Language of document : ECLI:EU:C:2016:50

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 26 stycznia 2016 r.(1)

Sprawa C‑233/14

Komisja Europejska

przeciwko

Królestwu Niderlandów

Swobodny przepływ obywateli Unii – Równe traktowanie – Dostęp do preferencyjnych opłat za przejazd transportem publicznym – Studenci pochodzący Unii Europejskiej, w tym studenci biorący udział w programie Erasmus – Artykuły 18 TFUE, 20 TFUE i 21 TFUE – Artykuł 24 dyrektywy 2004/38/WE – Dopuszczalność





1.        W skardze na mocy art. 258 TFUE Komisja Europejska wnosi w istocie do Trybunału o stwierdzenie, że Królestwo Niderlandów (zwane dalej „Niderlandami”) uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy z art. 18 TFUE, 20 TFUE i 21 TFUE oraz art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE(2), ponieważ udostępnia studiującym w tym państwie członkowskim obywatelom Unii pochodzącym spoza Niderlandów [a więc studentom programu Erasmus i studentom nieuczestniczącym w tym programie (zwanym dalej „zwykłymi studentami”)](3) karty oferujące tańsze opłaty za przejazd transportem publicznym (zwanych dalej „kartami studenckimi OV”) na mniej korzystnych warunkach niż studiującym w Niderlandach obywatelom Niderlandów.

 Prawo Unii

 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

2.        Artykuł 18 akapit pierwszy TFUE zakazuje wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową „[w] zakresie zastosowania traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują […]”.

3.        Artykuł 20 ust. 1 TFUE ustanawia obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 20 ust. 2 TFUE obywatele Unii „korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktatach”, w tym z prawa do „swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich” [art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE]. Ponadto prawa te są wykonywane „na warunkach i w granicach określonych przez traktaty i środki przyjęte w ich zastosowaniu”.

4.        Artykuł 21 ust. 1 TFUE stanowi: „Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”.

5.        Artykuł 165 ust. 1 TFUE głosi: „Unia przyczynia się do rozwoju edukacji o wysokiej jakości, poprzez zachęcanie do współpracy między państwami członkowskimi oraz, jeśli jest to niezbędne, poprzez wspieranie i uzupełnianie ich działalności”, z zastrzeżeniem odpowiedzialności państw członkowskich „za treść nauczania i organizację systemów edukacyjnych […]”. Zgodnie z art. 165 ust. 2 tiret drugie TFUE działanie Unii zmierza także do „sprzyjania mobilności studentów”. Aby przyczynić się do osiągnięcia celów określonych w art. 165 TFUE, art. 165 ust. 4 akapit pierwszy TFUE stanowi, że Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjmują środki zachęcające, z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich. Podobne uregulowanie przewidziano w art. 166 ust. 3 TFUE odnośnie do polityki kształcenia zawodowego.

 Dyrektywa 2004/38

6.        Dyrektywę 2004/38 stosuje się do „[…] wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, […] którzy im towarzyszą lub do nich dołączają” (art. 3 ust. 1).

7.        Zgodnie z motywem 10 dyrektywy 2004/38 „[o]soby korzystające z prawa pobytu nie powinny […] stanowić nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim w trakcie początkowego okresu pobytu”, a „[z]atem korzystanie z prawa pobytu dla obywateli Unii i członków ich rodzin w okresach przekraczających trzy miesiące powinno podlegać określonym warunkom”.

8.        Co do zasady, zgodnie z art. 16 dyrektywy 2004/38, obywatele Unii nabywają prawo stałego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim po upływie nieprzerwanego pięcioletniego okresu legalnego zamieszkiwania w tym państwie. Przed upływem tego okresu obywatele Unii mają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres przekraczający trzy miesiące z zastrzeżeniem określonych warunków. W szczególności art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2004/38 przewiduje takie prawo pobytu dla obywateli Unii, którzy „[…] są zapisani do instytucji prywatnej lub publicznej, uznanej lub finansowanej przez przyjmujące państwo członkowskie na podstawie przepisów prawnych lub praktyki administracyjnej, zasadniczo w celu odbycia studiów, włącznie z kształceniem zawodowym” oraz którzy „[…] są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim i zapewnią odpowiednią władzę krajową, za pomocą oświadczenia lub innego równoważnego środka według własnego wyboru, że posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie ich pobytu”(4).

9.        Artykuł 24 dyrektywy 2004/38 stanowi:

„1.      Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie. Korzystanie z tego prawa obejmuje członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i posiadają prawo pobytu lub stałego pobytu.

2.      W drodze odstępstwa od ust. 1, przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub, w określonym przypadku, dłuższego okresu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b), ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu – do udzielania pomocy dla pokrycia [na pokrycie] kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób nie będących pracownikami najemnymi, osób pracujących na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, i członków ich rodziny”(5).

 Prawo Unii regulujące program Erasmus

10.      Program Erasmus został ustanowiony decyzją Rady 87/327/EWG(6) i miał się rozpocząć z dniem 1 lipca 1987 r.(7), zaś jego celem było znaczne poprawienie mobilności studentów uczelni wyższych w (ówczesnej) Wspólnocie i propagowanie większej współpracy pomiędzy uniwersytetami(8). W załączniku do tej decyzji określono sposób realizacji programu Erasmus przez Komisję(9).

11.      Wdrożenie programu Erasmus wiązało się z utworzeniem europejskiej sieci współpracy międzyuczelnianej, złożonej z uniwersytetów, które, w ramach programu Erasmus, zawarły umowy w zakresie wymiany studentów i nauczycieli akademickich z uniwersytetami w innych państwach członkowskich i które uznawały okresy nauki odbyte poza uczelnią macierzystą. Celem zawierania tego rodzaju umów międzyuczelnianych było umożliwienie studentom odbycia w pełni uznawalnego okresu studiów w przynajmniej jednym innym państwie członkowskim, który stanowiłby integralną część ich programu nauki lub kwalifikacji akademickich. W odniesieniu do każdego z tych wspólnych programów przewidziano coroczne wsparcie dla uczestniczących uniwersytetów. Wspólnota miała także wprowadzić dla studentów uczestniczących w programie Erasmus (zwanych dalej „studentami Erasmusa”) system stypendiów oferujący im bezpośrednie wsparcie finansowe, który miał być zarządzany przez właściwe organy w państwach członkowskich. Stypendia miały być przyznawane z zastrzeżeniem określonych warunków, takich jak te przytoczone poniżej. Stypendia miały w zamierzeniu pokrywać koszty mobilności (czyli koszty przejazdów), ewentualnego przygotowania językowego oraz wszelkie wyższe koszty utrzymania w państwie przyjmującym. Uczelnia przyjmująca miała nie pobierać czesnego, a w stosownych przypadkach stypendyści mieli kontynuować opłacanie czesnego na rzecz swojej uczelni macierzystej. Stypendia na pokrycie kosztów utrzymania dostępne dla studenta w jego własnym kraju miały nadal być wypłacane studentom Erasmusa podczas ich nauki na uczelni przyjmującej(10).

12.      Chociaż do programu Erasmus wprowadzono wiele zmian, wydaje się, że jego zasadnicze cechy pozostały niezmienne. Obecnie jest on częścią programu zbiorowego „Erasmus+”, który jest jednolitym programem w dziedzinie kształcenia, szkolenia, młodzieży i sportu. Rozporządzenie (UE) nr 1288/2013 (zwane dalej „rozporządzeniem Erasmus+”)(11) ustanawiało Erasmus+ (zwany dalej „programem Erasmus+”)(12) na podstawie art. 165 ust. 4 TFUE i art. 166 ust. 3TFUE. Program Erasmus+ obejmuje, między innymi, „kształcenie i szkolenie na wszystkich poziomach w perspektywie uczenia się przez całe życie”, w skład którego wchodzi „szkolnictwo wyższe (Erasmus)”(13). „Mobilność edukacyjna osób”(14) jest jednym z rodzajów akcji służących promowaniu celów określonych w tym rozporządzeniu w dziedzinie kształcenia i szkolenia(15). Artykuł 1 ust. 2 stanowi, że program ma być realizowany w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.

13.      Zgodnie z motywem 40 rozporządzenia Erasmus+ „[a]by poprawić dostęp do [programu Erasmus+], należy dostosować stypendia wspierające mobilność osób do kosztów życia i utrzymania w państwie przyjmującym”.

14.      Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Erasmus+ mobilność edukacyjna osób obejmuje wsparcie na rzecz „mobilnoś[ci] studentów w ramach wszystkich programów szkolnictwa wyższego oraz mobilnoś[ci] studentów, praktykantów i uczniów w ramach kształcenia i szkolenia zawodowego [, która może] mieć formę studiów w instytucji partnerskiej lub staży lub zdobywania doświadczenia jako praktykant, asystent lub stażysta za granicą” w państwach uczestniczących w programie Erasmus+, o których mowa w art. 24 ust. 1(16).

15.      Zgodnie z art. 18 ust. 7 rozporządzenia Erasmus+ środki przeznaczone na mobilność edukacyjną osób zarządzane są przez agencję narodową lub agencje narodowe, a ich alokacja odbywa się w oparciu o liczbę ludności i koszty utrzymania w państwie członkowskim, odległość między stolicami państw członkowskich oraz wykonanie.

16.      Komisja przygotowała dla studentów uczestniczących w programie Erasmus+ dokument wyjaśniający zwany Kartą Studenta Erasmusa+(17). Dokument ten wyjaśnia zasady regulujące uczestnictwo w takim programie. Każdy student podpisuje (i) umowę stypendialną (nawet jeżeli student nie otrzymuje wsparcia finansowego ze środków UE), zasadniczo z instytucją wysyłającą w kraju pochodzenia, w którym zarejestrowany jest student, oraz (ii) porozumienie o programie zajęć z instytucją wysyłającą oraz z instytucją przyjmującą w państwie przyjmującym. Porozumienie zawiera szczegółowe informacje dotyczące planowanych zajęć za granicą, w tym punktów zaliczeniowych do zdobycia, które zostaną zaliczone do programu kształcenia prowadzącego do uzyskania dyplomu uczelni macierzystej. W Karcie Studenta Erasmusa+ wskazano ponadto, że instytucja przyjmująca nie będzie żądać od studenta uiszczenia opłat za naukę, rejestrację, egzaminy ani za korzystanie z zaplecza laboratoryjnego i bibliotek w okresie studiów w instytucji przyjmującej w państwie przyjmującym. Może jednak pobrać od studenta niewielkie opłaty, na takich samych zasadach jak od studentów miejscowych, np. na poczet ubezpieczenia, stowarzyszeń studenckich oraz wykorzystania materiałów i urządzeń na potrzeby studiów. Ponadto stypendium lub pożyczka studencka z państwa pochodzenia muszą zostać utrzymane.

 Prawo niderlandzkie

17.      Wet Studienfinanciering 2000 (ustawa o pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów z 2000 r., zwana dalej „Wsf 2000”) określa zakres i warunki przyznawania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów (zwane dalej „pomocą finansową na pokrycie kosztów studiów”) w Niderlandach i poza granicami tego kraju. Ustawa została wdrożona przez Besluit studiefinanciering 2000 (decyzję w sprawie przyznawania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów, zwaną dalej „Bsf 2000”). Artykuł 2.1 Wsf 2000 stanowi, że określone w niej warunki dotyczą obywatelstwa (art. 2.2), wieku (art. 2.3) i kategorii kształcenia (sekcje 2.2–2.4(18)).

18.      Artykuł 1.1.1 Wsf 2000 definiuje „studenta” jako osobę kształcącą się na uczelni wyższej, która nie jest wolnym słuchaczem(19), a „uczestnika” jako osobę kształcącą się na uczelni zawodowej(20). W dalszej części do obu grup będę się odnosić, odpowiednio, „studenci uczelni wyższych” i „studenci uczelni zawodowych”.

19.      Artykuł 2.2.1 Wsf 2000 stanowi, że o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów mogą ubiegać się: studenci uczelni zawodowych i studenci uczelni wyższych(21), którzy posiadają obywatelstwo niderlandzkie; osoby, które nie posiadają obywatelstwa niderlandzkiego, lecz na podstawie postanowień umowy międzynarodowej lub decyzji organizacji międzynarodowej są na potrzeby przyznawania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów traktowane jak obywatele niderlandzcy; oraz osoby, które nie posiadają obywatelstwa niderlandzkiego, mające miejsce zamieszkania w Niderlandach i należące do kręgu osób, które na potrzeby przyznawania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów należy traktować na równi z obywatelami Niderlandów. Artykuł 2.2.2 Wsf 2000 przewiduje, że, jeżeli chodzi o tę drugą kategorię osób, odrębne przepisy mogą stanowić, iż równe traktowanie ogranicza się do pokrycia kosztów czesnego.

20.      Zgodnie z art. 2.3 Wsf 2000 o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów zasadniczo mogą ubiegać się studenci uczelni zawodowych i studenci uczelni wyższych w wieku od 18 do 30 lat.

21.      Warunek dotyczący kształcenia sformułowany w art. 2.1 lit. c) Wsf 2000 odnosi się do kształcenia opisanego w sekcjach 2.2–2.4 Wsf 2000. Sekcje te dotyczą kształcenia zawodowego i kształcenia wyższego zarówno w Niderlandach, jak i poza granicami tego kraju. Na ich podstawie można wnioskować, że studenci uczelni zawodowych i studenci uczelni wyższych, aby kwalifikować się do uzyskania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów, muszą być zarejestrowani w odpowiednich instytucjach.

22.      Artykuł 3.1.1 Wsf 2000 stanowi, że pomoc finansowa na pokrycie kosztów studiów może obejmować stypendium podstawowe, pożyczkę podstawową oraz stypendium dodatkowe lub pożyczkę dodatkową. Pomoc finansowa na pokrycie kosztów studiów dla studentów uczelni wyższych (w odróżnieniu od studentów uczelni zawodowych) obejmuje także „collegegeldkrediet” lub kredyt studencki, zdefiniowany w art. 1.1.1 Wsf 2000 jako pożyczka na opłacenie czesnego na uczelni wyższej. Zgodnie z art. 3.1.2 Wsf 2000 pomoc finansowa na pokrycie kosztów studiów może być przyznana w całości lub w części w formie stypendium, pożyczki lub „prestatiebeurs” („stypendium uzależnionego od wyników” zdefiniowanego w art. 1.1.1 Wsf 2000 jako oprocentowana pożyczka, która, z zastrzeżeniem określonych warunków, może zostać przekształcona w stypendium bez konieczności spłaty odsetek). Artykuł 3.1.3 Wsf 2000 stanowi, że kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów ustalana jest na podstawie budżetu na miesiąc kalendarzowy; w przypadku studentów uczelni wyższych brany jest pod uwagę także kredyt studencki.

23.      Artykuł 3.2.1 Wsf 2000 określa budżet przeznaczony dla studenta uczelni zawodowej na miesiąc kalendarzowy jako sumę kwot pokrywających koszty utrzymania, koszty czesnego oraz koszty przejazdów. W myśl art. 3.3.1 Wsf 2000 budżet przeznaczony dla studenta uczelni wyższej stanowi sumę kwot pokrywających koszty utrzymania i koszty przejazdów.

24.      Artykuł 3.6.2 Wsf 2000 stanowi, że, w braku odmiennych postanowień, stypendium podstawowe obejmuje świadczenie na pokrycie kosztów przejazdów.

25.      W odniesieniu do studiów w Niderlandach (art. 3.7.1 Wsf 2000) kwota przeznaczona na pokrycie kosztów przejazdów przybiera formę prawa do korzystania z transportu publicznego w określone dni tygodnia bezpłatnie lub na podstawie taryfy zniżkowej. W odniesieniu do studiów poza terytorium Niderlandów (art. 3.7.2 Wsf 2000) kwota ta przedstawiona jest w formie sumy pieniężnej zdefiniowanej w art. 4.8.1 i art. 5.3.1 Wsf 2000. Ostatnie z wymienionych przepisów określają warunki przyznawania świadczenia na pokrycie kosztów przejazdów w odniesieniu do, odpowiednio, studentów uczelni zawodowych i studentów uczelni wyższych w formie stypendium uzależnionego od wyników.

26.      Artykuł 3 Bsf 2000 określa, które osoby nieposiadające obywatelstwa niderlandzkiego należy traktować na równi z obywatelami Niderlandów. Artykuły 3a i 3b Bsf 2000, dotyczące, odpowiednio, studentów uczelni zawodowych i studentów uczelni wyższych, wskazują, które osoby nieposiadające obywatelstwa niderlandzkiego należy traktować w taki sam sposób jak obywateli Niderlandów jedynie w określonych aspektach. Akapit pierwszy każdego z tych przepisów stanowi, że traktowanie w sposób, w jaki traktowani są obywatele Niderlandów w rozumieniu art. 2.2.2 Wsf 2000, ogranicza się do przyznania kwoty pokrywającej dostęp do kształcenia dla studentów, którzy (i) posiadają obywatelstwo państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (zwanego dalej „EOG”) lub Szwajcarii (oraz członków ich rodziny); (ii) nie są pracownikami najemnymi ani osobami pracującymi na własny rachunek, osobami zachowującymi status pracownika najemnego lub osoby pracującej na własny rachunek oraz członków ich rodziny; oraz (iii) nie mają prawa stałego pobytu w rozumieniu art. 16 dyrektywy 2004/38. Co się tyczy studentów uczelni zawodowych, art. 3a.2 Bsf 2000 stanowi, że rzeczona kwota przyznawana jest w formie stypendium stanowiącego równowartość kwoty stypendium podstawowego dla studenta uczelni zawodowej mieszkającego w domu rodzinnym. Ostatnie zdanie tego przepisu stanowi także, między innymi, że kwota ta nie obejmuje kwoty świadczenia na pokrycie kosztów przejazdów. Co się tyczy studentów uczelni wyższych, art. 3b.2 stanowi, że kwota ta przyznawana jest w formie kredytu studenckiego.

27.      Artykuł 7.37.2 Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (ustawy o szkolnictwie wyższym i badaniach naukowych) wyjaśnia, co stanowi rejestrację w uznanej instytucji edukacyjnej. Warunkiem rejestracji jest przedstawienie dowodu wskazującego, że czesne należne za naukę jest lub zostanie opłacone.

 Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

28.      W dniu 3 listopada 2008 r. do Komisji wpłynęła skarga od obywatela brytyjskiego, że studenci Erasmusa, którzy część studiów odbywają w Niderlandach, muszą uiszczać opłaty za przejazd transportem publicznym w ramach tego kraju według taryfy normalnej, podczas gdy studenci będący obywatelami Niderlandów korzystają z taryfy preferencyjnej.

29.      Komisja wystosowała następnie wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 19 marca 2009 r., zarzucając Niderlandom naruszenie, między innymi, art. 24 dyrektywy 2004/38 oraz art. 12 WE, 17 WE i 18 WE (obecnie art. 18 TFUE, 20 TFUE i 21 TFUE).

30.      W piśmie z dnia 15 maja 2009 r. rząd niderlandzki wskazał, że działał na podstawie odstępstwa przewidzianego w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Rząd ten stwierdził ponadto, że studentów Erasmusa zasadniczo nie można porównywać do zwykłych studentów zarejestrowanych w akredytowanej instytucji edukacyjnej w Niderlandach oraz że w państwie tym migrujący pracownicy najemni traktowani są w taki sam sposób jak obywatele Niderlandów.

31.      W uzasadnionej opinii z dnia 28 stycznia 2010 r. Komisja podtrzymała pogląd, że Niderlandy naruszyły art. 18 TFUE i art. 24 dyrektywy 2004/38. Podniosła także, że karta studencka OV nie jest objęta zakresem art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, nawet jeżeli państwo to przyjęło, że rzeczona karta pokrywa koszty utrzymania. Rząd niderlandzki został wezwany do podjęcia koniecznych środków w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia.

32.      W odpowiedzi z dnia 28 maja 2010 r. rząd niderlandzki ponownie wskazał, że art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 uprawniał go do odmowy przyznania karty studenckiej OV studentom Erasmusa. Nawet gdyby uznać, że mechanizm pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów jest pośrednio dyskryminujący, dyskryminacja ta byłaby uzasadniona.

33.      Komisja skierowała do rządu niderlandzkiego dodatkową uzasadnioną opinię z dnia 26 stycznia 2012 r. Komisja wskazała w niej, że jej zastrzeżenia dotyczyły wszystkich studentów nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego, a nie tylko studentów Erasmusa. Komisja stwierdziła, że sporne przepisy były źródłem dyskryminacji bezpośredniej. Nie zgodziła się też z uzasadnieniem rządu niderlandzkiego dotyczącym pośrednio dyskryminujących przepisów obowiązujących w tym państwie.

34.      W odpowiedzi na ponowne wezwanie do podjęcia koniecznych środków w celu zastosowania się do dodatkowej uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania, rząd niderlandzki wystosował pismo z dnia 27 marca 2012 r. Podkreślił w nim konieczność dokonania rozróżnienia pomiędzy studentami Erasmusa a zwykłymi studentami i sprzeciwił się twierdzeniu Komisji, że studenci Erasmusa są zarejestrowani w instytucji edukacyjnej w Niderlandach.

 Postępowanie przed Trybunałem

35.      Komisja zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że udostępniając karty na przejazd transportem publicznym na podstawie taryfy preferencyjnej dla studentów kształcących się w Niderlandach (tj. karty studenckie OV) jedynie (i) studentom posiadającym obywatelstwo niderlandzkie zarejestrowanym w prywatnych i publicznych jednostkach edukacyjnych w Niderlandach, oraz (ii) studentom z innych państw członkowskich, którzy są aktywni zawodowo lub uzyskali prawo stałego pobytu w Niderlandach, Niderlandy uchybiły zobowiązaniom, ciążącym na nich na mocy art. 18 TFUE (w związku z art. 20 TFUE i 21 TFUE) oraz art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Komisja wnosi również o obciążenie Niderlandów kosztami postępowania.

36.      Rząd niderlandzki zwraca się do Trybunału o stwierdzenie niedopuszczalności skargi Komisji w zakresie, w jakim dotyczy ona dyskryminacji pośredniej oraz studentów niderlandzkich mających miejsce zamieszkania poza terytorium Niderlandów. Twierdzi on ponadto, że warunki przyznawania karty studenckiej OV nie dyskryminują studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie w porównaniu z pozostałymi studentami z UE. Niderlandy wnoszą także o obciążenie Komisji kosztami postępowania.

 Argumenty stron

37.      Jak wyjaśnię w dalszej części(22), istnieją poważne zastrzeżenia co do dopuszczalności skargi Komisji. Po części wynikają one ze sposobu, w jaki Komisja sformułowała swoją skargę. Sposób ten wpływa także na dokonany przeze mnie opis, w szczególności, argumentów Komisji.

 W przedmiocie dopuszczalności

38.      Rząd niderlandzki podkreśla, że skarga i uzasadniona opinia, w ramach procedury przewidzianej w art. 258 TFUE, muszą opierać się na tych samych podstawach i twierdzeniach oraz przedstawiać zarzuty w sposób spójny i precyzyjny. Skarga Komisji nie spełnia tych wymogów.

39.      W jednej z części skargi Komisja wydaje się zarzucać Niderlandom, że studenci Erasmusa posiadający obywatelstwo niderlandzkie doświadczają w Niderlandach dyskryminacji pośredniej w porównaniu ze studiującymi w Niderlandach osobami nieposiadającymi obywatelstwa niderlandzkiego. Jednakże w innym miejscu swojej skargi formułuje ona zarzuty dotyczące traktowania studentów Erasmusa nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego. Rząd niderlandzki podnosi, że Komisja nie określiła prawidłowo kręgu lub kręgów studentów, względem których rząd Niderlandów ma dopuszczać się dyskryminacji, ani nie wskazała, jakie są jej przejawy. Materiały z postępowania poprzedzającego wniesienie skargi są równie niejasne i wprowadzające w błąd, co sugeruje, że podniesiony przez Komisję w skardze zarzut w przedmiocie dyskryminacji pośredniej jest nowy.

40.      Co się tyczy zarzutu Komisji dotyczącego traktowania studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie, mających miejsce zamieszkania za granicą, rząd niderlandzki zwraca uwagę, że jedna z części skargi Komisji zatytułowana jest „Studenci niebędący studentami Erasmusa – zwykli studenci zagraniczni, w tym studenci posiadający obywatelstwo niderlandzkie, mający miejsce zamieszkania za granicą”. Rząd niderlandzki nie jest w stanie ustalić stanowiska Komisji odnośnie do tych studentów ani podstawy rzekomej dyskryminacji. Dla pełności wywodu, rząd niderlandzki zwraca uwagę, że studenci posiadający obywatelstwo niderlandzkie, mający miejsce zamieszkania za granicą, kwalifikują się do uzyskania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów (w tym karty studenckiej OV), jeżeli są zarejestrowani na studiach stacjonarnych w uznanej instytucji edukacyjnej w Niderlandach i w chwili składania wniosku o uzyskanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów nie ukończyli 30 roku życia.

41.      Rząd niderlandzki podnosi, że brak jasności w zarzucie Komisji dotyczącym dyskryminacji pośredniej utrudnia, jeśli nie uniemożliwia mu przygotowanie obrony: rzeczony zarzut nie został sformułowany w sposób spójny i precyzyjny, a twierdzenia przedstawione w uzasadnionej opinii nie pokrywają się z tymi przedstawionymi w skardze.

42.      Komisja kontrargumentuje, że jej uzasadniona opinia oraz dodatkowa uzasadniona opinia pokazują, że na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja nie wykluczała możliwości, że przepisy niderlandzkie mogły także stanowić dyskryminację pośrednią. Stanowisko Komisji przedstawione w skardze jest niczym innym, jak tylko rozwinięciem stanowiska przedstawionego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi; nie można określić go mianem nowego zarzutu.

43.      W świetle wyjaśnienia rządu niderlandzkiego, że studenci posiadający obywatelstwo niderlandzkie, mający miejsce zamieszkania za granicą, którzy zarejestrują się na studia stacjonarne w niderlandzkiej instytucji edukacyjnej i spełniają kryterium wieku, są uprawnieni do uzyskania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów, w tym karty studenckiej OV, Komisja zgadza się, że studenci ci nie doświadczają żadnej dyskryminacji. Chociaż Komisja rezygnuje z tego zarzutu, nadal podtrzymuje zarzut dotyczący zwykłych studentów nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego.

 Co do istoty

44.      Komisja twierdzi, że Niderlandy dopuszczają się dyskryminacji bezpośredniej względem studentów nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego, którzy nie są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek (lub członkami ich rodziny), ani nie zachowują tego statusu i nie mają miejsca stałego pobytu w Niderlandach. W przeciwieństwie do studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie, wspomniani studenci nie mogą korzystać z karty studenckiej OV. Okoliczność, że w celu otrzymania karty wszyscy studenci muszą spełniać jeszcze dwa inne warunki pozostaje bez wpływu na rzeczoną dyskryminację bezpośrednią.

45.      Odmawiając studentom Erasmusa nieposiadającym obywatelstwa niderlandzkiego, mającym miejsce zamieszkania w Niderlandach, dostępu do karty studenckiej OV (a jednocześnie przyznając tę kartę studentom posiadającym obywatelstwo niderlandzkie, mającym miejsce zamieszkania w Niderlandach), Niderlandy naruszyły art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Komisja powołuje się w tym względzie na pkt 61, 62 i 64 wyroku Trybunału w sprawie Komisja/Austria(23), który został wydany w dniu 4 października 2012 r., a więc już po zakończeniu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.

46.      Chociaż Komisja przyjmuje do wiadomości, że studenci Erasmusa są i pozostają zarejestrowani w wysyłającej instytucji edukacyjnej, uznaje tę okoliczność za nieistotną. Karta Studenta Erasmusa+ wymaga, aby instytucja przyjmująca traktowała każdego studenta w taki sam sposób, w jaki traktuje swoich studentów. Prawdą jest, że studenci Erasmusa nie uiszczają opłat rejestracyjnych na rzecz instytucji przyjmującej. Jednakże, podczas okresu studiów realizowanego za granicą korzystają oni jednak ze wszystkich usług wynikających z rejestracji w tej instytucji, takich jak uczestnictwo w seminariach, rejestracja, możliwość podchodzenia do egzaminów, dostęp do zaplecza laboratoryjnego i bibliotek. Na tej podstawie Komisja uważa, że studenci Erasmusa są de facto zarejestrowani w Niderlandach, a zatem spełniają warunki uzyskania karty studenckiej OV. W odpowiedzi na stanowisko Niderlandów, że studenci Erasmusa nie są obiektywnie porównywalni ze zwykłymi studentami, Komisja powołuje się na pkt 61 wyroku Komisja/Austria, podnosząc, że grupy studentów są obiektywnie porównywalne, jeżeli student wykaże istnienie rzeczywistego związku z przyjmującym państwem członkowskim.

47.      W swojej skardze Komisja wskazuje, iż z uwagi na to, że Niderlandy są wyjątkiem, jeśli chodzi o przyznawanie tego rodzaju świadczenia, nie istnieje ryzyko, że student uzyska świadczenia na pokrycie kosztów przejazdów zarówno w państwie członkowskim pochodzenia, jak i w przyjmującym państwie członkowskim. Jednakże na rozprawie Komisja zasugerowała, że znaczna liczba państw członkowskich oferuje podobne karty, ale z różnych powodów odmawia ich przyznania.

48.      Komisja podnosi także, że posiadający obywatelstwo niderlandzkie student, który rejestruje się na studia za granicą, ale decyduje się na odbycie części studiów jako student Erasmusa w Niderlandach, nie znajduje się w sytuacji porównywalnej z sytuacją, jak określa to Komisja, „standardowego” studenta Erasmusa nieposiadającego obywatelstwa niderlandzkiego. Ten pierwszy jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów za granicą (zwanej „meeneembare studie financiering” lub „MNSF”), czyli „przenośnego” finansowania studiów, obejmującego kwotę odpowiadającą wartości karty studenckiej OV. Drugi z wymienionych nie otrzymuje tej kwoty. Na podstawie tych rozważań Komisja jest zdania, że w rozpatrywanym przypadku „ewidentnie” ma miejsce bezpośrednia dyskryminacja ze względu na przynależność państwową, która jest sprzeczna z art. 21 TFUE i art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Na rozprawie, w odpowiedzi na pytanie odnoszące się właśnie do tej części skargi, Komisja oświadczyła, że argumenty przedstawione w replice w celu uzasadnienia powodów, dla których zrezygnowała z zarzutu dyskryminacji względem studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie, mających miejsce zamieszkania za granicą, którzy rejestrują się na studia w instytucji edukacyjnej w Niderlandach, pozostają aktualne również w przypadku tej części skargi.

49.      W części skargi zatytułowanej „Studenci Erasmusa – dyskryminacja pośrednia” Komisja podsumowuje stanowisko rządu niderlandzkiego, że jego zdaniem nie może być mowy o dyskryminacji pośredniej względem studentów Erasmusa nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego, ponieważ studenci Erasmusa posiadający obywatelstwo niderlandzkie, zarejestrowani na studia za granicą, którzy studiują w Niderlandach w ramach programu Erasmus, także nie są uprawnieni do otrzymania świadczenia na pokrycie kosztów przejazdów. Komisja uważa, że w ograniczonej liczbie przypadków, gdy obywatel Niderlandów studiujący za granicą decyduje się na realizowanie programu Erasmus w Niderlandach, taki student nie otrzyma świadczenia na pokrycie kosztów przejazdów, ponieważ otrzymuje także przenośną pomoc finansową na pokrycie kosztów studiów za granicą, której jednym ze składników jest świadczenia na pokrycie kosztów przejazdów. Z uwagi na fakt, że studenci Erasmusa nieposiadający obywatelstwa niderlandzkiego nie są uprawnieni do uzyskania świadczenia na pokrycie kosztów przejazdów, Niderlandy dopuszczają się pośredniej dyskryminacji względem takich studentów, z naruszeniem art. 21 TFUE i art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38.

50.      Komisja mocno krytykuje także sposób, w jaki w Niderlandach traktowani są zwykli studenci. W odpowiedzi na twierdzenie rządu niderlandzkiego, zgodnie z którym art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 obejmuje kartę studencką OV, Komisja przytacza pkt 53–55 wyroku Komisja/Austria, z których (jak twierdzi) wynika, że Trybunał przyjął, iż zniżka studencka na przejazdy transportem publicznym (i) nie jest stypendium ani pożyczką w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, ale (ii) stanowi inną formę pomocy na pokrycie kosztów utrzymania w rozumieniu tego przepisu. Fakt, że pomoc finansowa na pokrycie kosztów przejazdów przyznawana jest pierwotnie w formie pożyczki warunkowej, nie skutkuje automatycznie objęciem tego świadczenia zakresem wyjątku, o którym mowa w art. 24 ust. 2. Ponieważ owa pożycza musi być spłacona tylko w ograniczonych okolicznościach, świadczenie to należy uznać za stypendium warunkowe, które nie jest objęte zakresem tego przepisu.

51.      Rząd niderlandzki twierdzi, że zarzut dotyczący zwykłych studentów nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego oraz studentów Erasmusa jest bezpodstawny.

52.      Jeżeli chodzi o zwykłych studentów nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego, rząd niderlandzki powołuje się na art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Panuje zgoda co do tego, że karta studencka OV stanowi pomoc finansową na pokrycie kosztów utrzymania, przy czym rząd niderlandzki dodaje, że należy ją traktować jako stypendium studenckie lub pożyczkę. To, czy karta studencka OV określana jest jako pożyczka warunkowa lub, jak proponuje Komisja, warunkowe stypendium, jest nieistotne. W każdym przypadku rząd niderlandzki może powoływać się na wyjątek określony w art. 24 ust. 2. Komisja mylnie powołuje się wyrok Komisja/Austria. Tamta sprawa dotyczyła obniżonych kosztów przejazdów dla studentów, których rodzice pobierali austriackie zasiłki na dziecko; w żaden sposób nie była ona związana z pomocą finansową na pokrycie kosztów studiów. W swoich uwagach na piśmie rząd niderlandzki podnosi, że tamta linia obrony wprawdzie ma zastosowanie także w przypadku studentów Erasmusa nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego, ale jedynie pomocniczo. Jednakże wydaje się, że na rozprawie, w odniesieniu także do tej grupy, rząd niderlandzki powoływał się w pierwszej kolejności na art. 24 ust. 2, a dopiero później na art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38.

53.      Rząd niderlandzki zwraca się do Trybunału o oddalenie zarzutu dotyczącego dyskryminacji bezpośredniej, do jakiej ma dochodzić względem studentów Erasmusa nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego, jako bezzasadny. Tej grupy studentów nie można w sposób obiektywny porównywać z grupą studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie. Podczas swojego pobytu za granicą w ramach programu Erasmus nadal zarejestrowani są oni w instytucji edukacyjnej w państwie członkowskim swojego pochodzenia i nie są zobowiązani do zapłaty czesnego na rzecz przyjmującej instytucji edukacyjnej. Odpowiedzialność za wsparcie finansowe tych studentów pozostaje po stronie państwa członkowskiego ich pochodzenia. A zatem, żaden student Erasmusa, niezależne od przynależności państwowej, nie otrzymuje pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów od rządu niderlandzkiego (w tym karty studenckiej OV). Ponadto studenci Erasmusa otrzymują od państwa członkowskiego ich pochodzenia stypendium przeznaczone na finansowanie dodatkowych kosztów związanych ze studiami za granicą. Wysokość tego stypendium uzależniona jest między innymi od wysokości kosztów utrzymania w państwie członkowskim pochodzenia. A zatem w ocenie Niderlandów nie może tu być mowy o dyskryminacji.

54.      Rząd niderlandzki nie zgadza się też z argumentem Komisji, zgodnie z którym studenci Erasmusa są de facto zarejestrowani w instytucji edukacujnej w Niderlandach. Wprawdzie studenci Erasmusa muszą dopełnić określonych formalności, ale mają one charakter czysto administracyjny i nie wystarczą, aby uznać, że student Erasmusa kwalifikuje się do uzyskania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów.

55.      Odpowiadając na replikę Komisji, Niderlandy dodają, że Komisja błędnie interpretuje pkt 61–64 wyroku Komisja/Austria. Artykuł 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 nie wymaga wykazania rzeczywistego związku z państwem członkowskim pochodzenia poprzez rejestrację w instytucji edukacyjnej w tym państwie. W każdym razie wspomniane punkty wyroku odnoszą się do uzasadnienia dyskryminacji pośredniej, będącej przedmiotem sporu w tamtej sprawie. Nie ma w nich mowy o kryteriach ustalania, czy w danym przypadku może dochodzić do dyskryminacji (bezpośredniej).

56.      Według rządu niderlandzkiego Komisja stosuje błędną metodologię ustalania, które kategorie studentów są obiektywnie porównywalne. Znaczenie ma nie stopień porównywalności niektórych grup, ale to, czy z perspektywy prawa krajowego, będącego przedmiotem niniejszej sprawy, dana sytuacja jest porównywalna. W niniejszej sprawie rozpatrywanymi przepisami są przepisy regulujące przyznawania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów. Studenci Erasmusa nie są obiektywnie rzecz biorąc porównywalni z grupą studentów, którzy opłacili czesne w Niderlandach, są zarejestrowani w instytucji edukacyjnej tym państwie i na tej podstawie kwalifikują się do uzyskania pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów. Ewentualnie, gdyby Trybunał uznał, że wspomniane dwie grupy są porównywalne, rząd niderlandzki ponownie powołuje art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38.

57.      Wreszcie, w odpowiedzi na pytania zadane na rozprawie, zarówno Komisja, jak i rząd niderlandzki, stanęli na stanowisku, że studenci Erasmusa przebywają na terenie Niderlandów na podstawie art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2004/38.

 Analiza

 Uwagi wstępne

58.      Zasadniczo powodzenie skargi Komisji zależy od tego, czy Komisja wykazała, że Niderlandy traktują studentów nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego w sposób mniej korzystny niż traktują porównywalną grupę studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie w odniesieniu do karty studenckiej OV. Karta ta jest środkiem służącym zarządzaniu systemem obniżonych opłat za przejazd (transportem publicznym), ponieważ jest dowodem na uprawnienie studenta do korzystania z tych zniżek. W Wsf 2000 zdefiniowano wartość pieniężną odpowiadającą tej karcie.

59.      Komisja wniosła o stwierdzenie (na ostatniej stronie skargi), że Niderlandy naruszyły art. 18 TFUE, 20 TFUE i 21 TFUE oraz art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38(24) poprzez ograniczenie możliwości uzyskania karty studenckiej OV do studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie, zarejestrowanych w prywatnej lub publicznej instytucji edukacyjnej i studentów innych narodowości, którzy są aktywni zawodowo w Niderlandach lub uzyskali prawo stałego pobytu w tym państwie. Takie sformułowanie odnosi się raczej do osoby, która otrzymuje kartę, niż do osoby, która jej nie otrzymuje. Można jednak z niego wywnioskować, że Komisja ma na myśli dyskryminację, do jakiej ma dochodzić względem studentów innych narodowości, którzy są zarejestrowani w prywatnej lub publicznej instytucji edukacyjnej (przypuszczalnie w Niderlandach) oraz, w szerszym ujęciu, względem wszystkich studentów innych narodowości (niezależnie od rejestracji w instytucji edukacyjnej, ale, znowu przypuszczalnie, studiujących w Niderlandach), którzy nie są aktywni zawodowo lub nie mają prawa stałego pobytu w Niderlandach.

60.      Tego rodzaju sformułowanie różni się od opisu przedmiotu sporu widniejącego na tytułowej stronie skargi Komisji, który został powtórzony w pkt 1 zarówno skargi, jak i repliki Komisji. Komisja podnosi tam zasadniczo, że Niderlandy przyznają kartę studencką OV wyłącznie studentom posiadającym obywatelstwo niderlandzkie oraz studentom innych narodowości, mającym miejsce zamieszkania w Niderlandach, którzy są w tym państwie aktywni zawodowo lub uzyskali w nim prawo stałego pobytu. Takie sformułowanie może sugerować, że przedmiotem skargi Komisji jest dyskryminacja, do jakiej ma dochodzić względem studentów innych narodowości (niezależnie od tego, czy są oni zarejestrowani w instytucji edukacyjnej, ale przypuszczalnie studiujący w Niderlandach), którzy nie zamieszkują w Niderlandach (a zatem nie mają też prawa stałego pobytu) i którzy nie są aktywni zawodowo. Ta grupa studentów wydaje się być zarówno szersza (ze względu na brak odniesienia do rejestracji w instytucji edukacyjnej), jak i węższa (gdyż dotyczy jedynie tych studentów, którzy nie mają miejsca zamieszkania w Niderlandach na żadnej podstawie) od tej wskazanej w żądaniach skargi. Ostatecznie rozstrzygające jest brzmienie żądań sformułowanych w tym miejscu skargi.

61.      W toku postępowania Komisja zrezygnowała z części zarzutów(25). Z tego względu w swojej replice Komisja wycofała zarzut dotyczący dyskryminacji studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie, mających miejsce zamieszkania za granicą, ale zarejestrowanych na studiach stacjonarnych w akredytowanej instytucji edukacyjnej w Niderlandach. Komisja zgadza się, że wspomniani studenci traktowani są w taki sam sposób, jak studenci posiadający obywatelstwo niderlandzkie, którzy mają miejsce zamieszkania w Niderlandach i studiują w tym państwie. (To, czy pierwotny zarzut Komisji dotyczył dyskryminacji ze względu na przynależność państwową względem studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie pozostaje niejasne, ale nie ma to większego znaczenia dla niniejszej sprawy.) Na rozprawie, w odpowiedzi na prośbę o wyjaśnienie części skargi odnoszącej się do traktowania studentów Erasmusa nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego oraz obywateli Niderlandów, którzy są zarejestrowani w instytucji edukacyjnej za granicą, ale część studiów odbywają w Niderlandach jako studenci Erasmusa, Komisja stwierdziła, że wycofuje się też z zarzutu dotyczącego dyskryminacji względem tych studentów posiadających obywatelstwo niderlandzkie. W rezultacie wydaje mi się, że do Trybunału ostatecznie zwrócono się o rozpatrzenie skargi Komisji jedynie w zakresie, w jakim zarzuca się w niej dyskryminację ze względu na przynależność państwową, do jakiej ma dochodzić względem zwykłych studentów nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego i studentów Erasmusa w Niderlandach.

62.      Na tle powyższych rozważań w pierwszej kolejności dokonam analizy dopuszczalności skargi Komisji.

 W przedmiocie dopuszczalności

63.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga wniesiona na podstawie art. 258 TFUE musi wskazywać w sposób wystarczająco zrozumiały i precyzyjny przedmiot sporu oraz zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów, na których się opiera, tak aby umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi wydanie orzeczenia(26). Istotne okoliczności faktyczne i prawne muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi, a żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności(27). Ponadto taka skarga podlega rozpatrzeniu wyłącznie w świetle zawartych w niej żądań. Żądania powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem jednego z zarzutów(28). Przedmiot sporu wyznaczany jest także w wezwaniu do usunięcia uchybienia oraz w uzasadnionej opinii i od tego momentu nie może on podlegać rozszerzeniu(29). Skarga i uzasadniona opinia (opinie) muszą opierać się na tych samych zarzutach(30).

64.      W niniejszej sprawie rząd niderlandzki zwraca się do Trybunału o stwierdzenie niedopuszczalności skargi Komisji w zakresie, w jakim Komisja podnosi, że doszło do dyskryminacji pośredniej. Należy przypomnieć, że, w każdym razie, niespełnienie przesłanek przewidzianych w art. 258 TFUE stanowi bezwzględną przeszkodę procesową i kwestia ta może być zbadana przez Trybunał z urzędu, nawet jeżeli żadna ze stron postępowania nie podniosła zarzutu niedopuszczalności(31).

65.      Przychylam się do stanowiska rządu niderlandzkiego odnośnie do zarzutu dyskryminacji pośredniej i w pierwszej kolejności odniosę się do kwestii dopuszczalności tego zarzutu. Uważam bowiem, że Trybunał powinien z urzędu stwierdzić niedopuszczalność tej części skargi z powodów, które nie ograniczają się do wspomnianego zarzutu.

66.      Dyskryminacja pośrednia ze względu na przynależność państwową zachodzi wówczas, gdy przepis prawa krajowego ze swej natury dotyka obywateli innych państw członkowskich bardziej niż obywateli danego państwa członkowskiego i w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji, chyba że przepis ten jest obiektywnie uzasadniony i jest proporcjonalny do realizowanego celu(32). Z tego względu w sytuacji podniesienie tego zarzutu wymaga wskazania jeszcze innego kryterium niż przynależność państwowa, którego zastosowanie mimo wszystko prowadzi do dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.

67.      Komisja nie dopełniła tego warunku.

68.      W odpowiedzi na sprzeciw Niderlandów, Komisja ograniczyła się do stwierdzenia, że formułowany przez nią zarzut dyskryminacji pośredniej nie jest nowy oraz że z dwóch uzasadnionych opinii powinno jasno wynikać, iż Komisja nie wykluczała możliwości, że doszło do dyskryminacji pośredniej.

69.      W jednym miejscu we wspomnianych uzasadnionych opiniach Komisja stwierdziła, że warunek stałego pobytu ustanowiony w prawie niderlandzkim oznaczał pośrednią dyskryminację ogółu obywateli UE nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego (co nie ogranicza się do studentów Erasmusa nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego), że ów warunek pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z brzmieniem art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 oraz że w związku z tym ograniczenie dostępu do karty studenckiej OV do osób aktywnych zawodowo i mających miejsce stałego pobytu [w Niderlandach] naruszało art. 18 TFUE, 20 TFUE i 21 TFUE oraz art. 24 dyrektywy 2004/38. W innym miejscu Komisja zarzuca jedynie dyskryminację bezpośrednią. Z kolei jeszcze inna część uzasadnionych opinii dotyczyła ewentualnego uzasadnienia dla dyskryminacji pośredniej. Wreszcie w wezwaniu do usunięcia uchybienia Komisja podniosła zarzut dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, nie wskazując jednak kryterium, które miałoby powodować rzeczoną dyskryminację. Komisja skupiła się jedynie na (bezspornym) fakcie, że studenci nieposiadający obywatelstwa niderlandzkiego muszą uiszczać opłaty za przejazd transportem publicznym według taryfy normalnej, podczas gdy studenci posiadający obywatelstwo niderlandzkie korzystają z taryfy obniżonej. Stwierdziła następnie, że zasada równego traktowania powinna być stosowana względem wszystkich obywateli UE objętych zakresem, między innymi, dyrektywy 2004/38, którzy studiują w przyjmującym państwie członkowskim, niezależnie od tego, czy mają oni miejsce stałego pobytu w tym państwie.

70.      Niezależnie od tego, czy rząd niderlandzki został odpowiednio poinformowany, że w razie wniesienia skargi Komisja podniesie w niej zarzut dyskryminacji pośredniej, Komisja na żadnym etapie nie wskazała, na jakim kryterium się oparła, stwierdzając, że w niniejszej sprawie stosowanie przepisu prawa krajowego prowadzi do dyskryminacji pośredniej.

71.      Kryterium tym nie może być wymóg przynależności państwowej jako taki. Komisja twierdzi bowiem, że jeżeli chodzi o dyskryminację bezpośrednią, Niderlandy traktują osoby nieposiadające obywatelstwa niderlandzkiego w sposób mniej korzystny niż swoich obywateli. Ci pierwsi podlegają wymogom w zakresie aktywności zawodowej lub stałego pobytu, aby uzyskać kartę studencką OV, podczas gdy tych ostatnich wymogi te nie dotyczą. Podniesiony przez Komisję zarzut dyskryminacji bezpośredniej siłą rzeczy wiąże się zatem z twierdzeniem, że dochodzi do różnicy w traktowaniu ze względu na przynależność państwową: owa różnica polega na konieczności (lub jej braku) wykazania przez studenta, między innymi, posiadania prawa stałego pobytu. W takim jednak wypadku skarga Komisji nie może być rozumiana jako zawierająca zarzut, zgodnie z którym warunek stałego pobytu skutkuje także dyskryminacją pośrednią. Taka sytuacja możliwa byłaby tylko wówczas, gdyby przepisy niderlandzkie przewidywały warunek stałego pobytu w odniesieniu do wszystkich studentów ubiegających się o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów, w tym o kartę studencką OV, co jednak nie jest prawdą.

72.      Na rozprawie, w odpowiedzi na pytania Trybunału, jako dyskryminujące Komisja wskazała art. 7.37 ustawy o szkolnictwie wyższym i badaniach naukowych oraz art. 3(a)(2) Bsf 2000. Nie sprecyzowała, czy zastosowanie tych przepisów było źródłem dyskryminacji bezpośredniej lub pośredniej.

73.      Co się tyczy dyskryminacji pośredniej, Komisja wydaje się zatem sugerować – bez dalszych wyjaśnień – że zarówno warunek rejestracji, jak i warunek stałego pobytu (w zakresie, w jakim stosuje się go do studentów uczelni zawodowych) prowadzą do dyskryminacji pośredniej. W zakresie, w jakim powyższe miałoby stanowić zarzut Komisji, skargę należałoby uznać za oczywiście niedopuszczalną. Komisja nie wskazała ewentualnego kryterium dyskryminującego w sposób spójny, wystarczający i terminowy. Dodam, że zezwolenie Komisji na wskazanie owego pośrednio dyskryminującego elementu przepisów państwa członkowskiego po raz pierwszy na etapie rozprawy byłoby całkowitym złamaniem procedury przewidzianej w art. 258.

74.      Jeżeli chodzi o zarzut dyskryminacji bezpośredniej, zwróciłam już uwagę na brak spójności pomiędzy skargą Komisji a postępowaniem poprzedzającym wniesienie skargi odnośnie do kryterium przynależności państwowej. Niemniej jednak Niderlandy przyznają, że w państwie tym studenci posiadający obywatelstwo niderlandzkie traktowani są inaczej niż studenci pochodzący, między innymi, z innych państw członkowskich UE, jeżeli chodzi o pomoc finansową na pokrycie kosztów studiów, w tym o kartę studencką OV, gdyż ci ostatni muszą spełnić wymóg aktywności zawodowej lub posiadania prawa stałego pobytu. W uwagach na piśmie Niderlandy powołały się w szczególności art. 3(a)(1) i (2) Bsf 2000.

75.      Moim zdaniem z powyższego niekoniecznie wynika, że zarzut Komisji dotyczący dyskryminacji bezpośredniej względem wszystkich osób nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego jest dopuszczalny. Przyjrzyjmy się bliżej dwóm przepisom prawa krajowego wskazanym przez Komisję na rozprawie.

76.      Artykuł 7.37 ustawy o szkolnictwie wyższym i badaniach naukowych definiuje, czym jest rejestracja w uznanej instytucji edukacyjnej. Wiąże się to z okazaniem dowodu, że czesne zostało lub zostanie opłacone. Nie ma w nim żadnego odniesienia do przynależności państwowej. Nie rozumiem zatem, w jaki sposób przepis ten może sam w sobie być źródłem dyskryminacji bezpośredniej.

77.      Ponadto ani w swojej skardze, ani na którymkolwiek innym etapie postępowania Komisja nie wskazała, że ów przepis jest bezpośrednio dyskryminujący. Przepisy, na które powołała się Komisja w części skargi dotyczącej dyskryminacji bezpośredniej to art. 2.2(1)(b) i 3.6(2) Wsf 2000 oraz art. 3(a) Bsf 2000. W części repliki poświęconej art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 Komisja powołała się na art. 3.2(1) Wsf 2000 (który określa miesięczny budżet przewidziany dla studenta uczelni zawodowej, chociaż w pozostałej części argumenty Komisji przedstawione w tej sekcji wydają się mieć za przedmiot sytuację studenta uczelni wyższej).

78.      Artykuł 3(a)(2) Bsf 2000 dotyczy studentów uczelni zawodowych. Wskazując ten przepis w swoim wystąpieniu ustnym (i faktycznie także w uwagach na piśmie), Komisja wydawała się więc ograniczać swój zarzut dyskryminacji bezpośredniej do studentów uczelni zawodowych. W odpowiedzi na postawione na rozprawie pytanie, czy to prawda, Komisja stwierdziła, że nie. Zarzut obejmował także studentów uczelni wyższych. Jednakże Komisja w dalszym ciągu nie wskazała przepisu (lub przepisów) prawa krajowego, który skutkowałby dyskryminacją bezpośrednią względem studentów uczelni wyższych.

79.      Dodatkowo, chociaż wspomniane przepisy prawa niderlandzkiego odnoszą się także do osób posiadających obywatelstwo państwa EOG lub obywatelstwo szwajcarskie, jak również obywateli Unii, nic w skardze Komisji nie sugeruje, że zarzuca ona dyskryminację względem osób niebędących obywatelami Unii. W związku z powyższym, jeżeli zarzut Komisji w przedmiocie dyskryminacji bezpośredniej mimo wszystko dotyczy studentów uczelni wyższych i studentów posiadających obywatelstwo państwa EOG lub obywatelstwo szwajcarskie, także należy go uznać za niedopuszczalny.

80.      Podsumowując, jedyna dopuszczalna część zarzutu Komisji w przedmiocie dyskryminacji bezpośredniej dotyczy nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego studentów uczelni zawodowych, będących obywatelami Unii, w tym studentów Erasmusa.

 Co do istoty

 Stosowanie dyrektywy 2004/38

81.      Artykuł 18 TFUE zakazuje wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w sytuacjach objętych zakresem stosowania traktatów. Jednakże może on być stosowany samodzielnie wyłącznie w stanach faktycznych, w odniesieniu do których traktat nie zawiera szczególnych postanowień o zakazie dyskryminacji(33). Artykuł 21 TFUE dotyczy konkretnej sytuacji, w której obywatel UE korzysta ze swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich(34). Obejmuje to sytuację studenta, który jest obywatelem UE i przemieszcza się do innego państwa członkowskiego, gdzie uczęszcza do szkoły wyższej(35). Jednakże wspomniane prawa do swobodnego przemieszczania się podlegają ograniczeniom i warunkom przewidzianym w traktatach i przepisach ustanowionych w celu ich wykonania, w tym w dyrektywie 2004/38(36). Artykuł 24 dyrektywy 2004/38 stanowi uściślenie zasady równego traktowania, wyrażonej w sposób ogólny w art. 18 TFUE, wobec obywateli Unii objętych zakresem tej dyrektywy(37).

82.      W niniejszej sprawie Komisja twierdzi, że zachodzi dyskryminacja ze względu na przynależność państwową wobec studentów nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu podjęcia studiów w Niderlandach i którzy są zatem objęci zakresem art. 24 dyrektywy 2004/38.

83.      Zgodnie z art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie tej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w odniesieniu do kwestii objętych zakresem traktatów. Z orzecznictwa Trybunału dotyczącego dostępu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej wynika, że taki wyraz zasady równego traktowania stosuje się wyłącznie w odniesieniu do studentów, którzy zgodnie z prawem przebywają na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, co oznacza, że ich pobyt spełnia przesłanki określone w dyrektywie 2004/38(38).

84.      Jednakże art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 zezwala państwom członkowskim na odstąpienie od tej zasady w odniesieniu do „[…] pomocy na pokrycie kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób nie będących pracownikami najemnymi, osób pracujących na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, i członków ich rodziny”, które nie uzyskały jeszcze prawa stałego pobytu. Artykuł 24 ust. 2 wyraźnie zatem zezwala państwom członkowskim na okresowe odstąpienie w konkretnym przypadku od zasady równego traktowania(39). Trybunał orzekł, że wspomniane odstępstwo należy interpretować w sposób ścisły i w zgodzie z postanowieniami traktatu, w tym z postanowieniami dotyczącymi obywatelstwa Unii oraz swobodnego przepływu(40).

85.      Państwo członkowskie może powoływać się na art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 wyłącznie w sytuacji, gdy zastosowanie znajduje art. 24 ust. 1 – czyli, w niniejszej sprawie, jeżeli warunki pobytu zainteresowanych studentów spełniają przesłanki przewidziane w dyrektywie 2004/38(41). Obie strony są zgodne co do tego, że studenci objęci zakresem skargi Komisji przebywali w Niderlandach na podstawie art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2004/38. Z tego względu nie ulega wątpliwości, że co do zasady art. 24 ust. 1 znajduje zastosowanie.

86.      Na rozprawie Komisji zadano pytanie, czy art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2004/38 może mieć zastosowanie, biorąc pod uwagę, że przepis ten dotyczy obywateli Unii, którzy „są zapisani do instytucji prywatnej lub publicznej, uznanej lub finansowanej przez przyjmujące państwo członkowskie” oraz że studenci Erasmusa z definicji pozostają zarejestrowani w swoim państwie członkowskim pochodzenia. Komisja odpowiedziała, że może, nie przedstawiając jednak żadnych dalszych wyjaśnień.

87.      Moim zdaniem art. 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2004/38 nie harmonizuje definicji studenta ani szczegółowych warunków, na jakich państwo członkowskie może zarejestrować osobę jako studenta. W rzeczywistości zapisy uzależnione są od przepisów lub praktyki administracyjnej w przyjmującym państwie członkowskim. Istotne jest to, czy obywatel Unii skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu przebywania w innym państwie członkowskim i zapisał się do instytucji prywatnej lub publicznej, uznanej lub finansowanej przez przyjmujące państwo członkowskie w celu odbycia studiów. Artykuł 7 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2004/38 nie wymaga, aby student był zapisany do tej instytucji w celu uzyskania dyplomu lub zdobycia kwalifikacji naukowych przyznawanych przez tę instytucję, chociaż zwykle właśnie tak jest. Ważne jest, że do zapisania się [do instytucji] w przyjmującym państwie członkowskim doszło „zasadniczo w celu odbycia studiów” oraz że obywatel Unii ma dzięki temu możliwości kontynuowania swoich studiów. Okoliczność, że studenci Erasmusa pozostają zarejestrowani w instytucji w innym państwie członkowskim nie stoi na przeszkodzie, aby byli oni „zapisani” także w innej instytucji dla celów art. 7 ust. 1 lit. c).

88.      Wreszcie nic w sposobie przedstawienia sprawy przez Komisję nie wskazuje, że dotyczy ona także studentów (uczelni zawodowych), których pobyt w Niderlandach nie opiera się na przepisach dyrektywy 2004/38 ani nie jest zgodny z tą dyrektywą. Nie podejmę się zatem badania konsekwencji wymogu zgodnego z prawem przebywania w odniesieniu do studentów (uczelni zawodowych), których pobyt w innym państwie członkowskim opiera się na przepisach krajowych lub na zasadzie prawa Unii innej niż dyrektywa 2004/38.

 Artykuł 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38

89.      Komisja domaga się stwierdzenia naruszenia przez Niderlandy art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38(42) ze względu na niespełnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek. Jeżeli Komisji myśli się co do art. 24 ust. 2, ustalenie, czy w żądaniach w sposób dorozumiany Komisja domaga się także stwierdzenia naruszenia przez Niderlandy zasady równego traktowania określonej w art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38, przestaje być konieczne.

90.      To, czy art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 ma zastosowanie wymaga ustalenia, czy świadczenie stanowi „pomoc na pokrycie kosztów utrzymania w czasie studiów” przyznawaną w formie „stypendium” lub „pożyczki studenckiej”.

91.      Trybunał uznał już wcześniej, że system, w którym przewidziano ulgi w opłatach za przejazd przyznawane studentom wchodzi w zakres stosowania TFUE w zakresie, w jakim pozwala im – bezpośrednio lub pośrednio – pokrywać koszty utrzymania. Koszty przejazdów zalicza się do kosztów utrzymania(43).

92.      Rozumiem, że czyniąc to, Trybunał przyjął, iż „pomoc na pokrycie kosztów utrzymania” w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 nie ogranicza się do świadczeń pieniężnych. Obejmuje ona także obniżone taryfy, które pozywają na zaoszczędzenie kwot, które w przeciwnym wypadku należałoby zapłacić za usługi transportowe. Z tego względu pomoc finansowa na pokrycie kosztów przejazdów studenta, niezależnie od tego, czy przyznawana w formie świadczenia pieniężnego czy w formie obniżonej taryfy, stanowi pomoc na pokrycie kosztów utrzymania.

93.      Nie rozumiem, dlaczego świadczenie pieniężne przyznawane w konkretnym celu (takim jak pokrycie koszów przejazdów, mieszkania lub ogólnych kosztów życia) miałoby być objęte zakresem art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, a świadczenia rzeczowe przyznawane w tym samym celu już nie. Z perspektywy studentów wartość pomocy na pokrycie kosztów utrzymania i pomoc udzielana w ten sposób na pokrycie kosztów życia jest taka sama. Z kolei z perspektywy państwa oferowanie obniżonej opłaty za przejazd (prawdopodobnie wynegocjowanej z przewoźnikiem) zamiast przekazywania pieniędzy przeznaczonych na pokrycie ogólnych kosztów życia lub konkretnie kosztów przejazdów może być tańsze i wiązać się także z mniejszymi kosztami administracyjnymi (ponieważ nie ma konieczności sprawdzania, czy świadczenie pieniężne przeznaczone na pokrycie kosztów przejazdów zostało spożytkowane zgodnie z założonym celem). Niemniej przekazywanie takiego świadczenia stanowi koszt dla państwa. Jeżeli uznaje się, że koszty świadczeń pieniężnych zaliczane są na poczet obciążeń finansowych państwa uzasadniających zastosowanie odstępstwa na mocy art. 24 ust. 2, koszty świadczeń rzeczowych także powinny. Gdyby bowiem odstępstwo interpretować jako obejmujące jedynie świadczenia pieniężne, państwa członkowskie zmuszone byłyby do dokonania wyboru pomiędzy mniej opłacalnymi świadczeniami pieniężnymi, które mogłyby podlegać ochronie na mocy odstępstwa z art. 24 ust. 2, a bardziej opłacalnymi świadczeniami rzeczowymi, które nie podlegałyby takiej ochronie. Taka sytuacja rodziłaby paradoksalne skutki.

94.      Cel odstępstwa potwierdza, że „pomoc na pokrycie kosztów utrzymania”, o której mowa w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, należy interpretować w ten sposób, iż obejmuje ona świadczenia rzeczowe, w tym uprawnienie do obniżonych opłat za korzystanie z transportu publicznego. Odstępstwo to zasadniczo odzwierciedla przepis art. 7 ust. 1 lit. c) wspomnianej dyrektywy. Obywatele Unii mają prawo pobytu w innym państwie członkowskim przez okres przekraczający trzy miesiące zasadniczo w celu podjęcia studiów w tym państwie członkowskim, z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków, gwarantujących, że nie staną się oni obciążeniem dla systemu opieki społecznej w przyjmującym państwie członkowskim przez okres swojego pobytu(44). Obciążenie to wynika po części z kosztów, jakie zostałyby poniesione przez to państwo członkowskie, gdyby zasada równego traktowania miała pełne zastosowanie. To, czy źródłem tych kosztów są płatności gotówkowe czy świadczenia rzeczowe, nie powinno mieć znaczenia. Oba rodzaje powinny być objęte zakresem odstępstwa z art. 24 ust. 2.

95.      Podobnie okoliczność, że „stypendia” i „pożyczki studenckie” są jedynymi formami pomocy na pokrycie kosztów utrzymania w czasie studiów objętymi zakresem odstępstwa na mocy art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38(45), nie oznacza automatycznego wyłączenia świadczeń rzeczowych. Pomoc na pokrycie kosztów utrzymania w czasie studiów w formie świadczenia rzeczowego może być także przyznawana jako stypendium lub pożyczka. Jeżeli przyznaje się ją w formie stypendium, świadczenie (rzeczowe lub pieniężne) przekazywane jest bez obowiązki zwrotu, z zastrzeżeniem wszelkich sankcji, jakie mogą mieć zastosowanie w przypadku niewłaściwego wykorzystania. Jeżeli przyznaje się ją w formie pożyczki, beneficjent korzysta ze świadczenia przez określony czas, po którego upływie musi zwrócić pożyczkę, z odsetkami lub bez. W sytuacji gdy pomoc na pokrycie kosztów utrzymania jest świadczeniem rzeczowym i podlega zwrotowi, konieczność zwrotu dotyczy odpowiedniej wartości pieniężnej tego świadczenia. Nie zmienia to jego statusu pożyczki. Pragnę dodać, że chociaż art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 pod pewnymi względami wyznacza zakres wyjątku, nie określa on jakiegokolwiek progu ilościowego odnośnie do rzeczonego świadczenia.

96.      Nie przychylam się zatem do stanowiska rzecznik generalnej J. Kokott, która w opinii w sprawie Komisja/Austria przedstawiła pogląd, że „[…] objęcie pojęciem »stypendium« także zniżek cen nazbyt rozszerzałoby to pojęcie” oraz że prawodawca zmierzał do objęcia zakresem art. 24 ust. 2 jedynie świadczeń o ograniczonym zakresie, mających na celu pokrycie kosztów związanych z kształceniem uniwersyteckim(46). Przeciwnie, w moim rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 oznacza, że „pomoc na pokrycie kosztów utrzymania” obejmuje zarówno świadczenia rzeczowe, jak i świadczenia pieniężne. Co do zasady, obejmuje więc ona także kartę studencką OV, która w istocie jest kartą świadczącą o posiadaniu uprawnienia do niższych opłat podczas korzystania z transportu publicznego.

97.      Strony zastanawiały się, czy karta studencka OV stanowi stypendium warunkowe czy pożyczkę warunkową. Z uwagi na fakt, iż art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 znajduje zastosowanie zarówno do pożyczek, jak i do stypendiów, wydaje mi się, że odpowiedź na to pytanie jest nieistotna.

98.      Komisja w dużej mierze opierała się na wyroku Komisja/Austria. W moim przekonaniu istnieje jednak różnica pomiędzy kartą studencką OV a obniżonymi opłatami rozpatrywanymi w tamtej sprawie. Chociaż we wspomnianym wyroku Trybunał podkreślił, że w zakres art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 wchodzi jedynie pomoc na pokrycie kosztów utrzymania w czasie studiów w postaci stypendiów lub pożyczek(47), w rzeczywistości nie wyjaśnia on, na jakiej podstawie (w sposób dorozumiany) uznał on, że obniżone opłaty za przejazd transportem [publicznym] nie stanowią stypendiów ani pożyczek. Przesłanki te nie mogły dotyczyć celu świadczenia, ponieważ Trybunał przyznał, że obniżone opłaty za przejazd transportem [publicznym] wpływały na koszty utrzymania.

99.      Sprawa Komisja/Austria dotyczyła raczej konkretnego przypadku obniżonych opłat za przejazd transportem [publicznym], do których studenci kwalifikowali się wyłącznie wówczas, gdy ich rodzice pobierali austriackie zasiłki rodzinne(48). W związku z tym przyznanie świadczenia zależało po pierwsze od uprawnienia rodziców studenta do uzyskania świadczenia na małoletnie dziecko lub dziecko pełnoletnie w wieku do 26 lat, które odbywają kształcenie zawodowe lub kształcenie ustawiczne w specjalistycznej szkole mające związek z wyuczonym zawodem, pod warunkiem że to kształcenie nie przeszkadza w wykonywaniu zawodu.

100. Obniżone opłaty za przejazd transportem [publicznym] w wyroku Komisja/Austria nie mogły być objęte zakresem art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, ponieważ wyjątek ten stosuje się wyłącznie do stypendiów i pożyczek, do których uprawnienie zależy od posiadania przez wnioskodawcę i które są przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania poniesionych jedynie w związku z jego studiami.

101. Wreszcie pragnę zauważyć, że niderlandzka pomoc finansowa na pokrycie kosztów studiów określona w Wsf 2000 (a więc w skład której wchodzą te same elementy, w tym karta studencka OV) była przedmiotem rozważań w wyroku Förster(49). Chociaż dyrektywa 2004/38 nie miała (jeszcze) zastosowania do okoliczności faktycznych będących przedmiotem rozważań w tamtej sprawie, Trybunał odniósł się do art. 24 ust. 2 i wydawał się przyjmować, że Niderlandy mogły ograniczać przyznawanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów, pod warunkiem że studenci ci nie uzyskali prawa stałego pobytu. Czy zajmując takie stanowisko, Trybunał już wtedy pośrednio przyjął, że art. 24 ust. 2 ma zastosowanie do świadczenia takiego jak karta studencka OV, która stanowi integralną część wspomnianej pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów?

102. Podsumowując zatem, karta studencka OV jest objęta zakresem „pomocy na pokrycie kosztów utrzymania” w rozumieniu odstępstwa od zasady równego traktowania zawartego w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. W związku z powyższym Niderlandy nie naruszyły rzeczonego przepisu w związku z traktowaniem studentów (uczelni zawodowych) (zarówno zwykłych studentów, jak i studentów Erasmusa) nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego w sposób inny niż studentów (uczelni zawodowych) posiadających obywatelstwo niderlandzkie w odniesieniu do warunków przyznawania karty studenckiej OV przez to państwo. Tak więc, podsumowując, zarzut dyskryminacji bezpośredniej względem osób nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego podniesiony przez Komisję należy oddalić jako bezzasadny.

103. Gdyby Trybunał przychylił się do takiego stanowiska, miałby wystarczające podstawy do oddalenia skargi. Gdyby Trybunał uznał, że żądania Komisji pośrednio uwzględniają także żądanie stwierdzenia naruszenia przez Niderlandy art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38, w ostatniej części zbadam, czy Komisja wykazała, że Niderlandy dopuszczają się dyskryminacji bezpośredniej względem studentów nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego w odniesieniu do karty studenckiej OV.

 Artykuł 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38

104. Prawo Unii nie nakłada na państwa członkowskie żadnego obowiązku ustanowienia systemu pomocy finansowej na pokrycie kosztów studiów w instytucji edukacyjnej na terenie tego państwa członkowskiego lub w innym państwie członkowskim. Jeśli jednak państwo członkowskie korzysta ze swoich uprawnień na mocy art. 165 ust. 1 TFUE w celu zapewnienia któregokolwiek rodzaju finansowania lub obu rodzajów, działanie takie musi być zgodne z prawem Unii(50).

105. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do dyskryminacji może dojść tylko wtedy, gdy różne zasady stosuje się do porównywalnych sytuacji lub gdy tę samą zasadę stosuje się do różnych sytuacji(51). Dlatego w niniejszej sprawie do Komisji należy wykazanie, że studenci (uczelni zawodowych) posiadający obywatelstwo niderlandzkie oraz ci nieposiadający obywatelstwa niderlandzkiego znajdują się w porównywalnej sytuacji, jeżeli chodzi o rozpatrywany sposób traktowania, z zastosowaniem kryterium opartego na obiektywnych możliwych do zidentyfikowania elementach i z uwzględnieniem celu przepisów wprowadzających odmienne traktowanie(52). W tym celu nie wystarczy jedynie założyć, że wszyscy studenci są jednakowi pod każdym względem. Na przykład w sytuacji, gdy Trybunał uzna, że studenci Erasmusa (uczelni zawodowych) i zwykli studenci (uczelni zawodowych) nie są porównywalni, jeżeli chodzi o kartę studencką OV, mogą oni być nadal porównywalni pod innymi względami i w kontekście innych form traktowania.

106. Niderlandy nie wydają się zaprzeczać, że zwykli studenci (uczelni zawodowych) nieposiadający obywatelstwa niderlandzkiego są porównywalni ze studentami posiadającymi obywatelstwo niderlandzkie. W rezultacie art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 wymaga, aby byli oni traktowaniu równo. Niderlandy nie dopełniły tego wymogu. Zarówno Wsf 2000, jak i Bsf 2000 dokonują rozróżnienia ze względu na przynależność państwową, ustanawiając w odniesieniu do osób nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego konieczność spełnienia wymogów, które nie mają zastosowania w przypadku obywateli niderlandzkich. Gdyby Trybunał zdecydował się badać art. 24 ust. 1 bez odnoszenia się do art. 24 ust. 2, powinien dojść do wniosku, że, jeżeli chodzi o wspomnianych studentów, Niderlandy naruszyły art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38.

107. Kwestia sporna dotyczy tego, czy studenci Erasmusa (uczelni zawodowych) nieposiadający obywatelstwa niderlandzkiego są porównywalni ze studentami (uczelni zawodowych) posiadającymi obywatelstwo niderlandzkie w Niderlandach.

108. Zdaniem Komisji są. Zgodnie z jej stanowiskiem z uwagi na to, że studenci Erasmusa (uczelni zawodowych) podlegają pewnej formie rejestracji w instytucji przyjmującej (mimo, że pozostają oficjalnie zarejestrowani w instytucji wysyłającej), należy założyć, że mają rzeczywisty związek z Niderlandami dla celów uzyskania karty studenckiej OV.

109. Zgodnie z pierwszym założeniem Komisji studenci (uczelni zawodowych) znajdują się w porównywalnej sytuacji, jeżeli wykażą swój rzeczywisty związek z Niderlandami. Komisja twierdzi, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Komisja/Austria. Jednakże części tego wyroku powołane przez Komisję dotyczą uzasadnienia dyskryminacji. Ta analiza siłą rzeczy opiera się na wcześniejszym wniosku, że dwie grupy porównywalnych obywateli Unii traktowane są w różny sposób ze względu na ich przynależność państwową. W wyroku Komisja/Austria Trybunał orzekł, że dochodziło do nierównego traktowania pomiędzy studentami austriackimi a studentami posiadającymi obywatelstwo innego państwa członkowskiego Unii, studiującymi w Austrii, ponieważ ci pierwsi mieli większe szanse na spełnienie warunku przyznania austriackich zasiłków rodzinnych w celu uzyskania obniżonych opłat za przejazd transportem [publicznym](53). Z tego względu Trybunał przyjął, że, odnośnie do spornego świadczenia, studenci austriaccy i studenci posiadający obywatelstwo innych państw członkowskich są porównywalni. Niemniej, moim zdaniem, wniosek ten nie mógł opierać się na rzeczywistej więzi wszystkich tych studentów z Austrią. Gdyby wszyscy wykazywali tego rodzaju więź, nie byłoby zasadne przyjmowanie przez Austrię środków mających na celu właśnie dokonanie rozróżnienia w ramach wspomnianej grupy na tych, którzy mogli wykazać taką więź i tych, którzy nie mogli jej wykazać.

110. Drugim założeniem Komisji wydaje się to, że studenci Erasmusa (uczelni zawodowych) są porównywalni ze studentami posiadającymi obywatelstwo niderlandzkie, ponieważ są oni de facto zarejestrowani w instytucji przyjmującej (mimo że oficjalnie pozostają zarejestrowani w instytucji wysyłającej). W rezultacie Niderlandy nie mogą odmówić im przyznania karty studenckiej OV na tej podstawie, że art. 2.1(c) Wsf 2000 uzależnia udostępnienie tej karty od rejestracji. Jest to w swej istocie analiza dyskryminacji pośredniej: „neutralny” warunek (rejestracji) stosowany jest na niekorzyść jednej grupy, w porównaniu do drugiej.

111. Wyjaśniłam już jednak, że zarzut dyskryminacji pośredniej podniesiony przez Komisję jest niedopuszczalny(54). Komisja nie przedstawiła jakiegokolwiek wiarygodnego argumentu świadczącego o tym, że Niderlandy dopuszczają się dyskryminacji pośredniej względem studentów Erasmusa (uczelni zawodowych) nieposiadających obywatelstwa niderlandzkiego poprzez brak rejestracji tych studentów w rozumieniu art. 2.1(c) Wsf 2000. To właśnie dlatego nie ma powodów, aby w niniejszej sprawie rozpatrywać kwestię, czy nietraktowanie przez Niderlandy studentów Erasmusa jako studentów zarejestrowanych w rozumieniu art. 2.1(c) Wsf 2000 jest uzasadnione.

112. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Komisja nie udowodniła podniesionych zarzutów.

113. Komisja mogła sformułować zarzuty w inny sposób. Przykładowo mogła podnieść, że studenci Erasmusa i zwykli studenci są porównywalni, ponieważ, niezależnie od rejestracji i alternatywnych źródeł finansowania (publicznych lub prywatnych), dzięki karcie studenckiej OV student (uczelni zawodowej) w Niderlandach uzyskuje możliwość tańszego korzystania z transportu publicznego w Niderlandach, a wszyscy studenci (uczelni zawodowych) mają porównywalny interes w uzyskaniu dostępu do tańszego transportu publicznego. Wówczas to na Niderlandach spoczywałby ciężar wykazania (przykładowo), że, w przeciwieństwie do zwykłych studentów, studenci Erasmusa zawsze otrzymują dofinansowanie, że studenci posiadający obywatelstwo niderlandzkie kwalifikujący się do uzyskania karty OV na korzystnych warunkach nie otrzymują innego dofinansowania oraz że taka sytuacja ma wpływ na stopień ich zainteresowania uzyskaniem wspomnianego dostępu.

114. Nie mam zamiaru wypowiadać się co do ewentualnego wyniku tego rodzaju skargi i takiej linii obrony. Jest jednak oczywiste, że nie jest to sposób, w jaki Komisja zdecydowała się sformułować zarzuty w swojej skardze.

 Wnioski

115. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:

–        oddalił skargę; oraz

–        obciążył Komisję kosztami postępowania.


1 – Język oryginału: angielski.


2 – Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, s. 77 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 46).


3 – Zobacz pkt 61 poniżej.


4 – W art. 1 dyrektywy Rady 90/366/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie prawa pobytu dla studentów (Dz.U. L 180, s. 30) pierwotnie warunek ten sformułowany był w sposób następujący: „[…] jeżeli student ten zapewni odpowiednie władze krajowe – poprzez złożenie oświadczenia lub w inny wybrany przez siebie równoważny sposób – że posiada wystarczające środki, aby nie stać się ciężarem dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego podczas pobytu w tym państwie członkowskim, pod warunkiem że student ten jest zapisany w uznanej jednostce edukacyjnej w celu kształcenia zawodowego oraz że podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu obejmującemu wszelkie rodzaje ryzyka w przyjmującym państwie członkowskim” [tłumaczenie nieoficjalne]. W następstwie stwierdzenia nieważności tej dyrektywy (wyrokiem Trybunału Parlament/Rada, C‑295/90, EU:C:1992:294) przyjęto dyrektywę Rady 93/96/EWG z dnia 29 października 1993 r. w sprawie prawa pobytu dla studentów (Dz.U. L 317, s. 59). Artykuł 1 tej dyrektywy zawierał taki sam warunek. Żadna z dyrektyw nie ustanawiała prawa do wypłaty przez przyjmujące państwo członkowskie stypendiów na pokrycie koszty utrzymania (art. 3). W obu dyrektywach wskazano, że beneficjenci nie mogą stać się nieuzasadnionym ciężarem dla finansów publicznych przyjmującego państwa członkowskiego (motyw szósty dyrektywy 93/96; motyw piąty dyrektywy 90/366).


5 –      Zobacz także motyw 21 dyrektywy 2004/38.


6 – Decyzja Rady 87/327/EWG z dnia 15 czerwca 1987 r. w sprawie przyjęcia Europejskiego programu działań na rzecz mobilności studentów (Erasmus) (Dz.U. L 166, s. 20) [tłumaczenie nieoficjalne]. Ta pierwotna decyzja została uchylona. Zobacz pkt 12–15 poniżej.


7 – Artykuł 1 ust. 3 decyzji 87/327.


8 – Artykuł 1 ust. 1 decyzji 87/327.


9 – Artykuł 3 ust. 1 decyzji 87/327.


10 – Zobacz działania 1 i 2 w załączniku do decyzji Rady 87/327.


11 – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1288/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające „Erasmus+”: unijny program na rzecz kształcenia, szkolenia, młodzieży i sportu oraz uchylające decyzje nr 1719/2006/WE, 1720/2006/WE i 1298/2008/WE (Dz.U. 2013, L 347, s. 50).


12 – Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia Erasmus+.


13 – Artykuł 1 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Erasmus+.


14 – Zdefiniowana w art. 2 ust. 7 jako „fizyczne przeniesienie się do państwa innego niż państwo zamieszkania w celu podjęcia studiów, szkolenia lub innego rodzaju uczenia się pozaformalnego i nieformalnego”.


15 – Artykuł 6 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Erasmus+. Zobacz także pkt 14 poniżej.


16 – Mianowicie w państwach członkowskich i określonych państwach trzecich na podstawie odrębnych umów.


17 – http://erasmusplus.org.pl/wp-content/uploads/2014/07/2014_karta-studenta-erasmusa_PL.pdf. Dla celów niniejszej opinii określenie „studenci Erasmusa” obejmować będzie także tych studentów.


18 – Chociaż określenie „punkt” wydaje się odnosić do nagłówka danej sekcji w Wsf 2000, w opinii będę używać określenia „sekcja”.


19 – Na rozprawie rząd niderlandzki wyjaśnił, że „wolny słuchacz” to osoba, która może uczestniczyć w części zajęć w nieregularnym trybie, nie realizując regularnego programu nauczania.


20 – Kwestia tego, czy kształcenie zawodowe na gruncie Wsf 2000 ma takie samo znaczenie, co „szkolenie zawodowe” na gruncie prawa Unii nie jest istotna. Ostatni z terminów oznacza „[…] wszelką formę kształcenia przygotowującą do zdobycia dyplomu uprawniającego do wykonywania danego zawodu, fachu lub pracy, bądź też umożliwiającą zdobycie umiejętności koniecznych do wykonywania tego zawodu, fachu lub pracy […] niezależnie od wieku i poziomu szkolenia uczniów lub studentów, nawet jeżeli program szkolenia obejmuje element kształcenia ogólnego”: wyrok Komisja/Rada, 242/87 (EU:C:1989:217, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).


21 – Przepis ten stosuje się do osób studiujących lub „studerende”, zdefiniowanego w art. 1.1.1 Wsf 2000 jako student uczelni zawodowej lub student uczelni wyższej.


22 – Zobacz pkt 63–79 poniżej.


23 – Wyrok Komisja/Austria, C‑75/11, EU:C:2012:605 (zwany dalej „wyrokiem Komisja/Austria”).


24 – Zobacz także pkt 89 i przypis 42 poniżej.


25 – Zobacz pkt 43, 48 powyżej.


26 – Wyrok Komisja/Francja, C‑237/12, EU:C:2014:2152, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo.


27 – Wyrok Komisja/Hiszpania, C‑67/12, EU:C:2014:5, pkt 41, 42 i przytoczone tam orzecznictwo.


28 – Wyrok Komisja/Niderlandy, C‑252/13, EU:C:2014:2312, pkt 28, 29 i przytoczone tam orzecznictwo.


29 – Wyrok Komisja/Portugalia, C‑457/07, EU:C:2009:531, pkt 55.


30 – Wyrok Komisja/Hiszpania, C‑67/12, EU:C:2014:5, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo.


31 – Wyrok Komisja/Włochy, C‑68/11, EU:C:2012:815, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo.


32 – Zobacz na przykład wyrok Bressol i in., C‑73/08, EU:C:2010:181, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.


33 – Zobacz wyrok Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo.


34 – Zobacz wyrok Bressol i in., C‑73/08, EU:C:2010:181, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo.


35 – Zobacz na przykład wyrok Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, pkt 38.


36 – Zobacz na przykład wyrok Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, pkt 46, 47 i przytoczone tam orzecznictwo.


37 – Zobacz wyroki: Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, pkt 61; N., C‑46/12, EU:C:2013:97, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo; Komisja/Austria, pkt 49, 54 i przytoczone tam orzecznictwo.


38 – Wyrok Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo.


39 – Wyrok w sprawach połączonych Vatsouras i Koupatantze, C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 34.


40 – Zobacz na przykład wyroki: N., C‑46/12, EU:C:2013:97, pkt 33; Komisja/Austria, pkt 54.


41 – Wyrok Jobcenter Berlin Neukölln, C‑67/14, EU:C:2015:597, pkt 51. Z powyższego wynika również, że w sytuacji gdy państwo członkowskie powołuje art. 24 ust. 2 przed zbadaniem możliwości zastosowania art. 24 ust. 2 nie jest konieczne ustalenie w pierwszej kolejności, że zachodzi dyskryminacja (a więc, że dochodzi do różnicy w traktowaniu porównywalnych kategorii obywateli Unii).


42 – Zobacz niderlandzką wersję językową skargi i repliki Komisji. Fakt, że Komisja czyni odniesienie do art. 24 dyrektywy 2004/38 na tytułowej stronie skargi i repliki oraz w żądaniach w wersjach przetłumaczonych na język francuski tych dokumentów pozostaje bez wpływu na skargę.


43 – Zobacz wyrok Komisja/Austria, pkt 43, 55.


44 – Zobacz wyrok Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, pkt 77–79. Zobacz także uzasadnienie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (COM(2001) 257 wersja ostateczna – COD 2001/0111), wyjaśnienie dotyczące art. 21.


45 – Wyrok Komisja/Austria, pkt 55.


46 – Opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Komisja/Austria, C‑75/11, EU:C:2012:536, pkt 70.


47 – Wyrok Komisja/Austria, pkt 55.


48 – Wyrok Komisja/Austria, pkt 24.


49 – Wyrok Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, pkt 55–59.


50 – Wyrok Martens, C‑359/13, EU:C:2015:118, pkt 23, 24 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także na przykład wyrok Bressol i in., C‑73/08, EU:C:2010:181, pkt 28, 29 i przytoczone tam orzecznictwo.


51 – Zobacz na przykład wyrok Komisja/Niderlandy, C‑542/09, EU:C:2012:346, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.


52 – Zobacz na przykład wyroki Komisja/Niderlandy, C‑542/09, EU:C:2012:346, pkt 42; Kleist, C‑356/09, EU:C:2010:703, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo.


53 – Wyrok Komisja/Austria, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo.


54 – Zobacz pkt 66–73 powyżej.