Language of document : ECLI:EU:F:2015:90

WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
UNII EUROPEJSKIEJ
(pierwsza izba)

z dnia 16 lipca 2015 r.

Sprawa F‑112/14

EJ i in.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Służba publiczna – Urzędnicy – Nowelizacja regulaminu pracowniczego – Rozporządzenie nr 1023/2013 – Kategorie stanowisk – Przepisy przejściowe dotyczące przypisania do kategorii stanowisk – Artykuł 30 ust. 2 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego – Administratorzy prawnicy w grupie zaszeregowania AD 13 służby prawnej Komisji – Sytuacja „radców prawnych” i „członków służby prawnej” – Zasady dostępu do grupy zaszeregowania AD 13 pod rządami regulaminu pracowniczego z 2004 r. – Awans na podstawie art. 45 regulaminu pracowniczego – Powołanie na podstawie art. 29 ust. 1 regulaminu pracowniczego – Przypisanie do kategorii stanowisk „radca lub stanowisko równoważne” i „administrator w okresie przejściowym” – Akt niekorzystny – Pojęcie „znacznego zakresu odpowiedzialności” – Pojęcie „szczególnych obowiązków” – Równość traktowania – Prawo do ubiegania się o awans do grupy zaszeregowania AD 14 – Uzasadnione oczekiwania – Zasada pewności prawa

Przedmiot:      Skarga wniesiona na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy jego art. 106a, w której EJ i pozostałych 19 skarżących, którzy bez oznaczenia nazwisk zostali wymienieni w załączniku, żąda w istocie stwierdzenia nieważności indywidualnych decyzji, które ich zdaniem zostały wydane po wejściu w życie w dniu 1 stycznia 2014 r. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1023/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (Dz.U. L 287, s. 15), przez organ powołujący Komisji Europejskiej, przypisujących ich do stanowiska noszącego w Komisji nazwę „główny administrator w okresie przejściowym”, należącego do kategorii stanowisk „administrator w okresie przejściowym” wprowadzonej powyższym rozporządzeniem.

Orzeczenie:      Stwierdza się nieważność decyzji indywidualnych, które zostały wyrażone w postaci wpisu dodanego po dniu 1 stycznia 2014 r. w elektronicznych aktach osobowych skarżących, podjętych przez organ powołujący Komisji Europejskiej i dotyczących przypisania EJ oraz pozostałych skarżących, którzy bez oznaczenia nazwisk zostali wymienieni w załączniku, do stanowiska zatytułowanego w Komisji Europejskiej „główny administrator w okresie przejściowym”, odpowiadającego kategorii stanowisk z regulaminu pracowniczego „administrator w okresie przejściowym”. Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez EJ i pozostałych skarżących, którzy bez oznaczenia nazwisk zostali wymienieni w załączniku. Rada Unii Europejskiej pokrywa własne koszty.

Streszczenie

1.      Skargi urzędników – Akt niekorzystny – Pojęcie – Decyzja organu powołującego przypisująca członka służby prawnej Komisji należącego do grupy zaszeregowania AD 13 do kategorii stanowisk administratora w okresie przejściowym – Włączenie

(regulamin pracowniczy, art. 45, 90 ust. 2, art. 91 ust. 1, załącznik XIII art. 30 ust. 2; rozporządzenie Rady nr 723/2004; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1023/2013)

2.      Skargi urzędników – Uprzednie zażalenie w drodze administracyjnej – Zażalenie na decyzję wyrażoną poprzez zmianę dokonaną w elektronicznych aktach osobowych zainteresowanego – Dopuszczalność

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41; regulamin pracowniczy, art. 25 ust. 2, art. 90 ust. 2, załącznik XIII art. 30 ust. 2; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1023/2013)

3.      Urzędnicy – Kariera zawodowa – Wprowadzenie przepisów przejściowych towarzyszących przejściu z dawnej do nowej struktury zatrudnienia urzędników – Zasady przypisania do kategorii stanowisk – Przypisanie należących do grupy zaszeregowania AD 13 urzędników pełniących nietypowe funkcje – Uznanie administracyjne – Granice – Przestrzeganie zasady równego traktowania

(regulamin pracowniczy, załącznik XIII, art. 30 ust. 2; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1023/2013, motywy 17–19)

4.      Urzędnicy – Awans – Przyjęcie nowego systemu awansowania – Przejście od dawnego do nowego systemu – Uznanie administracyjne – Granice – Poszanowanie praw nabytych

(regulamin pracowniczy; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1023/2013)

5.      Urzędnicy – Kariera zawodowa – Wprowadzenie przepisów przejściowych towarzyszących przejściu z dawnej do nowej struktury zatrudnienia urzędników – Zasady przypisania do kategorii stanowisk – Przypisanie urzędników należących do grupy zaszeregowania AD 13 pełniących funkcje „członka służby prawnej” lub „radcy prawnego” Komisji – Przypisanie członków służby prawnej do kategorii stanowisk „administrator w okresie przejściowym”, a radców prawnych do kategorii stanowisk „radca lub stanowisko równoważne” – Niedopuszczalność – Naruszenie zasady równego traktowania

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 20, 21; regulamin pracowniczy, art. 29 ust. 1, art. 45, załącznik XIII art. 30 ust. 2; rozporządzenie Rady nr 723/2004; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1023/2013)

1.      Akt niekorzystny stanowi w rozumieniu art. 90 ust. 2 i art. 91 ust. 1 regulaminu pracowniczego decyzja organu powołującego przyjęta po wejściu w życie rozporządzenia nr 1023/2013 zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i Warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej, przypisująca urzędnika Komisji należącego do grupy zaszeregowania AD 13, zatrudnionego w służbie prawnej Komisji na stanowisku „członka służby prawnej” do kategorii stanowisk „administrator w okresie przejściowym”, wprowadzonej przez to rozporządzenie. Brzmienie art. 30 ust. 2 lit. c) i d) załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, zmienione rozporządzeniem nr 1023/2013 (zwanym dalej „nowym regulaminem pracowniczym”), nie tylko bowiem umożliwiało organowi powołującemu uznanie, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2014 r., „radców prawnych” w grupie zaszeregowania AD 13 zatrudnionych w służbach prawnych za zajmujących stanowiska równoważne ze stanowiskami „radców” w rozumieniu tego rozporządzenia czy też członków gabinetów komisarzy za wykonujących zadania równoważne z zadaniami „kierowników wydziałów”, lecz ponadto nie wykluczało prawnie możliwości uznania, by „członkowie służb prawnych” w grupie zaszeregowania AD 13, również zatrudnieni w służbach prawnych i biorąc pod uwagę, że wykonywane przez nich z tego tytułu obowiązki odpowiadały obowiązkom „radców prawnych” zatrudnionych w tych samych służbach prawnych, zostali przypisani do kategorii stanowisk „radca lub stanowisko równoważne”, przy czym określenie „równoważne” miało decydujące znaczenie do celów przypisania do tej kategorii stanowisk.

W tym względzie prawodawca Unii nie postanowił od razu konkretnie w zmianach wprowadzonych do regulaminu pracowniczego rozporządzeniem nr 723/2004 (zwanym dalej „regulaminem pracowniczym z 2004 r.”), że „członkowie służb prawnych” należący do grupy zaszeregowania AD 13 powinni być przypisani do kategorii stanowisk „administrator w okresie przejściowym”, która to nazwa została wyraźnie przewidziana w nowym regulaminie pracowniczym. W rezultacie wyłącznie z uwagi na odmowę uznania przez organ powołujący, że w dniu 31 grudnia 2013 r. radca prawny należący do grupy zaszeregowania AD 13 wykonywał obowiązki równoważne z obowiązkami „radcy” lub „kierownika wydziału”, czyli kategoriami stanowisk przewidzianymi w regulaminie pracowniczym z 2004 r., członek służb prawnych należący do tej samej grupy zaszeregowania został, na podstawie art. 30 ust. 2 lit. b) załącznika XIII do nowego regulaminu pracowniczego, przypisany automatycznie do kategorii stanowisk „administrator w okresie przejściowym”, przewidzianej w nowym regulaminie pracowniczym, ponieważ omawiane stanowisko objęło dawną kategorię stanowisk „administratora”, przewidzianą w regulaminie pracowniczym z 2004 r.

Ponieważ takie przypisanie skutkuje zablokowaniem kariery danego urzędnika w grupie zaszeregowania AD 13, decyzja o przypisaniu bez wątpienia wywołuje wiążące skutki prawne mogące naruszyć bezpośrednio i natychmiastowo interesy tego urzędnika, zmieniając w istotny sposób jego sytuację prawną. Ponadto, decyzja ta nie stanowi aktu przygotowawczego, ponieważ może wywoływać skutki prawne mogące naruszyć od razu interesy danego urzędnika, niezależnie od wydania potencjalnej przyszłej decyzji odmownej w sprawie awansu do grupy zaszeregowania AD 14 na podstawie art. 45 nowego regulaminu pracowniczego.

(zob. pkt 40, 42, 44, 45, 47)

Odesłanie

Trybunał, wyrok z dnia 14 lutego 1989 r., Bossi/Komisja, 346/87, EU:C:1989:59, pkt 23

Sąd Pierwszej Instancji, wyroki: z dnia 18 grudnia 1992 r., Cimenteries CBR i in./Komisja, od T‑10/92 do T‑12/92 i T‑15/92, EU:T:1992:123; z dnia 18 września 2008 r., Angé Serrano i in./Parlament, T‑47/05, EU:T:2008:384, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo

2.      Z brzmienia art. 30 ust. 2 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego wynika, że z dniem 1 stycznia 2014 r., w następstwie wejścia w życie rozporządzenia nr 1023/2013 zmieniającego regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej, organ powołujący klasyfikuje urzędników pełniących służbę w dniu 31 grudnia 2013 r. w grupie funkcyjnej AD według kategorii stanowisk wymienionych w powyższym przepisie, co oznacza, że organ ten wydaje formalnie takie decyzje o przypisaniu do kategorii stanowisk i że zgodnie z art. 25 ust. 2 regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie nr 1023/2013 podaje te decyzje do wiadomości na piśmie zainteresowanym urzędnikom.

W tym względzie zażalenie złożone na decyzję o przypisaniu do kategorii stanowisk wyrażonej w postaci zmiany w informatycznym systemie zarządzania kadrami zwanym „SysPer 2”, w elektronicznych aktach osobowych zainteresowanego, nie zostało złożone przedwcześnie, gdyż zmiana ta faktycznie odzwierciedlała decyzję podjętą przez organ powołujący, technicznie wdrożoną przez jego służby, która to decyzja, w świetle prawa do dobrej administracji zapisanego w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i zgodnie z art. 25 ust. 2 regulaminu pracowniczego, powinna była zostać podana na piśmie do wiadomości zainteresowanego.

(zob. pkt 41, 48)

3.      Z chwilą wejścia w życie regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie nr 1023/2013 urzędnicy należący do grupy zaszeregowania AD 13 pełniący służbę w dniu 31 grudnia 2013 r. musieli zostać przypisani w drodze decyzji organu powołującego do jednej z trzech kategorii stanowisk ustanowionych w drodze wyjątku w art. 30 ust. 2 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego ze zm. dla administratorów zajmujących w tym dniu stanowisko w grupie zaszeregowania AD 13, czyli odpowiednio do kategorii „kierownik wydziału lub stanowisko równoważne”, „radca lub stanowisko równoważne” lub „administrator w okresie przejściowym”.

W przypadku urzędników pełniących nietypowe funkcje, takie jak „radca prawny” w służbie prawnej Komisji, organ powołujący miał obowiązek ustalenia, czy analogicznie do stanowisk w grupie zaszeregowania AD 13 o nazwie „radca prawny” w Komisji, które uznała ona w świetle charakteru i zakresu wykonywanych obowiązków za równoważne ze stanowiskami „radców”, stanowiska w grupie zaszeregowania AD 13 również można uznać, w świetle charakteru i zakresu obowiązków wykonywanych na tych szczególnych stanowiskach, za równoważne ze stanowiskami „radców”, i w związku z tym przypisać je do kategorii stanowisk „radca lub stanowisko równoważne” w rozumieniu art. 30 ust. 2 lit. d) regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie nr 1023/2013.

W tym względzie art. 30 ust. 2 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego ze zm. nie zawiera żadnych kryteriów, na których podstawie organ powołujący mógłby ustalić, czy prawnik w grupie zaszeregowania AD 13 zajmujący w dniu 31 grudnia 2013 r. stanowisko noszące w jego instytucji nazwę „członek służby prawnej” był zatrudniony na stanowisku równoważnym z kategorią stanowisk „radcy”, określoną w wykazie stanowisk zawartym w załączniku I do regulaminu pracowniczego, który dotyczy wszystkich instytucji i wszystkich ich służb, a nie tylko ich służb prawnych. Zatem przy ocenie, czy ma miejsce wspomina powyżej równoważność stanowisk, organowi powołującemu przysługuje pewna swoboda, czyli innymi słowy uznanie, z którego należy korzystać zgodnie z motywami 17–19 rozporządzenia nr 1023/2013, a w każdym razie z poszanowaniem zasady równego traktowania.

(zob. pkt 56, 63, 64)

4.      Więź prawna łącząca urzędników i organ administracji ma charakter regulaminowy, nie zaś umowny, przez co prawodawca może w każdej chwili wprowadzić zmiany do praw i obowiązków urzędników, i w tym względzie akty prawne zmieniające przepis prawa, takie jak rozporządzenia zmieniające regulamin pracowniczy, mają co do zasady zastosowanie, o ile nie przewidziano inaczej, do przyszłych skutków sytuacji, które powstały pod rządami dawnej normy, z wyjątkiem sytuacji powstałych i ostatecznie ukonstytuowanych pod rządami dawnych przepisów, jeżeli rodzą one prawa nabyte. W tym względzie prawo uznaje się za nabyte, gdy powodujące jego powstanie zdarzenie miało miejsce przed zmianą przepisów, a nie jest tak w przypadku, gdy powodujące powstanie prawa zdarzenie nie nastąpiło pod rządami przepisów, które uległy zmianie. Tym samym, jeżeli urzędnicy mieli do czasu wejścia w życie regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 1023/2013 wyłącznie prawo do ubiegania się o awans, który to awans uzależniony był od decyzji leżącej w gestii organu powołującego, której organ ten jeszcze nie podjął, urzędnicy ci nie mogą rościć sobie prawa nabytego do zachowania prawa do ubiegania się o ten awans po tej dacie.

(zob. pkt 58, 59)

Odesłanie

Trybunał, wyroki: z dnia 19 marca 1975 r., Gillet/Komisja, 28/74, EU:C:1975:46, pkt 4; z dnia 22 grudnia 2008 r., Centeno Mediavilla i in./Komisja, C‑443/07 P, EU:C:2008:767, pkt 60–65 i przytoczone tam orzecznictwo

5.      Naruszenie zasady równego traktowania, będącego ogólną zasadą prawa Unii zapisaną w art. 20, 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, mającej zastosowanie do prawa służby publicznej Unii, ma miejsce wówczas, gdy dwie kategorie osób, których sytuacja faktyczna i prawna nie różni się w znaczący sposób, traktuje się odmiennie w związku z ich zaszeregowaniem, a takie odmienne traktowanie nie znajduje obiektywnego uzasadnienia. Przy ocenie tej zasady analiza podlegających porównaniu sytuacji powinna uwzględniać wszystkie cechujące je elementy.

Z zasadą równego traktowania niezgodne było uznanie przez Komisję, że stanowiska o nazwie „członek służby prawnej” według terminologii stosowanej w tej instytucji, zajmowane w dniu 31 grudnia 2013 r. przez urzędników mających grupę zaszeregowania AD 13, nie są stanowiskami równoważnymi, w rozumieniu art. 30 ust. 2 lit. d) załącznika XIII do regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie nr 1023/2013 (zwanego dalej „nowym regulaminem pracowniczym”), ze stanowiskiem „radcy”, przewidzianym w nomenklaturze regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie nr 723/2004 (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym z 2004 r.”), mimo że wobec „radców prawnych”, również będących administratorami w grupie zaszeregowania AD 13, pełniących te same obowiązki, uznano taką równoważność funkcji. W ten sposób Komisja potraktowała w różny sposób urzędników, którzy znajdowali się w zasadniczo identycznej sytuacji w zakresie zaszeregowania i wykonywanych w tej grupie zaszeregowania obowiązków, z racji zajmowanych stanowisk, formalnie noszących inną nazwę pod rządami regulaminu pracowniczego z 2004 r. i wewnętrznej terminologii tej instytucji.

W tym względzie fakt, że awans uzyskano na podstawie wyłącznie art. 45 regulaminu pracowniczego z 2004 r. nie stanowi – w świetle celu zagwarantowania wszystkim urzędnikom, przy poszanowaniu zasady równego traktowania, perspektywy rozwoju ich kariery zawodowej – istotnej różnicy uzasadniającej to, że mimo wykonywania dokładnie takich samych obowiązków w dniu 31 grudnia 2013 r., przypisanie ich jako „członków służby prawnej” do kategorii stanowisk przewidzianych w nowym regulaminie pracowniczym może nieść nierówne skutki w porównaniu z przypisaniem ich współpracowników, „radców prawnych”, którzy otrzymali awans do tejże grupy zaszeregowania AD 13 na podstawie art. 29 ust. 1 w związku z art. 45 regulaminu pracowniczego z 2004 r. lub regulaminu pracowniczego w brzmieniu obowiązującym do czasu wejścia w życie rozporządzenia nr 723/2004 (zwanego dalej „dawnym regulaminem pracowniczym”). W tej sytuacji fakt, że „radcy prawni” należący do grupy zaszeregowania AD 13, pełniący służbę w dniu 31 grudnia 2013 r., zostali powołani pod rządami regulaminu pracowniczego z 2004 r., czy nawet dawnego regulaminu pracowniczego, na warunkach przewidzianych wówczas przy powołaniu na stanowiska średniej kadry kierowniczej, nie świadczy sam w sobie o tym, że wykazali się oni osiągnięciami szczególnymi lub przewyższającymi osiągnięcia, którymi musieli się wykazać kandydaci do awansu do grupy zaszeregowania AD 13, ani że musieli sprawować „znaczny zakres odpowiedzialności” lub „szczególne obowiązki” w rozumieniu nowego regulaminu pracowniczego.

(zob. pkt 65, 71, 75, 79)

Odesłanie

Trybunał, wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Centeno Mediavilla i in./Komisja, EU:C:2008:767, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo

Sąd Unii Europejskiej, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., Nolin/Komisja, T‑58/11 P, EU:T:2011:664, pkt 37–39