ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
4 juin 2015 (*)
«Pourvoi – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Accès aux documents des institutions européennes – Documents relatifs aux négociations commerciales entre l’Union européenne et la République de l’Inde –Accès intégral – Refus»
Dans l’affaire C‑399/13 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 10 juillet 2013,
Stichting Corporate Europe Observatory, établie à Amsterdam (Pays-Bas), représentée par M. S. Crosby, solicitor,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant:
Commission européenne, représentée par Mme F. Clotuche-Duvieusart et M. I. Zervas, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. T. Henze et J. Möller, en qualité d’agents,
partie intervenante en première instance,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. C. Vajda, président de chambre, MM. E. Juhász (rapporteur) et D. Šváby, juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, Stichting Corporate Europe Observatory demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne Stichting Corporate Europe Observatory/Commission (T‑93/11, EU:T:2013:308, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation de la décision de la Commission du 6 décembre 2010 refusant à la requérante l’accès intégral à plusieurs documents concernant les négociations entre l’Union européenne et la République de l’Inde visant à la conclusion d’un accord de libre-échange, et ce en application de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43, ci‑après la «décision litigieuse»).
Le cadre juridique
2 Le règlement n° 1049/2001 vise à assurer une plus grande transparence dans le travail des institutions de l’Union européenne ainsi que le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents et à en définir les principes généraux et les limites, conformément à l’article 15, paragraphe 2, TFUE.
3 L’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, de ce règlement prévoit que «les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne [...] les relations internationales».
4 L’article 9, paragraphe 1, dudit règlement dispose:
«Les documents sensibles sont des documents émanant des institutions ou des agences créées par elles, des États membres, de pays tiers ou d’organisations internationales, classifiés ‘TRÈS SECRET/TOP SECRET’, ‘SECRET’ ou ‘CONFIDENTIEL’ en vertu des règles en vigueur au sein de l’institution concernée protégeant les intérêts fondamentaux de l’Union européenne ou d’un ou plusieurs de ses États membres dans les domaines définis à l’article 4, paragraphe 1, point a), en particulier la sécurité publique, la défense et les questions militaires.»
5 Le paragraphe 2 dudit article 9 prévoit que les demandes d’accès aux documents sensibles sont exclusivement traitées par des personnes autorisées à prendre connaissance du contenu de ces documents.
L’arrêt attaqué
6 Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a effectué les constatations suivantes:
«1 En 2007, ont débuté des négociations entre l’Union européenne et la République de l’Inde visant à la conclusion d’un accord de libre-échange.
2 Dans le cadre des travaux préparatoires à l’établissement de cet accord et en application de la décision 98/552/CE du Conseil, du 24 septembre 1998, relative à la mise en œuvre par la Commission d’actions relatives à la stratégie communautaire d’accès aux marchés (JO L 265, p. 31), un comité consultatif a été mis en place afin d’assister la Commission des Communautés européennes dans sa tâche consistant, plus particulièrement, à identifier les entraves aux accès aux marchés de l’État tiers concerné et les mesures susceptibles de les éliminer. Ce comité est, conformément à l’article 3 de la décision 98/552, composé de représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission.
3 Des représentants d’associations professionnelles ou de sociétés sont associés à ce processus et participent, en tant qu’experts, aux travaux du comité consultatif et de groupes de travail définis en fonction de compétences sectorielles.
4 La requérante, Stichting Corporate Europe Observatory, est une fondation de droit néerlandais qui, selon ses statuts, n’a pas de but lucratif (point 4.2 des statuts) et vise à ‘améliorer la connaissance générale de l’influence politique et économique de sociétés internationales et d’institutions financières’ et à ‘émettre des solutions de rechange et des propositions politiques visant à limiter ces influences pour contribuer à l’avènement d’une société à la fois plus démocratique et socialement et économiquement plus juste’ (point 4.1 des statuts).
5 Le 5 juin 2009, la requérante a adressé à la Commission, sur le fondement du règlement no 1049/2001 [...], une demande d’accès [à divers documents concernant les travaux préparatoires intervenus dans le cadre de l’accord de libre-échange susmentionné].»
7 Le Tribunal a ensuite indiqué que la Commission européenne a, par lettre du 29 avril 2010, octroyé à la requérante un accès complet à plus d’une centaine de documents et un accès partiel à plus d’une cinquantaine d’autres documents. L’accès à une trentaine de documents a été refusé en vertu de plusieurs exceptions prévues par le règlement n° 1049/2001.
8 Au point 9 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé que, «par lettre du 21 mai 2010, la requérante a adressé à la Commission une […] demande confirmative concernant 17 documents dont l’accès complet lui avait été refusé [ci-après les ‘documents litigieux’], en soulignant que ces mêmes documents avaient été transmis, dans leur intégralité et sans aucune indication d’un quelconque caractère confidentiel, à un grand nombre de personnes, le nombre des destinataires potentiels étant lui-même très important. Elle a estimé que, dans ces circonstances, les documents en cause ne contenaient aucune information confidentielle ou étaient, en tout cas, tombés dans le domaine public. La requérante a précisé que, si elle n’avait pas d’objection concernant le motif de refus d’accès fondé sur la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale, elle contestait la non-divulgation justifiée par la protection des relations entre l’Union et la République de l’Inde ou de tout intérêt connexe».
9 Le Tribunal a relevé que, par la décision litigieuse, la Commission a répondu à la demande confirmative du 21 mai 2010. Cette décision concernait 17 documents, identifiés comme suit:
– le document 1 est une lettre du 18 mars 2008 adressée par le membre de la Commission chargé du commerce au secrétaire général de BusinessEurope. Cette lettre portait une mention manuscrite aux termes de laquelle il était suggéré au destinataire de faire des observations à ses homologues de la Confédération de l’industrie indienne (CII) au vu de ce qui précédait;
– les documents 2 à 8 constituent les procès-verbaux des réunions des groupes de travail sur l’accès aux marchés;
– les documents 9 à 13 correspondent à des procès-verbaux des réunions du comité consultatif sur l’accès aux marchés;
– le document 14 est une pièce jointe à un courriel adressé par la direction générale (DG) «Commerce» de la Commission à l’Association européenne des producteurs de pneus et de caoutchouc (ETRMA) le 23 juillet 2008, et
– les documents 15 à 17 correspondent à d’autres courriels adressés par la DG «Commerce» à l’ETRMA les 24 juillet 2008, 23 mars 2009 et 7 juillet 2009.
10 Le Tribunal a relevé, au point 15 de l’arrêt attaqué:
«15 Dans la décision [litigieuse], [...], la Commission a accordé un accès partiel supplémentaire aux documents 11 et 12. Elle a, en revanche, confirmé son refus d’accès aux parties supprimées des documents 1 à 13 et 15 à 17 ainsi qu’au document 14 dans son intégralité, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 [...]»
11 À l’appui de son recours devant le Tribunal, la requérante a invoqué deux moyens dont seul le premier est pertinent pour les besoins du présent pourvoi. À ce titre, la requérante a fait valoir que la Commission lui avait refusé l’accès aux documents litigieux en violation des règles tirées de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2011.
12 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours.
13 En ce qui concerne le premier moyen, le Tribunal a, tout d’abord, relevé que l’envoi des documents litigieux avait été fait «dans le cadre d’un processus de consultation rendu obligatoire, à destination d’un groupe spécifique de personnes», «défini à partir de critères prédéterminés, en l’espèce, l’appartenance à une association professionnelle, dont l’expertise était requise dans le cadre d’un processus d’assistance de la Commission aux fins de la détermination d’une stratégie d’accès aux marchés d’un État tiers». Le Tribunal en a tiré la conséquence que ces documents n’étaient pas destinés à être portés «à la connaissance du public, c’est-à-dire un ensemble indéterminé de personnes, envisagées de manière générale et abstraite».
14 Il a également souligné que les documents litigieux n’avaient jamais fait l’objet d’une mise à disposition directe ou d’un accès facilité de la part de la Commission et que la requérante ne rapportait pas la preuve que ces documents avaient été communiqués à des personnes physiques ou morales autres que leurs destinataires initiaux.
15 Il a, ensuite, jugé que l’absence de l’une des mentions prévues à l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, relative au caractère secret ou confidentiel des documents litigieux, ne constituait pas un élément déterminant pour considérer que la Commission avait implicitement renoncé à toute limite à la diffusion des documents litigieux.
16 Il a, enfin, relevé que les dispositions du vade-mecum sur l’accès aux documents (ci-après le «vade-mecum») portant la mention «DG ‘Commerce’», produit par la requérante lors des débats devant le Tribunal et utilisé par la direction concernée pour le traitement des demandes d’accès aux documents, n’étaient pas opposables à la Commission, dès lors que ce vade-mecum n’avait pas fait l’objet d’une quelconque publication et devait, de ce fait, être considéré comme une simple instruction de service ne créant pas de droits au profit des tiers.
Sur le pourvoi
17 Par son pourvoi, la requérante demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué ainsi que la décision litigieuse. Elle sollicite, en outre, la condamnation de la Commission aux dépens du pourvoi, ainsi qu’à ceux intervenus au cours de la procédure de première instance.
18 La requérante soulève un moyen unique, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.
19 Ce moyen est divisé en trois branches, portant, respectivement, premièrement, sur l’opposabilité des dispositions du vade-mecum à la Commission, deuxièmement, sur l’absence de reconnaissance par le Tribunal de l’existence d’une présomption, en vertu de laquelle les documents litigieux avaient été distribués à un très grand nombre de personnes, et, troisièmement, sur l’absence de reconnaissance par le Tribunal du fait que la Commission a renoncé à toute confidentialité en s’abstenant d’apposer sur les documents litigieux les mentions prévues à l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, relatives au caractère secret ou confidentiel des documents litigieux.
Sur la première branche du moyen unique, tirée de l’opposabilité du vade-mecum à la Commission
20 Par la première branche du moyen unique du pourvoi, la requérante reproche au Tribunal d’avoir considéré que les règles contenues dans le vade-mecum étaient inopposables à la Commission. En particulier, le Tribunal n’aurait pas tenu compte du fait que le vade-mecum dont la requérante se prévaut lui a été communiqué par cette institution de sa propre initiative. La requérante en conclut que le vade-mecum est entré dans le domaine public et est ainsi devenu opposable à la Commission.
21 La Commission considère que cet argument est irrecevable.
22 Il convient de constater que l’argumentation de la requérante portant sur le caractère opposable des règles contenues dans le vade-mecum repose sur la prémisse selon laquelle la Commission, en refusant à la requérante l’accès aux documents en cause, s’est écartée du libellé du vade-mecum selon lequel, lorsque les informations figurant dans un document ont déjà été transmises à un grand nombre de personnes, le refus de les divulguer n’est pas justifié.
23 Or, au point 71 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a fait une constatation factuelle selon laquelle les documents litigieux n’ont été transmis qu’à un groupe restreint spécifique de personnes, déterminé à partir d’un critère prédéfini consistant en une participation au processus d’assistance de la Commission.
24 De plus, il convient d’observer que le Tribunal a abordé l’argument de la première branche du pourvoi et a constaté, au point 76 de l’arrêt attaqué, que la requérante «n’a ni allégué ni a fortiori démontré que ledit document avait fait l’objet d’une quelconque publication à destination des tiers».
25 Par l’allégation selon laquelle le vade-mecum est entré dans le domaine public, la requérante conteste, en réalité, une appréciation factuelle du Tribunal.
26 Selon la jurisprudence, le pourvoi est limité aux questions de droit. Le Tribunal est seul compétent pour constater et apprécier les faits pertinents ainsi que pour apprécier les éléments de preuve. L’appréciation des faits et des éléments de preuve ne constitue donc pas, sous réserve du cas de leur dénaturation, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi (voir arrêt Viega/Commission, C‑276/11 P, EU:C:2013:163, points 28 et 29).
27 Partant, en l’absence de toute dénaturation des éléments de fait commise par le Tribunal, il y a lieu de rejeter cette première branche du moyen unique du pourvoi comme étant irrecevable.
Sur la deuxième branche du moyen unique du pourvoi, tirée d’une présomption selon laquelle les documents litigieux auraient été distribués à un très grand nombre de personnes
28 Par la deuxième branche du moyen unique du pourvoi, la requérante fait valoir que, dans la mesure où les documents litigieux ont été adressés à des entités collectives, en l’espèce des associations professionnelles, il existe une présomption selon laquelle ces documents étaient en réalité destinés à un grand nombre de personnes. La requérante en conclut que le Tribunal a, au point 45 de l’arrêt attaqué, commis une erreur de droit en considérant qu’elle n’avait pas rapporté la preuve que l’un quelconque desdits documents s’est effectivement retrouvé en la possession ou a été mis à la disposition directe de personnes morales ou physiques autres que ses destinataires initiaux.
29 La Commission soutient, à juste titre, que ce moyen revient à contester une constatation de fait du Tribunal, selon laquelle les documents litigieux n’avaient été communiqués à aucune autre personne que leurs destinataires initiaux.
30 La prétendue présomption que la requérante invoque ne trouve aucun fondement dans le droit de l’Union. À cet égard, la requérante ne mentionne aucun texte du droit de l’Union qui prévoirait une telle présomption ni ne cite de jurisprudence de la Cour dont cette présomption pourrait être déduite. En cherchant à s’appuyer sur une telle présomption, la requérante conteste en réalité les constatations factuelles du Tribunal.
31 Partant, et en l’absence de toute dénaturation des éléments de fait commise par le Tribunal, il y a lieu de rejeter cette deuxième branche du moyen unique du pourvoi comme étant irrecevable.
Sur la troisième branche du moyen unique du pourvoi, tirée d’une renonciation implicite de confidentialité par la Commission
32 Par la troisième branche du moyen unique du pourvoi, la requérante fait valoir que, en omettant d’apposer l’une des mentions spécifiques relatives à la confidentialité des documents litigieux et prévues à l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, la Commission a implicitement renoncé au caractère confidentiel de ces documents. La requérante en conclut que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, au point 60 de l’arrêt attaqué, qu’il ne saurait être déduit d’une simple abstention de la Commission une renonciation implicite à toute limite à la diffusion des documents litigieux visés dans la demande d’accès à ces documents.
33 La Commission soutient, notamment, que cette troisième branche est irrecevable.
34 À titre liminaire, il y a lieu d’observer que la requérante critique la conclusion figurant au point 60 de l’arrêt attaqué, selon laquelle il ne saurait être déduit d’une simple abstention de la Commission une renonciation implicite à toute limite à la diffusion des documents visés dans la demande d’accès, conclusion qui est décisive pour le rejet de l’argumentation avancée par la requérante au regard de l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001. La requérante a donc identifié le point des motifs de l’arrêt attaqué qu’elle conteste avec suffisamment de précision pour permettre à la Cour d’exercer son contrôle de légalité (voir, en ce sens, arrêt Nuova Agricast et Cofra/Commission, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, points 48 ainsi que 49).
35 Par conséquent, cette troisième branche est recevable.
36 Sur le fond, il ne résulte ni de l’article 4 ni de l’article 9 du règlement n° 1049/2001 que l’absence de classification préalable d’un document, conformément au paragraphe 1 de cet article 9, interdise à une institution d’en refuser l’accès sur le fondement dudit article 4. En conséquence, le simple fait qu’un document ne contient pas l’une des mentions prévues à l’article 9 de ce règlement ne saurait exclure l’application des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), dudit règlement sans priver d’effet utile cette dernière disposition (voir, en ce sens, arrêt Jurašinović/Conseil, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, points 41, 42 et 47).
37 À cet égard, le Tribunal a jugé à bon droit, aux points 53 à 55 de l’arrêt attaqué, que l’absence de mention indiquant expressément le caractère interne ou confidentiel des documents litigieux ne constituait pas un élément déterminant pour apprécier si ces documents devaient ou non être protégés. C’est également à bon droit que le Tribunal a considéré, aux points 56 à 60 de l’arrêt attaqué, que, à partir du moment où le règlement n° 1049/2001 ne prévoit expressément aucune disposition en ce sens, l’abstention de la Commission d’apposer l’une des mentions précitées sur lesdits documents ne saurait être interprétée comme constituant une renonciation implicite de la part de cette institution à toute limite à la diffusion des documents litigieux.
38 Il y a lieu, par conséquent, de rejeter la troisième branche du moyen unique du pourvoi comme étant non fondée.
39 Aucune des trois branches du moyen soulevé par la requérante à l’appui de son pourvoi n’ayant été accueillie, il y a lieu de rejeter celui‑ci dans son intégralité.
Sur les dépens
40 En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
41 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante et celle-ci ayant succombé en son unique moyen, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête:
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Stichting Corporate Europe Observatory est condamnée aux dépens.
Signatures