Language of document : ECLI:EU:C:2015:694

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

N. WAHL

fremsat den 15. oktober 2015 (1)

Sag C-247/14 P

HeidelbergCement AG

mod

Europa-Kommissionen

»Appel – markeder for cement og lignende produkter – artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 – Kommissionens beføjelser med hensyn til begæring om oplysninger – begrundelsespligt – spørgsmålet, om de anmodede oplysninger er nødvendige – de anmodede oplysningers format – begæringens proportionalitet – selvinkriminering«





1.        Hvad er betingelserne og grænserne for Kommissionens beføjelser til ved afgørelse at anmode virksomheder om at udlevere oplysninger i forbindelse med en undersøgelse vedrørende eventuelle overtrædelser af EU’s konkurrenceregler?

2.        Det er i det væsentlige disse spørgsmål, der rejses i en appel iværksat af HeidelbergCement AG (herefter »HeidelbergCement« eller »appellanten«) af Rettens dom, hvorved sidstnævnte forkastede påstanden om annullation af Kommissionens afgørelse truffet i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (2) med begæring om, at virksomheden udleverer en betydelig mængde oplysninger.

3.        Næsten tilsvarende spørgsmål rejses i tre andre appelager iværksat af andre virksomheder med aktiviteter på cementmarkedet af tre domme afsagt af Retten, hvorved Retten også for størstedelens vedkommende forkastede deres søgsmål, anlagt til prøvelse af Kommissionens afgørelser svarende til dem, der anfægtes af HeidelbergCement. Jeg fremsætter også mine forslag til afgørelse i disse andre tre sager i dag (3). Dette forslag til afgørelse bør derfor læses sammen med disse forslag til afgørelse.

I –    Retsforskrifter

4.        I 23. betragtning til forordning nr. 1/2003 anføres følgende:

»Kommissionen bør have beføjelse til i hele Fællesskabet at kræve de oplysninger forelagt, der er nødvendige for at afsløre aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, som er forbudt efter [artikel 101 TEUF], og misbrug af en dominerende stilling, som er forbudt efter traktatens [artikel 102 TEUF]. Når virksomheder efterkommer en kommissionsbeslutning, kan de ikke pålægges at vedgå en overtrædelse, men de er under alle omstændigheder forpligtet til at besvare faktuelle spørgsmål og fremlægge dokumenter, selv om disse oplysninger kan blive brugt imod dem eller imod en anden virksomhed til at fastslå, at der foreligger en overtrædelse.«

5.        Artikel 18 (»Begæringer om oplysninger«) i forordning nr. 1/2003 bestemmer:

»1.      Med henblik på at udføre de opgaver, som den er betroet i henhold til denne forordning, kan Kommissionen i form af en anmodning eller ved beslutning pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger at stille alle nødvendige oplysninger til rådighed.

2.      Når Kommissionen fremsender en anmodning om oplysninger til en virksomhed eller en virksomhedssammenslutning, angiver den retsgrundlaget og formålet med anmodningen, præciserer de oplysninger, der ønskes, og fastsætter fristen for udlevering af oplysningerne og de i artikel 23 omhandlede bøder for udlevering af urigtige eller forvanskede oplysninger.

3.      Når Kommissionen ved beslutning pålægger virksomheder eller virksomhedssammenslutninger at udlevere oplysninger, angiver den retsgrundlaget og formålet med begæringen, præciserer, hvilke oplysninger der kræves, og fastsætter fristen for udlevering af oplysningerne. Den henviser desuden til de bøder, der er omhandlet i artikel 23, og henviser til eller pålægger de tvangsbøder, der er omhandlet i artikel 24. Beslutningen indeholder endvidere oplysning om, at den kan indbringes for Domstolen.

[…]«

II – Tvistens baggrund

6.        I november 2008 og september 2009 gennemførte Kommissionen i medfør af artikel 20 i forordning nr. 1/2003 flere kontrolundersøgelser i lokalerne for selskaber i cementsektoren, herunder HeidelbergCement. Disse kontrolundersøgelser efterfulgtes i 2009 og 2010 af fremsendelse af anmodninger om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003.

7.        Ved skrivelse af 8. november 2010 meddelte Kommissionen HeidelbergCement, at den havde til hensigt at vedtage en afgørelse om begæring om oplysninger i medfør af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 over for virksomheden, og fremsendte den et udkast til spørgeskema, som den ville vedlægge som bilag til denne afgørelse. HeidelbergCement fremsatte den 16. november 2010 sine bemærkninger til Kommissionen.

8.        Den 6. december 2010 meddelte Kommissionen HeidelbergCement, at den havde besluttet at indlede en procedure i medfør af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 og artikel 2 i forordning nr. (EF) 773/2004 (4) vedrørende virksomheden samt vedrørende syv andre virksomheder i cementsektoren for formodede overtrædelser af artikel 101 TEUF i form af restriktioner for import til EØS fra lande uden for EØS, opdeling af markeder, samordning af priser og lignende konkurrencebegrænsende praksis på markedet for cement og markederne for lignende produkter.

9.        Den 30. marts 2011 vedtog Kommissionen afgørelse K(2011) 2361 endelig af 30. marts 2011 vedrørende en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter) (herefter »den omtvistede afgørelse«).

10.      Kommissionen angav i den omtvistede afgørelse, at den i overensstemmelse med artikel 18 i forordning nr. 1/2003, med henblik på at udføre de opgaver, den er betroet i henhold til forordningen, i form af en simpel anmodning eller ved afgørelse kan pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger at stille alle nødvendige oplysninger til rådighed (tredje betragtning til den omtvistede afgørelse). Efter at have anført, at appellanten var blevet oplyst om Kommissionens hensigt om at vedtage en afgørelse i overensstemmelse med artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, og at appellanten havde fremsat sine bemærkninger til et udkast til spørgeskema (fjerde og femte betragtning til den omtvistede afgørelse), anmodede Kommissionen ved en afgørelse appellanten om at besvare spørgeskemaet i bilag I, som udgør 94 sider, og som består af 11 rækker af spørgsmål. Instrukserne vedrørende besvarelsen af dette spørgeskema fremgår af bilag II til den omtvistede afgørelse, mens de svarmodeller, der skal anvendes, fremgår af bilag III.

11.      Kommissionen henviste endvidere til de formodede overtrædelser (anden betragtning til den omtvistede afgørelse), der var affattet som følger: »De formodede overtrædelser vedrører restriktioner for handelsstrømmene i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder restriktioner for import til EØS fra lande uden for EØS, opdeling af markeder, samordning af priser og konkurrencebegrænsende praksis på markedet for cement og markederne for lignende produkter.« Kommissionen fandt under henvisning til arten og omfanget af de anmodede oplysninger samt grovheden af de formodede overtrædelser af konkurrencereglerne, at appellanten skulle indrømmes en svarfrist på tolv uger for de første ti rækker af spørgsmål og på to uger for den ellevte række af spørgsmål (ottende betragtning til den omtvistede afgørelse).

12.      Den dispositive del af den omtvistede afgørelse har følgende ordlyd:

»Artikel 1

HeidelbergCement og selskabets datterselskaber, der er beliggende i EU, og som direkte eller indirekte kontrolleres af HeidelbergCement, giver de oplysninger, der er nævnt i bilag I til denne afgørelse, i den form, der kræves i henhold til bilag II og bilag III til denne afgørelse, og inden for en svarfrist på 12 uger for spørgsmål 1-10 og på to uger for spørgsmål 11, at regne fra den dag, hvor afgørelsen meddeles. Samtlige bilag udgør en del af denne afgørelse.

Artikel 2

HeidelbergCement og selskabets datterselskaber, der er beliggende i EU, og som direkte eller indirekte kontrolleres af HeidelbergCement, er adressat for denne afgørelse.«

13.      Efter modtagelse af den omtvistede afgørelse anmodede HeidelbergCement om en forlængelse af den svarfrist, som gjaldt for bestemte rækker af spørgsmål. Efter indledningsvis at have afvist denne anmodning indrømmede Kommissionen efter endnu en anmodning fra HeidelbergCement appellanten en forlængelse på yderligere fem uger af svarfristen for de første ti rækker spørgsmål.

14.      Den 18. april, den 6. maj og den 2. august 2011 fremsendte HeidelbergCement sin besvarelse af Kommissionens spørgsmål.

III – Sagen for Retten og den appellerede dom

15.      Ved stævning indleveret den 10. juni 2011 nedlagde HeidelbergCement påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.

16.      Ved særskilt stævning indleveret den 17. juni 2011 nedlagde HeidelbergCement påstand om udsættelse af gennemførelsen af den omtvistede afgørelse. Ved kendelse af 29. juni 2011 afviste Retten disse påstande.

17.      Ved dommen i sagen HeidelbergCement mod Kommissionen (sag T-302/11) af 14. marts 2014 (herefter »den appellerede dom«) (5) frifandt Retten Kommissionen og pålagde HeidelbergCement at betale sagens omkostninger.

IV – Retsforhandlinger og parternes påstande

18.      Ved appel indleveret til Domstolen den 20. maj 2014 har HeidelbergCement nedlagt følgende påstande:

–        Dommen i sag T-302/11 ophæves.

–        Kommissionens afgørelse K(2011) 2361 endelig vedrørende en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter) annulleres.

–        Subsidiært hjemvises sagen til Retten til fornyet prøvelse.

–        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger ved begge retsinstanser.

19.      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–        Appellen forkastes.

–        Subsidiært frifindes Kommissionen, såfremt dommen i sag T-302/11 ophæves.

–        HeidelbergCement tilpligtes at betale sagens omkostninger.

20.      HeidelbergCement og Kommissionen har afgivet mundtlige forklaringer under retsmødet den 3. juni 2015.

V –    Bedømmelse af appelanbringenderne

21.      Til støtte for appellen har HeidelbergCement fremsat syv appelanbringender. Inden analysen af disse anbringender vil jeg dog kort illustrere nogle af de centrale aspekter af det system, der er omhandlet i forordning nr. 1/2003, med hensyn til Kommissionens begæringer om oplysninger.

A –    Indledning

22.      Forordning nr. 1/2003 tillægger Kommissionen vidtrækkende undersøgelsesbeføjelser (6). Formålet med disse beføjelser er at give denne institution mulighed for at løse den opgave, der påhviler den efter EU-traktaterne, nemlig at påse, at konkurrencereglerne anvendes effektivt og ensartet i Den Europæiske Union (7). Til det formål har Kommissionen en bred skønsmargen til at afgøre, om den vil anvende disse beføjelser (8), og i givet fald til at vælge det passende tidspunkt dertil (9) og de relevante omstændigheder, den vil undersøge (10).

23.      Denne skønsmargen er dog ikke ubegrænset. Ved udøvelsen af undersøgelsesbeføjelserne skal Kommissionen overholde de almindelige retsprincipper og de grundlæggende rettigheder, der anerkendes i EU-retten (11). Blandt disse lægges der navnlig vægt på nødvendigheden af at respektere kontradiktionsprincippet under procedurer (12), herunder med forbehold af visse betingelser retten til ikke at bidrage til selvinkriminering (13).

24.      Domstolen har desuden ved flere lejligheder understreget, at nødvendigheden af at beskytte personer mod vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb fra de offentlige myndigheders side i deres forhold af privat karakter, herunder når disse myndigheder håndhæver konkurrenceregler, er et almindeligt EU-retligt princip (14). En undersøgelsesforanstaltning er vilkårlig, når den blev vedtaget, uden at der forelå nogen som helst faktiske omstændigheder, som kunne begrunde indgreb i en virksomheds grundlæggende rettigheder (15), og uforholdsmæssig, når den udgør et unødigt og dermed uacceptabelt indgreb i disse rettigheder (16).

25.      Med hensyn til Kommissionens beføjelser til ved afgørelse at anmode om oplysninger kan Kommissionen naturligvis rette sin afgørelse til enhver virksomhed, der kan være i besiddelse af relevante oplysninger, uanset dens deltagelse i den formodede overtrædelse. Disse beføjelser omfatter retten til at anmode virksomheder om at besvare specifikke spørgsmål og fremlægge dokumenter, de er i besiddelse af (17). De anmodede oplysninger skal være »nødvendige« for, at Kommissionen kan gennemføre artikel 101 og 102 TEUF.

26.      Selv om bevisbyrden for overtrædelse af EU’s konkurrenceregler påhviler Kommissionen (18), har de virksomheder, der er genstand for undersøgelsesforanstaltninger, imidlertid stadig pligt til at samarbejde aktivt med denne institution (19).

27.      For at disse virksomheder kan blive bekendt med omfanget af deres samarbejdspligt, samtidig med at deres ret til kontradiktion bevares (20), skal Kommissionen angive retsgrundlaget for og formålet med begæringen i afgørelsen (21).

28.      Det er på denne baggrund, at jeg nu vil vurdere appellantens appelanbringender.

B –    Appelanbringenderne

1.      Formålet med begæringen om oplysninger

a)      Parternes argumenter

29.      HeidelbergCement har inden for rammerne af sit første appelanbringende – vedrørende den appellerede doms præmis 23-43 og 47 – anført, at Retten foretog en ukorrekt fortolkning og anvendelse af artikel 18 i forordning nr. 1/2003, da den forkastede appellantens påstand om, at den omtvistede afgørelse var utilstrækkeligt begrundet. Ifølge appellanten savner den omtvistede afgørelse nøjagtighed med hensyn til arten af de formodede overtrædelser og med hensyn til de berørte produkter og geografiske markeder. HeidelbergCement har også anført, at Rettens afgørelse er utilstrækkeligt begrundet vedrørende dette punkt.

30.      Kommissionen har gjort gældende, at dette appelanbringende bør forkastes. Kommissionen har påpeget, at den omtvistede afgørelse blev truffet i en tidlig fase i proceduren. En begæring om oplysninger kan ikke have den detaljeringsgrad, der kræves af afgørelser, som vedtages ved afslutningen af undersøgelsen, som eksempelvis klagepunktsmeddelelsen.

b)      Analyse

31.      Det bemærkes indledningsvis, at den begrundelse, som kræves i EU-institutionernes retsakter i henhold til artikel 296 TEUF, i henhold til retspraksis skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (22).

32.      Med hensyn til navnlig Kommissionens kontrolundersøgelsesafgørelser i medfør af artikel 20 i forordning nr. 1/2003 har Domstolen for nylig fastslået, at Kommissionen ikke er forpligtet til at give adressaten for en sådan afgørelse meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtrædelser, som den råder over, eller til at angive en nøjagtig retlig kvalificering af disse overtrædelser, hvis den klart angiver, hvilke formodninger den påtænker at efterprøve. Selv om det ganske vist påhviler Kommissionen så nøjagtigt som muligt at angive, hvad der efterforskes, og hvad kontrolundersøgelsen skal vedrøre, gælder der derimod ikke noget absolut krav om, at en nøjagtig afgrænsning af det relevante marked, en nøjagtig retlig kvalificering af de formodede overtrædelser eller en angivelse af den periode, hvori disse overtrædelser må antages at have fundet sted, skal fremgå af kontrolundersøgelsesafgørelsen, forudsat at afgørelsen indeholder de væsentlige oplysninger, der er nævnt ovenfor. Henset til den omstændighed, at kontrolundersøgelserne finder sted i begyndelsen af undersøgelsen, råder Kommissionen endnu ikke over tilstrækkeligt nøjagtige oplysninger om disse aspekter. Formålet med kontrolundersøgelsen er netop at indsamle beviser vedrørende en formodet overtrædelse, således at Kommissionen kan efterprøve rigtigheden af sin indledende mistanke og afgive en specifik retlig vurdering (23).

33.      Disse principper finder efter min opfattelse anvendelse mutatis mutandis på afgørelser om begæring om oplysninger i medfør af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003. Begge typer foranstaltninger har tydeligvis det samme mål og omfatter en undersøgelse med henblik på at indsamle oplysninger. Selv om de to bestemmelser ikke har samme ordlyd, understøtter lighederne mellem dem en ensartet fortolkning af de to bestemmelser (24).

34.      På denne baggrund er det afgørende spørgsmål, om Retten korrekt har undersøgt, om den omtvistede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet. Det drejer sig med andre ord om følgende spørgsmål: Er begrundelsen i betragtning af den fase i proceduren, hvor den omtvistede afgørelse blev vedtaget, tilstrækkelig klar til på den ene side at give adressaten mulighed for at udøve sin ret til forsvar og vurdere sin pligt til at samarbejde med Kommissionen og til på den anden side at give Unionens retsinstanser mulighed for at foretage retslig prøvelse?

35.      Dette spørgsmål skal efter min opfattelse besvares benægtende.

36.      Appellanten har anfægtet tre elementer i begrundelsen: i) beskrivelsen af de påståede overtrædelser, ii) deres geografiske rækkevidde og iii) de produkter, der er berørt af overtrædelserne. Det er korrekt, at hvert af disse elementer med Rettens ord er formuleret »i meget generelle termer, som burde have været præciseret, og som herved kan kritiseres« (25).

37.      Med hensyn til de formodede overtrædelser anføres følgende i anden betragtning til den omtvistede afgørelse: »De formodede overtrædelser vedrører restriktioner for handelsstrømmene [...], herunder restriktioner for import [...], opdeling af markeder, samordning af priser og konkurrencebegrænsende praksis.« Denne beskrivelse af de eventuelle overtrædelser er ikke kun vag (»restriktioner for handelsstrømmene«, »herunder restriktioner for import«), men også altomfattende (»konkurrencebegrænsende praksis«). Henvisningen til »opdeling af markeder« og »samordning af priser« medvirker med deres generelle karakter ikke til yderligere at præcisere arten af den adfærd, som Kommissionen har mistanke om. De fleste karteller indebærer faktisk en form for opdeling af markeder og samordning af priser. I praksis kan langt de fleste af de aftaletyper, der er forbudt i henhold til artikel 101 TEUF, beskrives på denne måde.

38.      Med hensyn til de formodede overtrædelsers geografiske rækkevidde nævnes restriktioner for handelsstrømmene i EØS, herunder restriktioner for import til EØS fra lande uden for EØS, i den omtvistede afgørelse. Den geografiske komponent af det relevante marked skal ganske vist ikke defineres i en afgørelse efter artikel 18 (26), men det burde have været muligt at angive i det mindste nogle af de berørte lande. Det er navnlig ikke tydeligt, om det marked, der eventuelt er berørt, udgør hele EØS eller kun dele af det, og i så fald, hvilke dele.

39.      Endelig er den omtvistede afgørelse endnu mere vag i sin forklaring af de produkter, der er genstand for undersøgelsen. I praksis identificeres kun cement som relevant produkt, idet afgørelsen – i øvrigt – henviser til »markedet for cement og markederne for lignende produkter«. Denne beskrivelse er igen ikke kun meget vag (i hvor høj grad skal produkterne være »lignende« cement?), men kan omfatte alle de typer produkter, som appellanten beskæftiger sig med (som sælger eller køber).

40.      Ifølge Retten (27) afhjælpes den manglende nøjagtighed i den omtvistede afgørelse delvist af det forhold, at den omtvistede afgørelse udtrykkeligt henviser til Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren, som indeholder yderligere oplysninger om de formodede overtrædelsers geografiske rækkevidde og den type produkter, der er omhandlet.

41.      HeidelbergCement har bestridt, at den omtvistede afgørelses manglende nøjagtighed kan afhjælpes ved blot at henvise til en tidligere afgørelse, og har anført, at afgørelsen om at indlede proceduren under alle omstændigheder også lider under samme manglende nøjagtighed.

42.      EU-retsakter vedrørende forpligtelser, som griber ind i personers eller virksomheders forhold af privat karakter, og som, hvis de ikke overholdes, kan medføre tunge bøder, bør efter min opfattelse principielt indeholde en fyldestgørende begrundelse (28). Det er vigtigt, at de berørte personer eller virksomheder kan forstå begrundelsen for en retsakt uden krævende fortolkningsekspertise (29), således at de kan udøve deres rettigheder effektivt og rettidigt. Dette gælder navnlig for retsakter med udtrykkelige henvisninger til forudgående retsakter, der indeholder en anden begrundelse. Enhver betydelig forskel mellem de to retsakter kan skabe tvivl hos adressaten.

43.      Uanset ovennævnte var det efter min mening undtagelsesvis korrekt, at Retten i den foreliggende sag fastslog, at begrundelsen i den omtvistede afgørelse kan læses sammen med den begrundelse, der er anført i afgørelsen om at indlede proceduren. De to afgørelser blev vedtaget inden for rammerne af den samme undersøgelse og vedrører uden tvivl de samme formodede overtrædelser. De blev også vedtaget inden for et kort tidsrum. Der er tilsyneladende ingen betydelig forskel mellem begrundelserne i de to afgørelser, hvilket er endnu vigtigere. I forbindelse med den foreliggende sag kan den første afgørelse derfor efter min mening betragtes som »konteksten« for den anden afgørelse, som adressaten nødvendigvis må have haft kendskab til (30).

44.      Selv om det er korrekt, at den første afgørelse indeholdt flere vigtige oplysninger om de formodede overtrædelsers geografiske rækkevidde (idet den forklarede, at overtrædelserne vedrørte Østrig, Belgien, Den Tjekkiske Republik, Frankrig, Tyskland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Spanien og Det Forenede Kongerige), var den imidlertid ikke tilsvarende nøjagtig med hensyn til arten af disse overtrædelser og de omhandlede produkter. Forklaringen af begrebet »cement og lignende produkter« i en fodnote på side 4 i afgørelsen dækker en potentielt meget bred og uensartet serie af produkter.

45.      Jeg mener dog, at den omstændighed, at en begrundelse muligvis er for generel eller forholdsvis vag med hensyn til visse aspekter, ikke har indflydelse på gyldigheden, hvis resten af afgørelsen giver adressaten og Unionens retsinstanser mulighed for tilstrækkeligt præcist at forstå, hvilke oplysninger Kommissionen søger, og begrundelsen herfor (31). Genstanden for de stillede spørgsmål kan, selv om det kun er indirekte eller underforstået, kaste yderligere lys over en begrundelse, der er udarbejdet uden den krævede nøjagtighed. Meget præcise og målrettede spørgsmål vil uundgåeligt afsløre rækkevidden af Kommissionens undersøgelse. Dette gælder efter min opfattelse navnlig for retsakter, der er vedtaget i en tidlig fase i en procedure, hvor rækkevidden af undersøgelsen endnu ikke er helt og endeligt fastlagt og muligvis skal begrænses eller udvides på et senere tidspunkt i medfør af de oplysninger, der efterfølgende indsamles.

46.      I den foreliggende sag gør det modsatte sig dog gældende. HeidelbergCement stilles usædvanligt mange spørgsmål, som dækker mange forskellige typer oplysninger. Det er efter min mening særdeles vanskeligt at spore en rød tråd mellem spørgsmål, der varierer fra mængde af og omkostninger vedrørende CO²-udledninger fra produktionssteder (32) til transportmidler og transportafstand for solgte produkter (33), fra den type emballage, der anvendes til forsendelser (34), til transport- og forsikringsomkostninger for disse forsendelser (35), fra statistikker vedrørende byggetilladelser (36) til momsregistreringsnumre for appellantens kunder (37) og fra den teknologi og det brændstof, der anvendes i produktionsanlæggene (38), til omkostninger til reparation og vedligeholdelse af disse produktionsanlæg (39). Nogle af de stillede spørgsmål er endvidere ikke i fuld overensstemmelse med det, der er anført i den tidligere afgørelse om at indlede proceduren. Det tredje og det fjerde spørgsmål (som vedrører en særligt omfattende mængde oplysninger over en tiårig periode (40)) vedrører eksempelvis ikke kun medlemsstater, der er udpeget som medlemsstater, som muligvis er berørt af afgørelsen om at indlede proceduren.

47.      Hvis den røde tråd mellem disse spørgsmål eksempelvis var en udførlig kortlægning af virksomhedens indtægts- og omkostningsstruktur med henblik på at sætte Kommissionen i stand til at analysere den ved hjælp af økonometriske metoder (hvor den sammenlignes med andre virksomheder inden for cementindustrien), er det tvivlsomt, om en så bred og altomfattende begæring om oplysninger overhovedet er passende efter artikel 18. Medmindre Kommissionen er i besiddelse af konkrete beviser for en uacceptabel adfærd, der kunne underbygges af en sådan analyse, ville en sådan begæring om oplysninger være mere hensigtsmæssig, hvis der var tale om en sektorbestemt undersøgelse efter artikel 17 i forordning nr. 1/2003 (41).

48.      Under disse omstændigheder er jeg enig med appellanten i, at formålet med Kommissionens begæring om oplysninger ikke var tilstrækkeligt klart og utvetydigt. Det var følgelig unødigt vanskeligt for denne virksomhed at forstå de formodede overtrædelser for at kunne vurdere omfanget af dens pligt til at samarbejde med Kommissionen og om nødvendigt udøve sin ret til forsvar ved eksempelvis at afvise at besvare de spørgsmål, som den anså for ulovlige. Dette forstærkes af det forhold, at visse spørgsmål – som Retten selv anerkendte – omhandlede oplysninger, der ikke var af rent faktuel karakter og indebar en skønsmæssig vurdering (42), og at andre spørgsmål var forholdsvis vage (43). Med hensyn til disse spørgsmål kunne appellanten ikke umiddelbart udelukke risikoen for at give selvinkriminerende svar.

49.      Denne mangel på nøjagtighed kan ikke – som Kommissionen har hævdet – begrundes med henvisning til det forhold, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget i en tidlig fase i undersøgelsen. Denne afgørelse blev faktisk vedtaget næsten tre år efter iværksættelsen af undersøgelsen. I løbet af det tidsrum var der blevet gennemført en række kontrolundersøgelser, og meget detaljerede begæringer om oplysninger var allerede blevet fremsendt af Kommissionen og besvaret af de berørte virksomheder, herunder HeidelbergCement. Nogle få måneder inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse fandt Kommissionen faktisk, at den havde indsamlet tilstrækkelige oplysninger til at indlede proceduren i henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 og artikel 2 i forordning nr. 773/2004. Disse oplysninger burde have sat Kommissionen i stand til at give en mere detaljeret begrundelse i den omtvistede afgørelse.

50.      Under retsmødet oplyste Kommissionen selv, at detaljeringsgraden i en begrundelse bl.a. afhænger af de oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af, når der vedtages en afgørelse efter artikel 18. Dette er efter min opfattelse korrekt. Dette indebærer efter min opfattelse dog nødvendigvis, at en begrundelse, der er acceptabel i forbindelse med en afgørelse, som er vedtaget i begyndelsen af en undersøgelse (dvs. en afgørelse, der kræver, at en virksomhed underkaster sig en kontrolundersøgelse i henhold til artikel 20, eller den første afgørelse om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3), ikke er tilsvarende acceptabel, hvis der er tale om en afgørelse, der er vedtaget i en langt senere fase i undersøgelsen, hvor Kommissionen er i besiddelse af mere omfattende oplysninger om de formodede overtrædelser.

51.      Under disse omstændigheder kan det efter min opfattelse ikke undskyldes, at HeidelbergCement – på trods af alle de oplysninger, som virksomheden allerede havde udleveret til Kommissionen i de foregående år, og den yderligere indsats, som den omtvistede afgørelse medførte – stadig ikke var blevet oplyst om den præcise rækkevidde af Kommissionens undersøgelse.

52.      Desuden er det blevet gjort betydeligt mere vanskeligt for Unionens retsinstanser at prøve gyldigheden af den omtvistede afgørelse. Hvordan skal Unionens retsinstanser i lyset af de begrænsede oplysninger om de formodede overtrædelser, der er anført i denne afgørelse (også sammenholdt med baggrunden for afgørelsen om at indlede proceduren), eksempelvis kunne vurdere, om bestemte anmodede oplysninger er nødvendige, eller om begæringen som helhed er forholdsmæssig (44)?

53.      Jo bredere og mere vagt en begrundelse er formuleret, jo tydeligere kan der på den ene side ses en forbindelse mellem den formodede overtrædelse og de anmodede oplysninger. Det kan dog ikke accepteres, at en begrundelse, der uagtsomt eller forsætligt er udformet uden den krævede nøjagtighed, utilsigtet medfører en udvidelse af de typer oplysninger, der kan anses for »nødvendige« for så vidt angår artikel 18.

54.      Eftersom proportionaliteten af en begæring om oplysninger bl.a. afhænger af elementer, såsom grovheden af den formodede overtrædelse, karakteren af den pågældende virksomheds deltagelse, betydningen af det ønskede bevismateriale samt mængden og typen af nyttige oplysninger, som virksomheden ifølge Kommissionen er i besiddelse af (45), kan det på den anden side være vanskeligt at foretage denne vurdering. Unionens retsinstanser kan vurdere den arbejdsbyrde, der følger af en specifik begæring om oplysninger, men de kan ikke, når der ikke foreligger yderligere oplysninger om disse aspekter, afgøre, om den indsats, en virksomhed skal udføre for at besvare en sådan begæring, er begrundet i et alment hensyn.

55.      I lyset af det ovenstående er det min opfattelse, at Retten foretog en ukorrekt fortolkning og anvendelse af artikel 296 TEUF og artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 for så vidt angår den begrundelse, der kræves i en afgørelse om begæring om oplysninger. Den appellerede dom skal derfor ophæves, for så vidt som Retten af de grunde, der er anført i denne doms præmis 23-43, fastslog, at den omtvistede afgørelse indeholdt en tilstrækkelig begrundelse.

2.      Formen af den vedtagne retsakt og de pålagte tidsfrister

a)      Parternes argumenter

56.      HeidelbergCement har inden for rammerne af sit andet appelanbringende, der vedrører den appellerede doms præmis 44-46, anført, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at begrundelsen i den omtvistede afgørelse ikke skulle omhandle formen af den retsakt, som Kommissionen vedtog (en afgørelse efter artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 i stedet for en anmodning efter artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003), eller de svarfrister, der er anført i denne retsakt.

57.      Kommissionen har anført, at dette appelanbringende bør forkastes.

b)      Analyse

58.      Retten begik efter min opfattelse ikke en retlig fejl, da den fastslog, at den omtvistede afgørelse ikke nødvendigvis skulle omfatte en specifik og udtrykkelig begrundelse med hensyn til formen af den retsakt, som Kommissionen vedtog, eller tidsfristen for indgivelse af de anmodede oplysninger.

59.      I henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 skal Kommissionen i afgørelsen kun angive »retsgrundlaget og formålet med anmodningen, [præcisere] hvilke oplysninger, der ønskes, og [fastsætte] fristen for udlevering af oplysningerne«. Denne bestemmelse kræver, at Kommissionen bl.a. angiver formålet med begæringen, men den kræver ikke, i hvert fald udtrykkeligt, at den angiver en forklaring vedrørende retsaktens form eller den fastsatte svarfrist.

60.      Det kan således antages, at EU-lovgiver har vurderet, at begrundelsen for retsaktens form og svarfristen normalt implicit kan udledes af en tilstrækkeligt detaljeret beskrivelse af formålet med undersøgelsen. Domstolens dom i sagen National Panasonic mod Kommissionen (46) – som er nævnt i den appellerede doms præmis 44 – finder efter min opfattelse analogt anvendelse i den foreliggende sag og bekræfter således den foreslåede fortolkning af begrundelsespligten i henhold til artikel 18.

61.      Jeg mener desuden ikke, at der på dette punkt kan udledes yderligere forpligtelser for Kommissionen af artikel 296 TEUF. Som nævnt ovenfor skal begrundelsen ifølge fast retspraksis ikke angive alle de forskellige relevante faktiske og retlige omstændigheder, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (47). Den omstændighed, at adressaten for en af institutionernes retsakter har kendskab til den sammenhæng, hvori retsakten blev vedtaget (48), ved eksempelvis at have medvirket i eller bidraget til den procedure, der førte til dens vedtagelse (49), kan begrunde en forholdsvis kortfattet begrundelse.

62.      Den omtvistede afgørelse blev vedtaget i forbindelse med en undersøgelse af mulige overtrædelser af artikel 101 TEUF, som appellanten mistænktes for at have deltaget i. Appellanten havde faktisk allerede været involveret i denne undersøgelse ved flere lejligheder og var på forhånd blevet underrettet om Kommissionens planer om at vedtage en afgørelse på grundlag af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003.

63.      I lyset af det særlige format, der krævedes, og henvisningen til de øvrige virksomheder, der var anført i afgørelsen om at indlede proceduren, må appellanten have vidst, at størstedelen af de oplysninger, der anmodedes om i den omtvistede afgørelse, bestod af data, som Kommissionen havde anmodet alle disse virksomheder om med henblik på at foretage en sammenligning mellem disse data (50). Kommissionen kun kunne foretage en meningsfuld sammenligning, hvis de anmodede oplysninger blev udleveret på omtrentligt det samme tidspunkt og var nøjagtige og udførlige. Fejl eller forsinkelser, selv fra en enkelt respondent, ville have betydet, at den sammenligning, Kommissionen ønskede at foretage, ikke ville have været mulig eller under nogen omstændigheder tilstrækkeligt pålidelig.

64.      Under disse omstændigheder kunne Kommissionen med rette antage, at vedtagelsen af en bindende afgørelse efter artikel 18, stk. 3, var den mest effektive metode til at sikre, at de anmodede oplysninger ville være så udførlige og nøjagtige som muligt og ville blive indleveret inden for den fastsatte tidsfrist. Kommissionen kunne også med rette antage, at adressaten for afgørelsen kunne forstå, hvorfor den havde valgt at vedtage en bindende afgørelse.

65.      Med hensyn til de fastsatte svarfrister for spørgsmålene bemærkes det, at der i anden betragtning til den omtvistede afgørelse, således som det korrekt er anført i den appellerede doms præmis 46, gives en kort forklaring af de to forskellige svarfrister, som er fastsat for de forskellige rækker spørgsmål i den omtvistede afgørelse. Appellanten havde således været i stand til at erkende, at disse svarfrister var blevet fastsat, efter at Kommissionen havde opvejet mængden af anmodede oplysninger mod nødvendigheden af at gennemføre undersøgelsen relativt hurtigt.

66.      Retten kan følgelig ikke kritiseres på disse punkter. Denne konklusion efterlader ikke virksomhederne uden passende retlig beskyttelse – sådan som appellanten har antydet – eftersom Unionens retsinstanser kan prøve, om formen af retsakten eller den fastsatte svarfrist er behæftet med en retlig fejl, såsom tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet (51). Appellanten har dog ikke fremsat et sådant argument i forbindelse med denne appelsag.

67.      I lyset af det ovennævnte er det min opfattelse, at det andet appelanbringende bør forkastes.

3.      Nødvendigheden af de anmodede oplysninger

a)      Parternes argumenter

68.      HeidelbergCement har inden for rammerne af sit tredje appelanbringende, der vedrører den appellerede doms præmis 48-80, kritiseret Retten for dens fortolkning af kravet om »nødvendighed« af de anmodede oplysninger i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003. Appellanten har fremsat en række argumenter til støtte for dette anbringende. HeidelbergCement har for det første anført, at Retten ikke undersøgte, om Kommissionen inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse var i besiddelse af tilstrækkelige indicier for en mulig overtrædelse af artikel 101 TEUF. Uden en sådan undersøgelse ville det ikke være muligt at udøve nogen form for domstolskontrol med hensyn til, om nødvendighedskriteriet var opfyldt i den foreliggende sag. HeidelbergCement har for det andet anført, at Rettens fortolkning af artikel 18 ville give Kommissionen ubegrænsede beføjelser i strid med bestemmelsens ordlyd. HeidelbergCement har for det tredje hævdet, at Retten ikke vurderede nødvendigheden af visse særlige typer oplysninger, som Kommissionen havde anmodet om, ved at anføre, at domstolskontrol kan udøves i en senere fase i proceduren. HeidelbergCement har for det fjerde anført, at Retten fejlagtigt accepterede, at Kommissionen havde beføjelse til at anmode om oplysninger, der allerede var i dens besiddelse.

69.      Kommissionen har anført, at appellantens argumenter alene vedrører spørgsmål 1A, 1B, 3 og 4 i spørgeskemaet. Den har videre anført, at Retten ikke kan kritiseres for ikke at have undersøgt, om Kommissionen var i besiddelse af tilstrækkelige indicier, der kunne begrunde vedtagelsen af en afgørelse i henhold til artikel 18, stk. 3, da appellanten ikke havde gjort dette anbringende gældende i første instans. Kommissionen har også anført, at den i en tidlig fase i undersøgelsen ikke kan være forpligtet til at påvise en præcis sammenhæng mellem de formodede overtrædelser og de anmodede oplysninger. Kommissionen er under alle omstændigheder af den opfattelse, at Retten bekræftede, at der var tale om en sådan sammenhæng med hensyn til de anmodede oplysninger. Endelig har Kommissionen tilsluttet sig Rettens konklusion om, at den på visse betingelser har ret til at fremsætte en fornyet begæring om oplysninger, der allerede er udleveret af en virksomhed.

b)      Analyse

i)      Vedrørende kravet om nødvendighed

70.      De oplysninger, som Kommissionen anmoder om i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, skal være »nødvendige« for, at Kommissionen kan gennemføre artikel 101 og 102 TEUF (52). Kommissionen har et vidt skøn i denne henseende (53). Det tilkommer principielt Kommissionen at afgøre, om bestemte oplysninger eller bestemte dokumenter er »nødvendige« for dens undersøgelse (54).

71.      Dette skøn er dog ikke ubegrænset og kan under alle omstændigheder indbringes for Unionens retsinstanser (55). Det er korrekt, at udtrykket »nødvendige« ikke kan fortolkes for bogstaveligt således, at de anmodede oplysninger skal anses for at udgøre en ufravigelig betingelse for at påvise de overtrædelser, der formodes af Kommissionen (56). En for lempelig fortolkning af udtrykket tillades dog heller ikke. Som generaladvokat Jacobs påpegede i sit forslag til afgørelse i sag SEP, er en blot forbindelse mellem et dokument og den formodede overtrædelse ikke tilstrækkeligt til at berettige en begæring om fremlæggelse af dokumentet (57). Jeg er enig. Hvis EU-lovgiver havde haft til hensigt at give Kommissionen næsten ubegrænset skøn i denne retning, ville artikel 18, stk. 3, sandsynligvis have henvist til »relevante« eller »relaterede« oplysninger og ikke til »nødvendige« oplysninger.

72.      Udtrykket »nødvendige« skal dermed forstås således, at der skal være en sammenhæng mellem de anmodede oplysninger og den formodede overtrædelse, der er tilstrækkeligt tæt til, at Kommissionen med rimelighed på begæringstidspunktet kunne antage, at førstnævnte ville hjælpe den med opfylde dens forpligtelser i forbindelse med en igangværende undersøgelse (58). Undersøgelsen af kravet om nødvendighed omfatter med andre ord en analyse set fra Kommissionens perspektiv på tidspunktet for vedtagelsen af begæringen af, hvorvidt de oplysninger, der kræves fra en virksomhed, med sandsynlighed vil hjælpe Kommissionen med at bekræfte, om den formodede overtrædelse har fundet sted, og fastlægge dens præcise art og omfang.

73.      Det er her vigtigt at tilføje, at formålet med en begæring om oplysninger efter artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 ikke er at indhente oplysninger om enhver mulig overtrædelse af EU’s konkurrenceregler inden for en bestemt sektor eller af en bestemt virksomhed. Denne bestemmelse kræver – ligesom artikel 20 i samme forordning om kontrolundersøgelser – at Kommissionen er i besiddelse af en række indicier, der har fået den til at mistænke, at der er begået bestemte overtrædelser (59), selv om adressaten for begæringen ikke nødvendigvis skal være en af de virksomheder, der er ansvarlige for disse overtrædelser. Hvis der ikke foreligger konkrete indicier til at begrunde en sådan mistanke (60), kan vedtagelsen af en afgørelse om begæring om oplysninger efter artikel 18, stk. 3, anses for en vilkårlig undersøgelsesforanstaltning (61).

74.      Hvis der ikke foreligger konkrete indicier, der begrunder en begæring i henhold til artikel 18, betyder det dog ikke, at Kommissionen ikke har mulighed for at fremsætte forespørgsler, hvis den vurderer, at visse sektorer i det indre marked ikke fungerer effektivt. Kommissionen kan faktisk i henhold til artikel 17 i forordning nr. 1/2003 undersøge erhvervssektorer eller bestemte typer aftaler på tværs af forskellige erhvervssektorer, hvis udviklingen i handelen mellem medlemsstater, manglende priselasticitet eller andre forhold giver grund til at antage, at konkurrencen kan være begrænset eller fordrejet inden for det indre marked. Artikel 17 omhandler dog en anden retsakt: Artikel 18 – der er grundlaget for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse – giver ikke Kommissionen mulighed for at vedtage afgørelser om begæring af oplysninger på et spekulativt grundlag uden faktisk mistanke (62).

75.      Som Retten anførte, skal en afgørelse vedtaget i henhold til artikel 18, stk. 3, ikke nødvendigvis indeholde en reference til disse indicier, såfremt den tydeligt identificerer de formodede kendsgerninger, der undersøges (63). Ifølge Domstolens faste praksis er Kommissionen ikke forpligtet til at give adressaten for en afgørelse om en kontrolundersøgelse meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtrædelser, som den råder over (64). Dette princip finder efter min opfattelse også anvendelse på afgørelser om begæring af oplysninger fra virksomheder efter artikel 18, stk. 3.

76.      Eksistensen og tilstrækkeligheden af indicier, der begrunder vedtagelsen af en afgørelse efter artikel 18, er underlagt domstolsprøvelse, hvis en virksomhed anfægter lovligheden af en sådan afgørelse (65). Under retssagen kan det derfor kræves, at Kommissionen fremlægger de beviser, der ligger til grund for dens mistanke, således at Unionens retsinstanser kan afgøre, om den omtvistede afgørelse var vilkårlig (66). Den vilkårlige karakter af en afgørelse er dog et særskilt spørgsmål i forhold til »nødvendigheden« af de oplysninger, der anmodes om i den pågældende afgørelse. Dette er også et spørgsmål, som Unionens dommere ikke kan rejse på eget initiativ. Det tilkommer parterne ved Unionens retsinstanser at indgive et særskilt anbringende herom.

ii)    Den foreliggende sag

77.      Indledningsvis vil jeg se på to indledende formalitetsindsigelser fremsat af Kommissionen.

78.      Jeg er på den ene side enig med Kommissionen i, at appellanten ikke ved første instans gjorde gældende, at Kommissionen ikke var i besiddelse af tilstrækkelige indicier til at begrunde vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at Retten ikke kan kritiseres for ikke at have undersøgt dette spørgsmål.

79.      Jeg er på den anden side ikke enig med Kommissionen i, at dette tredje appelanbringende er begrænset til Rettens konklusioner med hensyn til spørgsmål 1A, 1B, 3 og 4. Under sagen i første instans klagede appellanten faktisk over den utilstrækkelige begrundelse i den omtvistede afgørelse, som efter appellantens opfattelse gjorde det umuligt at undersøge, om de anmodede oplysninger var »nødvendige« som defineret i artikel 18 i forordning nr. 1/2003.

80.      HeidelbergCements stævning til Retten er ganske tydelig, idet dens første argument var, at undersøgelsen af nødvendigheden af de anmodede oplysninger havde været umulig som følge af den manglende præcisering i den omtvistede afgørelse. De specifikke spørgsmål, som Kommissionen har henvist til, var kun anført som eksempler på den opfattelse, at – som appellanten omhyggeligt har understreget – sammenhængen mellem de anmodede oplysninger og de formodede overtrædelser ikke kunne ses, selv om begrundelsen blev anset for tilstrækkelig. Argumentationen, som alene fokuserede på spørgsmål 1A, 1B, 3 og 4, blev således kun anført som alternativ og subsidiær.

81.      Af de grunde, der er redegjort for i forbindelse med det første appelanbringende, mener jeg dog, at appellantens første argument er begrundet. Hvis der ikke er et forholdsvis veldefineret formål med begæringen om oplysninger, hvordan kan adressaten for den pågældende begæring da undersøge, om kravene i artikel 18 er opfyldt for hver række spørgsmål i begæringen?

82.      Retten har i sin tidligere praksis selv understreget betydningen af en forbindelse mellem beskrivelsen af undersøgelsens formål og nødvendigheden af de anmodede oplysninger. Som Retten har fastslået, skal nødvendighedskriteriet i artikel 18 vurderes på baggrund af undersøgelsens formål, således som det skal være præciseret i begæringen om oplysninger. Kommissionen kan kun begære oplysninger, som kan være til nytte ved undersøgelsen af den formodede overtrædelse, som dels er årsag til undersøgelsen, dels skal være angivet i begæringen om oplysninger (67). Generaladvokat Jacobs har også understreget betydningen af, at der i selve afgørelsen gives tilstrækkelige oplysninger om rækkevidden af undersøgelsen (68).

83.      I den appellerede dom tiltrådte Retten derfor ikke kun »nødvendigheden« af de anmodede oplysninger på grundlag af en utilstrækkelig begrundelse (og tilsidesatte dermed sin tidligere praksis på området), men foretog også – hvilket er endnu vigtigere – en ukorrekt fortolkning af »nødvendighedskravet«. Retten har tilsyneladende accepteret, at enhver forbindelse mellem de anmodede oplysninger og den formodede overtrædelse er tilstrækkelig til at opfylde dette krav.

84.      Det forhold, at Retten anvendte en ukorrekt nødvendighedstest, fremgår for det første af den appellerede doms præmis 54-58. HeidelbergCement havde gjort gældende, at nogle af de oplysninger, som Kommissionen anmodede om, ikke var relevante for undersøgelsen, da de vedrørte en række forskellige produkter, der også var prissat forskelligt og samlet i grupper. Under disse omstændigheder kunne der efter appellantens opfattelse ikke foretages en meningsfuld sammenligning af priser inden for EØS. Uden at undersøge berettigelsen af HeidelbergCements argument forkastede Retten det hurtigt med den begrundelse: i) at de pågældende oplysninger må anses for at have forbindelse til de formodede overtrædelser, ii) at kritikken vedrørende de indleverede oplysningers pålidelighed ikke påvirkede lovligheden af begæringen om oplysninger, og iii) at det tilkom Kommissionen at afgøre, om de indsamlede oplysninger giver den mulighed for at gøre en eller flere overtrædelser gældende over for sagsøgeren, da sagsøgeren – i påkommende tilfælde – kunne anfægte de anmodede oplysningers bevisværdi i sit svar på en eventuel klagepunktsmeddelelse eller til støtte for en påstand om annullation af den endelige afgørelse.

85.      Rettens argumentation forekommer fejlbehæftet på dette punkt. Uanset om HeidelbergCements indsigelser var korrekte, kunne de ikke afvises ved blot at anføre, at der fandtes en forbindelse mellem de anmodede oplysninger og de formodede overtrædelser, og at det var tilstrækkeligt. Det centrale spørgsmål er, om disse oplysninger med rimelighed kunne forventes at være brugbare for Kommissionen. Betydningen af dette aspekt afvises dog udtrykkeligt af Retten, som anfører, at de fremlagte oplysningers eventuelle manglende brugbarhed under ingen omstændigheder ville påvirke lovligheden af den omtvistede afgørelse. Det er åbenlyst ukorrekt. Jeg er enig i, at Kommissionen skal have et vidt skøn med henblik på afgørelsen af, hvilke oplysninger der må anses for brugbare (og dermed »nødvendige« som omhandlet i artikel 18), men Unionens retsinstanser kan ikke undslå sig at udøve domstolskontrol af disse beføjelser. Hvis de oplysninger, som Kommissionen anmodede om, var direkte irrelevante for undersøgelsens formål, ville det have berørt lovligheden af den omtvistede afgørelse, i modsætning til det af Retten fastslåede.

86.      Det forhold, at appellanten kunne have anfægtet bevisværdien af de omhandlede oplysninger i sit svar på en klagepunktsmeddelelse eller til støtte for en påstand om annullation af den endelige afgørelse, påvirker ikke lovligheden af den omtvistede afgørelse. En afgørelse om begæring af oplysninger, som ikke er nødvendige, som omhandlet i artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, er ulovlig (helt eller delvist) og bør følgelig annulleres af Unionens retsinstanser. Ordlyden af denne bestemmelse er meget klar, eftersom lovligheden af en sådan afgørelse umiddelbart kan gøres til genstand for en retlig prøvelse. Kommissionens afgørelse skal i henhold til artikel 18, stk. 3, indeholde »oplysning om, at den kan indbringes for Domstolen«.

87.      Rettens fejlagtige anvendelse af nødvendighedskriteriet fremgår for det andet af den appellerede doms præmis 60-80. HeidelbergCement havde gjort gældende, at den omtvistede afgørelse var i strid med artikel 18, idet mange af dens spørgsmål krævede, at virksomheden fremlagde oplysninger, som den allerede havde indgivet i forbindelse med besvarelsen af tidligere anmodninger om oplysninger.

88.      Retten henviste indledningsvis til sin praksis, hvorefter begæringer om oplysninger, der har til formål at tilvejebringe oplysninger om et dokument, der allerede er i Kommissionens besiddelse, ikke kan betragtes som begrundede i undersøgelsens formål. Den fastslog også, at en afgørelse, der pålægger adressaten på ny at fremlægge oplysninger, der tidligere er blevet anmodet om, med den begrundelse, at visse af oplysningerne efter Kommissionens opfattelse er ukorrekte, kan synes at indebære en uforholdsmæssig byrde i forhold til det, som undersøgelsen kræver, og derfor ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet eller kravet om nødvendighed. Retten tilføjede endelig, at ønsket om at finde en nemmere metode til at behandle virksomhedernes besvarelser ikke berettiger Kommissionen til at kræve, at disse virksomheder indgiver oplysninger, den allerede er i besiddelse af, i et nyt format (69).

89.      Jeg finder Rettens argumentation på dette punkt overbevisende. De anførte principper følger direkte af »nødvendighedskriteriet«, der er omhandlet i artikel 18 (70). Anvendelsen af disse principper i den foreliggende sag er dog ikke tilsvarende overbevisende.

90.      Retten fastslog, at spørgeskemaet i vid udstrækning forpligtede appellanten til igen at indgive oplysninger, den allerede havde indgivet til Kommissionen. I denne sammenhæng forkastede Retten Kommissionens argument om, at den omtvistede afgørelse også havde til formål at afhjælpe angivelige fejl i de oplysninger, som HeidelbergCement tidligere havde fremlagt. Retten kunne ikke udpege en eneste af de angivelige fejl. Retten bemærkede desuden, at Kommissionen havde vedtaget afgørelser efter artikel 18, som var næsten identiske for alle de virksomheder, der er omfattet af undersøgelsen. Det betød, at Kommissionen ikke tog hensyn til de oplysninger, hver af disse virksomheder (herunder HeidelbergCement) tidligere havde indgivet. Retten fandt faktisk, at den omtvistede afgørelse, i hvert tilfælde delvist, var blevet vedtaget netop for at opnå en konsolideret udgave af appellantens tidligere svar (71).

91.      Retten forkastede imidlertid – trods disse konklusioner – HeidelbergCements argumenter ved at bemærke, at nogle af spørgsmålene omhandlede oplysninger, der ikke tidligere var blevet anmodet om, mens andre var mere dybdegående end tidligere begæringer om oplysninger, da de var mere specifikke som følge af deres ændrede omfang eller tilføjelsen af yderligere variabler. På dette grundlag konkluderede Retten, at den omstændighed, at spørgeskemaet havde til formål at sikre ajourførte eller mere detaljerede oplysninger, var bevis for, at de anmodede oplysninger var nødvendige (72).

92.      Rettens konklusion er forvirrende: Den accepterer tilsyneladende, at enhver ændring i spørgsmålenes ordlyd, der indebærer, at svarene skal indeholde yderligere eller mere detaljerede oplysninger, må anses for at opfylde kravene i artikel 18. Det ville være tilfældet, selv om de yderligere eller mere detaljerede oplysninger kun udgør en forholdsvis lille del af de samlede anmodede oplysninger. Selv en overfladisk sammenligning af de spørgsmål, der henvises til i den appellerede dom, med de spørgsmål, appellanten var blevet stillet i tidligere begæringer, viser, at der i mange tilfælde kun er få forskelle mellem disse spørgsmål. Som det anføres i sjette betragtning til den omtvistede afgørelse, kan det ikke betvivles, at et af dens formål var at opnå en konsolideret udgave af oplysninger, der er blevet fremlagt tidligere. Denne konsoliderede udgave skulle indgives i det format, som Kommissionen ønskede, og som gjorde det muligt at foretage en hurtig sammenligning af alle de oplysninger, den modtog.

93.      Det bestrides endvidere ikke, at nogle af de oplysninger, som Kommissionen anmodede om, var offentligt tilgængelige og således tilgængelige for Kommissionen på anden vis (eksempelvis via søgninger på internettet).

94.      Hvis der ses bort fra spørgsmålet om proportionaliteten af en sådan begæring om oplysninger, er kravet – korrekt fortolket – om »nødvendighed« næppe opfyldt.

95.      På baggrund af ovenstående bemærkninger mener jeg, at Retten begik en retlig fejl, da den anvendte kravet om nødvendighed i artikel 18 i forordning nr. 1/2003. Appellantens tredje appelanbringende bør derfor tages til følge, og den appellerede dom ophæves, for så vidt som Retten i denne doms præmis 48-80 forkastede appellantens påstand om annullation med henvisning til nødvendigheden af de anmodede oplysninger i den omtvistede afgørelse.

4.      De anmodede oplysningers format

a)      Parternes argumenter

96.      HeidelbergCement har inden for rammerne af sit fjerde appelanbringende, der vedrører den appellerede doms præmis 81-85, anført, at Retten foretog en fejlagtig fortolkning og anvendelse af artikel 18 i forordning nr. 1/2003, da den accepterede, at Kommissionen havde ret til at anmode adressaten for en afgørelse om at fremlægge de anmodede oplysninger i et særligt format. Appellanten har anført, at Kommissionen ikke må kræve, at virksomheder indgiver de anmodede oplysninger i overensstemmelse med specifikke og krævende instrukser.

97.      Kommissionen har anført, at Retten ikke begik en fejl i denne henseende. Kommissionen bør kunne kræve, at en virksomhed indgiver de anmodede oplysninger i det format, der anses for nødvendigt. Denne fortolkning af artikel 18 understøttes også af 23. betragtning til forordning nr. 1/2003 (73), der henviser til »de oplysninger [...], der er nødvendige«.

b)      Analyse

i)      Om pligten til at udlevere oplysninger

98.      Det bør indledningsvis bemærkes, at de procedurer, der er omhandlet i forordning nr. 1/2003, ikke er af strafferetlig karakter. Der er tale om administrative procedurer, som dog kan føre til store bøder for virksomheder, der kendes skyldige i overtrædelse af EU’s konkurrenceregler.

99.      Der eksisterer som sådan ikke en absolut ret til ikke at udtale sig inden for rammerne af disse procedurer (74). I overensstemmelse med fast retspraksis har en virksomhed, der er omfattet af disse procedurer, pligt til at medvirke aktivt i Kommissionens undersøgelse, hvilket indebærer, at den skal forsyne Kommissionen med alt materiale vedrørende undersøgelsens genstand (75).

100. I henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003 har Kommissionen beføjelse til at anmode virksomheder om at besvare specifikke spørgsmål og fremlægge dokumenter, de er i besiddelse af (76). En virksomhed har pligt til at overholde dette, selv om de oplysninger, der indgives til Kommissionen, kan bruges imod den (77).

101. Kommissionens undersøgelsesbeføjelser omfatter kun de beføjelser, den er tillagt i medfør af forordning nr. 1/2003, og den må, for at kunne afsløre og retsforfølge overtrædelser af EU’s konkurrenceregler, generelt benytte de oplysninger, som virksomhederne selv indgiver (samt dokumenter, der opdages under kontrolundersøgelser).

102. Jeg må dog igen understrege, at det system, der oprettes ved forordning nr. 1/2003, indebærer, at bevisbyrden for en overtrædelse af EU’s konkurrenceregler ligger hos Kommissionen (eller i påkommende tilfælde de nationale konkurrencemyndigheder) (78). Selv hvis virksomheder ikke har ret til ikke at udtale sig, kan de dermed ikke anmodes om at udføre opgaver, der strengt taget er knyttet til bevisoptagelse og undersøgelse af sagen.

103. Det grundlæggende spørgsmål, der rejses ved dette appelanbringende, omhandler afgrænsningen af Kommissionens rolle i forbindelse med undersøgelsen af en formodet overtrædelse af konkurrencereglerne og den rolle, som de virksomheder, der er genstand for undersøgelsen, spiller i samarbejdet med Kommissionen. Et af de centrale spørgsmål, der følger af den foreliggende sag, er mere specifikt, om begrebet »oplysninger« i artikel 18 i forordning nr. 1/2003 kan fortolkes således, at Kommissionen kan kræve, at virksomheder indgiver de anmodede oplysninger i et særligt format.

104. Dette spørgsmål bør efter min mening principielt besvares benægtende.

105. Jeg er enig med Kommissionen i, at ordlyden af 23. betragtning til og artikel 18 i forordning nr. 1/2003 (ved at henvise til oplysningernes »nødvendighed«) antyder, at Kommissionen kan anmode adressaterne om at indgive oplysningerne i et format, der er brugbart i Kommissionens undersøgelse. Nødvendigheden af at bevare effektiviteten af Kommissionens undersøgelsesbeføjelser i henhold til forordning nr. 1/2003 indebærer nødvendigvis, at de fremlagte oplysninger skal være korrekte og udførlige, og at de umiddelbart skal kunne forstås og anvendes af denne institution. Disse oplysninger må derfor ikke indgives på en kaotisk, usystematisk eller fragmenteret måde. En virksomhed må desuden ikke oversvømme Kommissionen med dokumenter og data, som Kommissionen ikke har anmodet om, og som betyder, at Kommissionen selv skal søge efter de relevante oplysninger.

106. Begrebet »oplysninger« kan dog ikke udvides til at betyde, at virksomheder kan anmodes om at udføre opgaver, der indgår i opbygningen af en sag og derfor typisk udføres af Kommissionens personale. Forpligtelsen i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003 er begrænset til at »stille alle nødvendige oplysninger til rådighed« eller, som Domstolen har udtalt i sin praksis, at forsyne Kommissionen med alt materiale (79). Der henvises i denne bestemmelse ikke udtrykkeligt til forpligtelser, der går videre end indgivelsen af oplysninger.

107. Jeg mener derfor, at Kommissionen ikke i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 har ret til at kræve, at adressaten for en afgørelse – under alle omstændigheder – stiller de anmodede oplysninger til rådighed i et særligt format. Det betyder dog ikke, at en virksomhed til enhver tid blot kan ignorere det format, som Kommissionen har ønsket oplysningerne indgivet i. Dette ville være i strid med pligten til aktiv medvirken. En virksomhed skal derfor behørigt overveje det format, som Kommissionen har ønsket de anmodede oplysninger indgivet i.

108. De opgaver vedrørende format, som Kommissionen kan kræve, at en virksomhed udfører, afhænger efter min opfattelse af de anmodede oplysningers art. Med hensyn til de omtvistede oplysninger i den foreliggende sag kan der identificeres tre forskellige typer: i) oplysninger, der skal formaliseres og samles, inden de umiddelbart kan forstås og anvendes af Kommissionen, ii) oplysninger, der fandtes i et format, der umiddelbart kunne indgives til Kommissionen, da de umiddelbart kunne forstås og anvendes af sidstnævnte, og iii) oplysninger, der var offentligt tilgængelige.

109. Med hensyn til den første type oplysninger omfattede disse oplysninger, som adressaten for afgørelsen uundgåeligt skulle formalisere, inden de kunne indgives til Kommissionen. Det følger efter min opfattelse af pligten til aktiv medvirken, at en virksomhed under sådanne omstændigheder kan forventes at yde en indsats for at overholde det format, Kommissionen har anmodet om. For så vidt som det format, som Kommissionen har valgt, ikke er væsentligt mere besværligt end andre mulige formater, der kunne anvendes, kan det med rimelighed kræves, at virksomheden overholder Kommissionens instrukser.

110. Med hensyn til den anden og den tredje type oplysninger er en anmodning om fornyet formatering af de anmodede oplysninger efter min opfattelse ikke acceptabel. Da adressaten for afgørelsen umiddelbart kunne indgive de anmodede oplysninger på en måde, som Kommissionen umiddelbart kunne forstå og behandle, kan jeg ikke se, hvorfor opgaverne med at omformatere oplysningerne på den måde, der efter Kommissionens opfattelse var mest hensigtsmæssig for dens undersøgelse, ikke burde have været udført af Kommissionens personale.

111. Kommissionens anmodning om fornyet formatering af en stor mængde data kan mutatis mutandis sammenlignes med en anmodning om oversættelse af adskillige store dokumenter, der er i en virksomheds besiddelse, til et andet sprog. Det forhold, at Kommissionens personale ikke har de nødvendige sproglige kvalifikationer, kan efter min opfattelse ikke begrunde en sådan anmodning.

112. I denne sammenhæng bør det fremhæves, at der i EU’s retsorden – i modsætning til, hvad der er tilfældet på medlemsstatsniveau i forhold vedrørende beskatning eller sikkerhedsstillelse – ikke er fastsat udtrykkelige regler for den måde, hvorpå virksomheder bør organisere og lagre data og dokumenter, der kan være relevante for undersøgelser omhandlet i forordning nr. 1/2003. Virksomheder kan derfor frit vælge de metoder til at organisere og lagre oplysninger i deres besiddelse, som de finder mest effektive. Hvis Kommissionen inden for rammerne af en undersøgelse af en formodet overtrædelse af konkurrencereglerne ønsker oplysningerne organiseret på en anden måde, er dette en opgave, der er omfattet af forberedelsen af sagen.

ii)    Den foreliggende sag

113. I den appellerede dom anførte Retten, at Kommissionens beføjelse til at anmode om oplysninger i henhold til artikel 18 nødvendigvis principielt må indebære muligheden for, at denne institution kræver, at oplysningerne indgives i et særligt format. Den tilføjede dog også, at udøvelsen af denne beføjelse er med forbehold af de grænser, der følger af proportionalitetsprincippet og af virksomhedernes ret til ikke at inkriminere sig selv (80). Retten undersøgte derefter den omtvistede afgørelse i lyset af proportionalitetsprincippet og konkluderede, at den, selv om den indebar »en særligt stor arbejdsbyrde« for adressaten (81), ikke overtrådte dette princip (82).

114. Af de grunde, der er forklaret i punkt 98-112 ovenfor, kan jeg ikke tilslutte mig denne argumentation. Retten har følgelig i den foreliggende sag foretaget en ukorrekt fortolkning af begrebet oplysninger som omhandlet i artikel 18 i forordning nr. 1/2003.

115. Kommissionen kan – efter min mening – på grundlag af den korrekte fortolkning af artikel 18 ikke kræve, at appellanten indgiver alle de oplysninger, der anmodes om i den omtvistede afgørelse, i det særlige format, der er anført i denne afgørelses bilag II og III (83).

116. Instruktionerne vedrørende den måde, hvorpå oplysningerne skulle indgives til Kommissionen, var særdeles krævende. Fuld overensstemmelse med det krævede format blev sikret ved en udtrykkelig trussel om sanktioner. I feltet øverst i spørgeskemaet har Kommissionen anført (med fed og understreget tekst): »Besvarelsen vil blive anset for ukorrekt eller vildledende, hvis følgende definitioner og instrukser ikke overholdes«.

117. Kommissionen har derfor ikke kun anmodet om et særligt format ved indgivelsen af oplysninger, som skulle formaliseres af appellanten, den har faktisk krævet, at alle oplysninger skulle indgives i dette format, uanset oplysningernes mængde og art (84).

118. Det er efter min opfattelse uacceptabelt. Som følge af Kommissionen begæring er appellanten blevet pålagt at udføre formatering (og omformatering), som Kommissionen ellers principielt skulle have udført.

119. Som appellanten har forklaret – uden herved at blive modsagt af Kommissionen – kunne en stor del af de anmodede oplysninger for det første indgives med det samme i det format, hvori det var lagret i appellantens databaser. Det forhold, at Kommissionen krævede et meget specifikt og krævende format for disse oplysninger, medførte i stedet en betydelig ekstra arbejdsbyrde blot for at omformatere disse oplysninger.

120. Kommissionen anmodede for det andet også appellanten om at indgive oplysninger, der tydeligvis var offentligt tilgængelige. I punkt 10 i bilag II til den omtvistede afgørelse anføres følgende: »Alle beløb skal angives i euro. Hvis den lokale valuta ikke er euro, omregnes beløbet til euro ved brug af ECB’s officielle valutakurs for referenceperioden.« Under retsmødet blev Kommissionen bedt om at forklare, hvorfor disse beregninger ikke kunne foretages af dens eget personale. Kommissionen gav intet svar.

121. Selve mængden af oplysninger er ikke omhandlet i dette appelanbringende, men det kan for det tredje ikke betvivles, at de formateringsopgaver, appellanten skulle udføre, var talrige, komplekse og besværlige. I sin stævning til Retten angav HeidelbergCement detaljerede overslag over det antal arbejdstimer, der krævedes for at besvare Kommissionens spørgeskema, og de deraf følgende omkostninger. Virksomheden fremlagde også bevismateriale til støtte for sine overslag. Kommissionen anfægtede disse overslag ved blot at påstå, at appellanten ikke havde fremlagt tilstrækkeligt eller pålideligt bevismateriale. Kommissionen fremlagde dog ingen konkrete elementer til støtte for sine indvendinger, og den udpegede heller ikke mulige fejl i disse overslag. Under retsmødet blev Kommissionen spurgt, hvorfor den mente, at HeidelbergCement havde overvurderet disse tal, og den blev bedt om at angive de tal, der efter dens vurdering ville være mere pålidelige. Kommissionen kunne ikke give et groft overslag og forklarede ikke, hvorfor appellantens overslag ikke burde anses for troværdige.

122. Det forekommer mig, at appellanten i den foreliggende sag blev pålagt at udføre så omfattende, komplekse og tidskrævende kontor- og administrationsopgaver, da virksomheden skulle indgive de anmodede oplysninger, at opbygningen af sagen mod den i realiteten blev »overladt« til den pågældende virksomhed.

123. På baggrund af ovenstående bemærkninger er det min opfattelse, at appellanten har ret i sit anbringende om, at Retten begik en retlig fejl med sin fortolkning af artikel 18 i forordning nr. 1/2003. Appellantens fjerde appelanbringende bør derfor tages til følge, og den appellerede dom ophæves, for så vidt som Retten i denne doms præmis 23-43 fastslog, at Kommissionen kunne anmode om de oplysninger, der er anført i bilag I til den omtvistede afgørelse i det format, der er anført i afgørelsens bilag II og III.

5.      Begæringens svarfrister

a)      Parternes argumenter

124. HeidelbergCement har inden for rammerne af sit femte appelanbringende, der vedrører den appellerede doms præmis 101-108, anfægtet Rettens vurdering af proportionaliteten af de svarfrister, der er fastsat i den omtvistede afgørelse. HeidelbergCement har navnlig anført, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at disse svarfrister var rimelige i betragtning af de ressourcer, der er tilgængelige for en virksomhed af HeidelbergCements størrelse og omfang. Dette ville føre til begæringer om oplysninger med forskellige svarfrister afhængigt af de berørte virksomheders økonomiske midler.

125. Kommissionen har bemærket, at appellanten kun har anfægtet den appellerede doms præmis 107 og ikke resten af Rettens ræsonnement, og har nedlagt påstand om at dette appelanbringende forkastes.

b)      Analyse

126. Kommissionens bemærkninger med hensyn til omfanget af dette appelanbringende er korrekte: Appellanten anfægter alene det forhold, at Retten henviste til de ressourcer, der er tilgængelige for en virksomhed af HeidelbergCements størrelse og omfang, i forbindelse med vurderingen af de omhandlede svarfristers proportionalitet.

127. Jeg er desuden ikke fuldt overbevist af HeidelbergCements argumenter vedrørende dette spørgsmål.

128. For at overholde proportionalitetsprincippet i forbindelse med svarfrister i en begæring om oplysninger skal Kommissionen (og Unionens retsinstanser ved domstolsprøvelse af denne begæring) nødvendigvis tage de ressourcer, der er tilgængelige for adressaten for den pågældende begæring i betragtning. Hvordan kan det ellers vurderes, om en specifik begæring medfører en tung eller uforholdsmæssig byrde for en bestemt virksomhed? Den ligning, som Kommissionen og Unionens retsinstanser skal løse i denne henseende, indeholder to variable faktorer: på den ene side mængden og kompleksiteten af de anmodede oplysninger og på den anden side adressatens faktiske kapacitet til at fremlægge disse oplysninger.

129. Mængden og kompleksiteten af de anmodede oplysninger afhænger naturligvis af mange variable faktorer, såsom grovheden af den formodede overtrædelse, karakteren af den pågældende virksomheds deltagelse, betydningen af det ønskede bevismateriale samt mængden og typen af nyttige oplysninger, som virksomheden ifølge Kommissionen er i besiddelse af (85).

130. Adressatens faktiske kapacitet til at fremlægge de anmodede oplysninger er primært en funktion af de (menneskelige, tekniske og finansielle) ressourcer, den har til rådighed.

131. De ressourcer, der generelt er tilgængelige for en virksomhed af den størrelse og det omfang, der gør sig gældende for adressaten for en afgørelse vedtaget i henhold til artikel 18, stk. 3, er efter min opfattelse en af de faktorer, der skal tages i betragtning, når det afgøres, om adressaten i realiteten med rimelighed kan forventes at indgive sin besvarelse inden for Kommissionens svarfrist. Som appellanten selv har anerkendt, kan en opgave, der er tung for en lille, familiedrevet virksomhed, være mindre krævende for et avanceret, multinationalt selskab med flere tusinde ansatte.

132. Det betyder dog ikke nødvendigvis – som appellanten har gjort gældende – at Kommissionen bør udstede begæringer om oplysninger med en forskellig svarfrist for hver adressat. Når Kommissionen sender den samme begæring om oplysninger til flere virksomheder, kan den også fastsætte en svarfrist, der er hensigtsmæssig for alle de berørte virksomheder.

133.  Jeg mener dog samtidig, at en virksomheds ressourcer ikke bør tillægges for stor betydning. Den byrde, der pålægges en virksomhed, kan ikke beregnes som en matematisk andel af dens ressourcer. En stor virksomhed kan have flere medarbejdere, større finansiel kapacitet og mere avancerede IT-værktøjer til rådighed, men det betyder ikke, at Kommissionen har ret til at kræve en særlig indsats fra denne virksomhed. Det er trods alt ikke en virksomheds opgave at udføre Kommissionens arbejde, og dette gælder uanset den pågældende virksomheds størrelse og de ressourcer, den har til rådighed.

134. Inden for rammerne af dette appelanbringende har appellanten dog ikke anført, at Retten fejlagtigt vægtede den arbejdsbyrde, som den omtvistede afgørelse indebar, i forhold til dens kapacitet til at besvare eller tilsidesatte andre elementer af relevans for vurderingen af proportionaliteten af svarfristerne i den omtvistede afgørelse. Appellanten har, som tidligere anført, blot anfægtet den omstændighed, at Retten tog de ressourcer, den har til rådighed, i betragtning. Der kræves derfor ikke yderligere analyse af proportionaliteten af den omtvistede afgørelse.

135. På grundlag af det ovennævnte er jeg af den opfattelse, at appellantens indvendinger vedrørende den appellerede doms præmis 101-108 bør forkastes.

6.      Spørgsmålenes vage karakter

a)      Parternes argumenter

136. HeidelbergCement har inden for rammerne af sit sjette appelanbringende anført, at Retten i den appellerede doms præmis 109-114 ikke kritiserede den vage karakter af nogle af spørgsmålene i den omtvistede afgørelse. Begrundelsen i den appellerede dom er for det første angiveligt selvmodsigende, da Retten indledningsvis fastslog, at begæringen om oplysninger var vag, og dernæst, at den var tilstrækkeligt klar. Retten fratog for det andet angiveligt HeidelbergCement muligheden for at opnå effektiv retlig beskyttelse ved at anføre, at den upræcise karakter af visse spørgsmål eventuelt kunne anfægtes i en sag vedrørende en sanktion, der eventuelt pålægges denne virksomhed som følge af manglende besvarelse af disse spørgsmål.

137.  Kommissionen har til gengæld anført, at den omtvistede afgørelse ikke indeholdt spørgsmål, der var uklare eller tvetydige. Den indeholdt højst spørgsmål, der var formuleret i generelle vendinger, der således gav appellanten brede manøvremuligheder for at afgive et hensigtsmæssigt svar.

b)      Analyse

138. I stedet for en klog »salomonisk dom« har Retten også på dette punkt valgt at »hugge barnet i to stykker« for at imødekomme begge parter. Rettens konklusion forekommer mig imidlertid ikke overbevisende.

139. Retten henviste først til Domstolens praksis, hvorefter alle retsakter, der vedtages af institutionerne, og som har bindende virkning, ifølge retssikkerhedsprincippet skal være klare og præcise således, at de berørte personer utvetydigt kan vide, hvilke rettigheder og pligter de har, og kan træffe de nødvendige foranstaltninger (86). Dette krav er særligt relevant i denne sammenhæng, da appellanten som adressat for en afgørelse om begæring af oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, som Retten selv har påpeget, risikerede ikke kun at blive pålagt en bøde eller tvangsbøde, hvis den indgav ufuldstændige eller forsinkede oplysninger, eller hvis den ikke indgav oplysninger, men også at blive pålagt en bøde, hvis den indgav oplysninger, som efter Kommissionens vurdering var ukorrekte eller vildledende (87).

140. Retten anførte videre, at der i visse spørgsmål blev anvendt udtryk, der netop var »forholdsvist vage«, men at det ikke kunne anses for en overtrædelse af retssikkerhedsprincippet, da Kommissionen ikke kunne laste den pågældende virksomhed for et utilstrækkeligt svar, når spørgsmålet var vagt. Et spørgsmåls vage karakter bør således tages i betragtning af Unionens retsinstanser, når de prøver lovligheden af en afgørelse, hvorved den pågældende virksomhed pålægges en bøde (88).

141. Begge HeidelbergCements klager på dette punkt er efter min opfattelse begrundede.

142. Den ekstremt kortfattede og i et vist omfang selvmodsigende karakter af den appellerede dom bør efter min mening kritiseres. Retten fastslog ganske vist, at visse spørgsmål havde en vag ordlyd, men kun i et vist omfang (»forholdsvist vage«). Den anførte umiddelbart derefter, at de ikke var tilstrækkeligt vage til, at den omtvistede afgørelse skulle anses for så tvetydig, at retssikkerhedsprincippet var blevet tilsidesat.

143. Denne begrundelse giver anledning til to kritiske bemærkninger. Retten antyder for det første tilsyneladende, at manglende præcision i et spørgsmål (eller i flere spørgsmål) kun er relevant, såfremt hele afgørelsen bliver tvetydig. Det er ikke korrekt. Hvis visse spørgsmål reelt var vage, burde Retten have annulleret den omtvistede afgørelse for så vidt angår de dele, der vedrørte disse spørgsmål (89). For det andet kan Domstolen ikke afgøre, om visse spørgsmål var tilstrækkeligt vage, som hævdet af HeidelbergCement. Den appellerede dom angiver ikke på nogen måde identiteten eller mængden af spørgsmål, der blev anset for vage, og begrundelsen for, at disse spørgsmål kun var forholdsvist vage. Det forholder sig således, uanset at HeidelbergCement i sin stævning til Retten angav de spørgsmål, der efter virksomhedens opfattelse var utilstrækkeligt præcise, og i detaljer havde forklaret de tekniske eller sproglige grunde til dens indvendinger mod disse spørgsmål.

144. Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at appellantens skrivelse af 16. november 2010 til Kommissionen, hvori den påpegede tvetydigheden af forskellige spørgsmål i udkastet til spørgeskema og anmodede om en række præciseringer fra Kommissionen, var vedhæftet appellantens stævning til Retten. Kommissionen har som udgangspunkt ikke afvist, at de forhold, der nævnes i denne skrivelse, generelt ikke blev behandlet, på trods af flere kontakter mellem Kommissionens personale og repræsentanter for HeidelbergCement i de efterfølgende måneder.

145. Det forhold, at appellanten kan have ret til at anfægte en bøde, som den pålægges for indgivelse af ufuldstændige eller vildledende oplysninger som følge af de tilknyttede spørgsmåls vage karakter, indebærer for det andet ikke, at Unionens retsinstanser ikke kan (og ikke bør) drage de nødvendige konsekvenser af Kommissionens eventuelle tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet. Som tidligere nævnt fratager Rettens begrundelse på dette punkt øjensynligt en del af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 dens effektive virkning (90).

146. I lyset af disse overvejelser bør appelanbringendet vedrørende en utilstrækkelig og selvmodsigende begrundelse i den appellerede doms præmis 109-114 tages til følge.

7.      Selvinkriminering

a)      Parternes argumenter

147. HeidelbergCement har inden for rammerne af sit syvende appelanbringende, der vedrører den appellerede doms præmis 115-139, anført, at Retten fortolkede dens ret til ikke at inkriminere sig selv unødigt restriktivt, og at den dermed ikke sikrede denne ret i denne sag.

148. Kommissionen har bestridt appellantens argumenter. Den har understreget, at spørgsmål 1D ikke krævede, at HeidelbergCement fremlagde en bindende vurdering eller evaluering af en bestemt adfærd, men kun angav en metode til at beregne bruttomargenerne pr. kvartal. Hvis der ikke fandtes en sådan metode for HeidelbergCement, kunne virksomheden have undladt at besvare spørgsmålet.

b)      Analyse

149. Det bør som udgangspunkt fremhæves, at der i 23. betragtning til forordning nr. 1/2003 henvises til virksomhedernes ret til ikke at inkriminere sig selv, når de skal overholde en kommissionsafgørelse om begæring om oplysninger. Domstolen anerkendte denne ret, allerede inden denne forordning blev vedtaget (91). Det er netop en af de grundlæggende komponenter i en virksomheds ret til forsvar, der skal sikres i procedurer, som Kommissionen indleder i henhold til forordning nr. 1/2003.

150. Jeg vil indledningsvis behandle visse indledende argumenter, som Kommissionen har fremsat, og som jeg ikke finder overbevisende. Kommissionens anbringende om, at HeidelbergCement kunne have undladt at svare, hvis der ikke fandtes en metode som den anmodede for den pågældende virksomhed, er efter min opfattelse direkte forkert. Retten forkastede faktisk allerede et sådant argument ved at påpege, at spørgsmålet var formuleret i bydeform, og at appellanten derfor havde pligt til at svare (92). Kommissionen har dernæst efter min mening gengivet karakteren af spørgsmål 1D forkert. Dette spørgsmål anmoder ikke HeidelbergCement om at angive den metode, den i påkommende tilfælde har brugt til at beregne bruttomargenerne pr. kvartal, men den metode denne virksomhed fandt hensigtsmæssig til at beregne disse margener. Forskellen er ikke uden betydning. Spørgsmålet er ikke kun faktuelt, men krævede også, at virksomheden fremsatte en meningstilkendegivelse, som Retten korrekte anførte (93).

151. På denne baggrund vil jeg nu først undersøge, om Retten også fortolkede reglerne om selvinkriminering for restriktivt, og dernæst, om disse regler blev anvendt korrekt i den foreliggende sag.

152. I den appellerede doms præmis 121 fastslog Retten, at der skulle skelnes mellem spørgsmål, der kan klassificeres som af rent faktuel karakter, og spørgsmål, der ikke kan. Kun hvis et spørgsmål ikke kan klassificeres som af rent faktuel karakter, skal det efter Rettens vurdering vurderes, om et sådant spørgsmål kan indebære en indrømmelse fra den berørte virksomheds side af eksistensen af en overtrædelse, som det påhviler Kommissionen at bevise. I præmis 124 fastslog Retten, at et spørgsmål, der krævede, at virksomheden indsamlede data, uden at anmode den om en meningstilkendegivelse, ikke tilsidesætter denne virksomheds ret til forsvar.

153. Dette er efter min opfattelse en forkert fortolkning af reglerne om selvinkriminering. Hvorvidt et spørgsmål kræver, at en virksomhed kun fremlægger faktuelle oplysninger (eksempelvis indsamling af data, afklaring af faktuelle omstændigheder, beskrivelse af objektive kendsgerninger osv.), er – på trods af den noget tvetydige ordlyd af 23. betragtning til forordning nr. 1/2003 (94) – et vigtigt element i denne henseende, men det er ikke nødvendigvis afgørende. Det forhold, at en virksomhed ikke anmodes om at fremlægge subjektive oplysninger, udelukker ikke, at denne virksomheds ret til ikke at inkriminere sig selv ikke i nogen tilfælde tilsidesættes.

154. Domstolen har i sin praksis henvist til spørgsmål, hvor en virksomhed kan »tvinges til at afgive tilståelse om at have begået retsstridige handlinger« (95). De udtryk, som Domstolen har valgt, er ikke uden betydning (96). I sin dom i PVC II-sagen præciserede Domstolen testen vedrørende selvinkriminering yderligere. Det centrale er, om et svar fra adressaten for et spørgsmål faktisk svarer til en indrømmelse af overtrædelsen (97).

155. Ifølge denne retspraksis må Kommissionen ikke stille spørgsmål, hvis svar kan indebære en indrømmelse af skyld fra den pågældende virksomhed.

156. Der er efter min opfattelse eksempelvis ingen tvivl om, at Kommissionen ikke må spørge virksomheder, om deres repræsentanter på et bestemt møde med repræsentanter for deres konkurrenter har aftalt prisstigninger eller accepteret ikke at konkurrere på bestemte nationale markeder. Nogle spørgsmål kan beskrives som spørgsmål af rent faktuel karakter, men de ville grundlæggende tilsidesætte virksomhedens ret til ikke at fremlægge oplysninger, der kan inkriminere den, da et svar kan svare til en udtrykkelig indrømmelse af en overtrædelse af artikel 101 TEUF.

157. Denne fortolkning af reglerne om selvinkriminering understøttes også af Domstolens praksis. I dommene i Orkem-sagen og i Solvay-sagen annullerede Domstolen delvist Kommissionens afgørelser om begæring om oplysninger efter artikel 11 i den dagældende forordning (EØF) nr. 17/62 (98). Domstolen fastslog, at spørgsmål, hvorved en virksomhed blev tvunget til vedgå at have begået en overtrædelse, som det påhvilede Kommissionen at føre bevis for, krænkede denne virksomheds ret til forsvar (99). Nogle af disse spørgsmål kunne beskrives som helt eller delvist af faktuel karakter. I dommen i sagen Kommissionen mod SGL Carbon bekræftede Domstolen, at Kommissionen ikke kunne pålægge en virksomhed, der havde anerkendt at have advaret andre virksomheder i grafitelektrodeindustrien om muligheden for at blive underlagt Kommissionens undersøgelse, at afsløre navnene på disse virksomheder (100). Dette spørgsmål kan også anses for et spørgsmål af faktuel karakter.

158. Et spørgsmål kan således under visse omstændigheder være kritisabelt, fordi svaret derpå kan indebære en indrømmelse af skyld, selv når det kun vedrører kendsgerninger, og der ikke kræves en meningstilkendegivelse om disse kendsgerninger. Retten begik følgelig en retlig fejl ved fortolkningen af retten til ikke at inkriminere sig selv.

159. I modsætning til Kommissionens påstand kan spørgsmål a fortiori krænke en virksomheds ret til ikke at inkriminere sig selv, selv om adressaten ikke anmodes om at foretage en juridisk vurdering eller fremsætte en juridisk meningstilkendegivelse. Dette fremgår tydeligt af retspraksis nævnt i punkt 157 ovenfor. Ingen af de spørgsmål, som Domstolen har kritiseret, krævede, at de berørte virksomheder afgav juridiske vurderinger. Det forhold, at spørgsmål 1D ikke krævede, at HeidelbergCement fremsatte en bindende meningstilkendegivelse, udelukker ikke nødvendigvis, at spørgsmålet ikke kunne tilsidesætte retten til ikke at inkriminere sig selv.

160. Efter at være nået frem til denne konklusion vil jeg nu af hensyn til fuldstændigheden undersøge, om reglerne om selvinkriminering blev anvendt forkert i den foreliggende sag.

161. I den appellerede doms præmis 132 fandt Retten, at den vurdering, som HeidelbergCement skulle give i henhold til spørgsmål 1D, svarer »til at kommentere størrelsen af virksomhedens fortjenstmargener, selv om dette kan udgøre et indicium for, at der foreligger en konkurrencebegrænsende praksis«. Selv om den appellerede doms ordlyd ikke er helt klar, fastslår den tilsyneladende, at appellanten ved at besvare spørgsmålet kunne formodes at indrømme sin deltagelse i de formodede overtrædelser.

162. Retten anførte dog videre, at der også på trods af spørgsmål 1D’s selvinkriminerende karakter skulle tages hensyn til den mulighed, som sagsøgeren havde for i en senere fase af den administrative procedure eller inden for rammerne af et søgsmål til prøvelse af Kommissionens endelige afgørelse at påberåbe sig en anden fortolkning af dens besvarelse af dette spørgsmål end den, som Kommissionen måtte lægge til grund (101). Retten forkastede derfor HeidelbergCements argumenter.

163. Rettens ræsonnement er ganske forvirrende. Den omstændighed, at HeidelbergCement også kunne have anfægtet den selvinkriminerende karakter af spørgsmål 1D, hvis og når Kommissionen vedtog en afgørelse, hvorved virksomheden blev pålagt en bøde (enten for ikke at besvare spørgsmålet eller for at overtræde artikel 101 TEUF), betyder ikke, at Unionens retsinstanser ikke kan (og ikke bør) kritisere Kommissionens tilsidesættelse af denne virksomheds ret til forsvar i forbindelse med den foreliggende sag. Som anført i punkt 86 og 145 ovenfor ville Rettens ræsonnement på dette punkt fratage adressaten for en afgørelse vedkommendes ret til at få denne retsakt prøvet ved Unionens retsinstanser, som udtrykkeligt omhandlet i artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003.

164. Nødvendigheden af umiddelbart at sikre en virksomheds ret til forsvar er – i en situation som appellantens – så meget desto vigtigere, fordi Domstolen indtil videre ikke har taget stilling til, om en virksomhed, der besvarer et obligatorisk selvinkriminerende spørgsmål, derved giver afkald på sine rettigheder således, at Kommissionen har ret til at bruge dette svar som bevis (102). Ifølge visse retslærde kan den pågældende virksomhed ikke under sådanne omstændigheder efterfølgende anfægte anvendelsen af disse oplysninger med den begrundelse, at spørgsmålet havde tilsidesat dens ret til forsvar og følgelig aldrig burde have været stillet (103).

165. Det centrale spørgsmål, der burde have været omdrejningspunktet for Rettens analyse, er i denne sammenhæng, om besvarelsen af spørgsmål 1D for HeidelbergCement svarede til en indrømmelse af en overtrædelse.

166. Retten sprang dog tilsyneladende spørgsmålet over og tog ikke stilling hertil. Jeg vil bemærke, at udformningen af spørgsmål 1D på visse områder ligner to spørgsmål, som Domstolen fandt kritisable i Orkem-sagen og i Solvay-sagen, da de kunne foranledige virksomheden til at anerkende sin deltagelse i en aftale, der var forbudt i henhold til (den dagældende) artikel 85 EØS (104). I den foreliggende sag kan det ikke klart udelukkes, at Kommissionen ved at anmode virksomheden om en meningstilkendegivelse med hensyn til den bedste metode til at beregne bruttomargenerne pr. kvartal søgte at foranledige virksomheden til at indrømme sin deltagelse i fastsættelse eller samordning af priser med dens konkurrenter.

167. Eftersom Retten tydeligvis under alle omstændigheder har fejlfortolket reglerne om selvinkriminering, vil jeg ikke uddybe dette aspekt nærmere.

168. I lyset af ovennævnte mener jeg, at den appellerede dom bør ophæves, for så vidt som den i præmis 115-139 forkastede appellantens anbringende vedrørende en tilsidesættelse af retten til ikke at inkriminere sig selv.

VI – Konsekvenser af bedømmelsen

169. I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Domstolen skal Domstolen ophæve Rettens dom, hvis Domstolen giver appellanten medhold. Hvis sagen er moden til påkendelse, kan Domstolen selv træffe endelig afgørelse i sagen. Domstolen kan også hjemvise sagen til Retten.

170. Jeg har konkluderet, at fem af appellantens syv appelanbringender bør tages til følge, og at den appellerede dom bør ophæves i overensstemmelse hermed.

171. På grundlag af de faktiske omstændigheder og udvekslingen af synspunkter for Retten og Domstolen anser jeg det for muligt, at Domstolen træffer endelig afgørelse i sagen (105).

172. I sin stævning til Domstolen har HeidelbergCement fremsat fem anbringender til støtte for sin påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.

173. I lyset af ovennævnte overvejelser er det min opfattelse, at den omtvistede afgørelse var ulovlig af tre hovedårsager: Den indeholdt en utilstrækkelig begrundelse med hensyn til formålet med begæringen (jf. punkt 31-55 i dette forslag til afgørelse), den opfyldte ikke kravet om nødvendighed (jf. punkt 70-95 i dette forslag til afgørelse), og den indeholdt en ukorrekt fortolkning af begrebet »oplysninger« som omhandlet i artikel 18 i forordning nr. 1/2003 (jf. punkt 98-123 i dette forslag til afgørelse). Hver af disse retlige fejl er i sig selv tilstrækkelig til at annullere hele afgørelsen. Det er følgelig ikke nødvendigt at undersøge, om appellantens øvrige anbringender ved første instans var begrundede.

VII – Sagens omkostninger

174. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.

175. Hvis Domstolen er enig i min vurdering af denne appel, bør Kommissionen i medfør af procesreglementets artikel 137, 138 og 184 tilpligtes at betale sagsomkostningerne for begge instanser.

VIII – Forslag til afgørelse

176. På baggrund af ovennævnte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»–      Rettens dom af 14. marts 2014 i sagen HeidelbergCement mod Kommissionen (sag T-302/11) ophæves.

–      Kommissionens afgørelse K(2011) 2361 endelig af 30. marts 2011 vedrørende en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter) annulleres.

–      Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne for begge instanser.«


1 – Originalsprog: engelsk.


2 – Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT 2003 L 1, s. 1).


3 – Sagen Schwenk Zement mod Kommissionen (C-248/14 P), sagen Buzzi Unicem mod Kommissionen (C-267/14 P) og sagen Italmobiliare mod Kommissionen (C-268/14 P).


4 – Kommissionens forordning af 7.4.2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til EF-traktatens artikel 81 og 82 (EUT L 123, s. 18).


5 – EU:T:2014:128.


6 – Som jeg har understreget i et tidligere forslag til afgørelse, er det almindeligt anerkendt, at Kommissionen bør have disse omfattende beføjelser og en passende skønsmargen i udøvelsen af dem, da overtrædelser af konkurrencereglerne udgør alvorlige tilsidesættelser af de økonomiske love, som Den Europæiske Union bygger på. Jf. mit forslag til afgørelse Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen (C-583/13 P, EU:C:2015:92, punkt 62).


7 – Jf. i denne retning første betragtning til forordning nr. 1/2003. Jf. også dom Hoechst mod Kommissionen (46/87 og 227/88, EU:C:1989:337, præmis 25).


8 – Jf. domme Solvay mod Kommissionen (27/88, EU:C:1989:388, præmis 12 og 13) og Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 15 og 16).


9 – Jf. i denne retning domme Automec mod Kommissionen (T-24/90, EU:T:1992:97, præmis 77) og Ufex m.fl. mod Kommissionen (C-119/97 P, EU:C:1999:116, præmis 88).


10 – Jf. i denne retning dom AM & S Europe mod Kommissionen (155/79, EU:C:1982:157).


11 – Jf. 37. betragtning til forordning nr. 1/2003. Jf. også dom Hoechst mod Kommissionen (46/87 og 227/88, EU:C:1989:337).


12 – Jf. i denne retning domme Hoechst mod Kommissionen (46/87 og 227/88, EU:C:1989:337, præmis 14 og 15) og Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 32).


13 – Jf. 23. betragtning til forordning nr. 1/2003.


14 – Jf. domme Hoechst mod Kommissionen (46/87 og 227/88, EU:C:1989:337, præmis 19) og Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 27, 50 og 52).


15 – Jf. domme Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 55) og Dow Chemical Iberica m.fl. mod Kommissionen (97/87 til 99/87, EU:C:1989:380, præmis 52).


16 – Jf. i denne retning dom Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 76 og 80 og den deri nævnte retspraksis).


17 – Jf. i denne retning domme Kommissionen mod SGL Carbon (C-301/04 P, EU:C:2006:432, præmis 41) og Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen (C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, EU:C:2004:6, præmis 61).


18 – Artikel 2 i forordning nr. 1/2003.


19 – Jf. dom Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 27).


20 – Jf. generelt dom Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).


21 – Artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003.


22 – Jf. dom Nexans og Nexans France mod Kommissionen (C-37/13 P, EU:C:2014:2030, præmis 31 og 32 og den deri nævnte retspraksis).


23 – Ibidem (præmis 34-37 og den deri nævnte retspraksis).


24 – I henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003 skal Kommissionen i afgørelsen angive »retsgrundlaget og formålet med anmodningen, [præcisere] hvilke oplysninger, der ønskes, og [fastsætte] fristen for udlevering af oplysningerne«. I henhold til artikel 20, stk. 3, i samme forordning skal afgørelsen angive »kontrolundersøgelsens genstand og formål, [fastsætte] tidspunktet for dens påbegyndelse«.


25 – Den appellerede doms præmis 42.


26 – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Nexans og Nexans France mod Kommissionen (C-37/13 P, EU:C:2014:223, punkt 35-38).


27 – Den appellerede doms præmis 41 og 42.


28 – Jf. generaladvokat Légers forslag til afgørelse BPB Industries og British Gypsum mod Kommissionen (C-310/93 P, EU:C:1994:408, punkt 22).


29 – Jf. generaladvokat Lenz’ forslag til afgørelse SITPA (C-27/90, EU:C:1990:407, punkt 59).


30 – Jf. retspraksis nævnt i punkt 31 i dette forslag til afgørelse.


31 – Generaladvokat Kokott har i sit forslag til afgørelse Nexans og Nexans France mod Kommissionen (C-37/13 P, EU:C:2014:223) anført: »I denne forbindelse drejer det sig ikke så meget om en så præcis betegnelse som muligt af de berørte markeder, men derimod om at beskrive de af Kommissionen formodede overtrædelser af konkurrencereglerne på en måde, som er forståelig for de berørte virksomheder« (punkt 52).


32 – Spørgsmål 5 (AG) og (AH).


33 – Spørgsmål 3 (Z), (AB) og AD).


34 – Spørgsmål 3 (AH).


35 – Spørgsmål 4 (Z).


36 – Spørgsmål 2.


37 – Spørgsmål 3 (Y) og spørgsmål 4 (W).


38 – Spørgsmål 5 (F) og (G).


39 – Spørgsmål 5 (AF).


40 – Ifølge appellanten vedrørte alene disse spørgsmål omkring 500 000 økonomiske transaktioner.


41 – Jf. også punkt 74 i dette forslag til afgørelse.


42 – Jf. den appellerede doms præmis 126.


43 – Jf. den appellerede doms præmis 112.


44 – Jf. generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse SEP mod Kommissionen (C-36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 30).


45 – Jf. punkt 99 og 100 i mit forslag til afgørelse Buzzi Unicem mod Kommissionen (C-267/14 P).


46 – 136/79, EU:C:1980:169, præmis 24-27.


47 – Jf. punkt 31 i dette forslag til afgørelse.


48 – Jf. eksempelvis dom Rådet mod Bamba (C-417/11 P, EU:C:2012:718, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).


49 – Jf. bl.a. domme Nederlandene mod Kommissionen (13/72, EU:C:1973:4, præmis 12) og Acciaierie e ferriere Lucchini mod Kommissionen (1252/79, EU:C:1980:288, præmis 14).


50 – Jf. også fjerde og sjette betragtning til den omtvistede afgørelse.


51 – Jf. i denne retning mine forslag til afgørelse i henholdsvis sagen Schwenk Zement mod Kommissionen (C-248/14 P) og i sagen Buzzi Unicem mod Kommissionen (C-267/14 P).


52 – Jf. 23. betragtning til forordning nr. 1/2003.


53 – Jf. punkt 22 i dette forslag til afgørelse.


54 – Jf. dom AM & S Europe mod Kommissionen (155/79, EU:C:1982:157, præmis 17).


55 – Jf. generaladvokat Darmons forslag til afgørelse Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:207, punkt 66).


56 – Domstolen har eksempelvis fastslået, at Kommissionen, selv om den i forvejen er i besiddelse af indicier for en overtrædelse, med fuld ret kan skønne, at det er nødvendigt at indhente flere oplysninger for bedre at kunne fastslå overtrædelsens omfang og varighed eller kredsen af implicerede virksomheder. Jf. dom Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 15).


57 – Jf. generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse SEP mod Kommissionen (C-36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 21).


58 – Jf. domme AM & S Europe mod Kommissionen (155/79, EU:C:1982:157, præmis 15) og SEP mod Kommissionen (C-36/92 P, EU:C:1994:205, præmis 21) samt generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse SEP mod Kommissionen (C-36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 20-22).


59 – Jf. dom Cementos Portland Valderrivas mod Kommissionen (T-296/11, EU:T:2014:121, præmis 40).


60 – Jf. analogt i denne retning dom Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 54 og 55).


61 – Jf. punkt 24 i dette forslag til afgørelse.


62 – Jf. analogt generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Nexans og Nexans France mod Kommissionen (C-37/13 P, EU:C:2014:223, punkt 43).


63 – Den appellerede doms præmis 37.


64 – Jf. domme Dow Chemical Ibérica m.fl. mod Kommissionen (97/87-99/87, EU:C:1989:380, præmis 45) og Nexans og Nexans France mod Kommissionen (C-37/13 P, EU:C:2014:2030, præmis 35).


65 – Jf. analogt dom Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 54).


66 – Jf. dom Cementos Portland Valderrivas mod Kommissionen (T-296/11, EU:T:2014:121, præmis 41-56).


67 – Jf. dom Amann & Söhne og Cousin Filterie mod Kommissionen (T-446/05, EU:T:2010:165, præmis 333 og den deri nævnte retspraksis).


68 – Jf. forslag til afgørelse SEP mod Kommissionen (C-36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 34).


69 – Jf. den appellerede doms præmis 71-74 og den deri nævnte retspraksis.


70 – Jf. generaladvokat Darmons forslag til afgørelse Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:207, punkt 66).


71 – Den appellerede doms præmis 64 og 70.


72 – Den appellerede doms præmis 76-79.


73 – Dette nævnes også i den appellerede doms præmis 84.


74 – Kun retten til ikke at inkriminere sig selv anerkendes for de virksomheder, der er omfattet af disse procedurer (jf. punkt 149-168 i dette forslag til afgørelse).


75 – Jf. dom Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 27).


76 – Jf. punkt 25 i dette forslag til afgørelse.


77 – Det er vigtigt at bemærke, at retten til at vedtage retligt bindende begæringer om oplysninger begrænser behovet for, at denne institution gennemfører kontrolundersøgelser på virksomhedens forretningssted. Begæringer om oplysninger udgør generelt et mindre omfattende indgreb i en virksomheds privatliv og er mindre forstyrrende for den daglige drift. Jf. generaladvokat Darmons forslag til afgørelse Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:207, punkt 155).


78 – Jf. punkt 26 i dette forslag til afgørelse.


79 – Jf. punkt 99 i dette forslag til afgørelse.


80 – Den appellerede doms præmis 85 og 86.


81 – Den appellerede doms præmis 96 og 106.


82 – Den appellerede doms præmis 89-108.


83 – Bilag II (detaljerede instruktioner i besvarelsen af spørgeskemaet) og bilag III (svarskabeloner) til den omtvistede afgørelse udgør sammen næste 30 sider ekstremt detaljerede instruktioner.


84 – Oplysninger af den type, der er forklaret i punkt 108-110 i dette forslag til afgørelse.


85 – Jf. analogt dom Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 79).


86 – Den appellerede doms præmis 111.


87 – Den appellerede doms præmis 104.


88 – Den appellerede doms præmis 112 og 113.


89 – Jf. i denne retning også dom Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 42).


90 – Den del, der lyder som følger: »[Kommissionens afgørelse] indeholder endvidere oplysning om, at den kan indbringes for Domstolen.«


91 – Jf. navnlig domme Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 35) og Solvay mod Kommissionen (27/88, EU:C:1989:388, præmis 32).


92 – Jf. den appellerede doms præmis 128-131.


93 – Jf. den appellerede doms præmis 126 og 132.


94 – 23. betragtning henviser som nævnt til »faktuelle spørgsmål«. Problemet med at finde de bedste udtryk til at identificere typen af spørgsmål, der i medfør af deres faktuelle indhold ikke tilsidesætter retten til ikke at inkriminere sig selv, fremgår også af retspraksis. Generaladvokat Geelohed henviser i sit forslag til afgørelse i Kommissionen mod SGL Carbon (C-301/04 P, EU:C:2006:53, punkt 77). Retten har generelt anvendt udtrykket »spørgsmål af rent faktuel karakter« (jf. eksempelvis domme Mannesmannröhren-Werke mod Kommissionen (T-112/98, EU:T:2001:61, præmis 77) og Raiffeisen Zentralbank Österreich m.fl. mod Kommissionen (T-259/02 til T-264/02 samt T-271/02, EU:T:2006:396, præmis 539)). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har interessant nok til tider udelukket en tilsidesættelse af retten til ikke at inkriminere sig selv ved henvisning til spørgsmål, der kræver, at personer »angiver en simpel kendsgerning«, der »ikke i sig selv var inkriminerende« (jf. Weh mod Østrig, nr. 38544/97, ECHR 2004, og O'Halloran og Francis mod Det Forenede Kongerige, nr. 15809/02 og 25624/02, ECHR 2008).


95 – Jf. domme Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 35) og Solvay mod Kommissionen (27/88, EU:C:1989:388, præmis 32).


96 – På fransk (processproget i Orkem- og Solvay) har denne præmis samme betydning. Følgende siges i den relevante del: »la Commission ne saurait imposer à l’entreprise l’obligation de fournir des réponses par lesquelles celle-ci serait amenée à admettre l’existence de l’infraction« (fremhævelse tilføjet).


97 – Dom Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P til C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582 (»PVC II«), præmis 273) (min fremhævelse).


98 – Rådets forordning af 6.2.1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i EØF-traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 87).


99 – Jf. domme Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 38, 39 og 41) og Solvay mod Kommissionen (27/88, EU:C:1989:388, præmis 35-37).


100 – Jf. dom SGL Carbon (C-301/04 P, EU:C:2006:432, præmis 66-70) og generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse i samme sag (EU:C:2006:53, punkt 70-77).


101 – Den appellerede doms præmis 133.


102 – Jf. eksempelvis dommen i PVC II-sagen (præmis 286-292).


103 – Jf. eksempelvis J. Nuijten, »The Investigation of Cartels – Public Enforcer’s Perspective«, i Wijckmans, Tuytschaever (red.), Horizontal Agreements and Cartels in EU Competition Law, Oxford University Press, 2015, på s. 128.


104 – Jf. navnlig domme Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 39) og Solvay mod Kommissionen (27/88, EU:C:1989:388, præmis 36).


105 – Dette gælder for alle appelanbringender, bortset fra det sjette. Hvis Domstolen kun tager dette appelanbringende til følge, bør den appellerede dom kun ophæves, for så vidt angår præmis 109-114, og – som følge af den utilstrækkelige begrundelse i denne dom vedrørende appellantens anbringende vedrørende manglen på detaljer i visse spørgsmål – hjemvises til Retten med henblik på fornyet vurdering af dette spørgsmål.