Language of document : ECLI:EU:C:2015:697

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

NILS WAHL

föredraget den 15 oktober 2015(1)

Mål C‑268/14 P

Italmobiliare SpA

mot

Europeiska kommissionen

”Överklagande – Marknaden för cement och cementprodukter – Artikel 18.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 – Kommissionens behörighet att begära upplysningar – De som berörs av ett beslut att begära upplysningar – Proportionalitet – Motivering – Rätten att yttra sig”





1.        Vilka villkor gäller och var går gränsen för kommissionens behörighet att genom beslut kräva att företag ska tillhandahålla information inom ramen för en undersökning rörande eventuella brott mot unionens konkurrenslagstiftning?

2.        Detta är i princip huvudfrågorna i det av Italmobiliare SpA (nedan kallat Italmobiliare eller klaganden) inlämnade överklagandet mot ett avgörande där tribunalen ogillade en ogiltighetstalan mot ett beslut av kommissionen enligt artikel 18.3 i förordning (EG) nr 1/2003,(2) där företaget ombads tillhandahålla en ansenlig mängd information.

3.        Till stor del liknande frågor har vidare uppkommit i tre andra överklaganden, vilka andra företag på cementmarknaden har anhängiggjort mot tre avgöranden från tribunalen som också, i övervägande del, ogillade företagens respektive ogiltighetstalan mot beslut från kommissionen vilka motsvarar det som Italmobiliare har väckt ogiltighetstalan mot. Jag kommer även föredra mitt förslag till avgörande i dessa övriga tre mål i dag.(3) Förevarande förslag till avgörande ska läsas tillsammans med dessa förslag.

I –    Tillämpliga bestämmelser

4.        I skäl 23 i förordning nr 1/2003 anges följande:

”Kommissionen bör inom hela gemenskapen ha befogenhet att begära de upplysningar som krävs för att avslöja sådana avtal, beslut eller samordnade förfaranden som är förbjudna enligt [artikel 101 FEUF] eller sådant missbruk av en dominerande ställning som är förbjudet enligt [artikel 102 FEUF]. När företag efterkommer kommissionens beslut, kan de inte tvingas medge att de begått en överträdelse, men de är under alla förhållanden skyldiga att besvara frågor om sakförhållanden och tillhandahålla handlingar, även om dessa upplysningar kan komma att användas emot dem eller mot ett annat företag för att påvisa att en överträdelse ägt rum.”

5.        Artikel 18 (”Begäran om upplysningar”) i förordning nr 1/2003 har, i relevanta delar, följande lydelse:

”1. För fullgörandet av de uppgifter som kommissionen tilldelas genom denna förordning får den genom en enkel begäran eller genom beslut begära alla nödvändiga upplysningar från företag och företagssammanslutningar.

2. När kommissionen sänder en enkel begäran om upplysningar till ett företag eller en företagssammanslutning skall den ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs, fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas, samt ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23 för lämnande av oriktiga eller vilseledande upplysningar.

3. När kommissionen genom beslut kräver att företag eller företagssammanslutningar lämnar upplysningar, skall den ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas. Kommissionen skall också i beslutet ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23 samt ange eller förelägga de påföljder som föreskrivs i artikel 24. Kommissionen skall även upplysa om rätten att få beslutet prövat av EG-domstolen.

…”

II – Bakgrund till tvisten

6.        Under år 2008 och 2009 genomförde kommissionen, i enlighet med artikel 20 i förordning nr 1/2003, ett antal inspektioner av lokaler tillhörande flera företag som var verksamma i cementbranschen. Bland annat genomfördes inspektioner i lokaler som tillhörde Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (nedan kallat Italcementi), Ciments français SA, Ciment Calcia SA och Ciment Belges SA, företag som, enligt den överklagade domen, direkt eller indirekt kontrolleras av klaganden. Efter dessa inspektioner översände kommissionen framställningar med begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003 till bland andra Italcementi.

7.        Genom skrivelse av den 4 november 2010 informerade kommissionen Italcementi om sin avsikt att tillställa företaget ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och översände ett utkast till frågeformulär som kommissionen hade för avsikt att bifoga beslutet. Italcementi inkom med yttranden till kommissionen den 15 november och den 1 december 2010.

8.        Den 6 december 2010 underrättade kommissionen klaganden om att den hade beslutat att inleda ett förfarande enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 och artikel 2 i förordning (EG) nr 773/2004(4) mot klaganden och sju andra företag för misstänkta överträdelser av artikel 101 FEUF, rörande begränsningar av importen till EES från länder utanför EES, marknadsuppdelning, samordning av priser och konkurrensbegränsande åtgärder på marknaden för cement och cementprodukter.

9.        Den 30 mars 2011 antog kommissionen beslut K(2011) 2364 slutligt i ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 (ärende COMP/39520 – Cement och cementprodukter) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

10.      I det omtvistade beslutet angav kommissionen att den enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003, för att utföra sina uppgifter enligt denna förordning, genom en enkel begäran eller genom beslut får begära alla nödvändiga upplysningar från företag eller företagssammanslutningar (skäl 3 i det omtvistade beslutet). Kommissionen erinrade först om att Italcementi hade informerats om kommissionens avsikt att anta ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och att sökanden hade yttrat sig över ett utkast till frågeformulär (skälen 4 och 5 i det omtvistade beslutet). Därefter begärde kommissionen genom beslut att klaganden och dess dotterbolag skulle svara på frågeformuläret i bilaga I, vilket bestod av 78 sidor och tio frågeserier. I bilaga II fanns instruktioner för att besvara frågeformuläret och i bilaga III typsvar.

11.      Kommissionen erinrade också om beskrivningen av de förmodade överträdelserna, (skäl 2 i det omtvistade beslutet), vilka den beskrev på följande sätt: ”[D]e förmodade överträdelserna rör begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementprodukter”. Med hänvisning till karaktären och omfattningen av de begärda upplysningarna samt allvaret i de förmodade överträdelserna av konkurrensreglerna ansåg kommissionen att det fanns skäl att ge klaganden en svarsfrist på tolv veckor för begäran om upplysningar.

12.      Det omtvistade beslutets artikeldel har följande lydelse:

”Artikel 1

Italmobiliare SpA, med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden, ska lämna de upplysningar som nämns i bilaga I till detta beslut, i den form som begärs i bilaga II och bilaga III till beslutet, inom en svarsfrist på tolv veckor, vilken börjar löpa den dag då detta beslut delges. Båda bilagorna är en del av detta beslut.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till Italmobiliare SpA med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden.”

13.      Den 27 juni och den 11 juli 2011 översände klaganden sina svar på kommissionens frågeformulär.

III – Förfarandet i tribunalen och den överklagade domen

14.      Genom ansökan som inkom till tribunalen den 8 juni 2011, ansökte Italmobiliare om att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras.

15.      Genom dom som meddelades den 14 mars 2014 i målet Italmobiliare SpA mot kommissionen (T‑305/11) (nedan kallad den överklagade domen),(5) ogillade tribunalen talan och förpliktade Italmobiliare att ersätta rättegångskostnaderna.

IV – Förfarandet vid domstolen och parternas argument

16.      Genom överklagande som inkom till domstolen den 26 maj 2014 har Italmobiliare yrkat att domstolen ska

–        upphäva domen i mål T‑305/11 och ogiltigförklara det omtvistade beslutet,

–        förordna om nödvändiga och lämpliga åtgärder för processledning i enlighet med artiklarna 62 och 64 i domstolens rättegångsregler,

–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i första instans och i överklagandet,

–        i andra hand, återförvisa målet till tribunalen för nytt avgörande.

17.      Kommissionen, å sin sida, har yrkat att domstolen ska

–        ogilla överklagandet,

–        och, i den mån det är nödvändigt, fastställa att det omtvistade beslutet var lagenlighet,

–        förplikta Italmobiliare att ersätta rättegångskostnaderna.

V –    Bedömning av grunderna

18.      Italmobiliare har åberopat fem grunder till stöd för sin talan. I grova drag rör dessa grunder frågan huruvida tribunalen gjorde en riktig tolkning av kommissionens behörighet att begära upplysningar enligt förordning nr 1/2003.

19.      Jag har behandlat viktig lagstiftning och rättspraxis avseende kommissionens behörighet att begära upplysningar i mitt förslag till avgörande i målet HeidelbergCement AG mot kommissionen,(6) som också har föredragits i dag.

20.      Mot denna bakgrund ska jag bedöma de grunder som klaganden framställt.

A –    Den som beslutet riktar sig till

1.      Parternas argument

21.      Genom den tredje grunden har Italmobiliare gjort gällande att tribunalens tolkning och tillämpning av artikel 18 i förordning nr 1/2003 var felaktig då tribunalen fann att kommissionen i förevarande mål kunde skicka en begäran om upplysningar till ett finansiellt holdingbolag, trots att det inte hade styrkts att bolaget kontrollerade Italcementi. Klaganden har också gjort gällande att principen om berättigade förväntningar har åsidosatts, eftersom kommissionen, i tidigare skrivelser, hade angett att ett beslut enligt artikel 18.3 skulle rikta sig mot Italcementi. Slutligen har klaganden gjort gällande att principen om icke-diskriminering har åsidosatts. I den aktuella undersökningen var det aktuella holdingbolaget det enda finansiella holdingbolag som ett beslut enligt artikel 18.3 hade riktat sig till, trots att andra koncerner som omfattades av undersökningen också ytterst ägdes av ett finansiellt holdingbolag.

22.      Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan upptas till sakprövning såvitt avser denna grunds första del, eftersom den avser faktiska förhållanden och då kommissionen enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 under alla förhållanden är behörig att begära upplysningar från vem som helst som kommissionen anser förfogar över relevant information. Kommissionen har lagt till att Italmobiliare inte kunde dra några säkra slutsatser av förhållandet att utkastet till frågeformulär hade kommunicerats till Italcementi och att det inte innehöll någon tydlig och ovillkorlig försäkran till Italcementi angående vem som ett senare beslut skulle rikta sig till.

2.      Bedömning

23.      I den första grunden har klaganden invänt mot tre olika fel som tribunalen påstås ha begått genom att finna att det omtvistade beslutet lagenligt kunde rikta sig till klaganden.

24.      Innan jag behandlar den mest komplicerade delen av denna grund – det vill säga huruvida en begäran om upplysningar kan rikta sig till ett visst företag när begäran huvudsakligen rör ett annat företag i vilket det innehar aktier – ska jag först diskutera den första grundens övriga delar.

25.      Till att börja med anser jag inte att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att klaganden inte hade erhållit precisa, ovillkorliga och konsekventa försäkringar från kommissionen om att ett framtida beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 skulle rikta sig mot Italcementi. För det första var frågeformuläret som skickades till Italcementi den 4 november 2010 endast ett utkast som hade upprättats av kommissionens enheter och var avsett att göra så att kommissionen kunde ta emot kommentarer i syfte att förbättra lydelsen av det slutliga frågeformuläret. Samråd med företaget kan inte i sig binda kommissionen i fråga om ett bindande beslut enligt artikel 18.3.(7) I alla händelser kunde utkastet till frågeformulär, enligt sin ordalydelse, inte anses utesluta möjligheten att ett beslut enligt artikel 18.3 kunde rikta sig till andra företag i Italcementi-koncernen eller företag med någon form av anknytning till Italcementi. För det andra utesluter det faktum att beslutet att inleda ett förfarande, som antogs bara ett par dagar efter att utkastet till frågeformulär hade skickats till Italcementi, riktade sig till klaganden, inte möjligheten att eventuella garantier som klaganden påstår sig ha fått från kommissionen på denna punkt kunde vara ”precisa, ovillkorliga och konsekventa” i den mening som avses i domstolens rättspraxis om berättigade förväntningar.(8)

26.      Med avseende på den påstådda diskrimineringen anser jag inte att denna invändning är välgrundad. Som jag kommer att förklara nedan, har kommissionen enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003 behörighet att begära upplysningar av vem som helst som kommissionen anser förfogar över relevant information för dess undersökningar. Således saknar det i princip relevans vilken verksamhet som bedrivs av det företag som en begäran om upplysningar riktar sig till. Följaktligen är det ointressant huruvida Italmobiliare behandlades på ett annat sätt än andra företag som också var finansiella holdingbolag. Faktum är att det inte kan uteslutas att dessa företag befann sig i en annan ställning än Italmobiliare med avseende på att ha tillgång till den information som kommissionen eftersökte. Handlingarna i målet innehåller inget som skulle ha gjort det möjligt för tribunalen att jämföra Italmobiliare med dessa andra företag i detta avseende.

27.      Trots det ovanstående ska jag dock övergå till att bedöma vad som enligt min uppfattning utgör den centrala fråga som denna grund ger upphov till, nämligen om kommissionen, i förevarande mål, var behörig att rikta ett beslut om att begära upplysningar till ett bolag som innehade aktier i de bolag som misstänktes ha överträtt artikel 101 FEUF.

28.      Denna fråga – som är en rättslig fråga och därför kan prövas i ett överklagande – har att göra med omständigheten att klaganden har gjort gällande att denne, när det omtvistade beslutet antogs, endast agerade som ett ”finansiellt holdingbolag”. Enligt klaganden innehåller varken det omtvistade beslutet eller den överklagade domen någon bevisning som styrker att nämnda företag kontrollerade bolagen i Italcementis koncern. Utan sådan bevisning anser klaganden att det inte var skäligt att anta att denne förfogade över information som var relevant för utredningen.

29.      I detta avseende ska det bäras i åtanke att kommissionen, enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003, har rätt att rikta en begäran om information till vilket företag som helst som kan förfoga över relevant information, oavsett om företaget varit delaktigt i den förmodade överträdelsen eller inte.

30.      Kommissionen har också ett stort skönsmässigt utrymme i fråga om att utöva sin behörighet enligt förordning nr 1/2003, bland annat enligt artikel 18 i nämnda förordning. Detta skönsmässiga utrymme är dock inte obegränsat. Tvärtom måste kommissionen, när den utövar sin behörighet att genomföra undersökningar, iaktta de allmänna rättsprinciper och grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten.(9) Dessa begränsningar omfattar inte bara aspekter som mängden av information som begärs eller tidsfristen för att tillhandahålla informationen, utan också vilket företag som en begäran om upplysningar ska rikta sig till.

31.      Tre allmänna rättsprinciper synes särskilt relevanta i förevarande mål.

32.      Det följer för det första av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen är en allmän rättsprincip i unionsrätten som kräver att åtgärder som föreskrivs i dess bestämmelser ska vara ägnade att leda till att det legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(10) När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(11) Inom ramen för unionens konkurrenslagstiftning har domstolen tidigare funnit att en undersökning är oproportionerlig om den utgör ett alltför långtgående och, därmed, oacceptabelt intrång i de rättigheter som tillkommer företaget i fråga.(12)

33.      För det andra framgår det av rättspraxis att rättssäkerhetsprincipen, som är en av unionsrättens allmänna principer, ställer krav på att en reglering som påför sanktioner eller tillåter att sanktioner påförs ska vara klar och exakt, så att berörda personer på ett otvetydigt sätt kan känna till vilka rättigheter och skyldigheter som uppkommer därav och själv vidta åtgärder i enlighet därmed.(13)

34.      För det tredje följer det av fast rättspraxis att kommissionen, under det administrativa förfarandet rörande misstänkta överträdelser av unionens konkurrensregler, är skyldig att iaktta rätten till god förvaltning som slås fast i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.(14) Denna rätt innebär bland annat att förvaltningen är skyldig att ”motivera sina beslut”.

35.      Enligt min uppfattning ger kommissionens beslut i förevarande mål upphov till frågor rörande dessa tre allmänna principer.

36.      Först, med avseende på proportionalitetsprincipen, ska anmärkas att det var klarlagt att Italmobiliare inte var verksamt på de marknader som undersöktes. Trots detta har det inte bestritts att kommissionen mycket väl kände till vilka bolag, inom Italmobiliare-koncernen, som misstänktes för att ha överträtt unionens konkurrenslagstiftning. Faktum är att inspektioner hade genomförts hos fyra av koncernbolagen i november 2008. Italcementi var dessutom den som angetts som mottagare till flera framställningar om begäran om upplysningar under 2009 och 2010, samt till utkastet till frågeformulär som översändes den 4 november 2010. Viktigt nog fokuserade det omtvistade beslutet i sig inte på Italmobiliares verksamhet, utan avsåg huvudsakligen den verksamhet som bedrevs av de andra nämnda koncernbolagen.

37.      Även om man antar att Italmobiliare förfogade över den eftersökta informationen, eller åtminstone hade kunnat få tillgång till den, förefaller det mig som om den information som då tillhandahölls skulle ha kommit från en källa som endast kunde anses vara ”näst bäst”. Med andra ord skulle de efterfrågade upplysningarna i alla händelser komma från ett annat företag än det som upplysningarna avsåg och som förmodligen hade sammanställt dem.

38.      Under dessa förhållanden finner jag det förbryllande att kommissionen inte riktade det omtvistade beslutet mot de företag som – ånyo – var väl kända, inte bara för klaganden. Det måste vara uppenbart att det hade varit lättare och snabbare för dessa bolag att tillhandahålla informationen.

39.      Hursomhelst, om skälet för att rikta det omtvistade beslutet till klaganden var att erhålla information från alla företag i Italmobiliare-koncernen sammanställda i en uppsättning upplysningar, kan detta inte vara ett giltigt skäl. Som jag har förklarat närmare i mitt förslag till avgörande i målet HeidelbergCement tillåts inte enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 att kommissionen kräver att den som mottar en begäran om upplysningar vidtar åtgärder som ska vidtas som en del av utredningen av ärendet, vilka i princip ska genomföras av kommissionens personal.(15)

40.      Vidare har klaganden gjort gällande – övertygande enligt min uppfattning – att det inte bara kan antas, såsom kommissionen verkar ha gjort, att detta företag hade tillgång till den eftersökta informationen, eller enkelt och snabbt kunde få tillgång till den. Även om det kan antas att klaganden, på grund av anknytningen till nämnda bolag, kan ha haft tillgång till de efterfrågade upplysningarna, kan det under alla förhållanden knappast bestridas att insamlingen, formateringen och inlämnandet av dem blev mer komplicerat, tidskrävande och kostbart. Samtidigt blev det svårare för Italcementi att utöva sin rätt till försvar, bland annat rätten att inte vittna mot sig själv, då dessa rättigheter måste utövas genom Italmobiliare som ”filter”.

41.      Detta är i ännu högre grad riktigt i förevarande mål, eftersom det omtvistade beslutet innehöll en ovanligt omfattade uppsättning frågor som avsåg olika ämnen och krävde mycket detaljerade svar.(16) Enligt min uppfattning kunde kommissionen inte skäligen förvänta sig att klaganden – som endast var ett finansiellt holdingbolag – redan skulle ha tillgång till alla dessa uppgifter. Inte heller kunde kommissionen förvänta sig att holdingbolagets anställda skulle kunna formatera och lämna in informationen lika effektivt och snabbt som personalen på de bolag som faktiskt innehade informationen kunde ha gjort.

42.      Detta är i ännu högre grad riktigt, eftersom tre tidigare framställningar med begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003 hade tillställts Italcementi, som vederbörligen besvarat dem. Tribunalen fann att flera av frågorna i det omtvistade beslutet innehöll samma information som tidigare hade begärts enligt artikel 18.2.(17) Enligt min uppfattning är det inte logiskt att ett beslut som till stor del endast begär att information som redan har lämnats in ska lämnas in igen i syfte att sammanställa informationen i ett annat format(18) eller att fylla ut den med ytterligare uppgifter,(19) inte är ställt till samma företag som de tidigare framställningarna var ställda till.

43.      Dessutom var de kostnader som det omtvistade beslutet innebar betydande på grund av det särskilt stränga och komplicerade format som informationen skulle tillhandahållas i.(20) Det är svårt att se något vederbörligt skäl till varför dessa kostnader endast skulle bäras av en av de aktieägare som omfattades av utredningen.

44.      Mot denna bakgrund synes det mig som om det kunde ha varit mindre betungande, särskilt för klaganden, om beslutet hade riktats till de företag som ingick i undersökningen.

45.      För det andra, när det gäller rättssäkerhetsprincipen anser jag att det faktum att kommissionen inte intog en klar och tydlig ställning i fråga om vilka företag som utreddes – vilket framgår av punkterna 25 och 37 i förevarande förslag till avgörande – kunde innebära osäkerhet för klaganden.

46.      Det ska också noteras att artikel 1 i det omtvistade beslutet anger att ”Italmobiliare SpA, med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden, ska lämna de upplysningar ...”. Vidare har artikel 2 i samma beslut följande lydelse: ”[D]etta beslut riktar sig till Italmobiliare SpA med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden.” Kommissionen förklarade dock inte hur begreppet ”kontrolleras direkt eller indirekt” skulle tolkas.

47.      Uppenbart kan bestämmelserna inte anses innebära att den rättsliga skyldigheten att tillhandahålla upplysningar omfattade något annat bolag än Italmobiliare. En skyldighet av detta slag (som kan verkställas med hjälp av ekonomiska sanktioner) kan inte logiskt tillämpas på företag som inte har angetts och inte lätt kan identifieras. Trots detta var Italmobiliare skyldigt att tillhandahålla information rörande ett okänt antal företag av oklar identitet.

48.      Det är ett välkänt faktum att begreppet ”kontroll” i unionsrättens konkurrensbestämmelser i vissa fall kan vara oklart. Begreppet ”kontroll” används inom ramen för unionens regler om företagskoncentrationer.(21) Samtidigt används begreppet ”en ekonomisk enhet” inom ramen för förfaranden som rör tillämpningen av artiklarna 101 och 102 FEUF. Ett uttryck för detta finns i unionsdomstolarnas rikliga rättspraxis angående moderbolags ansvar för dotterbolags överträdelser i kartellförhållanden. Denna rättspraxis bygger också på principen att moderbolagen har ”kontroll” över dotterbolagen. Vidare finns det nationella och internationella bestämmelser om redovisningsstandarder som innehåller krav som kan innebära en skyldighet att sammanställa redovisningen för olika koncernbolag.

49.      Mot denna bakgrund, och utan uttrycklig information från kommissionen om hur klaganden skulle ha tolkat hänvisningen till ”dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden”, anser jag att det omtvistade beslutet var ägnat att skapa rättslig osäkerhet för klaganden.

50.      I förevarande mål var detta särskilt problematiskt då klaganden, som mottagare av det omtvistade beslutet, var skyldig att uppfylla beslutet under hot om de ekonomiska sanktionerna i artiklarna 23 och 24 i förordning nr 1/2003. Detta hot betonades också i det frågeformulär som hade bilagts till det omtvistade beslutet, som angav att de upplysningar som tillhandahölls kunde anses felaktiga eller missvisande endast på grund av att definitionerna och instruktionerna i bilagorna II och III till det omtvistade beslutet inte iakttogs.(22)

51.      För det tredje, med avseende på rätten till god förvaltning – i den utsträckning denna, i förevarande mål, innebär något extra utöver vad som direkt följer av artikel 296 FEUF – vill jag anmärka att kommissionen inte lämnade en tydlig förklaring till varför informationen begärdes från klaganden och inte direkt från de bolag som berördes av utredningen. Det var därför svårt för Italmobiliare att förstå varför beslutet hade riktats till detta bolag och inte till de bolag som berördes av utredningen. Problemet förvärrades av att motiveringen i det omtvistade beslutet var otydlig och kortfattad.(23)

52.      Mot bakgrund av det föregående anser jag att första grundens första del är välgrundad och att den överklagade domen ska upphävas i enlighet därmed.

B –    Syftet med begäran om upplysningar

1.      Parternas argument

53.      Genom den andra grunden har Italmobiliare gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av artikel 296 FEUF med avseende på den motivering som krävs i ett beslut som utfärdas enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Klaganden har också invänt mot att tribunalen utan tillräcklig motivering avvisade dess argument att det var fel av kommissionen att anta en bindande begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 istället för att framställa en enkel begäran enligt det andra ledet i samma bestämmelse.

54.      Kommissionen har gjort gällande att talan inte bör bifallas såvitt avser denna grund. Kommissionen har betonat att undersökningen fortfarande befann sig på ett tidigt stadium när det omtvistade beslutet antogs. En begäran om upplysningar kan inte innehålla lika ingående uppgifter som krävs för beslut som antas i slutet av undersökningen. Kommissionen har också lagt till att artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 inte kräver att kommissionen ska förklara varför den väljer att anta ett bindande beslut istället för att framställa en enkel begäran om upplysningar.

2.      Bedömning

55.      Till att börja med ska erinras om att det följer av fast rättspraxis att den i artikel 296 FEUF föreskrivna motiveringen av de rättsakter som antas av unionens institutioner ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Kravet på motivering ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området.(24)

56.      Med avseende på beslut om inspektion enligt artikel 20 i förordning nr 1/2003 har domstolen nyligen fastställt att kommissionen i ett sådant beslut inte är skyldig att ange samtliga uppgifter om de förmodade överträdelser som den avser att undersöka och inte heller att göra en noggrann rättslig kvalificering av dessa överträdelser, under förutsättning att den tydligt angett de misstankar som den avser kontrollera. Det ankommer visserligen på kommissionen att så precist som möjligt ange vad den söker och de omständigheter som ska kontrolleras, men det är däremot inte nödvändigt att i ett beslut om inspektion exakt fastställa den aktuella marknaden, den exakta rättsliga kvalificeringen av de förmodade överträdelserna eller den period under vilken dessa överträdelser ska ha pågått, under förutsättning att beslutet innehåller de nödvändiga uppgifter som tidigare angetts. Faktum är att inspektioner vanligen sker vid inledningen av en undersökning och att kommissionen, följaktligen, i detta skede inte har tillräcklig information om dessa förhållanden. Själva syftet med inspektionen är att samla bevis kring en misstänkt överträdelse, så att kommissionen har möjlighet att kontrollera sina misstankar och göra en mer specifik rättslig bedömning.(25)

57.      Enligt min uppfattning bör dessa principer, med vederbörliga ändringar, även vara tillämpliga på beslut att begära upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Det är uppenbart att båda dessa rättsinstrument eftersträvar samma mål och syftar till att samla in fakta. Även om de inte har exakt samma lydelse, verkar den relativa likheten mellan bestämmelserna stödja en enhetlig tolkning av dem.(26)

58.      Mot denna bakgrund är den avgörande frågan huruvida tribunalen gjorde en riktig bedömning av tillräckligheten av motiveringen i det överklagade beslutet. Med andra ord kan frågan formuleras på följande sätt: Med hänsyn till det stadium som förfarandet befann sig på när beslutet antogs, var motiveringen i fråga tillräckligt tydlig för att, dels göra det möjligt för de som berördes av beslutet att utöva sin rätt till försvar och bedöma sin skyldighet att samarbeta med kommissionen, dels för att göra det möjligt för EU-domstolen att utföra sin prövning?

59.      Denna fråga måste enligt min åsikt besvaras nekande.

60.      I punkt 68 i den överklagade domen fann tribunalen att motiveringen i det omtvistade beslutet var ”mycket allmänt formulerad och borde ha preciserats. Beslutet förtjäna[de] därför kritik i denna del.” Såsom jag ser saken kan detta knappast ifrågasättas: Tre viktiga aspekter saknar en tillräckligt ingående beskrivning i motiveringen. Jag hänvisar särskilt till beskrivningen av de förmodade överträdelserna, den geografiska omfattningen av dem och de produkter som överträdelserna avsåg.

61.      Med avseende på de förmodade överträdelserna anges följande i skäl 2 i det omtvistade beslutet: ”[D]e förmodade överträdelserna rör begränsningar av handelsflödena …, inklusive begränsningar av import …, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden”. Denna beskrivning av de förmodade överträdelserna framstår inte bara som relativt vag (”begränsningar av handelsflödena”, ”inklusive begränsningar av import”), utan också som allomfattande (”liknande konkurrensbegränsande förfaranden”). Hänvisningen till ”uppdelning av marknader” och ”samordning av priser” gör – på grund av sin allmänt hållna art – inte mycket för att närmare avgränsa arten av det av kommissionen misstänkta agerandet. De flesta karteller kännetecknas till viss del av marknadsuppdelning och prissamarbete. I praktiken förefaller en klart övervägande del av de olika typer av avtal som förbjuds enligt artikel 101 FEUF omfattas av denna beskrivning.

62.      Med avseende på den geografiska utbredningen av de förmodade överträdelserna nämner det omtvistade beslutet begränsningar av handelsflödena inom EES, inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES. Det är riktigt att den geografiska aspekten av den relevanta marknaden inte uttryckligen måste anges i ett beslut som fattas i enlighet med artikel 18,(27) men det torde åtminstone ha varit möjligt att ange några av de länder som berördes. I synnerhet är det oklart huruvida den marknad som eventuellt påverkades var hela EES eller endast delar av det och i sådana fall, vilka delar.

63.      Till sist är det omtvistade beslutet ännu mer otydligt när det kommer till att förklara vilka produkter som omfattas av utredningen. I praktiken har endast cement identifierats som en relevant produkt eftersom beslutet – i övrigt – hänvisar till ”marknaden för [cement]produkter”. Denna beskrivning är inte bara extremt vag (hur lika cement måste produkterna vara?), utan omfattar eventuellt också alla typer av produkter som omfattas av klagandens verksamhetsområde (både som säljare och köpare).

64.      Enligt tribunalen(28) motverkas bristen på detaljer i det omtvistade beslutet till viss del av förhållandet att det uttryckligen hänvisar till kommissionens beslut att inleda förfarandet, som innehöll kompletterande uppgifter om den geografiska utbredningen av de förmodade överträdelserna samt om den typ av produkter som avsågs.

65.      Klaganden har bestritt att det omtvistade beslutets brister kan avhjälpas enbart genom att hänvisa till ett tidigare beslut och har angett att beslutet att inleda ett förfarande, i alla händelser, också är behäftat med samma brist på detaljerad information.

66.      Enligt min uppfattning ska unionsrättsakter som uppställer skyldigheter som inkräktar på personers och företags privata sfär och leder till påföljder om de inte uppfylls av princip ha en motivering som står för sig själv.(29) Det är viktigt att privatpersoner och företag kan tillgodogöra sig motiven för en sådan rättsakt utan alltför stora tolkningsinsatser,(30) så att de kan utöva sina rättigheter effektivt och i god tid. Detta är i ännu högre grad riktigt i fråga om rättsakter som uttryckligen hänvisar till tidigare rättsakter som har en oliklydande motivering. Varje skillnad av betydelse mellan de två rättsakterna kan innebära osäkerhet för de som berörs av dem.

67.      Trots det ovanstående är det min uppfattning att det var riktigt av tribunalen i förevarande mål att, som ett undantag från det ovanstående, finna att motiveringen i det omtvistade beslutet ska tolkas i anslutning till motiveringen i beslutet att inleda ett förfarande. Båda besluten antogs inom ramen för samma undersökning och avsåg uppenbarligen samma förmodade överträdelser. Vidare antogs besluten inom en kort tidsperiod. Än viktigare är att det inte förefaller finnas någon skillnad av betydelse mellan motiveringarna i de två besluten. Jag anser därför, när det gäller förevarande mål, att det första beslutet kan betraktas som ”sammanhang” till det andra beslutet, vilket mottagaren inte kunde undgå att känna till.(31)

68.      Likväl var det första beslutet – även om det är riktigt att det innehöll mer ingående uppgifter om den geografiska utbredningen av de förmodade överträdelserna (en uppräkning av de medlemsstater som eventuellt berördes därav) – inte lika detaljerat i fråga om överträdelsernas art och de produkter som avsågs. I synnerhet var förklaringen av begreppet ”cement och cementprodukter”, i en fotnot på sidan 4 i beslutet, ägnad att omfatta en mycket bred och varierad uppsättning av produkter.

69.      Icke desto mindre anser jag att det faktum att en motivering kanske är för allmänt hållen eller något vag på vissa punkter inte medför att beslutet är ogiltigt om övriga delar av beslutet gör att de som berörs av det samt unionsdomstolarna med tillräcklig precision kan förstå vilka uppgifter kommissionen önskar och skälen för detta.(32) Förvisso kan frågornas innehåll, om än endast implicit eller indirekt, ge viss ytterligare ledning i fråga om en motivering som inte har formulerats tillräckligt noggrant. Trots allt är det ofrånkomligt att frågor som är mycket detaljerade och fokuserade avslöjar omfattningen av kommissionens utredning. Detta förefaller särskilt vara fallet i fråga om rättsakter som antagits tidigt i förfarandet, när utredningens omfattning inte är helt och slutligt fastställd, utan till och med kan komma att begränsas eller utökas längre fram i tiden till följd av de upplysningar som inhämtas.

70.      I förevarande mål gäller dock motsatsen. Ett stor antal frågor har framställts till Italmobiliare och de omfattar många olika sorters uppgifter. Enligt min uppfattning är det mycket svårt att se någon röd tråd mellan många av frågorna i formuläret.(33) Vidare förefaller en del av frågorna avvika från vad som angavs i det tidigare beslutet att inleda ett förfarande. Exempelvis har frågorna 3 och 4 (som kräver en särskilt omfattande mängd upplysningar som spänner över en 10‑årsperiod) inte begränsats till de medlemsstater som identifierades som de som eventuellt berördes av beslutet att inleda ett förfarande.

71.      För övrigt, i den mån den röda tråd som knyter samman vissa av frågorna skulle vara en fullständig kartläggning av företagets intäkts- och kostnadsstruktur i syfte för kommissionen att analysera den ekonometriskt (jämföra den med andra branschföretags intäkts- och kostnadsstruktur), skulle det kunna ifrågasättas om en sådan vidsträckt och allomfattande begäran om upplysningar över huvud taget är lämplig enligt artikel 18. Om inte kommissionen har tillgång till konkreta indicier som pekar på ett betänkligt beteende som skulle kunna vinna stöd av en sådan analys, skulle en sådan begäran lämpa sig mer för en branschutredning enligt artikel 17 i förordning nr 1/2003.

72.      Under dessa förhållanden delar jag klagandens uppfattning att syftet med kommissionens begäran om information inte var tillräckligt klart och tydligt. Det var följaktligen alltför svårt för företaget att skapa sig en förståelse för de förmodade överträdelserna och därmed kunna bedöma omfattningen av sin skyldighet att samarbeta med kommissionen och, om nödvändigt, utöva sin rätt till försvar, exempelvis genom att vägra svara på frågor som företaget inte ansåg var lagenliga. Detta är i ännu högre grad riktigt, eftersom vissa frågor avsåg upplysningar som inte enbart bestod av fakta utan omfattade ett värdeomdöme(34) och då andra frågor var relativt vaga.(35) Då detta var fallet kunde klaganden, med avseende på dessa frågor, inte med enkelhet utesluta en risk för att tillhandahålla svar som skulle kunna användas mot klaganden själv.(36)

73.      Denna brist på detaljerade uppgifter kan inte – till skillnad från vad kommissionen har gjort gällande – motiveras av att det omtvistade beslutet antogs på ett tidigt stadium i undersökningen. I själva verket meddelades beslutet nästan tre år efter det att utredningen hade inletts. Under denna tid hade flera inspektioner ägt rum och flera frågeformulär med detaljerade frågor redan skickats ut av kommissionen och besvarats av de berörda företagen. Faktum är att kommissionen, några månader innan det omtvistade beslutet antogs, ansåg att den hade samlat in tillräckligt med information för att inleda ett förfarande enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 och artikel 2 i förordning nr 773/2004. Denna information skulle ha gjort det möjligt för kommissionen att tillhandahålla en mer ingående motivering i det omtvistade beslutet.

74.      Jag delar kommissionens uppfattning att frågan hur ingående motiveringen ska vara bland annat beror på vilken information kommissionen har till sitt förfogande när den fattar ett beslut enligt artikel 18.(37) Detta innebär dock enligt min uppfattning att en motivering som kanske är godtagbar när det gäller ett beslut som antas i början av en utredning (det vill säga, ett beslut som kräver att ett företag ska ge tillträde till inspektion enligt artikel 20 eller det allra första beslutet att begära upplysningar enligt artikel 18.3) kanske inte i samma mån är godtagbar vid en senare tidpunkt i utredningen, när kommissionen har mer utförlig information om de förmodade överträdelserna.

75.      Under dessa förhållanden anser jag det inte finns någon ursäkt för att hålla Italmobiliare ovetande om det exakta omfånget av kommissionens undersökning, trots all den information som redan tillhandahållits kommissionen under tidigare år och de tillkommande insatser som efterfrågades i det omtvistade beslutet.

76.      Jag delar vidare klagandens uppfattning att EU-domstolens granskning av det omtvistade beslutets lagenlighet har försvårats i betydande utsträckning. Som jag har förklarat närmare i mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement,(38) blir det, mot bakgrund av de knapphändiga uppgifterna i det omtvistade beslutet (även om det tolkas mot bakgrund av beslutet att inleda ett förfarande), svårt för domstolen att fastställa huruvida begäran om upplysningar uppfyller kraven på nödvändighet och proportionalitet.(39) Med avseende på den första aspekten har domstolen till uppgift att bedöma huruvida förhållandet mellan den misstänkta överträdelsen och de efterfrågade upplysningarna är tillräckligt nära för att motivera kommissionens begäran. Med avseende på den senare aspekten måste domstolen avgöra huruvida de insatser som krävs från ett företags sida är motiverade av allmänintresset och inte överdrivna.

77.      Av dessa skäl är det min uppfattning att tribunalens tolkning och tillämpning av artikel 296 FEUF och artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 var felaktig med avseende på en motivering i ett beslut att begära upplysningar. Den överklagade domen ska således upphävas i den utsträckning tribunalen fann, av de skäl som har angetts i punkterna 51–72, att motiveringen i det omtvistade beslutet var tillräcklig.

C –    Tillräckliga indicier på en överträdelse

1.      Parternas argument

78.      Genom den tredje grunden har Italmobiliare invänt mot tribunalens prövning av dess argument att kommissionen överskred sin behörighet när den antog ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Enligt klaganden är det tydligt att kommissionen, på grund av den stora mängd och otydlighet av de upplysningar som efterfrågades, inte hade tillräckliga indicier på en överträdelse av artikel 101 FEUF när det omtvistade beslutet meddelades. Kommissionen skulle således ha agerat i enlighet med artikel 17 i förordning nr 1/2003. Klaganden har vidare kritiserat tribunalen för att inte besluta om föreläggande om undersökningsåtgärder för att fastställa huruvida kommissionen hade tillräckliga indicier för att fatta beslut enligt artikel 18.3.

79.      Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan upptas till sakprövning såvitt avser denna grund och att grunden i alla händelser är verkningslös.

2.      Bedömning

80.      Genom denna grund har Italmobiliare i huvudsak gjort gällande att kommissionen inte hade tillräckliga skäl för att misstänka en överträdelse och att den mängd och typ av information som hade begärts visar att kommissionen efterfrågade information.

81.      Jag delar kommissionens uppfattning att denna grund delvis ska avvisas och delvis anses som verkningslös.

82.      För det första, såtillvida att klaganden menar att tribunalen gjorde en felaktig bedömning av de omständigheter som klaganden i första instans åberopade till stöd för sitt yrkande att kommissionen handlade utan behörighet, kräver klaganden i princip att domstolen ska genomföra en ny prövning av dessa omständigheter. Det faller utanför domstolens behörighet i ett överklagande.

83.      För det andra, med avseende på kritiken att tribunalens beslut att inte ex officio besluta om åtgärder för bevisupptagning eller processledning i syfte att fastställa att det faktiskt fanns tillräckliga indicier på en överträdelse, bör även denna avvisas. Det är fast rättspraxis att tribunalen ensam är behörig att avgöra huruvida det föreligger ett eventuellt behov av att komplettera den information som den har tillgång till i anhängiggjorda mål. Frågan huruvida handlingarna i målet ska anses ha bevisvärde ingår i tribunalens självständiga bedömning av de faktiska omständigheterna, som inte omfattas av domstolens prövning i mål om överklagande, utom i fall då den bevisning som lagts fram vid tribunalen har missuppfattats eller när det framgår av handlingarna i målet att de fastställda uppgifterna om omständigheterna är materiellt oriktiga.(40) Denna princip gäller i ännu högre grad i fråga om beslut att ex officio förelägga åtgärder för bevisupptagning eller processledning.(41

84.      I förevarande mål kunde klaganden ha framställt yrkande om att tribunalen skulle förelägga en åtgärd av sådant slag i syfte att fastställa huruvida kommissionen hade tillräckliga indicier. Faktum är att tribunalen, i det ”parallella” målet Cementos Portland Valderrivas mot kommissionen, till följd av ett yrkande från sökanden förelade kommissionen att förete den bevisning den förfogade över, så att tribunalen kunde försäkra sig om att det angripna beslutet inte var godtyckligt.(42)

85.      I förevarande mål framställde klaganden dock inte ett sådant yrkande. Jag finner det därför knappast betänkligt att tribunalen, när den prövade de allmänna invändningar som klaganden hade åberopat (en prövning som inte kan granskas i ett överklagande), och i avsaknad av ett särskilt yrkande, inte fann anledning att undersöka saken närmare.(43)

D –    Proportionalit

1.      Parternas argument

86.      Genom den fjärde grunden har klaganden i huvudsak gjort gällande att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning med avseende på tolkningen och tillämpningen av proportionalitetsprincipen. Enligt klaganden var det fel av tribunalen att, å ena sidan, inte erkänna att det eftersträvade målet kunde ha uppnåtts med mindre betungande åtgärder (exempelvis en branschutredning eller en enkel begäran om upplysningar) och, å andra sidan, att inte kritisera kommissionen för att ha pålagt klaganden en alltför tung och oacceptabel börda genom det omtvistade beslutet.

87.      Kommissionen har gjort gällande att tribunalen i målet gjorde en riktig bedömning av proportionalitetsprincipen. Det omtvistade beslutet åsidosätter inte denna princip.

2.      Bedömning

88.      Denna grund verkar ge upphov till två olika frågor vad beträffar proportionalitet. Jag ska behandla dem var för sig.

a)      Val av rättsinstrument

89.      Denna grunds första del avser, i sak, frågan huruvida kommissionen åsidosatte proportionalitetsprincipen – vilket klaganden har gjort gällande – genom att anta ett bindande beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 istället för att utfärda en enkel begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 eller genomföra en branschutredning enligt artikel 17 i samma förordning.

90.      Detta resonemang förmår inte övertyga.

91.      För det första ska anmärkas, i fråga om branschutredningar, att tribunalen inte fann att kommissionen saknade tillräckliga indicier för att skicka en begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Klagandens invändning i denna fråga kan inte godtas av de skäl som angavs ovan.(44) Således finns det ingen grund för att påstå att kommissionen kunde ha, eller skulle ha, inlett en branschutredning enligt artikel 17 i förordning nr 1/2003.

92.      Om kommissionen hade tillräckliga indicier på att en överträdelse av unionens konkurrensregler hade ägt rum (vilket denna domstol inte är behörig att pröva i ett överklagande), utgör artikel 18 i förordning nr 1/2003 rätt rättslig grund för att undersöka frågan.

93.      För det andra, med avseende på en enkel begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003 vill jag göra följande anmärkningar. Huvuddelen av upplysningarna som begärdes i det omtvistade beslutet bestod av uppgifter som kommissionen hade begärt från samtliga företag som misstänktes ha deltagit i den förmodade överträdelsen, i syfte att göra en jämförelse mellan dessa uppgifter. Det skulle endast vara möjligt för kommissionen att göra en sådan jämförelse om de begärda upplysningarna tillhandahölls ungefär vid samma tidpunkt samt var riktiga och fullständiga. Fel eller förseningar, till och med från ett enda företags sida, skulle medföra att kommissionen inte kunde genomföra den tilltänkta jämförelsen. Åtminstone inte med tillräcklig vederhäftighet.

94.      Under dessa omständigheter var det berättigat för kommissionen att anse att ett bindande beslut enligt artikel 18.3 var det lämpligaste sättet att säkerställa att den begärda informationen skulle vara så fullständig och korrekt som möjligt och att den skulle tillhandahållas inom den önskade tidsfristen.

95.      Talan bör därför inte bifallas såvitt avser denna grunds första del.

b)      Proportionalitet i egentlig mening

96.      Till att börja med vill jag anmärka att domstolen, vid flera tillfällen, har betonat att behovet av att skydda privatpersoner mot godtyckliga och oproportionerliga ingripanden av offentliga organ på deras privata områden, bland annat när de verkställer konkurrensregler, är en allmän princip i unionsrätten.(45) En undersökning är bland annat oproportionerlig om den har överskridit gränsen för det tillåtna och, således, utgör en oacceptabel inskränkning av dessa rättigheter.(46)

97.      Uppenbarligen finns det inget enkelt test för att avgöra huruvida en viss begäran om upplysningar till ett visst företag överskrider gränsen för det tillåtna. Bara en bedömning i det enskilda fallet som tar hänsyn till alla relevanta omständigheter kan ge ett svar på den frågan.

98.      Särskilt två omständigheter ska vägas mot varandra för att avgöra huruvida en viss begäran om upplysningar är proportionerlig. I ena vågskålen ligger det allmänintresse som motiverar kommissionens undersökning och kommissionens behov av att erhålla upplysningar som gör att den kan utföra de uppgifter som den ålagts enligt fördraget. Ju skadligare en förmodad överträdelse är för konkurrensen, desto större rätt bör kommissionen ha att förvänta sig att ett företag ska göra en insats för att tillhandahålla de efterfrågade upplysningarna inom ramen för dess skyldighet att samarbeta aktivt. I den andra vågskålen ligger den arbetsinsats som krävs av ett företag till följd av en begäran om information. Ju högre arbetsinsats som krävs, och tar de anställdas tid i anspråk för annat än normala arbetssuppgifter samt medför högre kostnader, desto mer kan en begäran om upplysningar anses överskrida gränsen för det tillåtna.

99.      I förevarande mål har kommissionen gjort gällande att klagandens påstådda uppträdande utgör en mycket allvarlig överträdelse av unionens konkurrensregler. Trots att endast begränsad information i denna fråga har lämnats i det omtvistade beslutet, eller i beslutet att inleda ett förfarande, kan kommissionens uppfattning att följderna av de förmodade överträdelserna kan vara särskilt allvarliga för europeiska konsumenter, troligtvis delas, om den kan styrkas.(47)

100. Trots detta förefaller den ökade arbetsinsats som det omtvistade beslutet innebar för klaganden (som i den överklagade domen beskrevs som en ”mycket betydande arbetsbörda”)(48) vara överdrivet och oskäligt betungande.

101. Det kan inte förnekas att det omtvistade beslutet krävde att en utomordentligt stor mängd upplysningar skulle tillhandahållas, vilka rörde nästan hela klagandens ekonomiska verksamhet i tolv medlemsstater under en 10‑årsperiod.

102. Vidare skapade själva sammanställningen av vissa av de efterfrågade upplysningarna i sig en betydande arbetsbörda för klaganden och krävde att nästan alla ekonomiska transaktioner som genomförts av flera bolag i dess koncern under de senaste 10 åren måste granskas för att kunna ta fram och sammanställa de begärda upplysningarna.

103. En annan anledning till att det omtvistade beslutet ledde till en så betungande arbetsbörda var det format som kommissionen begärde att upplysningarna skulle tillhandahållas i. Förvisso, i vår digitala tidsålder är det faktum att en begäran om upplysningar kräver att en mycket stor mängd upplysningar måste lämnas in ofta inte det som är viktigast. I många fall beror den arbetsbörda som en begäran om upplysningar ger upphov till på hur kommissionen vill att upplysningarna ska tillhandahållas. Med andra ord är det ofta kommissionens krav på att de efterfrågade upplysningarna ska tillhandahållas i ett visst format som ger upphov till den största arbetsbördan för ett företag.

104. I detta avseende noterar jag att bilaga II (ingående instruktioner för att besvara frågeformuläret) och bilaga III (typsvar) i det omtvistade beslutet tillsammans uppgår till nästan 30 oerhört komplicerade sidor. Det format som upplysningarna skulle lämnas i var mycket strängt och instruktionerna var extremt detaljerade.

105. Med avseende på modellens stränghet vill jag betona att uppfyllelsen av kraven rörande formatet säkerställdes genom ett uttryckligt hot om påföljder. I rutan högst upp i frågeformuläret har kommissionen angett följande (i fetstil och med understrykning): ”Var god notera att ert svar kan anses felaktigt eller missvisande om följande definitioner och instruktioner inte iakttas.”

106. Med avseende på den otroligt detaljerade karaktären på instruktionerna ska jag endast hänvisa till att de överdrivet detaljerade kraven rörande de svar som kommissionen begärde skulle tillhandahållas i en Excelfil. Klaganden kunde endast använda de typsvar som tillhandahållits i bilaga III och var tvungen att strängt följa instruktionerna rörande, bland annat, det antal filer som skulle tillhandahållas, antalet kalkylblad per fil, namn på varje kalkylblad, förkortningar som skulle användas, namn och nummer på kolumner och linjer, hur datum skulle skrivas, samt användning av mellanrum, specialtecken eller symboler.(49)

107. Vidare var det uppenbart att de många och nästan kryptiska koder som de som berördes av beslutet var tvungna att använda – ”enhetligt” och i ”svaren på samtliga frågor” såsom kommissionen angav(50) – varken ökade det omtvistade beslutets läsbarhet eller användarvänlighet eller underlättade företagets uppgift att sammanställa svaren.

108. Det tillstås att detta format, även för en erfaren näringsidkare, vid första påseende skulle framstå som en utmaning.

109. Som jag har förklarat i mitt förslag till avgörande i målet HeidelbergCement ska uttrycket ”upplysningar” i den mening som avses i artikel 18 i förordning nr 1/2003 inte tolkas så att det innebär att kommissionen kan kräva att företag ska tillhandahålla begärda upplysningar i ett särskilt format. De som berörs av en begäran om upplysningar är självfallet skyldiga att besvara en begäran genom att tillhandahålla upplysningar som inte bara är riktiga och fullständiga men också precisa och tydliga. Vidare kan företagen också förväntas, när de är tvungna att formalisera upplysningarna för att ge ett användbart svar, på grund av deras skyldighet att samarbeta aktivt, att beakta det format som kommissionen har efterfrågat. Emellertid kan kommissionen inte kräva att företag ska genomföra så omfattande, komplicerade och tidskrävande kontors- och administrationsuppgifter när de tillhandahåller de efterfrågade upplysningarna att det förefaller som om förberedelsen och uppbyggnaden av ett mål mot företagen i fråga i realiteten har ”lagts ut” på företagen själva. Det är ju trots allt kommissionen som ska styrka att en överträdelse av unionens konkurrensregler har ägt rum.(51)

110. Hur det än må vara med den saken, oavsett om artikel 18 har överträtts eller inte (vilket klaganden inte har påstått), förefaller det mig som om det format som föreskrevs i det omtvistade beslutet helt klart har gett upphov till en betydande arbetsbörda för klaganden. Detta är i ännu högre grad oacceptabelt såtillvida att de formateringsåtgärder som kommissionen krävde ofta rörde upplysningar som kommissionen redan hade tillgång till eller som var tillgängliga för allmänheten.

111. Vad avser den första aspekten ska inte förglömmas att det omtvistade beslutet antogs efter att Italcementi hade besvarat andra, mycket betungande framställningar med begäran om upplysningar (som hade formen av en enkel begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003). Dessa rörde huvudsakligen samma typ av information, med vissa andra detaljer eller i ett annat format.

112. Det omtvistade beslutet tvingade således klaganden – på grund av det format som upplysningarna skulle tillhandahållas i – att göra extra insatser för att omformatera upplysningar som redan hade tillhandahållits kommissionen. Jag kan inte finna att en sådan begäran är motiverad. Under dessa omständigheter kan kommissionens begäran att en stor mängd upplysningar skulle omformateras, med vederbörliga ändringar, likställas med en begäran om att översätta en stor mängd omfattande dokument till ett annat språk. Det faktum att kommissionens personal kanske inte har de språkkunskaper som krävs skulle inte, enligt min uppfattning, motivera en sådan begäran.

113. Om kommissionen, i de framställningar om begäran om upplysningar som utfärdades enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003, hade formulerat frågorna på det sätt de formulerades i det omtvistade beslutet, eller sedermera godtagit att endast de ytterligare upplysningar som hade efterfrågats lämnades in, skulle klaganden ha besparats en ansenlig mängd arbete.

114. Med avseende på den andra aspekten var klaganden, enligt det omtvistade beslutet, tvungen att formalisera upplysningar som var tillgängliga för allmänheten. I exempelvis punkt 10 i bilaga II anges följande i det omtvistade beslutet: ”Samtliga belopp ska anges i euro. Om den lokala valuta som används inte är euro, var god räkna om till euro enligt Europeiska centralbankens officiella kurs vid referenstiden.” Det är oklart varför dessa beräkningar inte kunde utföras av kommissionens egen personal.(52)

115. Av dessa skäl delar jag klagandens uppfattning att det omtvistade beslutet åsidosatte proportionalitetsprincipen. Följaktligen ska överklagandet vinna bifall på den fjärde grundens andra del och den överklagade domen upphävas i enlighet därmed.

E –    Rätten att yttra sig

1.      Parternas argument

116. Genom den femte grunden har Italmobiliare gjort gällande att den överklagade domen inte i tillräcklig utsträckning behandlar dess argument rörande ett påstått åsidosättande av rätten att yttra sig.

117. Kommissionen, å sin sida, har gjort gällande att talan inte bör bifallas såvitt avser denna grund.

2.      Bedömning

118. Jag delar kommissionens uppfattning att denna grund ska anses som verkningslös.

119. Varken i förordning nr 1/2003 eller i domstolens rättspraxis erkänns en rätt att yttra sig innan ett beslut om undersökande åtgärder fattas, exempelvis ett beslut om att begära upplysningar från de berörda företagen.(53)

120. Om kommissionen, i vissa fall, beslutar att samråda med de berörda företagen innan den fattar beslut om en sådan åtgärd,(54) gör den det på eget initiativ och i eget intresse. Företag kan inte åberopa några särskilda rättigheter på grund av ett sådant samråd, annat än kanske rätten att kommissionen i skälig utsträckning ska beakta de synpunkter som lämnas till svar.(55)

121. Följaktligen kan klaganden inte göra gällande att kommissionen, efter att ha konsulterat Italcementi om utkastet till frågeformulär av den 4 november 2010, hade bestämt en svarstid som var för kort eller i slutändan utfärdade ett beslut med ett frågeformulär som delvis skilde sig från det utkast som skickats.

122. Följaktligen bör överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.

VI – Följderna av bedömningen

123. Enligt artikel 61 första stycket i domstolens stadga ska domstolen upphäva tribunalens dom om överklagandet är välgrundat. Om målet är färdigt för avgörande kan domstolen själv slutligt avgöra målet. Den kan även återförvisa målet till tribunalen.

124. Jag anser att överklagandet, helt eller delvis, ska vinna bifall på tre av de fem grunder som klaganden har åberopat och att den överklagade domen ska upphävas i enlighet därmed. 

125. Mot bakgrund av tillgängliga fakta, samt yttrandena i tribunalen och domstolen, anser jag att domstolen slutligt kan avgöra målet, utan att behöva anta några åtgärder för processledning såsom klaganden har begärt. 

126. I ansökan till tribunalen framställde Italmobiliare fem grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.

127. I enlighet med övervägandena ovan var det omtvistade beslutet lagstridigt av tre huvudsakliga skäl. Beslutet riktade sig felaktigt till Italmobiliare (se punkterna 23–52 i detta förslag till avgörande); motiveringen av syftet med begäran om upplysningar var bristfällig (se punkterna 55–77 i detta förslag till avgörande) och det omtvistade beslutet uppfyllde inte kravet på proportionalitet (se punkterna 96–115 i förevarande förslag). Varje aspekt av denna felaktiga rättstillämpning är i sig nog för att ogiltigförklara beslutet i sin helhet. Därför anser jag inte att det är nödvändigt att undersöka huruvida de övriga grunder som klaganden framförde i tribunalen var välgrundade.

VII – Rättegångskostnader

128. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska den tappande parten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om den vinnande parten har yrkat det.

129. Om domstolen delar min uppfattning i fråga om överklagandet ska kommissionen, enligt artiklarna 137, 138 och 184 i domstolens rättegångsregler, förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, både i första instans och i överklagandet.

VIII – Förslag till avgörande

130. Mot bakgrund av samtliga ovan anförda omständigheter föreslår jag att domstolen

–        upphäver tribunalens dom av den 14 mars 2014 i målet Italmobiliare SpA mot kommissionen (T‑305/11),

–        ogiltigförklarar kommissionens beslut K(2011) 2364 slutligt i ett förfarande enligt artikel 18.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 (ärende COMP/39520 – Cement och cementprodukter),

–        förpliktar kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i första instans och i överklagandet.


1 –      Originalspråk: engelska.


2 –      Rådets förordning av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, s. 1).


3 –      Heidelberg Cement mot kommissionen, mål C‑247/14 P, Schwenk Zement mot kommissionen, C‑248/14 P, samt Buzzi Unicem mot kommissionen, C‑267/14 P.


4 –      Kommissionens förordning av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget (EGT L 123, s. 18).


5 –      EU:T:2014:126.


6 –      C‑247/14 P, punkterna 22–27.


7 –      Jämför mitt förslag till avgörande i dom Buzzi Unicem/kommissionen, C‑267/14 P, punkterna 120–125.


8 –      Se, bland annat, dom HGA m.fl./kommissionen, (C‑630/11 P till C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 132 och där angiven rättspraxis).


9 –      Se mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement, C‑247/14 P, punkterna 23 och 24..


10 –      Se, dom ABNA m.fl., (C‑453/03, C‑11/04, C-12/04 och C‑194/04, EU:C:2005:741, punkt 68), dom S.P.C.M. m.fl., (C‑558/07, EU:C:2009:430, punkt 41), samt dom Vodafone m.fl., (C‑58/08, EU:C:2010:321, punkt 51).


11 –      Se, exempelvis dom Fédesa m.fl./kommissionen, (C‑331/88, EU:C:1990:391, punkt 13).


12 –      Se dom Roquette Frères, (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkterna 76 och 80 och där angiven rättspraxis).


13 –      Se, dom Gondrand och Garancini, (169/80, EU:C:1981:171, punkt 17), samt dom Van Es Douane Agenten, (C‑143/93, EU:C:1996:45, punkt 27 och där angiven rättspraxis).


14 –      Se dom Ziegler/kommissionen, (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 154 och där angiven rättspraxis).


15 –      Se mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement, C‑247/14 P, punkterna 98–112.


16 –      Se, i denna fråga, punkterna 70–71 nedan i detta förslag.


17 –      Se punkt 107 i den överklagade domen.


18 –      Se punkterna 106 och 109 i den överklagade domen.


19 –      Se punkterna 115–117 i den överklagade domen.


20 –      Jämför, på denna punkt, mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement, C‑247/14 P, punkt 121.


21 –      Se, särskilt, artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (nedan kallad EG:s koncentrationsförordning). (EUT L 24, s. 1).


22 –      Se punkt 105 nedan i detta förslag.


23 –      Se punkterna 55–77 nedan i detta förslag.


24 –      Se dom Nexans och Nexans France/kommissionen, (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punkterna 31 och 32 och där angiven rättspraxis).


25 –      Ibidem, punkterna 34–37 och där angiven rättspraxis.


26 –      Artikel 18 i förordning nr 1/2003 föreskriver att beslutet ska ”ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas.” Artikel 20.3 i samma förordning föreskriver att i beslutet ska ”anges föremålet för och syftet med inspektionen, fastställas när den skall börja”.


27 –      Generaladvokat Kokotts förslag till avgörande Nexans och Nexans France/kommissionen, (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punkterna 35–38).


28 –      Punkterna 67 och 68 i den överklagade domen.


29 –      Jämför generaladvokat Légers förslag till avgörande BPB Industries och British Gypsum/kommissionen, (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, punkt 22).


30 –      Jämför generaladvokat Lenz förslag till avgörande i SITPA, (C‑27/90, EU:C:1990:407, punkt 59).


31 –      Se även den rättspraxis som anges i punkt 55 i förevarande förslag till avgörande. Se även dom Acciaierie e ferriere Lucchini/kommissionen, (1252/79, EU:C:1980:288, punkt 14), samt generaladvokat Poiares Maduros förslag till avgörande kommissionen/max.mobil, (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, punkt 97).


32 –      Generaladvokat Kokotts förslag till avgörande Nexans och Nexans France/kommissionen, (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punkt 52).


33 –      Se mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement/kommissionen, C‑247/14 P, punkterna 46 och 47.


34 –      Såsom fråga 1D. Se mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement/kommissionen, C‑247/14 P, punkt 161.


35 –      Se mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement/kommissionen, C‑247/14 P, punkterna 138‑146.


36 –      Se mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement/kommissionen, C‑247/14 P, punkterna 149‑168.


37 –       Se mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement/kommissionen, C‑247/14 P, punkt 50.


38 –      C‑247/14 P, punkterna 52–54.


39 –      Jämför generaladvokat Jacobs förslag till avgörande SEP/kommissionen, C‑36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 30.


40 –      Se dom Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/kommissionen, (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, punkt 163 och där angiven rättspraxis).


41 –      Se dom Chalkor/kommissionen, (C‑386/10 P, EU :C:2011:815, punkterna 65 och 66).


42 –      T‑296/11, EU:T:2014:121, punkterna 41–56.


43 –      Punkt 79 i den överklagade domen.


44 –      Se ovan i detta förslag punkterna 81–85.


45 –      Se dom Hoechst/kommissionen, (46/87 och 227/88, EU:C:1989:337, punkt 19), samt dom Roquette Frères, (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkterna 27, 50 och 52).


46 –      Se dom Roquette Frères, C‑94/00, (EU:C:2002:603, punkterna 76 och 80 och där angiven rättspraxis).


47 –      Jag tar bland annat hänsyn till det antal företag som är inblandade, den geografiska utbredningen av de förmodade överträdelserna och de stränga begränsningarna i de misstänkta överenskommelserna.


48 –      Punkterna 98 och 101 i den överklagade domen.


49 –      Se punkterna 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 och 15 i bilaga III. För instruktioner av motsvarande komplexitet, se bland annat frågorna 1A och 2 i bilaga I.


50 –      Se bilaga II, punkterna 16 och 17.


51 –      Se artikel 2 i förordning nr 1/2003.


52 –      Jämför mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement/kommissionen, C‑247/14 P, punkt 120.


53 –      Se, analogt, dom National Panasonic/kommissionen, 136/79, EU:C:1980:169, punkt 21.


54 –      Såsom den exempelvis föreslår att göra i punkt 3.4.3 i skriften ”Best Practices for the submission of economic evidence and data collection in cases concerning the application of Article 101 and 102 and in merger cases (Staff working paper)” när det är ”lämpligt och användbart”. Skriften har publicerats på webbplatsen för GD Konkurrens, Europeiska kommissionen.


55 –      Jämför mitt förslag till avgörande i dom Buzzi Unicem/kommissionen, C‑267/14 P, punkterna 120–125.