SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 18. septembra 2015(*)
„Državne pomoči – Distribucija pošte – Ukrepi, ki so jih nemški organi sprejeli v korist Deutsche Post AG – Odločitev o začetku postopka iz člena 88(2) ES – Pravni interes – Ponovna uvedba končanega postopka – Učinki ničnostne sodbe“
V zadevi T‑421/07 RENV,
Deutsche Post AG s sedežem v Bonnu (Nemčija), ki jo zastopata J. Sedemund in T. Lübbig, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo B. Martenczuk, T. Maxian Rusche in R. Sauer, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
UPS Europe NV/SA s sedežem v Bruslju (Belgija)
in
UPS Deutschland Inc. & Co. OHG s sedežem v Neussu (Nemčija),
ki ju zastopa T. Ottervanger, odvetnik,
intervenientki,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 12. septembra 2007 o začetku postopka iz člena 88(2) [ES] v zvezi z državno pomočjo, ki jo je Zvezna republika Nemčija odobrila v korist Deutsche Post AG (državna pomoč C 36/07 (ex NN 25/07)),
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi H. Kanninen (poročevalec), predsednik, I. Pelikánová, sodnica, in E. Buttigieg, sodnik,
sodna tajnica: K. Andová, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 9. januarja 2015
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Družba za distribucijo paketov UPS Europe NV/SA je 7. julija 1994 pri Komisiji Evropskih skupnosti vložila pritožbo proti državnemu poštnem podjetju Deutsche Bundespost Postdienst (v nadaljevanju: DB‑Postdienst), dejavnosti katerega je s 1. januarjem 1995 prevzela tožeča stranka, družba Deutsche Post AG. Tej pritožbi, ki je temeljila na členu 86 Pogodbe ES (postal člen 82 ES) in na členu 92 Pogodbe ES (postal člen 87 ES), je sledila druga pritožba, ki jo je leta 1997 vložilo združenje zasebnih izvajalcev storitev kurirske službe ter hitre dostave pošte in paketov Bundesverband Internationaler Express – und Kurierdienste eV.
2 UPS Europe in Bundesverband Internationaler Express‑ und Kurierdienste sta DB‑Postdienst očitali, da je izvajala politiko prodaje z izgubo v sektorju storitev dostave paketov od vrat do vrat, ki je odprt za konkurenco, izgube pa je krila s prihodki s področja prevoza pošte, na katerem je imela zakonit monopol, ali iz pomoči, katerih podelitev je v nasprotju s členom 87 ES.
3 Komisija je z dopisom z dne 17. avgusta 1999, ki je bil 23. oktobra 1999 objavljen v Uradnem listu Evropskih skupnosti (UL C 306, str. 25), Zvezno republiko Nemčijo obvestila o sprejetju odločbe o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES v zvezi z več ukrepi, na podlagi katerih je tožeča stranka pridobila javna sredstva (v nadaljevanju: odločba o začetku postopka iz leta 1999).
4 Komisija je 19. junija 2002 sprejela Odločbo 2002/753/ES o ukrepih, ki jih je Zvezna republika Nemčija sprejela v korist tožeče stranke (UL L 247, str. 27, v nadaljevanju: odločba iz leta 2002), v izreku katere je določeno:
„Člen 1
Javna pomoč v znesku 572 milijonov EUR (1118,7 milijona DEM), ki jo je [Zvezna republika Nemčija] odobrila [tožeči stranki], ni združljiva s skupnim trgom.
Člen 2
1. [Zvezna republika Nemčija] sprejme vse ukrepe, ki so potrebni, da od [tožeče stranke] zahteva povrnitev pomoči, omenjene v členu 1, ki ji je bila nezakonito podeljena.
[…]“
5 Splošno sodišče je s sodbo z dne 1. julija 2008 v zadevi Deutsche Post/Komisija (T‑266/02, ZOdl., v nadaljevanju: ničnostna sodba, EU:T:2008:235) odločbo iz leta 2002 razglasilo za nično. Pritožba, ki jo je zoper navedeno sodbo vložila Komisija, je bila zavrnjena s sodbo Sodišča z dne 2. septembra 2010 v zadevi Komisija/Deutsche Post (C‑399/08 P, ZOdl., EU:C:2010:481).
6 Družba UPS Europe je 11. maja 2004 pri Komisiji vložila novo pritožbo, pri čemer je navajala, da Komisija v odločbi iz leta 2002 ni preučila vseh javnih ukrepov, ki so navedeni v pritožbi iz leta 1994, in da so prednosti, ki jih je imela tožeča stranka, znatno presegale znesek, v zvezi s katerim je Komisija odredila vračilo. Družba TNT Post AG & Co. KG je pritožbo vložila 16. julija 2004, v njej pa je trdila, da so bile cene storitev, ki jih je tožeča stranka zaračunavala eni od hčerinskih družb, pretirano nizke, saj so bile te storitve financirane z dohodki s področja prevoza pošte.
7 Komisija je z dopisom z dne 12. septembra 2007 Zvezno republiko Nemčijo obvestila, da bo začela postopek iz člena 88(2) ES v zvezi z državno pomočjo, ki so jo nemški organi odobrili v korist Deutsche Post (državna pomoč C 36/07 (ex NN 25/07)) (v nadaljevanju: izpodbijana odločba). Izpodbijana odločba je objavljena v Uradnem listu Evropske unije z dne 19. oktobra 2007 (UL C 245, str. 21) v verodostojnem jeziku, nemščini, z uvodnim povzetkom v vseh drugih uradnih jezikih.
8 Komisija je v izpodbijani odločbi, prvič, opozorila na postopke, ki so bili v skladu s členom 87 ES uvedeni zoper tožečo stranko od leta 1994 dalje. Navedla je, da je nujno, da se opravi splošna preiskava o vseh primerih izkrivljanja konkurence, ki so posledica tega, da so bila tožeči stranki in njeni predhodnici odobrena javna sredstva, in zatrdila, da bo postopek, ki je bil uveden z odločbo o začetku postopka iz leta 1999, dopolnjen zaradi vključitve pred kratkim sporočenih podatkov in sprejetja dokončnega stališča v zvezi z združljivostjo teh sredstev s Pogodbo ES (točke od 1 do 15 obrazložitve izpodbijane odločbe).
9 Drugič, Komisija je poudarila, da „dodatna preiskava“, ki jo je želela opraviti, „v ničemer ne nadomešča odločbe iz leta 2002“, v kateri je ugotovljeno, da „so bile državne pomoči v višini 572 milijonov EUR uporabljene za navzkrižno subvencioniranje komercialnih dejavnosti, pri čemer ostaja vprašanje, ali sta [tožeča stranka in njena predhodnica] iz javnih sredstev prejeli previsoko nadomestilo [za opravljanje svojih storitev splošnega gospodarskega pomena]“. Komisija je pojasnila, da bo poskušala določiti, ali je šlo za čezmerno nadomestilo, ne glede na znesek 572 milijonov EUR, in navedla, da bo preučila vse javne ukrepe, ki so bili sprejeti v korist navedenih podjetij med 1. julijem 1989, dnem ustanovitve družbe DB‑Postdienst, in 31. decembrom 2007, dnem, ko naj bi tožeča stranka prenehala opravljati storitve splošnega gospodarskega pomena (točka 15 obrazložitve izpodbijane odločbe).
10 Tretjič, Komisija je navedla tri javne ukrepe, katerih ugodnosti sta bili deležni družba DB‑Postdienst in tožeča stranka (točke od 25 do 32, 38, 39 in od 40 do 48 obrazložitve izpodbijane odločbe).
11 Četrtič, Komisija je menila, da so bili trije ukrepi, navedeni v točki 10 zgoraj, bodisi državne pomoči, bodisi obstaja nevarnost, da so državne pomoči (točke od 76 do 78 obrazložitve izpodbijane odločbe).
12 Petič, Komisija je navedla, da bo preučila, v kolikšnem obsegu je bilo nadomestilo, odobreno tožeči stranki in njeni predhodnici, nujno za zagotovitev opravljanja storitev splošnega gospodarskega pomena (točki 80 in 81 obrazložitve izpodbijane odločbe).
13 Šestič, Komisija je nazadnje Zvezno republiko Nemčijo pozvala, naj „v enem mesecu od prejetja [izpodbijane odločbe] predloži svoje stališče“ in „vse podatke, primerne za pravno presojo navedenih ukrepov ob upoštevanju predpisov, ki urejajo državne pomoči“.
Postopek pred Splošnim sodiščem in pred Sodiščem
14 Tožeča stranka je 22. novembra 2007 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo, s katero je predlagala razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe in naložitev plačila stroškov Komisiji.
15 Komisija je 6. februarja 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo, s katerim je Splošnemu sodišču predlagala, naj tožbo, ki je bila vložena pri njem, zavrže kot nedopustno, ali podredno, zavrne kot neutemeljeno, in tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
16 Z dopisom, vloženim 29. februarja 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, sta družbi UPS Europe in UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (v nadaljevanju, skupaj: UPS) vložili predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije.
17 Predsednik prvega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 9. julija 2008 ugodil predlogu za intervencijo družbe UPS.
18 Splošno sodišče je s sodbo z dne 8. decembra 2011, Deutsche Post/Komisija (T‑421/07, ZOdl., EU:T:2011:720) tožbo zavrglo kot nedopustno in tožeči stranki naložilo plačilo lastnih stroškov in stroškov Komisije. UPS je bilo naloženo plačilo lastnih stroškov.
19 Tožeča stranka je 13. februarja 2012 v sodnem tajništvu Sodišča na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije vložila pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča.
20 Sodišče je s sodbo z dne 24. oktobra 2013, Deutsche Post/Komisija (C‑77/12 P, v nadaljevanju: sodba, izdana v pritožbenem postopku, EU:C:2013:695) sodbo Splošnega sodišča razveljavilo in mu zadevo vrnilo v razsojanje, odločitev o stroških pa pridržalo.
Postopek in predlogi po vrnitvi v razsojanje
21 Na podlagi sodbe, izdane v pritožbenem postopku, in v skladu s členom 118(1) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991 je bila ta zadeva s sklepom predsednika Splošnega sodišča z dne 13. novembra 2013 dodeljena prvemu senatu.
22 Tožeča stranka in Komisija sta v skladu s členom 119(1) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 23. decembra 2013 in 19. februarja 2014 vložili pisna stališča. Družba UPS se je 17. aprila 2014 odrekla vložitvi pisnih stališč.
23 Splošno sodišče je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika z dne 2. maja 1991 strankam postavilo vprašanja, na katera so zadnjenavedene odgovorile v predpisanem roku. Splošno sodišče se je v interesu učinkovitega izvajanja sodne oblasti in optimalnega obravnavanja treh zadev med tožečo stranko in Komisijo, ki potekajo pred njim, in sicer prvič ta zadeva, drugič zadeva T‑388/11, Deutsche Post/Komisija, in tretjič zadeva T‑152/12, Deutsche Post/Komisija, želelo predvsem seznaniti z mnenjem strank o tem, kaj bi lahko bile ali bi morale biti prednosti pri obravnavanju teh zadev z vidika vrstnega reda, in o možnosti pridržanja odločitev o eni zadevi ali več do izdaje sodbe v preostalih zadevah. V zadevi T‑388/11, Deutsche Post/Komisija, tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti odločbe Komisije C(2011) 3081 final z dne 10. maja 2011 o razširitvi formalnega postopka preiskave, ki poteka v zvezi z državnimi pomočmi, ki jih je Nemčija dodelila tožeči stranki kot nadomestilo za zagotavljanje univerzalnih storitev, na subvencije, ki so jih nemški organi izplačali v korist tožeče stranke, da bi pokrili stroške pokojnin za zaposlene s statusom uradnika (državna pomoč C 36/27 (ex NN 25/07)). V zadevi T‑152/12, Deutsche Post/Komisija tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti členov 1, 2 in od 4 do 6 Sklepa Komisije 2012/636/EU z dne 25. januarja 2012 o ukrepu C 36/07 (ex NN 25/07), ki ga je Nemčija izvedla za tožečo stranko (UL L 289, str. 1).
24 Predsednik prvega senata Splošnega sodišča v zadevi T‑388/11, Deutsche Post/Komisija, in predsednik osmega senata Splošnega sodišča v zadevi T‑152/12, Deutsche Post/Komisija, sta po tem, ko so stranke predložile stališča, s sklepom z dne 15. septembra 2014 odločitev o teh zadevah pridržala do sprejetja končne odločbe v tej zadevi.
25 Stranke so ustno podale navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča na obravnavi 9. januarja 2015.
26 Tožeča stranka v pisnih stališčih z dne 23. decembra 2013 Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
27 Tožeča stranka je na obravnavi delno umaknila tožbo. Odrekla se je predlogu za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe v delu, v katerem je bil z njo začet formalni postopek preiskave v zvezi z nekaterimi javnimi jamstvi, zagotovljenimi njeni predhodnici in njej sami. Vztrajala je glede tožbe v preostalem delu, torej glede začetka formalnega postopka preiskave v zvezi z drugimi javnimi ukrepi iz izpodbijane odločbe (v nadaljevanju: sporni ukrepi).
28 Komisija ob podpori družbe UPS Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– ugotovi, da je treba postopek s tožbo ustaviti;
– podredno, tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Pravni interes
29 V skladu z ustaljeno sodno prakso se pravni interes tožeče stranke glede predmeta tožbe presoja ob njeni vložitvi, sicer ta ni dopustna. Poleg tega mora interes tožeče stranke, da dobi zadoščenje, obstajati do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi (glej v tem smislu sodbi z dne 16. decembra 1963, Forges de Clabecq/Haute Autorité, 14/63, Recueil, EU:C:1963:60, točka 748, in z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, ZOdl., EU:C:2007:322, točka 42).
30 Komisija v stališčih po vrnitvi v razsojanje zatrjuje, da tožeča stranka zaradi razglasitve ničnosti odločbe iz leta 2002 nima več pravnega interesa za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe, in Splošnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je treba postopek s tožbo ustaviti.
31 Komisija opozarja, da je Sodišče v sodbi, izdani v pritožbenem postopku, odločilo, da je bilo treba šteti, da je bila tožba ob vložitvi 22. novembra 2007 kljub razglasitvi ničnosti odločbe iz leta 2002 dopustna, ker na ta dan navedena odločba še ni bila razglašena za nično. Vendar naj Sodišče ne bi odločilo o vprašanju, ali je tožba ob upoštevanju te razglasitve ničnosti pozneje postala brezpredmetna. Komisija je v zvezi s tem vprašanjem navedla, na eni strani, da se je formalni postopek preiskave, ki se je začel z odločbo o začetku postopka iz leta 1999, nanašal na sporne ukrepe, in na drugi strani, da je edini pravni učinek izpodbijane odločbe, in sicer obveznost Zvezne republike Nemčije, da začasno odloži sporne ukrepe, ki se izvajajo, izhajal že iz odločbe o začetku postopka iz leta 1999. Zaradi razglasitve ničnosti odločbe iz leta 2002 1. julija 2008 pa naj bi se formalni postopek preiskave, ki se je začel z odločbo o začetku postopka iz leta 1999, v celoti ponovno uvedel. Poleg tega je Komisija navedla, da je morala po razglasitvi ničnosti odločbe iz leta 2002 na podlagi člena 233 ES sprejeti vse ukrepe za izvršitev ničnostne sodbe, vključno s končanjem formalnega postopka preiskave, ki je bil začet, s končno odločbo. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da z razglasitvijo ničnosti izpodbijane odločbe tožeča stranka ne more pridobiti več nobene koristi, ker, na eni strani, formalni postopek preiskave še vedno poteka in bi moral biti končan s končno odločbo in ker naj bi, na drugi strani, še vedno obstajala obveznost začasne odložitve ukrepov, ki se izvajajo.
32 Tožeča stranka izpodbija trditve Komisije in navaja, da ohranja pravni interes za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe.
33 V zvezi s tem je treba spomniti, da je pravni interes v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 29 zgoraj, predpostavka za dopustnost, ki mora biti podana tudi v primeru pritožbe, vse dokler sodišče vsebinsko ne odloči. V skladu s sodno prakso Sodišča tak interes obstaja, dokler lahko pritožba – če ji je ugodeno – stranki, ki jo je vložila, zagotovi neko korist (sodba z dne 14. septembra 2010, Akzo Nobel Chemicals in Akcros Chemicals/Komisija, C‑550/07 P, ZOdl., EU:C:2010:512, točki 22 in 23).
34 Ker pa je bila, na eni strani, odločba iz leta 2002 razglašena za nično 1. julija 2008, torej pred razglasitvijo sodbe, izdane v pritožbenem postopku, in ker je, na drugi strani, Sodišče to razglasitev ničnosti omenilo v sodbi in zato ni moglo prezreti njenih učinkov, je treba ugotoviti, da je s tem, da je ugodilo pritožbi tožeče stranke, implicitno, vendar nujno menilo, da je tožeča stranka ohranila pravni interes za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe tudi po razglasitvi ničnosti odločbe iz leta 2002.
35 V zvezi s tem je treba poleg tega šteti, da tožeča stranka ohranja pravni interes za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe ob upoštevanju posebnih okoliščin zadeve, in sicer več zaporednih odločb, ki jih je Komisija sprejela od leta 1999 v zvezi z ukrepi, sprejetimi v njeno korist, in zlasti okoliščine, da bi zaradi sprejetja nekaterih trditev tožeče stranke, ki se nanašajo na spoštovanje razumnega roka, v okviru te tožbe lahko bila izpodbijana odločba razglašena za nično in bi poleg tega to sprejetje trditev vplivalo na obveznost Komisije, da to upošteva pri poznejšem preizkusu teh ukrepov.
36 Predlog za ustavitev postopka, ki ga je podala Komisija, je treba zato zavrniti.
Utemeljenost
37 Tožeča stranka v utemeljitev predloga za razglasitev delne ničnosti izpodbijane odločbe navaja tri tožbene razloge, ki jih Komisija, ki jo podpira družba UPS, izpodbija. Prvi od teh tožbenih razlogov se nanaša na kršitev temeljnih načel postopka, drugi na kršitev obveznosti obrazložitve, tretji pa na kršitev členov 87(1) ES in 88 ES.
38 Tožeča stranka v okviru prvega tožbenega razloga navaja več očitkov. S prvim očitkom, ki ga je treba preučiti najprej, izpodbija možnost, da Komisija začne formalni postopek preiskave v zvezi s spornimi ukrepi, saj so ti že bili predmet končanega formalnega postopka preiskave in se je razumni rok za izvedbo zahtevanega postopka preiskave že iztekel. Na eni strani meni, da Komisija v skladu s sodno prakso po predolgem obdobju nedejavnosti ne more zahtevati vračila nezakonite pomoči, da bi varovala načelo varstva legitimnih pričakovanj. Na drugi strani naj bi Uredba Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) in splošna načela postopka, zlasti načelo pravne varnosti, preprečevala ponovno uvedbo končanega postopka.
39 Komisija odgovarja, da je ob upoštevanju na eni strani zapletenosti pregleda stroškov in prihodkov družbe DP‑Postdienst in tožeče stranke za obdobje več kot 20 let in na drugi strani dejstva, da je po sprejetju odločbe iz leta 2002 prejela informacije, na podlagi katerih so se pojavila nova vprašanja, rok, ki je potekel pred sprejetjem izpodbijane odločbe, razumen. Poleg tega naj bi člen 15(1) Uredbe št. 659/1999 določal desetletni zastaralni rok za nezakonite pomoči, varstvo legitimnih pričakovanj pa naj, če je določen izrecni zastaralni rok, ne bi temeljilo na poteku roka. Poleg tega Komisija opozarja, da je morala po razglasitvi ničnosti odločbe iz leta 2002 nadaljevati formalni postopek preiskave, kar naj bi bilo v izpodbijani odločbi preprosto predvideno, in da, ker je bilo mogoče končno odločbo razveljaviti v skladu s členom 9 Uredbe št. 659/1999, ni bila nujno dokončna.
40 Najprej je treba preučiti, ali je Komisija s sprejetjem izpodbijane odločbe kršila Uredbo št. 659/199 in načelo pravne varnosti.
41 Prvič, navesti je treba, da sta Komisija v stališčih v zvezi s sodbo, izdano v pritožbenem postopku, ter tožeča stranka v odgovoru na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, navedene v točki 23 zgoraj, in na obravnavi potrdili, da so bili sporni ukrepi že predmet formalnega postopka preiskave, ki se je začel z odločbo o začetku postopka iz leta 1999, kot je že ugotovilo Splošno sodišče v točkah od 56 do 60 zgoraj v točki 18 navedene sodbe Deutsche Post/Komisija (EU:T:2011:720), ne da bi Sodišče v sodbi, izdani v pritožbenem postopku, opozorilo, da obstaja kakršna koli napaka v zvezi s tem vprašanjem.
42 Šteti je torej treba, da se je formalni postopek preiskave v zvezi s spornimi ukrepi začel leta 1999.
43 Drugič, spomniti je treba, da se, na eni strani, v skladu z besedilom člena 7(1) Uredbe št. 659/1999, ki se za postopek v zvezi z nezakonitimi pomočmi uporablja na podlagi člena 13(1) navedene uredbe, formalni postopek preiskave konča z odločbo, kot je določeno v odstavkih od 2 do 5 tega člena, razen v primeru umika priglasitve s strani države članice, in na drugi strani, da je Sodišče že v sodbi, izdani v pritožbenem postopku, odločilo, da je Komisija z odločbo iz leta 2002 v celoti končala formalni postopek preiskave, ki se je začel leta 1999 (točke od 56 do 64 sodbe, izdane v pritožbenem postopku).
44 Izpodbijano odločbo je treba torej z vidika spornih ukrepov šteti za odločbo o ponovni uvedbi v celoti končanega formalnega postopka preiskave.
45 Tretjič, spomniti je treba, da člen 9 Uredbe št. 659/1999 dopušča razveljavitev odločbe o koncu formalnega postopka preiskave le, če odločba temelji na napačnih podatkih, ki so bili pridobljeni med postopkom in so bili odločilen dejavnik. Poleg tega ta člen določa, da je treba, preden se ta odločba razveljavi in sprejme nova, sprožiti formalni postopek preiskave.
46 Seveda člen 9 Uredbe št. 659/1999 ni edina možnost, v okviru katere lahko Komisija spremeni odločbo o koncu formalnega postopka preiskave.
47 Ta določba je namreč le poseben izraz splošnega pravnega načela, v skladu s katerim je dovoljen retroaktivni preklic nezakonitega upravnega akta, ki je ustvaril subjektivne pravice, zlasti če je bil zadevni upravni akt sprejet na podlagi ponarejenih ali nepopolnih podatkov, ki jih je predložila zadevna stranka. Možnost retroaktivnega preklica nezakonitega upravnega akta, ki je ustvaril subjektivne pravice, pa vendarle ni omejena le na to okoliščino, saj je tak preklic mogoče opraviti vedno, če institucija, ki je akt sprejela, upošteva pogoje v zvezi s spoštovanjem razumnega roka in varstva legitimnih pričakovanj upravičenca iz akta, ki se je lahko zanesel na njegovo zakonitost (glej sodbo z dne 12. septembra 2007, González y Díez/Komisija, T‑25/04, ZOdl., EU:T:2007:257, točka 97 in navedena sodna praksa).
48 Vendar Komisija, kot je priznala v svojih pisanjih, ni nikoli predvidela razveljavitve ali preklica odločbe iz leta 2002 in ni nikoli trdila, da je ta odločba temeljila na napačnih podatkih, ampak je začetek novega formalnega postopka preiskave utemeljila s potrebo po dopolnitvi postopka, ki se je začel leta 1999, da bi vključila pred kratkim sporočene podatke (točka 14 obrazložitve izpodbijane odločbe). Poleg tega je Komisija v točki 15 obrazložitve izpodbijane odločbe navedla, da ta odločba ni nadomestila odločbe iz leta 2002 (glej točko 9 zgoraj).
49 Izpodbijane odločbe torej ni mogoče šteti za odločbo o preklicu ali razveljavitvi odločbe iz leta 2002, sprejete bodisi na podlagi člena 9 Uredbe št. 659/2002 bodisi na podlagi splošnega pravnega načela, v skladu s katerim je v nekaterih okoliščinah dovoljen retroaktivni preklic nezakonitega upravnega akta.
50 Četrtič, navesti je treba, da Komisija na podlagi nobene določbe Uredbe št. 659/1999 nima možnosti ponovno uvesti končnega formalnega postopka preiskave in sprejeti nove odločbe, ne da bi razveljavila ali preklicala odločbo o koncu postopka.
51 Uredba št. 659/1999 take ponovne uvedbe seveda ne prepoveduje izrecno. Vendar bi bila v nasprotju z načelom prave varnosti in smislom navedene uredbe, katere uvodna izjava 3 dokazuje, da je bila potreba po povečani pravni varnosti eden od razlogov za njeno sprejetje in v uvodni izjavi 9 katere je navedeno, da se formalni postopek preiskave konča s „končno“ odločbo.
52 Na eni strani bi taka ponovna uvedba namreč pomenila soobstoj dveh nezdružljivih odločb v pravnem redu. Na drugi strani pa bi priznanje, da ima Komisija možnost ponovno uvesti formalni postopek preiskave in sprejeti novo odločbo, ne da bi prej razveljavila ali preklicala odločbo o koncu, Komisiji omogočilo, da lahko to odločbo kadar koli ponovno obravnava, kar bi strankam, ki jih zadeva končan formalni postopek preiskave, preprečevalo, da bi imele kakršno koli gotovost v zvezi s svojim pravnim položajem.
53 Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba ugotoviti, da sta bila s sprejetjem izpodbijane odločbe v delu, v katerem je bil z njo formalni postopek preiskave, ki je bil v celoti končan z odločbo iz leta 2002, ponovno uveden zaradi sprejetja nove odločbe, ne da bi bila razveljavljena ali preklicana odločba iz leta 2002, kršena Uredba št. 659/1999 in načelo pravne varnosti.
54 Komisija je na obravnavi priznala, da je bila ponovna uvedba formalnega postopka preiskave, ki je bil v celoti končan, kot v obravnavani zadevi, nezakonita, ker odločba o koncu ni bila razveljavljena ali preklicana. Vendar Komisija meni, da je treba v obravnavani zadevi upoštevati okoliščino, da je zaradi razglasitve ničnosti odločbe iz leta 2002 odločba o koncu formalnega postopka preiskave, ki se je začel leta 1999, retroaktivno izginila iz pravnega reda. Izpodbijana odločba naj bi bila torej zakonita.
55 V zvezi s tem je treba spomniti, da je treba zakonitost akta presojati tako, da se postavimo v čas njegovega sprejetja (sodba z dne 7. februarja 1979, Francija/Komisija, 15/76 in 16/76, Recueil, EU:C:1979:29, točka 7). V času sprejetja izpodbijane odločbe leta 2007 pa ničnostna sodba, razglašena leta 2008, še ni obstajala in je Komisija ni mogla upoštevati. Poleg tega poznejša retroaktivna razglasitev ničnosti odločbe iz leta 2002 ne preprečuje, da bi se njen obstoj upošteval pri presoji procesnega položaja, ki je prevladoval pred navedeno razglasitvijo ničnosti, kot je to razvidno iz sodbe, izdane v pritožbenem postopku, v kateri je Sodišče navedlo, da je bila med sprejetjem izpodbijane odločbe odločba iz leta 2002 še vedno del pravnega reda Evropske unije in je še vedno veljala (točki 54 in 66 sodbe, izdane v pritožbenem postopku).
56 Nato je treba navesti, da je bila izpodbijana odločba sprejeta na podlagi predpostavke, da z odločbo iz leta 2002 postopek ni bil v celoti končan in da je zato nadaljevanje postopka, v okviru katerega je bila sprejeta izpodbijana odločba, pomenilo „dodatno preiskavo“ (glej točko 9 zgoraj). Kot pa je Sodišče odločilo v sodbi, izdani v pritožbenem postopku, je bila ta predpostavka napačna in Komisija na podlagi te predpostavke izpodbijane odločbe ni bila pristojna sprejeti (glej točko 53 zgoraj).
57 Ni sporno, da sodišče Unije na podlagi člena 231, prvi odstavek, ES, če je ničnostna tožba utemeljena, izpodbijani akt razglasi za ničen. V skladu z ustaljeno sodno prakso iz tega izhaja, da odločba sodišča Unije o razglasitvi ničnosti povzroči retroaktivno odpravo izpodbijanega akta glede vseh zadevnih oseb (sodbi z dne 1. junija 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) in Diputación Foral de Vizcaya/Komisija, C‑442/03 P in C‑471/03 P, ZOdl., EU:C:2006:356, točka 43, in z dne 12. februarja 2008, CELF in ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, ZOdl., EU:C:2008:79, točka 61). Zato je bila z razglasitvijo ničnostne sodbe odločba iz leta 2002 retroaktivno odpravljena.
58 Zaradi razglasitve ničnosti odločbe iz leta 2002 z ničnostno sodbo je morala Komisija v skladu s členom 233 ES sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev te sodbe. Zato mora upoštevati dejstvo, da je bila ta odločba odpravljena retroaktivno.
59 V zvezi z zadnjenavedenim vprašanjem je treba spomniti, da mora institucija, katere akt je bil razglašen za ničen, zaradi uskladitve s sodbo in njene polne izvršitve spoštovati ne samo njen izrek, ampak tudi obrazložitev, saj je ta pomembna za določitev natančnega pomena tistega, o čemer je bilo razsojeno v izreku. Dejansko je obrazložitev tista, ki po eni strani natančno opredeljuje določbo, ki se šteje za nezakonito, in po drugi strani razkriva konkretne razloge za nezakonitost, ki je ugotovljena v izreku in jo zadevna institucija mora upoštevati, ko nadomesti akt, ki je bil razglašen za ničen (sodba z dne 26. aprila 1988, Asteris in drugi/Komisija 97/86, 99/86, 193/86 in 215/86, Recueil, EU:C:1988:199, točka 27).
60 Zato je treba glede ponovne uvedbe formalnega postopka preiskave šteti, da če Komisija po razglasitvi ničnosti odločbe o koncu ponovno uvede tak postopek, je v pravno drugačnem položaju kot ob sprejetju izpodbijane odločbe, ki ni bila podprta z neobstojem odločbe iz leta 2002.
61 Komisija se zato ne more veljavno sklicevati na ničnostno sodbo, da bi utemeljila zakonitost izpodbijane odločbe, saj je bila ta sprejeta ob upoštevanju odločbe iz leta 2002, ki je bila s to sodbo razglašena za nično. Izpodbijana odločba v teh okoliščinah tudi ne more, v nasprotju s trditvami Komisije, pomeniti „predvidenja“ ničnostne sodbe.
62 Nazadnje, razglasitev ničnosti odločbe o koncu formalnega postopka preiskave je treba, če ta odločba ni bila preklicana ali razveljavljena, šteti za nujen in predhoden formalni pogoj za ponovno uvedbo navedenega postopka. Stranke, ki jih zadeva formalni postopek preiskave, bi bile sicer v negotovosti glede narave odločbe o ponovni uvedbi, ki pa ni združljiva s potrebo po povečani pravni varnosti, ki je eden od razlogov za sprejetje Uredbe št. 659/1999 (glej točko 51 zgoraj).
63 Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev je razvidno, da Komisija ni bila pristojna sprejeti izpodbijane odločbe pred razglasitvijo ničnosti odločbe iz leta 2002. Prvi očitek, ki ga je tožeča stranka navedla v okviru prvega tožbenega razloga, je zato utemeljen.
64 Ker je treba prvemu tožbenemu razlogu ugoditi, je treba izpodbijano odločbo razglasiti za nično, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge, očitke in trditve, ki jih je tožeča stranka navedla v utemeljitev svojih predlogov.
Stroški
65 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija ni uspela, ji je treba v skladu s predlogi tožeče stranke naložiti plačilo stroškov ničnostne tožbe, vključno s stroški pritožbenega postopka pred Sodiščem.
66 Družba UPS nosi svoje stroške na podlagi člena 138(3) Poslovnika.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:
1. Odločba Komisije z dne 12. septembra 2007 o začetku postopka iz člena 88(2) ES v zvezi z državno pomočjo, ki jo je Zvezna republika Nemčija odobrila v korist Deutsche Post AG (državna pomoč C 36/07 (ex NN 25/07)) se v delu, v katerem je bil z njo začet formalni postopek preiskave v zvezi z zadevnimi javnimi ukrepi, razen glede državnih jamstev, odobrenih v korist družb Deutsche Bundespost Postdienst in Deutsche Post, razglasi za nično.
2. Evropska komisija poleg svojih stroškov nosi tudi stroške družbe Deutsche Post v zvezi z ničnostno tožbo, vključno s stroški pritožbenega postopka pred Sodiščem.
3. Družbi UPS Europe NV/SA in UPS Deutschland Inc. & Co. OHG nosita svoje stroške.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 18. septembra 2015.
Podpisi