Language of document : ECLI:EU:C:2016:516

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 5. srpnja 2016.(1)

Predmet C321/15

ArcelorMittal Rodange i Schifflange SA

protiv

Velikog Vojvodstva Luksemburga

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour constitutionnelle (Ustavni sud) (Luksemburg))

„Okoliš – Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova – Direktiva 2003/87/EZ – Članak 3. točka (a), članci 11. i 12. – Obustava rada postrojenja – Neispunjavanje obveze obavještavanja o promjenama u postrojenju – Pogrešna raspodjela – Registarsko poništavanje – Povrat neiskorištenih jedinica – Izostanak naknade štete – Izvlaštenje”






1.        Trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova uspostavljeno Direktivom 2003/87/EZ(2) predstavlja temelj inicijative Unije za smanjenje atmosferskog udjela te vrste plinova, kojima se u velikoj mjeri pripisuje globalno zagrijavanje planeta. Dodjela gospodarske vrijednosti tim jedinicama i njihovo pretvaranje u instrument razmjene na stvarnom tržištu predstavlja poticaj smanjenju onečišćujućih emisija. Pouzdanost i solventnost tog tržišta zahtijevaju strog i provjeren mehanizam raspodjele i distribucije emisijskih jedinica, zbog čega je ključno koordinirano djelovanje Unije i država članica.

2.        Pravna priroda emisijskih jedinica bila je predmet opširnih rasprava u pravnoj teoriji. Zbog izostanka njihove definicije u pravu Unije, neke su se države članice odlučile za to da ih urede kao upravne dozvole, dok ih druge kategoriziraju kao dobra koja mogu biti predmet prava vlasništva.

3.        Luksemburško upravno tijelo, koje je jednom poduzeću pogreškom raspodijelilo određene emisijske jedinice za određeno vremensko razdoblje, zahtijevalo je njihov povrat. U postupku koji je naknadno pokrenut na zahtjev tog poduzeća, pred nacionalnim se sudovima razmatra je li postupanje upravnog tijela istovjetno aktu izvlaštenja, koji stoga podliježe naknadi štete.

4.        Sud koji je uputio zahtjev iznosi dvojbe o tome je li Direktivi 2003/87 sukladno nacionalno pravilo koje, u predmetnim okolnostima, nalaže povrat emisijskih jedinica. Osim toga, pita mogu li se ta prava smatrati „dobrima” za potrebe ustavom zajamčenog prava vlasništva.

5.        Sudu ću predložiti tumačenje sustava trgovanja emisijskim jedinicama koje ide u prilog sukladnosti nacionalnog zakona o kojemu je riječ. Osim toga, zagovarat ću stajalište da pravo Unije ne može dati odgovor na pitanje jesu li navedene jedinice „dobra” ili puke „upravne dozvole” te da je isključivo potrebno donijeti odluku o tome jesu li njihova dodjela i nalaganje njihova povrata bili u skladu s Direktivom 2003/87.

I –    Pravni okvir

A –    Pravo Unije

1.      Povelja Europske unije o temeljnim pravima

6.        U skladu s člankom 17. stavkom 1. Povelje, „[s]vatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Vlasništvo nikome ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa”.

2.      Direktiva 2003/87

7.        U skladu sa svojim člankom 1., Direktiva 2003/87 „utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice […] s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu”.

8.        Članak 3. sadržava sljedeće definicije:

„(a)      ,emisijska jedinica’ znači pravo na emisiju jedne tone ekvivalenta ugljikova dioksida tijekom određenog razdoblja, koja može vrijediti samo za potrebe ispunjavanja zahtjeva ove Direktive i može se prenositi u skladu s odredbama ove Direktive;

[…]

(e)      ‚postrojenje’ znači nepomična tehnička jedinica u kojoj se odvija jedna ili više djelatnosti navedenih u Prilogu I. i bilo koje druge izravno pridružene djelatnosti koje su tehnički povezane s djelatnostima koje se odvijaju na tom mjestu i koje mogu imati utjecaja na emisiju i onečišćavanje;

(f)      ‚operater’ znači svaka osoba koja upravlja postrojenjem ili ga nadzire ili, ako to predviđaju nacionalni propisi, osoba kojoj je povjerena odlučujuća gospodarska ovlast nad tehničkim funkcioniranjem postrojenja;

[…]”

9.        U skladu s člankom 7., „[o]perater obavješćuje nadležno tijelo o svim planiranim promjenama u naravi ili funkcioniranju ili proširenju postrojenja koje bi mogle zahtijevati ažuriranje dozvole za emisiju stakleničkih plinova. Ako je potrebno, nadležno tijelo ažurira dozvolu. Ako dođe do promjene osobe operatera koji upravlja postrojenjem, nadležno tijelo ažurira dozvolu te unosi naziv i adresu novog operatera”.

10.      Članak 9. pod naslovom „Nacionalni plan raspodjele emisijskih jedinica” (u daljnjem tekstu: NPR) propisuje:

„1.      Za svako razdoblje iz članka 11. stavaka 1. i 2. svaka država članica izrađuje nacionalni plan u kojem se navodi ukupna količina emisijskih jedinica koje namjerava raspodijeliti za to razdoblje i prijedlog načina raspodjele tih emisijskih jedinica. Plan se temelji na objektivnim i transparentnim kriterijima, uključujući i one navedene u Prilogu III., uzimajući u obzir mišljenje javnosti. […]

[…]

3.      U roku od tri mjeseca otkad je država članica obavijesti o [NPR‑u] u skladu sa stavkom 1., Komisija može odbiti plan ili neki dio plana ako on nije usklađen s kriterijima navedenim u Prilogu III. ili u članku 10. Država članica može donijeti odluku u skladu s odredbama članka 11. stavaka 1. ili 2. samo ako Komisija prihvati predložene izmjene. Komisija mora obrazložiti svaku odluku o odbijanju.”

11.      U skladu s člankom 10., „[z]a trogodišnje razdoblje koje počinje 1. siječnja 2005. države članice raspodjeljuju najmanje 95 % emisijskih jedinica besplatno. Za petogodišnje razdoblje koje počinje 1. siječnja 2008., države članice raspodjeljuju najmanje 90 % emisijskih jedinica besplatno”.

12.      Članak 11. Direktive 2003/87 utvrđuje:

„[…]

2.      Za petogodišnje razdoblje koje počinje 1. siječnja 2008. i za svako naredno petogodišnje razdoblje, svaka država članica odlučuje o ukupnoj količini emisijskih jedinica koje će raspodijeliti za to razdoblje i pokreće postupak raspodjele tih emisijskih jedinica operateru svakog postrojenja. Ova odluka donosi se najkasnije 12 mjeseci prije početka relevantnog razdoblja i temelji se na [NPR‑u] države članice u skladu s člankom 9. i člankom 10., uzimajući u obzir mišljenje javnosti.

[…]

4.      Nadležno tijelo izdaje dio ukupne količine emisijskih jedinica svake godine razdoblja navedenog u stavcima 1. ili 2. do 28. veljače te godine.”

13.      Članak 12. propisuje sljedeće:

„1.      Države članice osiguravaju da se emisijske jedinice mogu prenositi između:

(a)      osoba unutar Zajednice;

(b)      osoba unutar Zajednice i osoba u trećim zemljama, ako su takve emisijske jedinice priznate u skladu s postupkom iz članka 25. bez drugih ograničenja osim onih koje sadržava ova Direktiva ili koja su donesena na temelju njezinih odredbi.

[…]

3.      Države članice osiguravaju da najkasnije do 30. travnja svake godine operater svakog postrojenja preda broj emisijskih jedinica koji odgovara ukupnoj emisiji iz tog postrojenja tijekom prethodne kalendarske godine, verificiranih u skladu s člankom 15., te da one nakon toga budu poništene.

[…]”

14.      Članak 13. glasi kako slijedi:

„1.      Emisijske jedinice vrijede za emisije tijekom razdoblja iz članka 11. stavaka 1. ili 2. za koje su izdane.

2.      Četiri mjeseca nakon početka prvog petogodišnjeg razdoblja iz članka 11. stavka 2., emisijske jedinice koje više ne vrijede, a koje nisu bile predane i poništene u skladu s člankom 12. stavkom 3., poništava nadležno tijelo.

Države članice mogu izdati emisijske jedinice osobama za tekuće razdoblje da bi zamijenile bilo koje emisijske jedinice koje su imale, a koje su poništene u skladu s prvim podstavkom.

[…]”

15.      U skladu s člankom 14.:

„1.      Komisija do 30. rujna 2003. usvaja smjernice za praćenje i izvješćivanje o emisijama, koje su rezultat djelatnosti navedenih u Prilogu I., stakleničkih plinova vezanih uz te djelatnosti. […].

2.      Države članice osiguravaju da se emisije prate u skladu s tim smjernicama.

3.      Države članice osiguravaju da svaki operater postrojenja nadležno tijelo izvješćuje o emisijama iz tog postrojenja nakon završetka te godine, u skladu sa smjernicama.”

16.      Članak 15. propisuje sljedeće:

„Države članice osiguravaju da izvješća koja su podnijeli operateri u skladu s člankom 14. stavkom 3. budu verificirana u skladu s kriterijima iz Priloga V. te da o tome bude obaviješteno nadležno tijelo.

Države članice osiguravaju da operater čije izvješće do 31. ožujka svake godine nije bilo ocijenjeno zadovoljavajućim u skladu s kriterijima iz Priloga V. za emisije tijekom prethodne godine ne može dalje trgovati emisijskim jedinicama sve dok izvješće tog operatera ne bude ocijenjeno zadovoljavajućim.”

17.      U skladu s člankom 19.:

„1.      Države članice uređuju osnivanje i rad registra da bi se osiguralo precizno bilježenje izdavanja, držanja, prijenosa i poništenja emisijskih jedinica. Države članice mogu svoje registre držati u zajedničkom sustavu s jednom ili više država članica.

2.      Bilo koja osoba može držati emisijske jedinice. Registar je dostupan javnosti i sadržava odvojene račune za bilježenje emisijskih jedinica koje drži pojedina osoba, koja izdaje ili prenosi ili kojoj se izdaju ili prenose emisijske jedinice.

[…]”.

3.      Uredba (EZ) br. 2216/2004(3)

18.      U skladu s člankom 34.a:

„1.      Ako vlasnik računa ili administrator registra koji djeluje u ime vlasnika računa nenamjerno ili greškom započne jednu od transakcija navedenih u člancima 52., 53., 58. ili članku 62. stavku 2., on može predložiti svojem administratoru registra da ručno poništi transakciju podnošenjem pisanog zahtjeva […] dostavljenog u roku od pet radnih dana od završetka transakcije ili stupanja na snagu ove uredbe, ako je taj datum kasniji. Zahtjev mora sadržavati izjavu kojom se potvrđuje da je transakcija započeta greškom ili nenamjerno.

2.      Administrator registra može dostaviti zahtjev središnjem administratoru i obavijestiti ga o namjeri da izvrši posebnu intervenciju u svojoj bazi podataka kako bi ručno poništio transakciju u roku od 30 kalendarskih dana od svoje odluke o poništenju transakcije, a najkasnije 60 kalendarskih dana od završetka transakcije ili stupanja na snagu ove uredbe, ako je taj datum kasniji.

[…]

2.a. Ako administrator registra nenamjerno ili greškom započne transakciju u skladu s člankom 46., rezultat koje je dodjela emisijskih jedinica postrojenju koje u vrijeme transakcije za dodjelu emisijskih jedinica više nije u pogonu, nadležno tijelo može uputiti zahtjev središnjem administratoru da ručno poništi transakciju unutar rokova utvrđenih u stavku 2.

[…]” [neslužbeni prijevod]

B –    Nacionalno pravo

19.      U skladu s člankom 16. luksemburškog Ustava, „[v]lasništvo nikome ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu i uz pravičnu naknadu, u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon”.

20.      Direktiva 2003/87 prenesena je u luksemburško pravo Izmijenjenim zakonom od 23. prosinca 2004. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (u daljnjem tekstu: Zakon iz 2004.).

21.      Članak 12. Zakona iz 2004. utvrđuje:

„[…]

2.      Za petogodišnje razdoblje koje počinje 1. siječnja 2008. i za svako naredno petogodišnje razdoblje, ministar utvrđuje ukupnu količinu emisijskih jedinica koje će raspodijeliti za to razdoblje i pokreće postupak raspodjele tih emisijskih jedinica operateru svakog postrojenja. Ministar navedene mjere donosi najkasnije 12 mjeseci prije početka relevantnog razdoblja na temelju nacionalnog plana raspodjele emisijskih jedinica donesenog u skladu s člankom 10.

[…]

4.      Ministar izdaje dio ukupne količine emisijskih jedinica svake godine razdoblja navedenog u stavcima 1. ili 2. do 28. veljače te godine.”

22.      U skladu s člankom 13. stavkom 6. Zakona iz 2004., „[o] svakom potpunom ili djelomičnom prekidu rada postrojenja odmah se obavještava ministar. Ministar donosi odluku o potpunoj ili djelomičnoj predaji neiskorištenih emisijskih jedinica”.

23.      Luksemburg je u skladu s člankom 9. Direktive 2003/87 izradio NPR za razdoblje 2008. – 2012., koji je Komisija odobrila odlukama od 29. studenoga 2006. i 13. srpnja 2007. godine. NPR predviđa da se u slučaju prekida ili obustave djelatnosti postrojenja ne dodjeljuju emisijske jedinice za sljedeću godinu.

II – Činjenice

24.      Luksemburški ministar zaštite okoliša dodijelio je 2. veljače 2008. društvu ArcelorMittal Rodange i Schifflange SA (u daljnjem tekstu: ArcelorMittal) bez naknade i to za njegovu tvornicu čelika u Schifflangeu ukupnu količinu od 405 365(4) emisijskih jedinica stakleničkih plinova za razdoblje između 1. siječnja 2008. i 31. prosinca 2012.

25.      Glavna skupština ArcelorMittala odlučila je 19. listopada 2011. obustaviti rad čeličane. Luksemburško upravno tijelo nije bilo obaviješteno o toj odluci.

26.      Dana 22. veljače 2012. ArcelorMittal primio je količinu emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene za 2012.

27.      Na glavnoj skupštini ArcelorMittala od 19. ožujka 2012. dogovoreno je da se obustava rada čeličane nastavi do daljnjega.

28.      ArcelorMittal je 23. travnja 2012. od luksemburškog upravnog tijela zatražio prestanak ekološkog nadzora pozivajući se na to da je rad tvornice čelika obustavljen na neodređeno razdoblje.

29.      Budući da je između datuma podnošenja tog zahtjeva (23. travnja 2012.) i datuma primitka dodijeljenih emisijskih jedinica (22. veljače 2012.) protekao 61 dan, nacionalna tijela središnjem administratoru registra transakcija nisu mogla podnijeti odgovarajući zahtjev za poništenje dodjele tih jedinica(5).

30.      Ministar održivog razvoja i infrastrukture (u daljnjem tekstu: ministar) 21. prosinca 2012. objavio je odluku o tome da: a) retroaktivno izmijeni NPR za razdoblje od 2008. do 2011. i b) zatraži povrat emisijskih jedinica dodijeljenih za 2012.(6).

31.      Odlukom od 6. lipnja 2013. ministar je od ArcelorMittala zahtijevao da do 31. srpnja 2013. preda 80 922 emisijskih jedinica stakleničkih plinova.

32.      ArcelorMittal je protiv te odluke podnio žalbu Tribunal Administratif (Upravni sud, Luksemburg).

33.      Odlukom od 17. prosinca 2014., Tribunal Administratif (Upravni sud) podnio je luksemburškom Cour constitutionnelle (Ustavni sud) zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 13. stavka 6. Zakona iz 2004. s obzirom na to da navedena odredba omogućava da se, bez naknade štete, naloži potpuna ili djelomična predaja raspodijeljenih, ali neiskorištenih emisijskih jedinica.

34.      Tijekom postupka ocjene ustavnosti Cour constitutionnelle (Ustavni sud) Sudu je uputio zahtjev za prethodnu odluku.

III – Prethodno pitanje

35.      Tekst prethodnog pitanja od 29. lipnja 2015. glasi kako slijedi:

„Je li članak 13. stavak 6. zakona izmijenjenog 23. prosinca 2004. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova, u mjeri u kojoj omogućava nadležnom ministru da, bez cjelokupne ili djelomične naknade štete, zahtijeva predaju neiskorištenih, emisijskih jedinica koje su izdane na temelju članka 12. stavaka 2. i 4. navedenog zakona, u skladu s Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ, a posebice s općom strukturom sustava trgovanja emisijskim jedinicama koji je predviđen tom direktivom pri čemu to pitanje obuhvaća pitanje stvarnog postojanja, odnosno u slučaju potvrdnog odgovora, kvalifikacije predaje emisijskih jedinica koje su izdane ali nisu iskorištene, te pitanje eventualne kvalifikacije emisijskih jedinica kao dobara?”

36.      Prema Cour constitutionnelle (Ustavni sud), kako bi se moglo odlučiti je li članak 13. stavak 6. Zakona iz 2004. u skladu s člankom 16. luksemburškog Ustava, potrebno je pravno okvalificirati izdane, ali neiskorištene emisijske jedinice, kao i povrat propisan u nacionalnom zakonodavstvu, što će omogućiti donošenje odluke o tome jesu li one, kao dobra, bile predmet izvlaštenja u smislu tog članka.

37.      Cour constitutionnelle (Ustavni sud) smatra da je, kako bi se Tribunal Administratif (Upravni sud) ponudio koristan odgovor, prethodno potrebno provjeriti je li zakon čija se ustavnost dovodi u pitanje sukladan s pravom Unije, konkretno s Direktivom 2003/87, koja je tim zakonom prenesena u nacionalno zakonodavstvo.

IV – Postupak pred Sudom i argumenti stranaka

38.      U postupku su pisana očitovanja podnijeli ArcelorMittal, luksemburška vlada i Komisija te nisu zatražili održavanje rasprave.

39.      ArcelorMittal smatra da emisijske jedinice treba smatrati dobrima, a ne upravnim dozvolama. To je vidljivo iz činjenice da su te jedinice, u skladu s Direktivom 2003/87, instrumenti koji se mogu slobodno prenositi i kojima se može slobodno trgovati, uz to što ih je moguće utvrditi i što su dostupni u ograničenim količinama. Polazeći od te pretpostavke, ArcelorMittal smatra da emisijske jedinice postaju vlasništvo operatera od njihova izdavanja i upisa u registar. Povrat predviđen u članku 13. stavku 6. Zakona iz 2004., prema njegovu mišljenju proizvodi učinke izvlaštenja, koje je protivno članku 17. Povelje i ujedno Direktivi 2003/87 u mjeri u kojoj je a) jedini povrat emisijskih jedinica dopušten tom direktivom onaj iz njezina članka 12. stavka 3. i b) „prisilan” povrat neiskorištenih emisijskih jedinica operaterima onemogućava da ih zadrže kao pričuve kako bi njima mogli naknadno trgovati.

40.      Luksemburška vlada navodi da su emisijske jedinice raspodijeljene ArcelorMittalu za 2012. bile dodijeljene samo zato što navedeno društvo nadležna tijela nije pravodobno obavijestilo o obustavi svojih djelatnosti u tvornici u Schifflangeu krajem 2011. Čak i ako se prihvati da Direktiva 2003/87 ne dopušta mogućnost povrata već dodijeljenih emisijskih jedinica samo zato što je operater kasnije odlučio smanjiti svoje djelatnosti, luksemburška vlada smatra da nacionalna tijela mogu reagirati u situaciji u kojoj su emisijske jedinice neopravdano raspodijeljene. Direktivi 2003/87 nije protivan članak 13. stavak 6. Zakona iz 2004. ako se ona protumači na način da treba vratiti konačno dodijeljene i registrirane emisijske jedinice ako je odluka o potpunoj ili djelomičnoj obustavi rada postrojenja donesena prije raspodjele tih emisijskih jedinica za tekuću godinu.

41.      Kad je riječ o drugom dijelu prethodnog pitanja, luksemburška vlada smatra da pravna kvalifikacija emisijskih jedinica, za potrebe članka 16. luksemburškog Ustava, zahtijeva tumačenje nacionalnog prava, a ne prava Unije jer bi takav odgovor izlazio iz okvira nadležnosti Suda.

42.      Komisija se slaže s luksemburškom vladom da je Zakon iz 2004. sukladan s Direktivom 2003/87. Luksemburški NPR, koji je odobrila Komisija, utvrđuje da je raspodjela emisijskih jedinica, za svaku godinu u razdoblju 2008. – 2012., uvjetovana funkcioniranjem postrojenja. Na tom se pravilu temelji članak 13. stavak 6. Zakona iz 2004. koji, prema mišljenju Komisije, nije protivan Direktivi 2003/87. Članak 11. stavak 4. Direktive navodi da se raspodjela emisijskih jedinica treba izvršiti najkasnije do 28. veljače svake godine relevantnog razdoblja upravo kako bi se u obzir uzela mogućnost prekida djelatnosti nakon raspodjele. Osim toga, poštovanje uvjeta za dodjelu emisijskih jedinica predstavlja smisao obveze, koja se nalaže operateru, da nadležno tijelo obavijesti o promjenama do kojih je došlo u prirodi, funkcioniranju ili proširenju postrojenja.

43.      Komisija zagovara stajalište da se članak 12. stavak 3. Direktive 2003/87 ne protivi tomu da država članica može zahtijevati povrat emisijskih jedinica u situaciji kao što je to ona iz članka 13. stavka 6. Zakona iz 2004. Točno je da ta odredba Direktive predviđa da su vraćene emisijske jedinice one koje odgovaraju verificiranim emisijama, međutim izraz „povrat” upotrijebljen u Direktivi nema isto značenje poput onoga u nacionalnog odredbi. Stoga, dok se potonja odredba poziva na neiskorištene emisijske jedinice, one navedene u članku 12. stavku 3. Direktive vraćaju se radi njihova poništenja, zbog čega su nužno bile iskorištene.

44.      Kad je riječ o drugom dijelu prethodnog pitanja, Komisija dijeli stajalište luksemburške vlade: Sud nije nadležan odlučivati o tome je li obveza povrata sukladna s člankom 16. luksemburškog Ustava. Ipak, i unatoč tomu što smatra da se u slučaju povrata neiskorištenih emisijskih jedinica priznatog Zakonom iz 2004. ne primjenjuje pravo Unije, Komisija predlaže Sudu da ovaj zahtjev iskoristi kako bi se pojasnila pravna priroda emisijskih jedinica.

V –    Ocjena

45.      Dvojba koju je iznio Cour constitutionnelle (Ustavni sud) razdijeljena je na dva pitanja na koja valja odgovoriti zasebno. Prvo se pitanje odnosi na sukladnost članka 13. stavka 6. Zakona iz 2004. s Direktivom 2003/87. Drugo se pitanje, za slučaj da se na prvo odgovori potvrdno, odnosi na „kvalifikaciju” emisijskih jedinica.

A –    Prvo prethodno pitanje

46.      Kao prvo, Cour constitutionnelle (Ustavni sud) postavlja pitanje koje se odnosi na sukladnost članka 13. stavka 6. Zakona iz 2004. s Direktivom 2003/87, „konkretnije, sustavom trgovanja emisijskim jedinicama iz te direktive”.

47.      Sud koji je uputio zahtjev izričito ne navodi odredbe Direktive u odnosu na koje postoji sumnja u sukladnost članka 13. stavka 6. Zakona iz 2004. Međutim, budući da ta odredba ministru daje ovlast da odlučuje „o potpunoj ili djelomičnoj predaji neiskorištenih emisijskih jedinica” u slučaju potpune ili djelomične obustave rada postrojenja za koje su izdane, treba smatrati da su pravila iz Direktive 2003/87 koja su predmet ispitivanja, u biti, pravila koja reguliraju sustav raspodjele, prijenosa, predaje i poništavanja emisijskih jedinica (članci 9., 11. i 12. Direktive) i njihove uvjete valjanosti (članak 13. Direktive).

48.      Iako neće biti potrebno provesti cjelovito ispitivanje trgovine emisijskim jedinicama(7), čini mi se da nije suvišno sažeti razloge povezane s njezinim stvaranjem i ciljevima koji se njome žele postići. U kontekstu tog sustava postoji gospodarska logika koja objašnjava razmjensku vrijednost navedenih emisijskih jedinica, a na kojoj se ujedno temelji rasprava o njihovoj pravnoj prirodi(8).

1.      Trgovina emisijskim jedinicama kao tržišni instrument u borbi protiv onečišćenja

49.      U okviru Kyotskog protokola(9) Unija i države članice obvezale su se između 2008. i 2012. smanjiti emisije stakleničkih plinova za 8 % u odnosu na razine iz 1990. U tom je cilju u listopadu 2003. usvojen sustav trgovanja emisijskim jedinicama, zamišljen kao sustav „capandtrade”, u skladu s kojim se za svaku državu članicu određuje najviši prag (cap) emisija tih plinova(10) koje mogu distribuirati nacionalnim postrojenjima koja ih ispuštaju. Raspodjela se vrši dodjelom tzv. „emisijskih jedinica”(11) koje su u članku 3. točki (a) Direktive 2003/87 definirane kao „pravo na emisiju jedne tone ekvivalenta ugljikova dioksida tijekom određenog razdoblja”.

50.      Budući da se emisije koje nisu pokrivene emisijskim jedinicama kažnjavaju(12) i s obzirom na to da se maksimalno ograničenje odobrenih emisija namjerava postupno smanjiti(13), mehanizam pretpostavlja poticaj postrojenjima da smanje svoje aktivnosti onečišćavanja.

51.      Kao što je Sud podsjetio, „[i]ako je krajnji cilj sustava trgovanja emisijskim jedinicama zaštita okoliša smanjenjem emisija stakleničkih plinova, navedeni sustav sâm po sebi ne smanjuje te emisije, nego potiče i promiče pronalazak najnižih troškova za postizanje smanjenja navedenih emisija na točno utvrđenoj razini”(14). Korist za okoliš ovisna je o „strogosti pri utvrđivanju ukupne količine dodijeljenih emisijskih jedinica koja čini opću granicu emisija dopuštenu u tom sustavu”(15).

52.      Emisijske jedinice, osim što postaju sve ograničenije, postupno će prestati biti besplatne(16) na način da je za pokrivanje svih stvarnih emisija postrojenja potrebno dobro upotrijebiti vlastite neiskorištene emisijske jedinice iz prethodnih godina ili kupiti dodatne emisijske jedinice koje pružaju drugi operateri. U tome se očituje trgovački aspekt (trade) sustava jer su emisijske jedinice „prenosive” u skladu s člankom 3. točkom (a) Direktive 2003/87, što im, s obzirom na njihovu ograničenost, daje gospodarsku vrijednost.

53.      Gospodarska vrijednost emisijskih jedinica predstavlja znatan poticaj smanjenju emisija(17) jer, s jedne strane, postrojenje koje ih uspije smanjiti može prodati preostale jedinice; s druge strane, operateri koji se isprva odluče na kupnju dodatnih emisijskih jedinica kako bi zadovoljili svoje potrebe, na kraju će, s obzirom na postupno poskupljenje tih jedinica(18), uvidjeti da je povoljnije ulagati u tehnologije veće ekološke učinkovitosti ili prijeći na izvore energije koji oslobađaju manje onečišćujućih plinova.

54.      Kao što je Komisija podsjetila u Zelenoj knjizi o trgovanju emisijama stakleničkih plinova unutar Europske unije(19), iako su se 2000. godine prenosive jedinice u vrlo maloj mjeri primjenjivale u okviru politike zaštite okoliša Unije, ipak nisu bile potpuno nepoznate. Tada su se već pojavili primjeri mehanizama djelomično prenosivih emisijskih jedinica, kao što su to bile kvote utvrđene u skladu s Montrealskim protokolom(20) o tvarima koje oštećuju ozonski omotač i kvote zajedničke ribarstvene(21) i mljekarske(22) politike. Iskustvo tržišno utemeljenih instrumenata okolišne politike, koje je u to doba bilo vrlo ograničeno(23) (zbog čega je sustav Direktive 2003/87 prvotno shvaćen kao rizičan eksperiment) postupno se širilo da bi naposljetku, nakon tek nekoliko godina funkcioniranja, postalo okosnicom politike Unije u području klime(24).

55.      U tom je kontekstu osobito primjetna važnost postupka raspodjele emisijskih jedinica, koje su već postale „valutom” tržišta golemih razmjera. U nastavku ću se pozabaviti tim postupkom, navodeći uvjete pod kojima se u skladu s Direktivom 2003/87 dodjeljuju emisijske jedinice te pod kojima je moguć njihov prijenos i obvezna njihova predaja ili poništavanje.

2.      Sustav emisijskih jedinica u Direktivi 2003/87

56.      Raspodjela emisijskih jedinica treba se izvršiti na temelju plana (NPR), koji svaka država članica izrađuje za svako od dvaju razdoblja prvotno propisanih u Direktivi 2003/87 (od 2005. do 2007. i od 2008. do 2012.). U NPR‑u se navodi ukupna količina emisijskih jedinica koje država članica predviđa dodijeliti tijekom odnosnog razdoblja, kao i postupak distribucije.

57.      NPR, koji se mora temeljiti na objektivnim i transparentnim kriterijima te uzeti u obzir mišljenje javnosti (članak 9. stavak 1.), treba dostaviti Komisiji i drugim državama članicama prije početka odgovarajućeg razdoblja (Ibid.)(25). Komisija ga može u potpunosti ili djelomično odbiti s obrazloženjem u roku od tri mjeseca od njegove dostave ako on nije usklađen s kriterijima navedenim u Prilogu III. toj direktivi ili s odredbama njezina članka 10. u vezi s postotkom emisijskih jedinica koje treba besplatno dodijeliti (članak 9. stavak 3.).

58.      Zahtjeve za izdavanje dozvole za emisije treba uputiti nadležnom tijelu koje je uspostavila država članica, a moraju sadržavati opis postrojenja i njegovih djelatnosti, sirovina čije korištenje vjerojatno dovodi do emisije stakleničkih plinova, izvore emisija iz postrojenja i planirane mjere za praćenje i izvješćivanje o emisijama (članak 5. Direktive 2003/87).

59.      Ako nadležno tijelo smatra da podnositelj zahtjeva može pratiti emisije i izvješćivati o njima, „izdaje dozvolu za emisije […] plinova” te prirode, „iz cijelog ili iz dijela postrojenja” (članak 6. stavak 1. Direktive 2003/87). Navedena dozvola, među ostalim, treba sadržavati „obvezu predaje emisijskih jedinica u visini ukupnih [,na odgovarajući način verificiranih,] emisija postrojenja u svakoj kalendarskoj godini […] u roku od četiri mjeseca nakon završetka te godine” (članak 6. stavak 2. točka (e) Direktive 2003/87).

60.      U svakom slučaju, nositelj dozvole ima obvezu obavješćivati nadležno tijelo o svim promjenama koje bi mogle zahtijevati njezino ažuriranje, uključujući promjenu osobe operatera koji upravlja postrojenjem (članak 7. Direktive 2003/87).

61.      Emisijske jedinice, koje vrijede za emisije tijekom razdoblja za koje su dodijeljene (članak 13. stavak 1. Direktive 2003/87), trebaju moći biti predmet prijenosa unutar Unije i između osoba unutar Unije i osoba u trećim zemljama u kojima su priznate (članak 12. stavak 1. Direktive 2003/87).

62.      Direktiva 2003/87 predviđa poništavanje emisijskih jedinica: a) ako njihov operater preda broj emisijskih jedinica koji odgovara ukupnoj emisiji (članak 12. stavak 3. Direktive 2003/87) i b) ako emisijske jedinice više ne vrijede (jer nisu iskorištene u razdoblju za koje su bile izdane) i ako nisu bile predane. U prvom slučaju, poništavanje se vrši nakon predaje, a u drugom četiri mjeseca nakon početka razdoblja 2008. – 2012. ili narednih razdoblja (članak 13. Direktive 2003/87).

63.      Za tržište uspostavljeno Direktivom 2003/87 od ključne je važnosti da njegovi sudionici imaju potpunu sigurnost u vezi s tekućim emisijskim jedinicama, kako u svakoj državi članici tako i u odnosu na sve druge države članice Unije. U skladu s člankom 12. stavkom 2. Direktive 2003/87, države članice „osiguravaju da emisijske jedinice koje je izdalo nadležno tijelo druge države članice budu priznate u svrhu ispunjavanja obveza operatera” u pogledu predaje iskorištenih emisijskih jedinica.

64.      Stoga, članak 19. stavak 1. Direktive 2003/87 obvezuje države članice da urede „osnivanje i rad registra da bi se osiguralo precizno bilježenje izdavanja, držanja, prijenosa i poništenja emisijskih jedinica”(26). Članak 20. stavak 1. Direktive 2003/87 u istom cilju utvrđuje da Komisija određuje „središnjeg administratora za vođenje neovisnog dnevnika transakcija i bilježenje izdavanja, prijenosa i poništenja emisijskih jedinica”(27).

65.      Pitanje točnosti količine i okolnosti u kojima se izdaju emisijske jedinice odgovara težnji Unije da poboljša funkcioniranje tržišta, izbjegavajući poremećaje koji bi mogli nastati zbog bilo kakve nesigurnosti u vezi s valjanošću i važenjem emisijskih jedinica, s obzirom na njihovu ulogu jedinice razmjene na samom tržištu. Usto, osim pukog gospodarskog ili trgovačkog interesa održavanja njihove pouzdanosti i solventnosti, pojavljuje se i cilj kojemu služi sâmo tržište, odnosno njegova zadaća instrumenta za borbu protiv onečišćenja. Korelacija između stvarnih i odobrenih emisija putem emisijskih jedinica stoga predstavlja neprikosnoveni prioritet cijelog sustava.

3.      Odredbe luksemburškog zakonodavstva i njihova sukladnost s Direktivom 2003/87

66.      Direktiva 2003/87 u luksemburško je pravo prenesena Zakonom iz 2004. Ovdje je prije svega važno da je članak 12. stavak 2. tog zakona ministru dao ovlast za utvrđivanje ukupne količine emisijskih jedinica koje je trebalo raspodijeliti za razdoblje od 2008. do 2012. i za pokretanje postupka njihove raspodjele. Obje mjere trebale su biti donesene u skladu s NPR‑om najkasnije 12 mjeseci prije početka tog razdoblja(28).

67.      Kad je riječ o izdavanju emisijskih jedinica koje se mogu dodijeliti za svaku godinu petogodišnjeg razdoblja, članak 12. stavak 4. Zakona iz 2004. propisivao je da se, ponovno u skladu s odredbom članka 11. stavka 4. Direktive 2003/87, dio ukupne količine treba izdati do 28. veljače predmetne godine.

68.      Poštujući nalog iz Direktive 2003/87 i Zakona iz 2004., Luksemburg je pravodobno izradio svoj NPR za razdoblje 2008. – 2012., za koji je dobio propisano odobrenje Komisije. Taj NPR utvrđuje da se u slučaju prekida ili obustave rada postrojenja ne dodjeljuju emisijske jedinice za sljedeću godinu.

69.      Kao što je propisano člankom 13. stavkom 6. Zakona iz 2004., ministar se odmah obavještava o svakom potpunom ili djelomičnom prekidu rada postrojenja. Taj zahtjev ponovno odgovara članku 7. Direktive 2003/87, u skladu s kojim se nadležno tijelo mora obavijestiti o promjenama koje bi mogle zahtijevati ažuriranje dozvole za emisiju.

70.      Na ovom mjestu mi se čini da je nacionalno zakonodavstvo u potpunosti sukladno Direktivi 2003/87. Konkretnije, s njome je sukladno to da se postrojenju, kao što je navedeno u NPR‑u, u slučaju prekida ili obustave njegova rada, ne dodjeljuju emisijske jedinice za sljedeću godinu. Prema mojem mišljenju, koje je istovjetno Komisijinu, države članice poštuju Direktivu 2003/87 ako dodjelu tih emisijskih jedinica uvjetuju zahtjevom funkcioniranja postrojenja kojemu su one raspodijeljene. Štoviše, valja smatrati da je takav zahtjev implicitno sadržan u Direktivi 2003/87. Ako je smisao sustava osiguranje istovjetnosti odobrenih i stvarno proizvedenih emisija, izračun količine prvih treba izvršiti na temelju predviđanja drugih, a taj će se podatak dobiti na temelju svih postrojenja za koje se može pretpostaviti da će biti aktivna tijekom razdoblja za koje se dodjeljuju emisijske jedinice.

71.      Međutim, moguća neusklađenost luksemburškog zakonodavstva s Direktivom 2003/87, na koju se poziva Cour constitutionnelle (Ustavni sud), tiče se predloženog rješenja nacionalnog zakonodavca za slučaj da, nakon obavijesti o potpunom ili djelomičnom prekidu rada postrojenja, postoje neiskorištene emisijske jedinice. Taj je slučaj, in abstracto, predviđen u članku 13. stavku 6. Zakona iz 2004., a koji je, in concreto, doveo do glavnog postupka.

72.      Stoga nije potrebno ispitivati je li u skladu s Direktivom 2003/87 to što, prema nacionalnom zakonodavcu, postrojenja kojima se dodjeljuju emisijske jedinice trebaju biti aktivna. Još jednom ponavljam da je, prema mojem mišljenju, riječ o neospornom uvjetu s aspekta Direktive, pa čak i o uvjetu koji se njome implicitno zahtijeva. Pitanje je zapravo može li nadležna uprava, nakon što se emisijske jedinice dodijele postrojenju čiji se prekid djelatnosti potvrdi naknadno, naložiti njihov povrat kao povrat neiskorištenih emisijskih jedinica.

73.      Stoga se ne radi o slučaju u kojem je zahtjev za emisijske jedinice odbijen jer se odnosio na neaktivna postrojenja, nego o slučaju u kojem su emisijske jedinice doista dodijeljene čeličani kojoj zbog njezine neaktivnosti navedene jedinice nije trebalo dodijeliti. Još preciznije govoreći, pogrešna dodjela rezultat je pogreške u vezi sa situacijom u kojoj se nalazi tvornica čelika koja pripada ArcelorMittalu, pogreške koja se može pripisati tom društvu koje nije ispunilo obvezu obavještavanja nadležnog tijela o obustavi proizvodnje.

74.      Za slučaj poput navedenog, članak 13. stavak 6. Zakona iz 2004. utvrđuje da „[m]inistar donosi odluku o potpunoj ili djelomičnoj predaji neiskorištenih emisijskih jedinica”. Problem se stoga svodi na razjašnjenje na koji način ministar možedonijeti odluku o predaji tih emisijskih jedinica i, konkretnije, je li donesena odluka (ministar je odlučio od ArcelorMittala zatražiti predaju neiskorištenih emisijskih jedinica s obzirom na to da, ratione temporis, nije postojala mogućnost poništenja raspodjele u registru kojim upravlja središnji administrator sustava) bila sukladna s Direktivom 2003/87.

75.      Smatram da odluka ministra da primijeni ovlast iz Zakona iz 2004. nije protivna Direktivi 2003/87. Nakon što je ArcelorMittal 19. listopada 2011. obustavio rad čeličane u Schifflangeu, njegova je obveza bila da, u skladu s člankom 7. Direktive 2003/87 i člankom 13. stavkom 6. Zakona iz 2004., o toj okolnosti obavijesti nadležno tijelo. Da je to učinio, ne bi mu, u skladu s luksemburškim NPR‑om, bile dodijeljene emisijske jedinice (koje odgovaraju tom postrojenju) za 2012. godinu. One su mu, međutim, dodijeljene 22. veljače 2012., pri čemu nadležno tijelo nije imalo saznanja o prekidu djelatnosti sve dok ArcelorMittal 23. travnja 2012. nije zatražio obustavu ekološkog nadzora zbog prestanka rada tvornice čelika.

76.      Da je nadležno tijelo bilo pravodobno obaviješteno o tom prekidu, moglo je izbjeći pogrešnu dodjelu emisijskih jedinica koje su očito bile nedopuštene. Isto tako, da je nakon počinjenja pogreške primilo obavijest o prekidu prije isteka 60 kalendarskih dana, moglo je od središnjeg administratora zatražiti poništenje „transakcije”(29), kao što je u takvim slučajevima predviđeno u članku 34.a stavku 2. Uredbe br. 2216/2004.

77.      Ne vidim nesukladnost Direktive 2003/87 i članka 13. stavka 6. Zakona iz 2004. ako ministar, u slučaju da je nepravodobno obaviješten o prekidu rada postrojenja, od središnjeg administratora zatraži poništenje „transakcije” u skladu s kojom su mu dodijeljene emisijske jedinice. Što ako je to poništenje nemoguće zbog proteka rokova utvrđenih u zakonodavstvu o registru? Prema mojem mišljenju, koje je ponovno istovjetno Komisijinu, ministar u tim okolnostima može zahtijevati povrat pogrešno dodijeljenih emisijskih jedinica.

78.      Točno je da je predmet Direktive 2003/87 samo „predaja” emisijskih jedinica koje odgovaraju ukupnoj emisiji (članak 6. stavak 2. točka (e) i članak 12. stavak 3. Direktive). U načelu, čini se da sustav nije zamišljen tako da je naknadno moguća izmjena ukupne količine emisijskih jedinica koje su raspodijeljene ili dodijeljene svakom postrojenju(30). Međutim, u ovom se slučaju pojavljuje situacija povrata emisijskih jedinica koje se nikad nisu trebale dodijeliti zbog neispunjavanja uvjeta NPR‑a u okviru Direktive 2003/87. Stoga nije riječ o usklađivanju radi ispravka puke pogreške u izračunu prilikom utvrđivanja količine emisijskih jedinica (to je slučaj na koji se poziva Komisija u svojoj komunikaciji COM(2006) 725 final)(31), nego o provedbi operativnih pravila sustava kako bi se izbjeglo narušavanje tržišta emisijskih jedinica i, posredno, ostvario cilj zaštite okoliša kojemu služi to tržište.

79.      Ukratko, smatram da se Direktivi 2003/87 ne protivi Zakon iz 2004., s obzirom na to da on nalaže vraćanje emisijskih jedinica koje su neopravdano raspodijeljene kao posljedica toga što operater predmetnog postrojenja nije u danom trenutku ispunio svoju obvezu obavještavanja nadležnog tijela o prekidu rada postrojenja. Nalaganje povrata legitimno je ako, s obzirom na vremenski okvir, od središnjeg administratora više nije moguće zahtijevati poništenje raspodjele nakon isteka roka navedenog u propisima o registru transakcija, što treba utvrditi nacionalni sud.

B –    Drugo prethodno pitanje

1.      Uvodna razmatranja o dopuštenosti

80.      Drugo prethodno pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi se na prirodu ili pravnu kvalifikaciju emisijskih jedinica. To pitanje Cour constitutionnelle (Ustavni sud) smatra važnim jer bi se, ovisno o odgovoru, nalaganje povrata tih jedinica moglo, prema luksemburškom pravu, smatrati prisilnim izvlaštenjem.

81.      Komisija i luksemburška vlada ističu prigovore nedopuštenosti drugog pitanja. Komisija smatra da obveza povrata odgovara pravilu koje je Luksemburg uspostavio u okviru izvršavanja ovlasti odobravanja svojeg NPR‑a, pri čemu to nije obveza koju nalaže pravo Unije, pa stoga niti slučaj primjene tog prava.

82.      Isto tako, luksemburška vlada smatra da to pitanje ne podrazumijeva tumačenje Direktive 2003/87, nego nacionalnog prava; konkretno, radi se o pitanju nacionalnog (ustavnog) prava koje je postavljeno pred Cour constitutionnelle (Ustavni sud), a o kojemu samo taj sud može odlučivati u skladu sa svojom sudskom nadležnošću. Prema njezinu mišljenju, Cour constitutionnelle (Ustavni sud) mora se ograničiti na ispitivanje sukladnosti luksemburških zakona s nacionalnim ustavom, zbog čega se ispitivanje ne može proširiti na sukladnost tih zakona s Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ni s Poveljom jer je to zadaća za koju su nadležni isključivo redovni sudovi.

83.      Komisija priznaje da, iako pravo Unije nije primjenjivo na predmet pitanja, Sud bi ipak mogao objasniti značajke emisijskih jedinica u okviru tog prava „kako bi sud koji je uputio zahtjev mogao donijeti vlastite zaključke”(32). Suprotno tomu, luksemburška je vlada odlučna u odbijanju prihvaćanja nadležnosti Suda da se izjasni o drugom pitanju, do mjere da se nije očitovala u vezi s njime.

84.      Prigovor luksemburške vlade odnosi se na (moguću) nenadležnost Suda zbog nepostojanja veza između predmeta pitanja i prava Unije. Međutim, uvodno se osvrće i na (također moguću) nenadležnost Cour constitutionnelle (Ustavni sud) da odlučuje o sporu izvan granica svoje nadležnosti.

2.      Nadležnost suda koji je uputio zahtjev za postavljanje pitanja

85.      Legitimacija Cour constitutionnelle (Ustavni sud) za upućivanje prethodnih pitanja iz članka 267. UFEU‑a proizlazi iz njegova neospornog svojstva sudbenog tijela. Slijedom te pretpostavke i na temelju stajališta koje zagovara luksemburška vlada, Cour constitutionnelle (Ustavni sud) ocijenio je primjerenim obratiti se Sudu jer je smatrao da za potrebe očitovanja o sukladnosti članka 13. stavka 6. Zakona iz 2004. s člankom 16. Ustava – odnosno odlučivanja o pitanju koje je nedvojbeno ustavne prirode – prethodno treba utvrditi pravnu prirodu emisijskih jedinica u skladu s pravom Unije.

86.      Smatram da Cour constitutionnelle (Ustavni sud), u situaciji u kojoj tvrdi da je za određivanje sadržaja nacionalne odredbe (u ovom slučaju, članka 16. luksemburškog Ustava kao kriterija valjanosti Zakona iz 2004.) potrebno razjasniti dvojbe koje ima u vezi s kvalifikacijom emisijskih jedinica kao „dobara” u skladu s pravom Unije, može – i, u skladu s člankom 267. UFEU‑a, mora – Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku. Je li nužno da se pritom posluži zakonskim odredbama koje se ne nalaze u tekstu Ustava, podrazumijeva problem nacionalnog prava u okviru kojeg Sud ne može posredovati. Na Sudu je isključivo da provjeri je li sud koji je uputio zahtjev sudbeno tijelo i da odgovori na njegova pitanja, polazeći od načela da je na nacionalnom sudu – pred kojim se vodi postupak a quo i koji mora preuzeti odgovornost za njegovo rješavanje – da uvažavajući konkretne okolnosti predmeta ocijeni nužnost upućivanja zahtjeva i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu(33).

3.      Nadležnost Suda

87.      Kao što je poznato, prethodno navedeno nije dovoljno da bi Sud obvezalo na davanje odgovora na pitanje koje mu je upućeno. Osim toga, neizbježno je da se pitanje odnosi na tumačenje pravila Unije koje je relevantno za rješavanje spora u glavnom postupku(34).

88.      Luksemburška vlada i Komisija slažu se u ocjeni da u ovom predmetu ne postoji takva okolnost, no ja ne dijelim njihovo mišljenje.

89.      Kao što sam naveo prilikom predlaganja odgovora na prvo prethodno pitanje, pravila koja se odnose na emisijske jedinice iz Direktive 2003/87 usmjerena su, u predmetu kao što je to ovaj, na povrat onih jedinica koje su dodijeljene pogreškom.

90.      Točno je, međutim, da pravo Unije nije jednoznačno po pitanju pravne prirode emisijskih jedinica, a koju države članice trebaju definirati u skladu s načelom supsidijarnosti. Usvojena su rješenja vrlo raznolika: od toga da ih se smatra upravnim dozvolama (dodijeljene jedinice, odobrenja, dozvole, koncesije) do toga da ih se smatra dobrima koja se mogu prisvojiti (u punom obliku ili putem prava korištenja ili drugih netipičnih stvarnih prava) ili jednostavnim financijskim instrumentima koji u gotovo svim slučajevima podrazumijevaju brojne rezerve i jamstva(35).

91.      Međutim, prije njihove pravne kvalifikacije (bilo da su dobra, upravne dozvole ili financijski instrumenti), najprije je potrebno razjasniti pitanje valjanosti njihova ustroja kao „emisijskih jedinica” u skladu s Direktivom 2003/87.

92.      Neovisno o pravnoj prirodi koja im je dodijeljena u odnosnim nacionalnim zakonodavstvima, emisijske se jedinice tako mogu raspodijeliti ili dodijeliti samo u skladu s pravilima Unije. Problem koji se u ovom predmetu stavlja pred nacionalne sudove odnosi se, kao što je već izloženo, na povrat emisijskih jedinica koji se zahtijeva nakon što se dokaže njihova pogrešna raspodjela. Za odlučivanje o relevantnosti povrata valja pribjeći Direktivi 2003/87, pa je riječ o primjeni prava Unije i, stoga, području nadležnosti Suda.

93.      Drugim riječima, prije utvrđivanja toga predstavljaju li emisijske jedinice u luksemburškom pravnom poretku dobra ili upravne dozvole – što treba utvrditi nacionalni sudac primjenjujući svoje zakonodavstvo – valja provjeriti je li u predmetnom slučaju uspostavljen sâm predmet pravne kvalifikacije. Tu provjeru treba učiniti u skladu s pravom Unije, kako ga tumači Sud.

4.      Meritum

94.      Stvaranje emisijskih jedinica, s jedne strane, i njihov ustroj kao dobara ili administrativnih dozvola, s druge, dva su različita procesa, od kojih je svaki svojstven različitom normativnom području, odnosno pravu Unije, kad je riječ o prvom, i nacionalnim pravima, kad je riječ o drugom procesu.

95.      Ako su emisijske jedinice u nekoj državi članici ustrojene kao dobra koja mogu biti predmet vlasništva (pravo vlasništva ili srodna prava) njihovih nositelja, njihovo bi oduzimanje od strane javne vlasti eventualno moglo predstavljati slučaj izvlaštenja ako tako odluče sudovi o kojima je riječ. Suprotno tomu, ako ih se okvalificira kao puka odobrenja ili upravne dozvole, njihovo bi povlačenje zasigurno zahtijevalo različito postupanje: ponovno, ono postupanje koje predviđa nacionalno zakonodavstvo, onako kako ga tumače sudovi države članice.

96.      Spor pokrenut pred Cour constitutionnelle (Ustavni sud) povezan je s nastankom emisijskih jedinica u okviru Direktive 2003/87. Stoga se odnosi na trenutak koji je prethodio pravnoj kvalifikaciji emisijskih jedinica, nakon što su ustrojene kao takve. U ovoj se fazi još ne može govoriti, u užem smislu, o dobru koje je predmet vlasništva niti o valjanoj upravnoj dozvoli, pa se povrat pogrešno raspodijeljenih emisijskih jedinica ne može smatrati ni izvlaštenjem ni nezakonitim ukidanjem upravnog akta. Naprosto zato što u okviru propisa Unije – pri čemu u tom pravnom poretku treba tražiti odgovor u vezi s tim povratom – emisijske jedinice nisu nužno ni dobra ni dozvole, nego samo preduvjet za nešto što bi kasnije u svakoj državi članici moglo postati jedno ili drugo (ili čak nešto treće).

97.      Povrat neiskorištenih emisijskih jedinica, utemeljen na tome da je njihova dodjela bila posljedica pogreške koju je prouzročio operater i koja se ne može ispraviti registarskim poništavanjem (odnosno, povrat o kojem je riječ u glavnom postupku), posljedica je koja proizlazi iz Direktive 2003/87. Na taj se način jamči pravilna provedba sustava trgovanja emisijskim jedinicama koji je Unija uspostavila kao ključan instrument njezine politike zaštite okoliša. Stoga smatram da se na njega ne primjenjuje članak 17. Povelje jer povrat u tim okolnostima ne pretpostavlja izvlaštenje dobra koje je već uključeno u vlasništvo operatera, nego povlačenje čina raspodjele emisijskih jedinica zbog neispunjavanja zahtjeva koje je navedena raspodjela trebala ispuniti u skladu s Direktivom 2003/87.

98.      Stoga predlažem da se na drugo prethodno pitanje odgovori na način da se emisijske jedinice koje su raspodijeljene protivno Direktivi 2003/87 ne mogu kvalificirati kao dobra uključena u vlasništvo njihovih nositelja u smislu jamstava svojstvenih temeljnom pravu vlasništva priznatom u članku 17. Povelje.

VI – Zaključak

99.      Slijedom navedenoga, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koje je postavio Cour constitutionnelle (Ustavni sud Luksemburga) odgovori sljedeće:

„1.      Direktivi 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ ne protive se nacionalni propisi, kao što su oni primjenjivi u glavnom postupku, koji nameću obvezu povrata emisijskih jedinica koje su raspodijeljene pogreškom koju je prouzročio operater postrojenja u trenutku kada od središnjeg administratora registra više nije bilo moguće zatražiti poništenje te raspodjele, što treba utvrditi nacionalni sud.

2.      Emisijske jedinice koje su raspodijeljene protivno Direktivi 2003/87 ne mogu se kvalificirati kao dobra uključena u vlasništvo njihovih nositelja za potrebe jamstava svojstvenih temeljnom pravu vlasništva priznatom u članku 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.”


1      Izvorni jezik: španjolski


2      Direktiva 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.) Glavni postupak odnosi se na drugo razdoblje sustava trgovanja emisijskim jedinicama na način da je primjenjiva verzija Direktive 2003/87 koja je bila važeća prije nego što je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. (SL 2009., L 140, str. 63.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.).


3      Uredba Komisije (EZ) br. 2216/2004 od 21. prosinca 2004. o standardiziranom i zaštićenom sustavu registara u skladu s Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te Odlukom br. 280/2004/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2004., L 386, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 916/2007 od 31. srpnja 2007. (SL 2007., L 200, str. 5.) i Uredbom Komisije (EU) br. 920/2010 od 7. listopada 2010. (SL 2011., L 270, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 86.)


4      Izraz „količina” upotrebljava luksemburška uprava i luksemburški sudovi. Vidjeti bilješku 11.


5      U skladu s člankom 34.a stavkom 2. Uredbe br. 2216/2004, odnosno odredbom koja je uvedena Uredbom br. 916/2007, predmetni se zahtjev treba podnijeti „najkasnije 60 kalendarskih dana od završetka transakcije”.


6      Račun na koji je ArcelorMittal trebao vratiti emisijske jedinice nije bio predviđen za njihov povrat s ciljem poništavanja, nego je to bio neki drugi račun, otvoren na ime tijela uprave.


7      Za sveobuhvatan pristup ovom pitanju vidjeti Pâques, M.: „La directive 2003/87/CE et le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne”, Revue trimestrielle de droit européen 40 (2), 2004., str. 249. – 282.


8      Ažurirani prikaz različitih stajališta u pravnoj teoriji u: Rotoullié, J. C.: L’utilisation de la technique de marché en droit de l’environnement. L’exemple du système européen d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre, Thèse de doctorat, Université Panthéon Assas, 2015., str. 136. – 153.


9      Odobren Odlukom Vijeća 2002/358/EZ od 25. travnja 2002. o odobravanju, u ime Europske zajednice, Kyotskog protokola uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime i zajedničkom ispunjavanju obveza koje iz njega proizlaze (SL 2002., L 130, str. 1.). O povijesti i postupku pregovora o Kyotskom protokolu, kao i o njegovu mehanizmu, vidjeti Freestone, D.: „The International Climate Change Legal and Institutional Framework: An Overview”, u: Freestone, D. i Streck, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, Oxford University Press, New York, 2009., str. 3. – 32.


10      Plinovi te vrste navedeni u Prilogu II. Direktivi 2003/87 su: ugljikov dioksid (CO2), metan (CH4), didušikov oksid (N2O), fluorougljikovodici (HFC), perfluorougljici (PFC) i sumporov heksafluorid (SF6). Sustav obuhvaća emisije elektrana, širokog spektra industrijskih sektora s velikom potrošnjom energije i komercijalnih zračnih prijevoznika (Europska komisija: The EU Emissions Trading System (EU ETS), listopad 2013., poveznica: http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf).


11      Iako nije potpuno sigurno je li riječ o njezinu uzroku ili njezinoj posljedici, točno je da heterogenost nacionalnih rješenja u pogledu pravne prirode emisijskih jedinica odgovara raznolikosti naziva koji se upotrebljavaju u različitim jezičnim verzijama Direktive 2003/87 za pozivanje na njih. Dok primjerice španjolska i nizozemska verzija upotrebljavaju izraz „derechos de emisión” odnosno „emissierecht”, talijanska i francuska verzija govore o „quotta di emissioni” i „quota”, u engleskoj se preferira izraz „allowance”, u njemačkoj „Zertifikat”, a portugalska se, u konačnici, odlučuje za „licença de emissão”.


12      Članak 16. stavak 3. Direktive 2003/87 predviđa kaznu za prekomjerne emisije u iznosu od 100 eura za svaku tonu ekvivalenta ugljikova dioksida koju ispusti postrojenje za koje operater nije predao emisijske jedinice.


13      Počevši od 2013. prag emisija koje proizvode elektrane i druga postrojenja smanjuje se za 1,74 % godišnje (članak 9. Direktive 2003/87, kako je izmijenjena Direktivom 2009/29), što znači da bi 2020. tih emisija trebalo biti 20 % manje nego 1990. U tom smislu vidjeti nedavnu presudu od 28. travnja 2016., Borealis Polyolefine i dr. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311), t. 81. U području zračne plovidbe primjenjuju se druge količine.


14      Presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique et Lorraine i dr. (C‑127/07, EU:C:2008:728), t. 31.


15      Ibid.


16      U skladu s člankom 10. Direktive 2003/87, za trogodišnje razdoblje koje je počelo 1. siječnja 2005. države članice trebale su raspodijeliti najmanje 95 % emisijskih jedinica besplatno, pri čemu se taj postotak smanjio na 90 % za razdoblje od 2008. do 2012. Za razdoblje koje počinje 2013. glavna metoda raspodjele javna je dražba. Za sažeti prikaz različitih faza sustava u vezi s ovim pitanjem vidjeti prethodno navedeni dokument Europske komisije: The EU Emissions Trading System (EU ETS), str. 3. – 4. U svakom slučaju valja istaknuti da za Sud „cilj besplatne raspodjele emisijskih jedinica iz članka 10. Direktive 2003/87 nije bila dodjela subvencija proizvođačima o kojima je riječ, nego ublažavanje gospodarskog učinka neposrednog i jednostranog uvođenja od strane Europske unije tržišta emisijskih jedinica te sprječavanje gubitka konkurentnosti određenih proizvodnih sektora koji ulaze u područje primjene te direktive” (presuda od 17. listopada 2013., Iberdrola i dr., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 i C‑640/11, EU:C:2013:660, t. 39.). Činjenica da natjecateljski pritisak nije bio dovoljan za „ograničenje posljedica vrijednosti emisijskih jedinica na cijenu električne energije” dovela je do toga da su proizvođači električne energije ostvarivali nezaslužene dobitke, koje se htjelo isključiti uvođenjem 2013. raspodjele emisijskih jedinica u okviru mehanizma prodaje u potpunosti na javnoj dražbi (presuda od 17. listopada 2013., Iberdrola i dr., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 i C‑640/11, EU:C:2013:660, t. 40.).


17      Kao što je Sud ustvrdio u predmetu Arcelor Atlantique et Lorraine i dr. (presuda od 16. prosinca 2008., C‑127/07, EU:C:2008:728), t. 32., gospodarska logika sustava sastoji se u tome da smanjenje omogući uz što manji trošak: „Cilj je tog sustava, osobito dopuštanjem prodaje dodijeljenih emisijskih jedinica, potaknuti sve sudionike na emisiju stakleničkih plinova u količini manjoj od emisijskih jedinica koje su im prvotno dodijeljene kako bi se višak prenio na drugog sudionika koji je proizveo emisije u količini većoj od emisijskih jedinica koje su mu dodijeljene”. Jednako je stajalište izneseno u presudi od 7. travnja 2016., Holcim (Rumunjska)/Komisija (C‑556/14 P, EU:C:2016:207), t. 65.


18      Deset godina nakon njihova uvođenja, rasprava o učinkovitosti trgovanja emisijskim jedinicama ne jenjava, a raspiruju je njihove niske cijene od 2008. Cjelovit uvid u tu raspravu ponuđen je u: Schrödinger’s emissions trading system. Europe’s carbontrading system is better than thought, and could be better still, dostupno na http://www.economist.com/node/21683960.


19 COM(2000) 87 final, točka 3. in fine


20      Čije su odredbe u to vrijeme bile sadržane u Uredbi Vijeća (EEZ) br. 594/91 od 4. ožujka 1991. o tvarima koje oštećuju ozonski omotač (SL 1991., L 67, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EEZ) br. 3952/92 od 30. prosinca 1992. (SL 1992., L 405, str. 41.) i Uredbom Vijeća (EZ) br. 3093/94 od 15. prosinca 1994. o tvarima koje oštećuju ozonski omotač (SL 1994., L 333, str. 1.).


21      U osnovni regulatorni okvir ulazila je Uredba Vijeća (EEZ) br. 3760/92 od 20. prosinca 1992. o uspostavi sustava Zajednice za ribarstvo i akvakulturu (SL 1992., L 389, str. 1.).


22      Glavne normativne sastavnice u to vrijeme bile su sadržane u Uredbi Vijeća (EEZ) br. 856/84 od 31. ožujka 1984. o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 804/68 o zajedničkoj organizaciji tržišta mlijeka i mliječnih proizvoda (SL 1984., L 90, str. 10.), Uredbi Vijeća (EEZ) br. 3950/92 od 28. prosinca 1992. o uvođenju dodatne pristojbe u sektor mlijeka i mliječnih proizvoda (SL 1992., L 405, str. 1.) i Uredbi Komisije (EEZ) br. 536/93 od 9. ožujka 1993. kojom se utvrđuju načini primjene dodatne pristojbe u sektoru mlijeka i mliječnih proizvoda (SL 1993., L 57, str. 12.).


23      Svedeno tek na US Clean Air Act iz 1990. i na Californian Regional Clean Act Incentives Market iz 1994.


24      Taj je izraz upotrijebio Pohlmann, M.: „The European Union Emissions Trading Scheme”, u: Freestone, D. i Streck, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, prethodno navedeno, str. 339.


25      Najkasnije 31. ožujka 2004. za planove koji se odnose na razdoblje 2005. – 2007. i najkasnije 18 mjeseci prije početka razdoblja 2008. – 2012. i narednih razdoblja.


26      Moje isticanje


27      Općenito, u vezi s tim sustavom registra vidjeti Molina Hernández, C.: „El registro de derechos de emisión de los gases de efecto invernadero de la Unión Europea”, u: Revista de Derecho Comunitario Europeo, br. 56, 2016., str. 157. – 197.


28      Zakon iz 2004. je tom smislu usklađen s člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/87.


29      U skladu s člankom 2. točkom (v) Uredbe, transakcija znači „izdavanje, prijenos, stjecanje, predaja, poništenje i zamjena emisijskih jedinica, kao i izdavanje, prijenos, stjecanje, poništenje i povlačenje ERU‑a, CER‑a, AAU‑a i RMU‑a te prenošenje ERU‑a, CER‑a, AAU‑a”. [neslužbeni prijevod]


30      U Komunikaciji Komisije Vijeću i Europskom parlamentu o procjeni [NPR‑a] za raspodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova u drugom razdoblju sustava trgovanja emisijskim jedinicama EU‑a [COM(2006) 725 final], stavku 2. točki 2.1. objašnjava se da se te „naknadne prilagodbe protive osnovnom pojmu trgovanja s prethodnim utvrđivanjem najviših pragova (capandtrade) koje je uvedeno Direktivom” i da „s administrativnog aspekta nisu potrebne niti na bilo koji drugi način opravdane”, s obzirom na to da države članice imaju obvezu „upotrebljavati najbolje dostupne podatke kada unaprijed odlučuju o raspodjelama”.


31      U njoj se kao jedan od slučajeva u kojima je, unatoč svemu, dopuštena naknadna prilagodba navodi slučaj prekida rada postrojenja u tekućem razdoblju, odnosno slučaj u kojemu „više nema operatera kojem će se dodjeljivati emisijske jedinice” (Ibid.).


32      Točka 49. Komisijina pisanog očitovanja


33      Vidjeti u tom smislu, uz mnoge druge, presudu od 26. lipnja 2007., Ordre des barreux francophones et germanophone i dr. (C‑305/05, EU:C:2007:383), t. 18.


34      Vidjeti primjerice presudu od 21. prosinca 2011., Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868), t. 16. – 19.


35      U vezi s tim vidjeti La régulation des marchés du CO2, Rapport de la mission confiée à Michel Prada, 2010., str. 60. – 61., dostupno na poveznici http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports‑publics/104000201/