündung des vorliegenden Urteils ein neuer, vom Rat nach Art. 218 Abs. 5 und 8 AEUV zu erlassender Beschluss in Kraft getreten ist.
Kosten
64 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
65 Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, die Italienische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden, das Vereinigte Königreich und das Parlament, die dem vorliegenden Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Beschluss 2011/708/EU des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 16. Juni 2011 über die Unterzeichnung – im Namen der Union – und vorläufige Anwendung des Luftverkehrsabkommens zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika als erster Partei, der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten als zweiter Partei, Island als dritter Partei und dem Königreich Norwegen als vierter Partei und über die Unterzeichnung – im Namen der Union – und vorläufige Anwendung des Zusatzabkommens zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten als erster Partei, Island als zweiter Partei und dem Königreich Norwegen als dritter Partei betreffend die Anwendung des Luftverkehrsabkommens zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika als erster Partei, der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten als zweiter Partei, Island als dritter Partei und dem Königreich Norwegen als vierter Partei wird für nichtig erklärt.
2. Die Wirkungen des Beschlusses 2011/708 werden aufrechterhalten, bis innerhalb angemessener Frist nach Verkündung des vorliegenden Urteils ein neuer, vom Rat der Europäischen Union nach Art. 218 Abs. 5 und 8 AEUV zu erlassender Beschluss in Kraft getreten ist.
3. Der Rat der Europäischen Union trägt die Kosten.
4. Die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, die Italienische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie das Europäische Parlament tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften