DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
23. december 2015 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2006/123/EF – det materielle anvendelsesområde – virksomhed forbundet med udøvelse af offentlig myndighed – skorstensfejererhvervet – opgaver henhørende under brandvæsnet – territoriale begrænsninger af næringsbrevet – tjenesteydelser af almen økonomisk interesse – nødvendighed – proportionalitet«
I sag C-293/14,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig) ved afgørelse af 20. maj 2014, indgået til Domstolen den 13. juni 2014, i sagen:
Gebhart Hiebler
mod
Walter Schlagbauer,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af Domstolens vicepræsident, A. Tizzano (refererende dommer), som fungerende formand for Første Afdeling, og dommerne F. Biltgen, E. Levits, M. Berger og S. Rodin,
generaladvokat: M. Szpunar
justitssekretær: fuldmægtig L. Carrasco Marco,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. maj 2015,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Gebhart Hiebler ved Rechtsanwalt G. Medweschek
– Walter Schlagbauer ved Rechtsanwalt A. Seebacher
– den østrigske regering ved G. Eberhard, som befuldmægtiget
– den nederlandske regering ved M. Bulterman og J. Langer, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved F. Bulst, T. Scharf og H. Tserepa-Lacombe, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. juli 2015,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, stk. 2, litra i), artikel 10, stk. 4, og artikel 15, stk. 1, stk. 2, litra a), og stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT L 376, s. 36).
2 Anmodningen er blevet indgivet under en »revisionsanke« mellem Gebhart Hiebler og Walter Schlagbauer, to østrigske statsborgere, som udøver skorstensfejererhvervet, vedrørende et søgsmål anlagt af Walter Schlagbauer med henblik på at bringe en illoyal handelspraksis, som foreholdes Gebhart Hiebler i udøvelsen af hans erhverv, til ophør.
Retsforskrifter
EU-retten
3 17., 70. og 72. betragtning til direktiv 2006/123 har følgende ordlyd:
»(17) Dette direktiv omfatter kun tjenesteydelser, der udføres med en økonomisk modydelse. Tjenesteydelser af almen interesse er ikke omfattet af definitionen i [artikel 57 TEUF] og falder derfor ikke ind under dette direktivs anvendelsesområde. Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse er tjenesteydelser, der udføres med en økonomisk modydelse, og falder derfor ind under dette direktivs anvendelsesområde. Visse tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, f.eks. de tjenesteydelser, der måtte findes på transportområdet, er dog ikke omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, og visse andre tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, f.eks. de tjenesteydelser, der måtte findes inden for postsektoren, udgør undtagelser fra bestemmelsen om fri udveksling af tjenesteydelser fastlagt i dette direktiv. Dette direktiv vedrører ikke finansieringen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse og omfatter ikke støtte bevilget af medlemsstaterne, navnlig på det sociale og arbejdsmarkedsmæssige område, i overensstemmelse med Fællesskabets konkurrenceregler. Dette direktiv vedrører ikke opfølgningen af Kommissionens hvidbog om forsyningspligtydelser.
[...]
(70) Ved anvendelsen af dette direktiv og med forbehold af [artikel 14 TEUF] må tjenesteydelser kun betragtes som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis de udføres for at varetage en særlig opgave af almen interesse, som tjenesteyderen har fået overdraget af den pågældende medlemsstat. Overdragelsen af en sådan opgave bør ske ved en eller flere retsakter, hvis udformning bør fastsættes af den pågældende medlemsstat, og hvori den særlige opgaves nøjagtige karakter er angivet.
[...]
(72) Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse omfatter vigtige opgaver i forbindelse med social og territorial samhørighed. Varetagelsen af disse opgaver bør ikke hindres som følge af den evaluering, der er omhandlet i direktivet. Krav, der er nødvendige for varetagelsen af disse opgaver, bør ikke berøres af evalueringen, men samtidig bør ubegrundede begrænsninger af etableringsretten også omhandles.«
4 Artikel 2 i direktiv 2006/123 fastsætter:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.
2. Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed:
[...]
i) virksomhed, som er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, jf. [artikel 51 TEUF]
[...]«
5 Direktivets artikel 4 har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
6) »tilladelsesordning«: enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed
7) »krav«: enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser, eller som følger af retspraksis, administrativ praksis, faglige foreningers regler eller af kollektive regler, som faglige sammenslutninger og erhvervsorganisationer har vedtaget som led i deres retlige autonomi; regler, der er fastsat i kollektive aftaler, som er forhandlet med arbejdsmarkedets parter, anses ikke som sådan for at være krav i henhold til dette direktiv
8) »tvingende almene hensyn«: hensyn, der er anerkendt som sådan i Domstolens praksis, herunder følgende: den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, tryghed for borgerne, den offentlige sundhed, bevarelsen af den finansielle balance i de sociale sikringsordninger, beskyttelsen af forbrugerne, tjenestemodtagerne og arbejdstagerne, retfærdige handelstransaktioner, bekæmpelse af bedrageri, beskyttelsen af miljøet, herunder bymiljøet, dyresundheden, intellektuelle ejendomsrettigheder, bevarelsen af den nationale historiske og kunstneriske arv samt social- og kulturpolitiske målsætninger
[...]«
6 I direktivets artikel 10, stk. 4, hedder det følgende:
»Tilladelsen skal give tjenesteyderen adgang til at optage eller udøve den pågældende servicevirksomhed på hele det nationale område, herunder gennem oprettelse af agenturer, filialer, datterselskaber eller kontorer, undtagen når et tvingende alment hensyn berettiger, at der skal anmodes om tilladelse for hvert enkelt etableringssted, eller at tilladelsen begrænses til en bestemt del af området.«
7 Direktivets artikel 15 præciserer følgende:
»1. Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, og påser, at disse krav er forenelige med betingelserne i stk. 3. De tilpasser deres love og administrative bestemmelser for at gøre dem forenelige med disse betingelser.
2. Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:
a) kvantitative eller territoriale begrænsninger, navnlig i form af begrænsninger fastsat på grundlag af befolkningstallet eller af hensyn til en geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne
[...]
3. Medlemsstaterne sikrer sig, at de i stk. 2 omhandlede krav opfylder følgende betingelser:
a) forbud mod forskelsbehandling: kravene er hverken direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller – for selskabers vedkommende – det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed
b) nødvendighed: kravene er begrundet i et tvingende alment hensyn
c) proportionalitet: kravene sikrer opfyldelsen af det tilsigtede mål, de går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og dette mål kan ikke nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
4. Stk. 1, 2 og 3 finder kun anvendelse på lovgivningen om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer de berørte tjenesteydere i at udføre den særlige opgave, der er tillagt dem.
[...]«
Østrigsk ret
8 § 120, stk. 1, i næringsloven (Gewerbeordnung, herefter »GewO«) bestemmer:
»For erhvervet som skorstensfejer [...] kræves næringsbrev til rengøring, fejning og kontrol af skorstene, af rør til udledning af røg og udblæsningsgas samt af de dertil hørende ildsteder. Såfremt skorstensfejere i henhold til delstatsforskrifter er forpligtet til at udføre politimæssig forvaltningsvirksomhed, navnlig virksomhed inden for brandvæsnet [(»Feuerpolizei«)], bygningstilsyn eller lignende virksomhed, udfører de offentlige opgaver, og med henblik herpå kræves, at de har etableringstilladelse i Østrig.«
9 GewO’s § 123 bestemmer:
»1. Delstatens ministerpræsident [(Landeshauptmann)] foretager ved bekendtgørelse en områdemæssig afgrænsning af udøvelsen af skorstensfejererhvervet. I denne bekendtgørelse fastlægges fejeområdernes grænser på en sådan måde, at opgaverne for brandvæsnet kan varetages i overensstemmelse hermed, og at der inden for et fejeområde sikres økonomisk levedygtighed for mindst to skorstensfejervirksomheder, hver med mindst to arbejdstagere, der udøver deres hovedbeskæftigelse dér. […]
2. En erhvervsanmeldelse med henblik på udøvelse af skorstensfejererhvervet imødekommes kun, hvis udøvelsen af virksomheden i henhold til § 120, stk. 1, er begrænset til det pågældende fejeområde. Ved periculum in mora, ved opgaver i henhold til § 122, stk. 2, eller ved skift til et andet fejeområde i henhold til § 124 er det imidlertid også tilladt at udøve virksomhed som omhandlet i § 120, stk. 1, uden for fejeområdet. […]
3. Skorstensfejere er inden for deres fejeområde forpligtet til på de vilkår, der er fastlagt i den gældende maksimumstarif, at udføre virksomhed som omhandlet i § 120, stk. 1.«
10 GewO’s § 124 har følgende ordlyd:
»Såfremt der sker udskiftning af den skorstensfejer, der er bemyndiget til at varetage opgaven vedrørende et fejeobjekt, skal den skorstensfejer, der hidtil var bemyndiget hertil, straks overdrage en skriftlig beretning vedrørende den senest foretagne fejning og fejeobjektets stand til den skorstensfejer, der fremover skal varetage opgaven, kommunen og fejeobjektets indehaver. [...] Findes der i det pågældende fejeområde ikke mere end to skorstensfejere, er det tilladt at skifte til et andet fejeområde.«
11 GewO’s § 125, stk. 1, indeholder følgende præcision:
»Delstatens ministerpræsident fastsætter ligeledes maksimumstariffen ved bekendtgørelse. Herved tages virksomhedernes kapacitet og ydelsesmodtagernes interesser i betragtning. […]«
12 Retsforskrifter fra delstaterne indeholder bestemmelser, der forpligter indehavere af fyringsanlæg til regelmæssigt at lade skorstene rengøre af en skorstensfejer. De fastsætter endvidere, at skorstensfejere skal varetage særlige opgaver for brandvæsnet.
13 I delstaten Kärnten omfatter disse opgaver bl.a. regelmæssige inspektioner med henblik på at forebygge brand (herefter »brandinspektioner«).
14 Det bestemmes nærmere bestemt i § 26 i delstaten Kärntens lov om brandvæsen (Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung, herefter »lov om brandvæsen«):
»1. Brandinspektion af bygninger og anlæg har til formål at afdække forhold, som kan forårsage eller fremme brandfare, eller som kan vanskeliggøre eller hindre brandslukning og gennemførelse af redningsforanstaltninger.
2. Under brandinspektionen skal det ved øjesyn navnlig undersøges,
a) om denne lovs bestemmelser eller bestemmelser i bekendtgørelser og afgørelser, der er vedtaget på grundlag af denne lov, efterleves af bygningens ejer (installationens ejer) eller den, der har brugsretten, eller om der foreligger uregelmæssigheder i brandmæssig henseende
b) om der foreligger brandfarlige bygningsskader, og
c) om der i øvrigt foreligger omstændigheder, der har betydning for brandsikkerheden eller brandslukning. […]
3. Brandinspektionen foretages under hensyntagen til bygningens brandbeskyttelsestekniske risiko. Den foretages
a) hvert femtende år for bygninger med lav brandbeskyttelsesteknisk risiko
b) hvert niende år for bygninger med middel brandbeskyttelsesteknisk risiko og
c) hvert femte år for bygninger med høj brandbeskyttelsesteknisk risiko. […]«
15 § 27 i lov om brandvæsen har følgende ordlyd:
»1. Brandinspektion i medfør af § 26 [...] udføres selvstændigt af den dertil bemyndigede skorstensfejer.
[...]
9. For enhver gennemført brandinspektion som omhandlet i stk. 1 betaler ejeren (den, der har brugsretten, eller ejendomsadministrationen) en andel af omkostningerne. Opkrævningen af denne andel foretages af skorstensfejeren. Hvis denne andel af omkostningerne ikke indbetales af den skyldige, skal kommunen fastsætte denne ved afgørelse. Størrelsen af andelen af omkostningerne fastsættes i forhold til de takster, som er fastsat for inspektion i bekendtgørelsen om fastsættelse af maksimumstariffen for skorstensfejning.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16 Gebhart Hiebler er skorstensfejer i delstaten Kärnten i henhold til et næringsbrev gældende for »fejeområde A« i denne delstat i overensstemmelse med GewO’s § 123.
17 Frem til den 26. juli 2011 var der alene to skorstensfejere, som udøvede deres virksomhed i »fejeområde B«. De skorstensfejere, som havde tilladelse til at udøve deres virksomhed i andre fejeområder, såsom Gebhart Hiebler, kunne følgelig i henhold til GewO’s § 124 ligeledes hverve kunder bosiddende i »fejeområde B«.
18 En lovændring vedrørende opdelingen i fejeområder for skorstensfejere i delstaten Kärnten, som trådte i kraft den 27. juli 2011, medførte oprettelsen af et nyt »fejeområde C« som følge af en sammenlægning af »fejeområde B« med et andet fejeområde.
19 Skønt der efter denne sammenlægning var fire skorstensfejere, der udøvede deres virksomhed i det nye »fejeområde C«, fortsatte Gebhart Hiebler med at hverve kunder bosiddende i dette område og udøve skorstensfejervirksomhed for flere af dem, som havde givet ham til opgave at rense deres skorstene.
20 Walter Schlagbauer, som havde næringsbrev til »fejeområde C«, mistede herved fortjeneste. Han anlagde følgelig sag ved Landesgericht Klagenfurt (regional ret i Klagenfurt) med påstand om at få bragt Gebhart Hieblers handelspraksis, som kvalificeredes som illoyal, til ophør, pålægge ham betaling af 2 594,65 EUR i erstatning med tillæg af renter og omkostninger samt domsoffentliggørelse. Gebhart Hiebler nedlagde påstand om frifindelse, idet han gjorde gældende, at direktiv 2006/123 er til hinder for den i hovedsagen omhandlede østrigske lovgivning, for så vidt som denne pålægger en territorial begrænsning i tilladelsen til at udøve privat erhvervsvirksomhed som skorstensfejer.
21 Landesgericht Klagenfurt (regional ret i Klagenfurt) gav Walter Schlagbauer medhold og fastslog, at den territoriale begrænsning fastsat i GewO’s § 123 var i overensstemmelse med det pågældende direktiv, da den var ikke-diskriminerende, nødvendig og forholdsmæssig.
22 Oberlandesgericht Graz (højeste regionale ret i Graz) stadfæstede denne dom og tilføjede, at den udøvelse af offentlig myndighed, som skorstensfejerne var tillagt på området for brandvæsnet, begrundede den territoriale begrænsning af skorstensfejernes næringsbrev.
23 Gebhart Hiebler indbragte en »revisionsanke« for Oberster Gerichtshof (øverste domstol). Han gjorde ved denne ret gældende, at selv om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning kunne betragtes som forenelig med EU-retten, for så vidt som den omhandlede territoriale begrænsning vedrører opgaver udført af skorstensfejere på området for brandvæsnet, var dette ikke tilfældet, for så vidt som denne begrænsning ligeledes vedrørte disses private erhvervsvirksomhed vedrørende rengøring og vedligeholdelse af skorstene, af rør til udledning af røg og udblæsningsgas samt af de dertil hørende ildsteder.
24 Oberster Gerichtshof (øverste domstol) har fastslået, at direktiv 2006/123 i henhold til direktivets artikel 2, stk. 2, litra i), ikke skal finde anvendelse på udøvelse af offentlig myndighed inden for brandvæsnet, men alene omfatter skorstensfejernes private erhvervsvirksomhed. Henset til den forbindelse, som findes mellem denne myndighedsudøvelse og denne virksomhed, har retten imidlertid rejst spørgsmålet om muligheden for at fastslå, at direktivet ikke skal finde anvendelse på udøvelsen af skorstensfejererhvervet i sin helhed.
25 I tilfælde af, at den pågældende private erhvervsvirksomhed falder inden for anvendelsesområdet for det pågældende direktiv, er Oberster Gerichtshof (øverste domstol) ligeledes i tvivl om foreneligheden af den i hovedsagen omhandlede østrigske lovgivning med bestemmelserne om etableringsfrihed for tjenesteydere i Unionen i samme direktivs artikel 10 og 15.
26 Under disse omstændigheder har Oberster Gerichtshof (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er skorstensfejeres samlede erhvervsvirksomhed i henhold til artikel 2, stk. 2, litra i), i direktiv 2006/123 udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde, eftersom skorstensfejere også varetager opgaver inden for brandvæsnet (brandinspektion, sagkyndige erklæringer i forbindelse med byggeri osv.)?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende:
Er en ordning i national ret, hvorefter en skorstensfejers næringsbrev i princippet er begrænset til et bestemt »fejeområde«, forenelig med artikel 10, stk. 4, og artikel 15, stk. 1, stk. 2, litra a), og stk. 3, i direktiv 2006/123?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
27 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at udøvelsen af et erhverv såsom det i hovedsagen omhandlede skorstensfejererhverv i sin helhed er udelukket fra anvendelsesområdet for det pågældende direktiv på grund af den omstændighed, at dette erhverv indebærer udførelsen af ikke alene privat erhvervsvirksomhed, men ligeledes af opgaver henhørende under brandvæsnet.
28 Oberster Gerichtshof (øverste domstol) har stillet dette spørgsmål på grundlag af den antagelse, at opgaver henhørende under brandvæsnet, som er tillagt skorstensfejerne i delstaten Kärnten, skal kvalificeres som aktiviteter forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, og at de følgelig er undtaget fra anvendelsesområdet for det pågældende direktiv i henhold til dettes artikel 2, stk. 2, litra i). Det drejer sig således om at fastslå, om forbindelsen mellem udførelsen af disse opgaver og de opgaver, som henhører under den private erhvervsvirksomhed, medfører, at direktivet ikke skal anvendes på udøvelsen af skorstensfejererhvervet i sin helhed.
29 Som Europa-Kommissionen ligeledes har anført i sine skriftlige bemærkninger, har retten i øvrigt ikke i forelæggelsesafgørelsen præciseret, hvilke forhold der foranledigede den til at kvalificere disse opgaver således.
30 For at give en nyttig besvarelse af det første spørgsmål er det derfor først nødvendigt at undersøge, om opgaver, som henhører under brandvæsnet såsom de i hovedsagen omhandlede opgaver, er forbundet med »udøvelse af offentlig myndighed« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 2, litra i), i direktiv 2006/123, eller om de i givet fald henhører under en af de andre former for virksomhed, som er undtaget fra direktivets anvendelsesområde. Det er alene i disse tilfælde, at det dernæst skal fastslås, om en sådan omstændighed gør samme direktiv uanvendeligt på udøvelsen af skorstensfejererhvervet i sin helhed.
31 Inden for rammerne af den første undersøgelse skal der først tages stilling til rækkevidden af bestemmelsen i denne artikel 2, stk. 2, litra i).
32 Som anført i punkt 2.1.2 i Håndbog i gennemførelsen af tjenesteydelsesdirektivet eller »servicedirektivet« (herefter »håndbogen«) afspejler denne bestemmelse udelukkelsen fra reglen om etableringsfrihed i artikel 45 EF, nu artikel 51 TEUF efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten. For at fortolke den pågældende bestemmelse skal der således henvises til de principper, som er fastlagt af Domstolen i dens praksis vedrørende disse bestemmelser.
33 I lyset af denne retspraksis skal det først bemærkes, at undtagelsen i artikel 2, stk. 2, litra i), i direktiv 2006/123 som fravigelse af en grundlæggende frihedsrettighed skal fortolkes således, at dens rækkevidde begrænses til det, der er strengt nødvendigt for at varetage de interesser, som bestemmelsen tillader medlemsstaterne at beskytte (jf. analogt dom Kommissionen mod Belgien, C-47/08, EU:C:2011:334, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis), og skal således begrænses til virksomhed, som i sig selv er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed (jf. analogt domme Kommissionen mod Belgien, C-47/08, EU:C:2011:334, præmis 85, og SOA Nazionale Costruttori, C-327/12, EU:C:2013:827, præmis 51).
34 Som det ligeledes fremgår af Domstolens praksis, skal vejledende og forberedende funktioner i forhold til udøvelse af offentlig myndighed (jf. analogt dom Kommissionen mod Tyskland, C-404/05, EU:C:2007:723, præmis 44), som ikke indebærer nogen beslutningsautonomi og udføres inden for rammerne af et direkte statsligt tilsyn (jf. analogt domme Kommissionen mod Portugal, C-438/08, EU:C:2009:651, præmis 36 og 41, og SOA Nazionale Costruttori, C-327/12, EU:C:2013:827, præmis 53), og som ikke indebærer udøvelsen af forbudsbeføjelser (jf. analogt dom Kommissionen mod Spanien, C-114/97, EU:C:1998:519, præmis 37) eller af tvangsbeføjelser (jf. analogt domme Anker m.fl., C-47/02, EU:C:2003:516, præmis 61, og Kommissionen mod Portugal, C-438/08, EU:C:2009:651, præmis 44), betragtes som udelukket fra en sådan fravigelse.
35 Det skal således i lyset af denne retspraksis undersøges, om de opgaver, der henhører under brandvæsnet, som er tildelt skorstensfejerne i delstaten Kärnten, er forbundet med »udøvelse af offentlig myndighed« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 2, litra i), i direktiv 2006/123.
36 I det foreliggende tilfælde bemærkes, at som det fremgår af § 26 i lov om brandvæsen, består disse opgaver navnlig i regelmæssig inspektion af bygninger og anlæg med henblik på at fastslå, om de gældende love og administrative bestemmelser på området efterleves af installationens ejer eller den, der har brugsretten, om der foreligger brandfarlige bygningsskader, og om der i øvrigt foreligger omstændigheder, der kan forårsage eller fremme brandfare, eller som kan vanskeliggøre eller hindre brandslukning og gennemførelse af redningsforanstaltninger.
37 Ved udøvelsen af disse opgaver varetager skorstensfejerne imidlertid som anført af den østrigske regering i dens skriftlige bemærkninger den opgave, som er tillagt kommunerne ved § 118, stk. 3, nr. 9, i den østrigske forfatning, hvorefter lokale opgaver inden for brandvæsen påhviler kommunerne i forbindelse med disses egne politikområder.
38 Som generaladvokaten har anført i punkt 35 i forslaget til afgørelse, er opgaverne inden for brandvæsnet vejledende for udøvelsen af offentlig myndighed, for så vidt som de i det væsentlige uddelegeres til skorstensfejerne af borgmesteren i hver kommune og foretages under dennes direkte tilsyn, uden at skorstensfejerne har egne håndhævelses-, forbuds- eller tvangsbeføjelser over for kunderne. Denne konstatering underbygges ved den omstændighed, at skorstensfejerne ved udførelsen af disse opgaver har pligt til at meddele den pågældende kommune, hvis der foreligger mangler, der ikke er blevet udbedret, hvis der består en umiddelbar brandfare, eller hvis inspektionen er blevet forhindret.
39 Det følger heraf, at de opgaver inden for brandvæsnet, som udøves af skorstensfejerne i delstaten Kärnten, ikke som sådan er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 2, litra i), i direktiv 2006/123, og således ikke udgør virksomhed, som er undtaget fra direktivets anvendelsesområde i henhold til denne bestemmelse.
40 Der rejses ikke tvivl ved denne konklusion i tilfælde af, at den forelæggende ret skulle kvalificere de pågældende opgaver som opgaver forbundet med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, således som den østrigske regering har gjort gældende som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen.
41 I denne forbindelse skal det ganske vist bemærkes, at som det fremgår af sagens akter for Domstolen, udføres opgaverne på området for brandvæsnet af skorstensfejerne i delstaten Kärnten i overensstemmelse med 70. betragtning til direktiv 2006/123 og Domstolens praksis for at varetage en særlig opgave af almen interesse, som de har fået overdraget gennem en tilladelse, nemlig deres næringsbrev, og i henhold til en lovbestemmelse, nemlig § 26 i lov om brandvæsen, som klart og gennemsigtigt fastlægger arten af den forpligtelse til offentlig tjeneste, som de er tildelt (jf. analogt domme Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-140/09, EU:C:2010:335, præmis 37, og Femarbel, C-57/12, EU:C:2013:517, præmis 48).
42 Det forekommer endvidere at følge af sagens akter, at godkendte skorstensfejere i delstaten Kärnten i overensstemmelse med artikel 14 TEUF, artikel 1 i protokol (nr. 26) om tjenesteydelser af almen interesse, som er vedlagt EUF-traktaten som bilag, og med Domstolens faste praksis er forpligtede til i henhold til den pågældende forpligtelse til offentlig tjeneste at sikre udførelsen af de opgaver, der henhører under brandvæsnet, til fordel for alle brugere i den sektor, som er tildelt dem, således at der sikres lige adgang til disse tjenester, ved at anvende ensartede takster, hvis maksimale størrelse fastsættes ved bekendtgørelse af delstatens ministerpræsident (jf. analogt domme Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-140/09, EU:C:2010:335, præmis 38, og Femarbel, C-57/12, EU:C:2013:517, præmis 47), og efter ensartede kvalitetskrav, uden hensyn til de særlige omstændigheder ved og lønsomheden af hver enkelt operation (jf. i denne retning dom Corbeau, C-320/91, EU:C:1993:198, præmis 15).
43 Selv hvis disse opgaver skal kvalificeres som opgaver forbundet med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, henhører de imidlertid under anvendelsesområdet for direktiv 2006/123.
44 Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 37 i forslaget til afgørelse, fremgår det således udtrykkeligt af det pågældende direktivs artikel 2, stk. 2, litra a), sammenholdt med 17., 70. og 72. betragtning til direktivet, at direktivets bestemmelser i princippet finder anvendelse på alle tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, idet alene ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse er udelukket fra disse bestemmelsers anvendelsesområde.
45 Det skal således konkluderes, at uanset hvorledes den forelæggende ret kvalificerer de opgaver inden for brandvæsnet, som udføres af skorstensfejerne i delstaten Kärnten, falder de inden for dette direktivs anvendelsesområde.
46 Da det forholder sig således, er det derfor ikke nødvendigt at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt forbindelsen mellem de pågældende opgaver og den private erhvervsvirksomhed, der udføres af skorstensfejerne i delstaten Kärnten, medfører, at direktiv 2006/123 heller ikke finder anvendelse på denne sidstnævnte virksomhed og dermed på udøvelsen af skorstensfejererhvervet i sin helhed, idet dette spørgsmål er blevet uden genstand.
47 Henset til ovenstående bemærkninger skal det første spørgsmål besvares med, at direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at det omfatter udøvelsen af et erhverv som det i hovedsagen omhandlede skorstensfejererhverv i sin helhed, skønt dette erhverv indebærer udførelsen af ikke alene privat erhvervsvirksomhed, men ligeledes af opgaver inden for brandvæsnet.
Det andet spørgsmål
48 Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10 og 15 i direktiv 2006/123 er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som begrænser tilladelsen til at udøve skorstensfejererhvervet i sin helhed til et bestemt grografisk område.
49 Det skal i denne forbindelse først bemærkes, at en sådan territorial begrænsning af tilladelsen til at udøve en servicevirksomhed i henhold til direktivets artikel 10 og 15 udgør en begrænsning af tjenesteyderes etableringsfrihed.
50 Det fremgår således for det første indirekte af direktivets artikel 10, stk. 4, som bestemmer, at enhver etableringstilladelse skal give tjenesteyderen adgang til at udøve den pågældende servicevirksomhed »på hele det nationale område«, at en territorial begrænsning af en sådan tilladelse udgør en hindring for udøvelsen af den pågældende virksomhed.
51 For det andet kvalificerer artikel 15, stk. 2, litra a), i direktiv 2006/123 udtrykkeligt »territoriale begrænsninger« af udøvelsen af en servicevirksomhed som »krav« i henhold til direktivets artikel 4, nr. 7), som udgør betingelser, der påvirker tjenesteyderens etableringsfrihed.
52 I denne forbindelse skal det for at kunne give en brugbar besvarelse til den forelæggende ret afgøres, hvilken retlig ordning en territorial begrænsning som den i hovedsagen omhandlede er underlagt i henhold til direktivets artikel 10 og 15, med henblik på at undersøge, om denne begrænsning er forbudt eller kan tillades under visse omstændigheder.
53 Hvad for det første angår artikel 10 i direktiv 2006/123 bemærkes, at selv om det er korrekt, at ordlyden af bestemmelsens stk. 4 blot kræver, at der foreligger »et tvingende alment hensyn« for at berettige begrænsningen af en tilladelse til en bestemt del af det nationale område, forholder det sig ikke desto mindre således, som generaladvokaten har fremhævet i punkt 45 i forslaget til afgørelse, og som det fremgår af håndbogens punkt 6.1.5, at denne bestemmelse kræver, at en sådan begrænsning tillige overholder principperne om forbud mod forskelsbehandling og om proportionalitet, som generelle EU-retlige principper.
54 Det skal for det andet bemærkes, at artikel 15 i direktiv 2006/123 ved at medtage territoriale begrænsninger af udøvelsen af en servicevirksomhed på listen over krav, der er underlagt undersøgelse, som opregnet i stk. 2, ligeledes giver medlemsstaterne mulighed for i henhold til bestemmelsens stk. 1 at opretholde eller i givet fald indføre sådanne begrænsninger i deres retssystemer, dog forudsat at disse krav er i overensstemmelse med betingelserne om forbud mod forskelsbehandling og om nødvendighed og proportionalitet som omhandlet i denne bestemmelses stk. 3 (jf. i denne retning dom Rina Services m.fl., C-593/13, EU:C:2015:399, præmis 32 og 33).
55 Som Kommissionen har anført i sine skriftlige bemærkninger, fremgår det af disse betragtninger, at direktivets artikel 10, stk. 4, og artikel 15, stk. 3, begge fastsætter en mulighed for at berettige en begrænsning af etableringsfriheden såsom den i hovedsagen omhandlede territoriale begrænsning, og med henblik herpå kræver, at der overholdes identiske betingelser, som tilsigter, at begrænsningen for det første ikke er udtryk for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, for det andet er begrundet i et tvingende alment hensyn, og endelig er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål samt ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, idet målet ikke må kunne nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
56 I det foreliggende tilfælde bemærkes for det første, at den i hovedsagen omhandlede territoriale begrænsning finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
57 Som det fremgår af den østrigske regerings skriftlige bemærkninger, bemærkes for det andet, at denne begrænsning tilsigter at sikre, at bestemmelserne om brandbeskyttelse fungerer tilfredsstillende, og at forbedre forebyggelse af brand, eksplosioner og gasudslip.
58 Da sådanne mål henhører under beskyttelsen af den offentlige sundhed, der – som der fremgår af artikel 4, nr. 8), i direktiv 2006/123 og Domstolens faste praksis – medregnes blandt de tvingende almene hensyn, som kan begrunde begrænsninger af etableringsfriheden (jf. bl.a. i denne retning dom Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C-539/11, EU:C:2013:591, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis), skal det bemærkes, at betingelsen vedrørende nødvendigheden af den i hovedsagen omhandlede territoriale begrænsning ligeledes er opfyldt.
59 Der skal følgelig for det tredje foretages en efterprøvelse af proportionaliteten af den i hovedsagen omhandlede territoriale begrænsning, idet det først skal undersøges, om denne begrænsning er egnet til at sikre opfyldelsen af det forfulgte formål.
60 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at sanitære installationer og infrastruktur, apoteker og optikerforretninger kan gøres til genstand for en planlægning, således at der sikres en sundhedsbehandling, som er tilpasset befolkningens behov, dækker hele området og tager hensyn til geografisk isolerede eller på anden måde dårligere stillede regioner (jf. i denne retning domme Hartlauer, C-169/07, EU:C:2009:141, præmis 51 og 52, Blanco Pérez og Chao Gómez, C-570/07 og C-571/07, EU:C:2010:300, præmis 70, og Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C-539/11, EU:C:2013:591, præmis 36 og 37).
61 De samme principper forekommer at kunne overføres til udøvelsen af det i hovedsagen omhandlede skorstensfejererhverv.
62 Det fremgår således af den østrigske regerings skriftlige bemærkninger, at der i delstaterne, såsom i delstaten Kärnten, findes befolkningsområder, som af skorstensfejere kan anses for meget rentable og derfor mere attraktive, såsom dem beliggende i byzoner. Derimod kan andre dele af det nationale område anses for mindre attraktive, såsom landzoner, som er geografisk isolerede eller på anden måde dårligere stillet (jf. analogt dom Blanco Pérez og Chao Gómez, C-570/07 og C-571/07, EU:C:2010:300, præmis 72).
63 Det kan således ikke udelukkes, at skorstensfejere i mangel af områdeopdelinger ville beslutte udelukkende at udøve virksomhed i områder, som anses for attraktive, og dermed til fordel for en begrænset del af befolkningen, således at indbyggerne i mindre attraktive områder ville have et utilstrækkeligt antal tjenesteydere til rådighed til at sikre en pålidelig skorstensfejertjeneste af god kvalitet (jf. analogt dom Blanco Pérez og Chao Gómez, C-570/07 og C-571/07, EU:C:2010:300, præmis 73).
64 Det følger heraf, at den i hovedsagen omhandlede territoriale begrænsning skal betragtes som egnet til at fordele skorstensfejerne på en afbalanceret måde på det nationale område, til at sikre, at hele befolkningen har en passende adgang til skorstensfejerydelser, og således til at sikre en passende beskyttelse af den offentlige sundhed.
65 Selv om det fremgår af det ovenstående, at en sådan lovgivning i princippet er egnet til at nå det forfulgte formål om beskyttelse af den offentlige sundhed, er det stadig nødvendigt, at denne lovgivning forfølger dette formål på en konsekvent måde. Det følger således af Domstolens praksis, at en national lovgivning kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte mål, hvis den faktisk forfølger målet hermed på en konsekvent og systematisk måde (jf. i denne retning domme Blanco Pérez og Chao Gómez, C-570/07 og C-571/07, EU:C:2010:300, præmis 94, Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C-539/11, EU:C:2013:591, præmis 47, og Sokoll-Seebacher, C-367/12, EU:C:2014:68, præmis 39).
66 I denne henseende bemærkes, at skønt det i sidste instans tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om og i hvilket omfang GewO’s § 123 opfylder denne betingelse, er Domstolen dog kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede denne ret på en sådan måde, at den kan træffe afgørelse (jf. dom Grupo Itevelesa m.fl., C-168/14, EU:C:2015:685, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
67 Det skal ligeledes bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning ikke direkte fastlægger eller angiver rammerne for afgrænsningen af de geografiske områder ved hjælp af kriterier, som hænger sammen med formålet om at sikre en afbalanceret fordeling af skorstensfejernes udøvelse af dels deres private erhvervsvirksomhed, dels deres opgaver henhørende under brandvæsnet i disse områder.
68 Skønt den i hovedsagen omhandlede territoriale begrænsning omhandler udøvelsen af skorstensfejererhvervet i sin helhed, har den nationale lovgivning som eneste kriterium for den områdemæssige afgrænsning angivet kriteriet om et minimumsantal af skorstensfejere, som skal sikre en økonomisk rentabel virksomhed i hvert område for at sikre en tilfredsstillende udførelse af de opgaver, som henhører under brandvæsnet, uden at der på nogen måde tages hensyn til opgaverne inden for den private erhvervsvirksomhed, som i øvrigt udgør den væsentligste del af skorstensfejererhvervet.
69 Derfor er der en risiko for, at gennemførelsen af GewO’s § 123 ikke sikrer en afbalanceret fordeling af udøvelsen af skorstensfejernes private erhvervsvirksomhed på hele det omhandlede område, og følgelig ikke sikrer en ligelig beskyttelse af den offentlige sundhed på hele dette område (jf. analogt dom Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C-539/11, EU:C:2013:591, præmis 54).
70 Under disse omstændigheder og med forbehold for de undersøgelser, som den forelæggende ret skal foretage, forekommer den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke at forfølge formålet om beskyttelse af den offentlige sundhed på en konsekvent og systematisk måde.
71 Det kan imidlertid forekomme, at en sådan vurdering, som følger af en fortolkning af artikel 10, stk. 4, og artikel 15, stk. 1, stk. 2, litra a), og stk. 3, i direktiv 2006/123, ikke skal finde anvendelse, hvis den pågældende nationale lovgivning skal vurderes, henset til artikel 15, stk. 4, i tilfælde af, at den forelæggende ret måtte kvalificere opgaverne henhørende under brandvæsnet som opgaver forbundet med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse i overensstemmelse med de i denne doms præmis 41 og 42 nævnte principper.
72 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at direktivets artikel 15 i stk. 4 bestemmer, at bestemmelserne i artiklens stk. 1-3 kun finder anvendelse på den nationale lovgivning om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer de berørte tjenesteydere i at udføre den særlige opgave, der er tillagt dem.
73 I denne sammenhæng og i lyset af håndbogens punkt 10.2.4, sammenholdt med 72. betragtning til direktiv 2006/123, skal direktivets artikel 15, stk. 4, derfor fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter en territorial begrænsning som den i hovedsagen omhandlede, for så vidt som denne begrænsning for det første er nødvendig for skorstensfejernes udførelse af deres opgaver henhørende under brandvæsnet under økonomisk rentable vilkår og for det andet står i et rimeligt forhold til denne udførelse.
74 Som det fremgår af Domstolens praksis vedrørende traktatens konkurrenceregler, skal der ved denne vurdering ganske vist tages udgangspunkt i det synspunkt, at forpligtelsen for dem, der er betroet en opgave af almen økonomisk interesse, til at sikre tjenesteydelser på rimelige økonomiske vilkår, forudsætter, at det er muligt at foretage en udligning mellem rentable og mindre rentable aktivitetsområder, og kan således begrunde en begrænsning af etableringsfriheden på rentable aktivitetsområder (jf. analogt domme Corbeau, C-320/91, EU:C:1993:198, præmis 16 og 17, og Ambulanz Glöckner, C-475/99, EU:C:2001:577, præmis 57).
75 Det skal imidlertid ligeledes bemærkes, at en sådan begrænsning ikke er begrundet, når det drejer sig om særlige tjenesteydelser, der ikke står i forbindelse med de omhandlede tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, for så vidt som disse tjenesteydelser ved deres art og de betingelser, de tilbydes under, ikke bringer den økonomiske ligevægt i tjenesteydelserne af almen økonomisk interesse i fare (jf. analogt domme Corbeau, C-320/91, EU:C:1993:198, præmis 19, og Ambulanz Glöckner, C-475/99, EU:C:2001:577, præmis 59).
76 Henset til disse bemærkninger tilkommer det den forelæggende ret i forbindelse med vurderingen af den i hovedsagen omhandlede territoriale begrænsnings forholdsmæssighed at undersøge, om de opgaver inden for den private erhvervsvirksomhed, som skorstensfejerne udfører i delstaten Kärnten, er så nært forbundet med de opgaver, der henhører under brandvæsnet, at de skal betragtes som uadskillelige fra disse.
77 Hvis dette ikke er tilfældet, påhviler det denne ret at undersøge, om den i hovedsagen omhandlede territoriale begrænsning – for så vidt som den udvides til ligeledes at omfatte udøvelsen af privat erhvervsvirksomhed, som ikke er uadskilleligt forbundet med de opgaver, der henhører under brandvæsnet – under alle omstændigheder er nødvendig for at give de omhandlede skorstensfejere mulighed for at sikre de sidstnævnte opgaver under økonomisk afbalancerede betingelser, eller om den økonomiske rentabilitet af udførelsen af disse opgaver ligeledes kan sikres ved hjælp af en områdeafgrænsning, som alene vedrører denne sidstnævnte udførelse.
78 Det fremgår i denne forbindelse af sagens akter for Domstolen, at lovgivningen i delstaten Salzburg alene fastlægger fejeområder for opgaver henhørende under brandvæsnet, hvilket kan godtgøre, at en sådan territorial begrænsning kan være tilstrækkelig for at sikre udførelsen af disse opgaver under økonomisk afbalancerede vilkår.
79 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares således:
– Artikel 10, stk. 4, og artikel 15, stk. 1, stk. 2, litra a), og stk. 3, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som begrænser tilladelsen til at udøve skorstensfejererhvervet i sin helhed til et bestemt grografisk område, såfremt denne lovgivning ikke forfølger formålet om beskyttelse af den offentlige sundhed på en konsekvent og systematisk måde, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
– Artikel 15, stk. 4, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en sådan national lovgivning i tilfælde af, at opgaverne henhørende under brandvæsnet skal kvalificeres som opgaver forbundet med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, for så vidt som den fastsatte territoriale begrænsning er nødvendig og står i et rimeligt forhold til udførelsen af disse opgaver under økonomisk rentable vilkår, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagens omkostninger
80 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked skal fortolkes således, at det omfatter udøvelsen af et erhverv som det i hovedsagen omhandlede skorstensfejererhverv i sin helhed, skønt dette erhverv indebærer udførelsen af ikke alene privat erhvervsvirksomhed, men ligeledes af opgaver inden for brandvæsnet.
2) Artikel 10, stk. 4, og artikel 15, stk. 1, stk. 2, litra a), og stk. 3, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som begrænser tilladelsen til at udøve skorstensfejererhvervet i sin helhed til et bestemt geografisk område, såfremt denne lovgivning ikke forfølger formålet om beskyttelse af den offentlige sundhed på en konsekvent og systematisk måde, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Artikel 15, stk. 4, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en sådan national lovgivning i tilfælde af, at opgaverne henhørende under brandvæsnet skal kvalificeres som opgaver forbundet med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, for så vidt som den fastsatte territoriale begrænsning er nødvendig og står i et rimeligt forhold til udførelsen af disse opgaver under økonomisk rentable vilkår, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter