Language of document : ECLI:EU:C:2016:516

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 5 lipca 2016 r.(1)

Sprawa C‑321/15

ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA

przeciwko

Wielkiemu Księstwu Luksemburga

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour constitutionnelle (Luksemburg)]

Środowisko naturalne – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Dyrektywa 2003/87/WE – Artykuł 3 lit. a), art. 11 i 12 – Zakończenie działalności instalacji – Niewykonanie obowiązku zawiadomienia o zmianach w instalacji – Błędny rozdział uprawnień – Wykreślenie z rejestru – Zwrot niewykorzystanych uprawnień – Brak odszkodowania – Wywłaszczenie





1.        System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wprowadzony dyrektywą 2003/87/WE(2) stanowi kamień węgielny inicjatywy Unii służącej ograniczeniu obecności w atmosferze tych gazów, którym przypisuje się w dużym stopniu powstanie efektu cieplarnianego. Nadanie tym uprawnieniom wartości gospodarczej i przekształcenie ich w instrumenty wymiany na rzeczywistym rynku stanowi zachętę do ograniczenia emisji zanieczyszczeń. Wiarygodność i wypłacalność tego rynku wymagają wprowadzenia bezwzględnego i jasnego mechanizmu przydziału i dystrybucji uprawnień do emisji, w przypadku czego zasadnicze znaczenie ma skoordynowane działanie Unii i państw członkowskich.

2.        Charakter prawny uprawnień do emisji jest przedmiotem głębokiego sporu w doktrynie. W związku z brakiem definicji w prawie Unii niektóre państwa członkowskie wybrały ukształtowanie ich jako zezwoleń administracyjnych, a inne traktują je jako mienie mogące być przedmiotem prawa własności.

3.        Luksemburski organ administracji, który błędnie przyznał przedsiębiorstwu uprawnienia do emisji na czas określony, zobowiązał je do ich zwrotu. W postępowaniu wszczętym następnie przez to przedsiębiorstwo prowadzony jest przed sądami krajowymi spór w kwestii, czy postępowanie organu administracji jest równoważne aktowi wywłaszczenia podlegającemu zatem odszkodowaniu.

4.        Sąd odsyłający ma wątpliwości w przedmiocie zgodności dyrektywy 2003/87 z przepisem prawa krajowego, który w okolicznościach niniejszej sprawy nakazuje zwrot uprawnień do emisji. Zmierza on ponadto do ustalenia, czy uprawnienia te można uważać za „mienie”, do którego miałaby zastosowanie konstytucyjna gwarancja prawa własności.

5.        Zaproponuję Trybunałowi taką wykładnię systemu handlu uprawnieniami do emisji, która spowoduje jego zgodność z rozpatrywaną ustawą krajową. Ponadto wykażę, że odpowiedzi na pytanie, czy uprawnienia te są „mieniem”, czy też „zezwoleniami administracyjnymi”, nie należy szukać w prawie Unii i że wystarczy stwierdzić, czy ich przyznanie oraz nakaz zwrotu są zgodne z przepisami dyrektywy 2003/87.

I –    Ramy prawne

A –    Prawo Unii

1.      Karta praw podstawowych Unii Europejskiej

6.        Na podstawie art. 17 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), „[k]ażdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.

2.      Dyrektywa 2003/87

7.        Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2003/87 dyrektywa ta „ustanawia system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie […] w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”.

8.        Artykuł 3 zawiera następujące definicje:

„a)      »pozwolenie« [»uprawnienie do emisji«] oznacza pozwolenie na emitowanie jednej tony równoważnika ditlenku węgla przez określony okres czasu, które jest ważne jedynie do celów spełniania wymogów niniejszej dyrektywy i może być przenoszone zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy;

[…]

e)      »urządzenie« [»instalacja«] oznacza stacjonarną jednostkę techniczną, gdzie [w której] prowadzona jest jedna lub więcej rodzajów działalności wymienionych w załączniku I oraz wszelkie inne czynności bezpośrednio związane, które mają technicznie powiązania z czynnościami prowadzonymi na danym miejscu i które mogą mieć wpływ na emisje [i zanieczyszczenie];

f)      »operator« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która eksploatuje lub kontroluje instalację lub, w przypadku gdy tak jest przewidziane w ustawodawstwie krajowym, na którą została delegowana decyzyjna władza ekonomiczna nad technicznym funkcjonowaniem urządzenia [instalacji];

[…]”.

9.        Na podstawie art. 7 „[p]odmioty gospodarcze powiadamiają właściwy organ o jakichkolwiek planowanych zmianach w charakterze lub działaniu, lub rozszerzeniu działalności instalacji, która może wymagać uaktualnienia pozwolenia na emisje gazów cieplarnianych. Gdzie sytuacja tego wymaga, właściwy organ uaktualnia pozwolenie. W przypadku gdy istnieje zmiana tożsamości operatora instalacji, właściwy organ uaktualnia pozwolenie celem objęcia [uwzględnienia] nazwy (nazwiska) i adresu nowego operatora”.

10.      Artykuł 9, zatytułowany „Krajowy plan rozdzielania [rozdziału uprawnień]” (zwany dalej „KPRU”), stanowi:

„1.      W odniesieniu do każdego okresu określonego w art. 11 ust. 1 i 2, każde państwo członkowskie opracowuje krajowy plan przydziałów [rozdziału uprawnień] wskazujący całkowitą ilość [liczbę] pozwoleń [uprawnień do emisji], które ma zamiar rozdzielić w odniesieniu do tego okresu oraz sposób, w jaki proponuje je rozdzielić. Plan opiera się na kryteriach celowości oraz przejrzystości, w tym na kryteriach wymienionych w załączniku III, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa […].

[…]

3.      W ciągu trzech miesięcy od notyfikacji [KPRU] przez państwo członkowskie na podstawie ust. 1, Komisja może odrzucić ten [KPRU] [lub] jakikolwiek jego aspekt [z jego elementów], na podstawie tego, iż jest on niezgodny z kryteriami wymienionymi w załączniku III lub z artykuł[em] 10. Państwo członkowskie podejmuje decyzję wyłącznie na podstawie art. 11 ust. 1 lub 2 jeśli proponowane zmiany są przyjęte przez Komisję. Podaje się powody odrzucenia decyzji przez Komisję”.

11.      Zgodnie z art. 10 „[p]aństwa członkowskie rozdzielają przynajmniej 95% przydziałów [uprawnień do emisji] wolnych od opłat na trzyletni okres rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2005 r. Na pięcioletni okres rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2008 r., państwa członkowskie rozdzielają przynajmniej 90% przydziałów [uprawnień do emisji] wolnych od opłat”.

12.      Artykuł 11 dyrektywy 2003/87 stanowi:

„[…]

2.      Każde państwo członkowskie na pięcioletni okres rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2008 r., oraz w odniesieniu do każdego następnego pięcioletniego okresu, podejmuje decyzje w sprawie całkowitej ilości [liczby] przydziałów [uprawnień do emisji], którą rozdzieli w odniesieniu do tego okresu oraz rozpoczyna proces rozdzielania [rozdziału] tych przydziałów [uprawnień do emisji] operatorom każdego urządzenia [instalacji]. Decyzja ta podejmowana jest przynajmniej na 12 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu oraz opiera się na [KPRU] państwa członkowskiego […] opracowan[ym] na podstawie art. 9 oraz zgodnie z art. 10, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa.

[…]

4.      Właściwy organ wydaje udział [w] całkowitej ilość [liczbie] przydziałów [uprawnień do emisji] każdego roku okresu określonego w ust. 1 lub 2, do dnia 28 lutego tego roku”.

13.      Artykuł 12 stanowi:

„1.      Państwa członkowskie zapewniają, że przydziały [uprawnienia do emisji] mogą być przenoszone między:

a)      osobami we Wspólnocie;

b)      osobami we Wspólnocie oraz osobami w państwach trzecich, w przypadku gdy takie przydziały [uprawnienia do emisji] są uznane zgodnie z procedurą określoną w art. 25 bez ograniczeń innych niż zawarte w niniejszej dyrektywie lub przyjęte na mocy niniejszej dyrektywy.

[…]

3.      Państwa członkowskie zapewniają, że najpóźniej do dnia 30 kwietnia każdego roku, operatorzy każdego urządzenia przyznają przydziały jednakowo dla emisji całkowitej z urządzeń w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego jak zweryfikowano zgodnie z art. 15, oraz, że są one następnie anulowane [Państwa członkowskie zapewniają, by najpóźniej do dnia 30 kwietnia każdego roku operatorzy danej instalacji zwrócili uprawnienia w liczbie odpowiadającej całości emisji tej instalacji w poprzednim roku kalendarzowym, poddanych wcześniejszej kontroli zgodnie z art. 15, oraz by uprawnienia te były następnie umarzane].

[…]”.

14.      Artykuł 13 stanowi, co następuje:

„1.      Przydziały [uprawnienia do emisji] są ważne w odniesieniu do emisji w trakcie okresu określonego w art. 11 ustęp 1 lub 2, w odniesieniu do którego są wydawane.

2.      W cztery miesiące po rozpoczęciu pierwszego pięcioletniego okresu określonego w art. 11 ust. 2, przydziały [uprawnienia do emisji], które nie są już ważne oraz nie zostały przekazane [zwrócone] oraz zostały anulowane [umorzone] zgodnie z art. 11 ust. 1 lub 2 są anulowane [umorzone] przez właściwy organ.

Państwa członkowskie mogą wydawać przydziały [uprawnienia do emisji] osobom na bieżący okres w celu zastąpienia jakichkolwiek przydziałów [uprawnień do emisji] znajdujących się w ich posiadaniu, które są anulowane [zostały umorzone] zgodnie z akapitem pierwszym.

[…]”.

15.      Zgodnie z art. 14:

„1.      Komisja przyjmuje wytyczne dotyczące monitorowania oraz sprawozdawczości emisji, wynikających z działań wymienionych w załączniku I, gazów cieplarnianych określonych w odniesieniu do tych czynności […] do dnia 30 września 2003 r. […].

2.      Państwa członkowskie zapewniają, że [by] emisje są [były] monitorowane zgodnie z wytycznymi.

3.      Państwa członkowskie zapewniają, [by] każdy operator instalacji składa[ł] sprawozdanie dotyczące emisji z tej instalacji w trakcie każdego roku kalendarzowego właściwemu organowi po zakończeniu tego roku zgodnie z wytycznymi”.

16.      Artykuł 15 stanowi:

„Państwa członkowskie zapewniają, [by] sprawozdania przedłożone przez operatorów na podstawie art. 14 ust. 3 są [były] kontrolowane zgodnie z kryteriami wymienionymi w załączniku V, oraz, iż jest [by był] o nich powiadamiany właściwy organ.

Państwa członkowskie zapewniają, że [by] operatorzy, których sprawozdania nie zostały zweryfikowane jako zadowalające zgodnie z kryteriami ustalonymi w załączniku V do dnia 31 marca każdego roku w odniesieniu do emisji w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, nie mog[li] dokonywać dalszych przeniesień przydziałów [uprawnień do emisji], do momentu aż sprawozdanie od tego operatora zostanie zweryfikowane jako zadowalające”.

17.      Zgodnie z art. 19:

„1.      Państwa członkowskie zapewniają ustanowienie i utrzymani[e] rejestru w celu zapewnienia należytego uwzględnienia [księgowania] wydania, posiadania, przenoszenia oraz anulowania [umarzania] przydziałów [uprawnień do emisji]. Państwa członkowskie mogą utrzymywać swoje rejestry w skonsolidowanym systemie, razem z jednym lub większą ilością państw członkowskich.

2.      Jakakolwiek [każda] osoba może posiadać przydziały [uprawnienia do emisji]. Rejestry są dostępne dla społeczeństwa oraz zawierają oddzielną księgowość w celu odnotowania przydziałów [uprawnień do emisji] znajdujących się w posiadaniu każdej osoby, dla której oraz od której przydziały [uprawnienia do emisji] są wydawane lub przenoszone.

[…]”.

3.      Rozporządzenie (WE) nr 2216/2004(3)

18.      Zgodnie z art. 34a:

„1.      Jeżeli posiadacz rachunku lub administrator rejestru działający w imieniu posiadacza rachunku w sposób niezamierzony lub błędny zainicjuje transakcję na mocy art. 52, 53, 58 lub 62 ust. 2, to posiadacz rachunku może zaproponować swojemu administratorowi rejestru ręczne unieważnienie transakcji w drodze pisemnego wniosku […] wysłanego w ciągu pięciu dni roboczych od finalizacji transakcji lub wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, zależnie od tego, co nastąpi później. Wniosek zawiera oświadczenie informujące o tym, że transakcja została zainicjowana w sposób niezamierzony lub błędny.

2.      Administrator rejestru może powiadomić centralnego administratora o wniosku i zamiarze przeprowadzenia specjalnego ręcznego zabiegu w jego bazie danych zmierzającego do unieważnienia transakcji w ciągu 30 dni kalendarzowych od jego decyzji o unieważnieniu transakcji, nie później jednak niż 60 dni kalendarzowych od finalizacji transakcji lub wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, zależnie od tego, co nastąpi później.

[…]

2a.      Jeżeli administrator rejestru zainicjował alokację [rozdział] na mocy art. 46 w sposób niezamierzony lub błędny, w związku z czym przyznano uprawnienia instalacji, która nie prowadziła już działalności w momencie dokonania transakcji alokacji [rozdziału], właściwy organ może zwrócić się do Centralnego Administratora o przeprowadzenie ręcznej interwencji w celu cofnięcia [unieważnienia] transakcji w terminie określonym w ust. 2.

[…]”.

B –    Prawo krajowe

19.      Na podstawie art. 16 konstytucji Luksemburga „[n]ikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem”.

20.      Dyrektywa 2003/87 została transponowana do prawa luksemburskiego w drodze zmienionej ustawy z dnia 23 grudnia 2004 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (zwanej dalej „ustawą z 2004 r.”).

21.      Artykuł 12 ustawy z 2004 r. stanowi:

„[…]

2.      Minister określa, w odniesieniu do pięcioletniego okresu rozpoczynającego się w dniu 1 stycznia 2008 r. oraz w odniesieniu do każdego kolejnego pięcioletniego okresu, całkowitą liczbę uprawnień do emisji przeznaczonych do rozdziału w tym okresie oraz wszczyna postępowanie w sprawie przydziału uprawnień do emisji poszczególnym operatorom instalacji. Minister wszczyna to postępowanie co najmniej 12 miesięcy przed początkiem każdego okresu, kierując się założeniami krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji sporządzonego zgodnie z art. 10.

[…]

4.      Każdego roku minister wydaje część całkowitej liczby uprawnień do emisji przydzielonych w odniesieniu do okresu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, najpóźniej do dnia 28 lutego danego roku”.

22.      Zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. należy „niezwłocznie poinformować ministra o całkowitym lub częściowym zakończeniu eksploatacji instalacji. Minister postanawia o całkowitym lub częściowym zwrocie niewykorzystanych uprawnień do emisji”.

23.      Na podstawie art. 9 dyrektywy 2003/87 Luksemburg opracował KPR na lata 2008–2012, który został zatwierdzony w drodze decyzji Komisji z dnia 29 listopada 2006 r. i z dnia 13 lipca 2007 r. KPRU przewiduje, iż w przypadku zakończenia lub zawieszenia działalności instalacji nie przydziela się uprawnień do emisji na kolejny rok.

II – Okoliczności faktyczne

24.      W dniu 2 lutego 2008 r. minister ochrony środowiska Luksemburga przydzielił nieodpłatnie spółce ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA (zwanej dalej „ArcelorMittalem”) dla jej zakładów metalurgicznych w Schifflange łącznie 405 365 kwot(4) emisji gazów cieplarnianych na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2012 r.

25.      W dniu 19 października 2011 r. walne zgromadzenie ArcelorMittal zdecydowało o zawieszeniu działalności huty. O decyzji tej nie powiadomiono organów luksemburskiej administracji.

26.      W dniu 22 lutego 2012 r. ArcelorMittal otrzymał kwoty przydzielone mu na rok 2012.

27.      W dniu 19 marca 2012 r. walne zgromadzenie ArcelorMittal postanowiło o przedłużeniu zawieszenia działalności huty na czas nieokreślony.

28.      W dniu 23 kwietnia 2012 r. ArcelorMittal zwrócił się do organów luksemburskiej administracji o zawieszenie kontroli środowiskowych, uzasadniając to zaprzestaniem działalności zakładów metalurgicznych na czas nieokreślony.

29.      Ponieważ pomiędzy dniem złożenia wniosku (23 kwietnia 2012 r.) a dniem otrzymania przydzielonych kwot (22 lutego 2012 r.) upłynęło 61 dni, władze krajowe nie mogły złożyć do centralnego administratora rejestru transakcji odpowiedniego wniosku o unieważnienie przydziału tych kwot(5).

30.      W dniu 21 grudnia 2012 r. minister ds. zrównoważonego rozwoju i infrastruktury (zwany dalej „ministrem”) poinformował o decyzji o: a) retroaktywnej zmianie KPRU na lata 2008–2011 oraz b) zobowiązaniu do zwrotu kwot przydzielonych na rok 2012(6).

31.      Decyzją z dnia 6 czerwca 2013 r. minister nakazał ArcelorMittalowi zwrot 80 922 uprawnień do emisji gazów cieplarnianych do dnia 31 lipca 2013 r.

32.      ArcelorMittal wniósł skargę na tę decyzję do Tribunal Administratif (sąd administracyjny w Luksemburgu).

33.      Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r. Tribunal Administratif (sąd administracyjny) zwrócił się do Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) w Luksemburgu z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z konstytucją przepisu art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. w zakresie, w jakim przepis ten pozwala nakazać zwrot bez odszkodowania całości lub części przydzielonych, a niewykorzystanych uprawnień do emisji.

34.      W toku postępowania w przedmiocie zgodności z konstytucją Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z niniejszym pytaniem prejudycjalnym.

III – Pytanie prejudycjalne

35.      W dniu 29 czerwca 2015 r. przedstawiono pytanie prejudycjalne o następującej treści:

„Czy art. 13 ust. 6 zmienionej ustawy z dnia 23 grudnia 2004 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jest zgodny z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE, a zwłaszcza ze strukturą ustanowionego w niej systemu handlu uprawnieniami do emisji, w zakresie, w jakim uprawnia właściwego ministra do [nakazania] zwrotu, bez odszkodowania, całości lub części niewykorzystanych uprawnień do emisji przydzielonych zgodnie z art. 12 ust. 2 i 4 tej ustawy, które to pytanie łączy się z koniecznością ustalenia, czy zobowiązanie do zwrotu przydzielonych a niewykorzystanych uprawnień do emisji faktycznie powstało, a w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej, w jakich kategoriach należy je rozpatrywać oraz czy uprawnienia te należy uznać za prawa wchodzące w skład majątku prowadzącego instalację?”.

36.      Zdaniem Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego) w celu rozstrzygnięcia, czy art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. jest zgodny z art. 16 konstytucji luksemburskiej, należy dokonać kwalifikacji prawnej przydzielonych, lecz niewykorzystanych uprawnień do emisji oraz ich zwrotu nakazanego przez ustawodawcę krajowego, co pozwoli ustalić, czy były one przedmiotem – jako mienie – wywłaszczenia w rozumieniu tego przepisu.

37.      Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) uważa, że udzielenie użytecznej odpowiedzi Tribunal Administratif (sądowi administracyjnemu) wymaga uprzedniego ustalenia, czy ustawa, której zgodność z konstytucją jest przedmiotem sporu, jest zgodna z prawem Unii, a dokładnie z dyrektywą 2003/87, którą ta ustawa transponuje.

IV – Postępowanie przed Trybunałem i stanowiska stron

38.      W postępowaniu biorą udział i złożyły uwagi na piśmie, nie wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, ArcelorMittal, rząd luksemburski i Komisja.

39.      ArcelorMittal utrzymuje, że uprawnienia do emisji należy uznać za mienie, a nie za zezwolenia administracyjne. Wynika to z faktu, że zgodnie z dyrektywą 2003/87 są one instrumentami swobodnie przenoszonymi i zbywalnymi, a poza tym dającymi się zidentyfikować i dostępnymi w ograniczonych ilościach. W związku z tym zdaniem ArcelorMittalu uprawnienia do emisji wchodzą w skład majątku ich posiadacza od chwili wydania mu ich i wpisu do rejestru. Zwrot, o którym mowa w art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r., wywołuje skutki wywłaszczenia sprzeczne z art. 17 karty oraz dyrektywą 2003/87 w zakresie, w jakim: a) jedynym dopuszczalnym przez dyrektywę przypadkiem zwrotu tych uprawnień jest sytuacja, o której mowa w art. 12 ust. 3 dyrektywy, oraz b) „przymusowy” zwrot niewykorzystanych uprawnień uniemożliwia ich posiadaczom zachowanie tych uprawnień w celu późniejszego wprowadzenia ich do obrotu.

40.      Zdaniem rządu luksemburskiego uprawnienia do emisji zostały przydzielone ArcelorMittalowi na rok 2012 jedynie dlatego, że spółka ta nie poinformowała właściwych organów w odpowiednim czasie o zawieszeniu z końcem 2011 r. działalności w zakładzie w Schifflange. Chociaż przyznaje on, że dyrektywa 2003/87 nie przewiduje możliwości żądania zwrotu przydzielonych uprawnień jedynie z tego względu, że ich posiadacz dokonał później wyboru ograniczenia swojej działalności, rząd luksemburski uważa, iż władze krajowe mogą reagować na sytuację, w której uprawnienia zostały przydzielone w sposób nienależny. Dyrektywa 2003/87 nie jest sprzeczna z art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r., jeżeli interpretuje się ją w ten sposób, że dopuszczalne jest żądanie zwrotu uprawnień do emisji ostatecznie przydzielonych i wpisanych do rejestru w przypadku, kiedy decyzja w przedmiocie całkowitego lub częściowego zaprzestania działalności instalacji została podjęta przed przydzieleniem tych uprawnień na bieżący rok.

41.      Rząd luksemburski uważa w odniesieniu do drugiej części pytania, że kwalifikacja prawna uprawnień do emisji dla celów art. 16 konstytucji luksemburskiej wymaga dokonania wykładni prawa krajowego, a nie prawa Unii, zatem udzielenie na nie odpowiedzi wykracza poza zakres właściwości Trybunału Sprawiedliwości.

42.      Komisja zgadza się z rządem luksemburskim, że ustawa z 2004 r. jest zgodna z dyrektywą 2003/87. Zatwierdzony przez Komisję KPRU dla Luksemburga stanowi, że przydzielenie uprawnień do emisji, w odniesieniu do każdego roku w okresie 2008–2012, uzależniony jest od prowadzenia działalności przez instalację. Artykuł 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. opiera się na tej zasadzie, która zdaniem Komisji nie jest sprzeczna z dyrektywą 2003/87. Jeżeli art. 11 ust. 4 dyrektywy stanowi, że wydanie uprawnień do emisji musi być dokonane najpóźniej do dnia 28 lutego każdego roku w danym okresie, to właśnie w celu uwzględnienia możliwości zaprzestania działalności po wydaniu uprawnień do emisji. Ponadto przestrzeganie warunków przyznawania uprawnień jest podstawą nałożonego na ich posiadacza obowiązku powiadamiania właściwych organów o zmianach w charakterze, funkcjonowaniu lub rozszerzeniu zakresu instalacji.

43.      Komisja utrzymuje, że art. 12 ust. 3 dyrektywy 2003/87 nie stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie mogło żądać zwrotu uprawnień do emisji w sytuacji takiej jak określona w art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. Wprawdzie ten przepis dyrektywy 2003/87 przewiduje, że zwracane są uprawnienia dotyczące emisji zweryfikowanych; jednakże zastosowane w dyrektywie określenie „zwrot” nie oznacza tego samego, co określenie przepisu prawa krajowego. Podczas gdy przepis prawa krajowego odnosi się do uprawnień niewykorzystanych, uprawnienia, o których mowa w art. 12 ust. 3 dyrektywy, zwracane są w celu ich umorzenia, zatem musiały one zostać wykorzystane.

44.      W odniesieniu do drugiej części pytania prejudycjalnego Komisja zgadza się z rządem luksemburskim, że Trybunał nie jest właściwy do wypowiadania się w przedmiocie zgodności obowiązku zwrotu uprawnień do emisji z art. 16 konstytucji luksemburskiej. Jednak i pomimo tego, że jej zdaniem przewidziany w ustawie z 2004 r. zwrot niewykorzystanych uprawnień nie wiąże się ze stosowaniem prawa Unii, Komisja sugeruje Trybunałowi, aby wykorzystał to postanowienie odsyłające w celu wyjaśnienia charakteru prawnego uprawnień do emisji.

V –    Ocena

45.      Wątpliwość przedstawiona przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) zawiera się w dwóch pytaniach, na które należy udzielić oddzielnych odpowiedzi. Pierwsze z nich dotyczy zgodności art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. z dyrektywą 2003/87. Drugie, w przypadku udzielenia na poprzednie pytanie odpowiedzi twierdzącej, dotyczy „kwalifikacji” uprawnień do emisji.

A –    Pierwsze pytanie prejudycjalne

46.      Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) zwraca się przede wszystkim z pytaniem w przedmiocie zgodności art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. z dyrektywą 2003/87, „a zwłaszcza ze strukturą ustanowionego w niej systemu handlu uprawnieniami do emisji”.

47.      Sąd odsyłający nie wskazuje wyraźnie żadnych przepisów dyrektywy, co do zgodności których z art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. powziął wątpliwość. Jednakże, ponieważ przepis ten upoważnia ministra do wydania decyzji w przedmiocie „zwrotu […] całości lub części niewykorzystanych uprawnień do emisji” w przypadku całkowitego lub częściowego zaprzestania działalności instalacji, dla których zostały one przydzielone, należy uznać, że przepisami dyrektywy 2003/87 będącymi przedmiotem niniejszej sprawy są zasadniczo te, które regulują system rozdziału, przenoszenia, zwrotu i umarzania uprawnień do emisji (art. 9, 11 i 12 dyrektywy) oraz przesłanki ich ważności (art. 13 dyrektywy).

48.      Mimo że nie ma potrzeby badania całości systemu handlu uprawnieniami do emisji(7), wydaje się przydatne wskazanie powodów leżących u podstaw stworzenia tego systemu i celów, które za jego pomocą miały być osiągnięte. Istotą tego systemu są przesłanki ekonomiczne, co wyjaśnia wartość wymienną tych uprawnień i jednocześnie dało początek dyskusji na temat ich charakteru prawnego(8).

1.      Handel uprawnieniami do emisji jako instrument rynkowy w walce z zanieczyszczeniem

49.      W ramach protokołu z Kioto(9) Unia Europejska i państwa członkowskie zobowiązały się do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w okresie od 2008 r. do 2012 r. o 8% w odniesieniu do poziomu z 1990 r. W tym celu w październiku 2003 r. przyjęto system handlu uprawnieniami do emisji, znany jako system cap-and-trade, zgodnie z którym każdemu państwu członkowskiemu przydzielono maksymalną ilość (cap) emisji tych gazów(10) w celu rozdystrybuowania ich wśród krajowych instalacji wytwarzających te gazy. Dystrybucji dokonywano poprzez przydzielenie tzw. uprawnień do emisji(11), zdefiniowanych w art. 3 lit. a) dyrektywy 2003/87 jako pozwolenie „na emitowanie jednej tony równoważnika ditlenku węgla przez określony okres czasu”.

50.      W zakresie, w jakim emisje wykraczające poza przyznane uprawnienia do emisji podlegają karze(12), i zważywszy, że dąży się do stopniowego obniżenia maksymalnego poziomu dopuszczonych emisji(13), mechanizm ten przewiduje zachęty dla zmniejszenia emisji zanieczyszczeń przez instalacje.

51.      Jak przypomniał Trybunał, „[o] ile ostatecznym celem systemu handlu uprawnieniami do gazów cieplarnianych jest ochrona środowiska naturalnego poprzez zmniejszenie poziomu ich emisji, system ten nie powoduje sam w sobie ich zmniejszenia, ale zachęca i sprzyja poszukiwaniu najniższych kosztów [w celu] zmniejszenia wspomnianych emisji do konkretnego poziomu”(14). Korzyści dla środowiska naturalnego wynikają z „dyscypliny, z jaką zostaje ustalana całkowita ilość rozdzielonych uprawnień, które stanowią całościowy limit emisji dopuszczonych w ramach wspomnianego systemu”(15).

52.      Uprawnienia do emisji, oprócz tego, że są one coraz mniejsze, stopniowo przestają być nieodpłatne(16), skutkiem czego, w celu pokrycia całości rzeczywistych emisji danej instalacji, konieczne jest odpowiednie wykorzystanie posiadanych uprawnień do emisji, które nie zostały wykorzystane w latach poprzednich, lub nabycie dodatkowych uprawnień do emisji oferowanych przez innych operatorów. Na tym opiera się wymiar handlowy (trade) tego systemu, bowiem uprawnienia do emisji są uprawnieniami „mogącymi być przeniesionymi”, jak stanowi art. 3 lit. a) dyrektywy 2003/87, co uwzględniając ich ograniczoną ilość, nadaje im wartość ekonomiczną.

53.      Ekonomiczna wartość uprawnień do emisji stanowi istotny bodziec do zmniejszania emisji(17), bowiem z jednej strony instalacja, która ograniczyła emisje, może sprzedać zbędne uprawnienia do emisji; z drugiej strony ten, kto początkowo dla zaspokojenia swoich potrzeb daje pierwszeństwo zakupowi dodatkowych uprawnień do emisji, dojdzie do wniosku, że wobec stopniowego wzrostu cen tych uprawnień(18) korzystniejsze jest zainwestowanie w technologie bardziej ekologiczne lub zastosowanie źródeł energii emitujących mniej gazów stanowiących zanieczyszczenie.

54.      Jak przypomina Komisja w zielonej księdze w sprawie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej(19) [tłumaczenie nieoficjalne], chociaż w 2000 r. uprawnienia mogące być przeniesione miały niewielkie zastosowanie w unijnej polityce ochrony środowiska naturalnego, nie były one zupełnie nieznane. Istniały już przykłady mechanizmów zakładających częściową możliwość przenoszenia uprawnień, takie jak kontyngenty ustanowione na podstawie protokołu montrealskiego(20) dla substancji zubożających warstwę ozonową i kwoty w ramach wspólnych polityk rybołówstwa(21) i mlecznej(22). Doświadczenia dotyczące instrumentów polityki ochrony środowiska opartych na rynku, wówczas bardzo niewielkie(23) (z tego względu system dyrektywy 2003/87 postrzegano zasadniczo jako ryzykowny eksperyment), rosły i po kilku latach jej funkcjonowania system ten stał się „okrętem flagowym” polityki Unii w zakresie klimatu(24).

55.      W tej sytuacji szczególnie dostrzegalne jest znaczenie procedury przydzielania uprawnień do emisji stanowiących już swego rodzaju „walutę” na ogromnym rynku. Procedurą tą zajmę się w dalszej kolejności, wskazując przesłanki, w oparciu o które zgodnie z dyrektywą 2003/87 należy przydzielać uprawnienia, możliwe jest ich przeniesienie oraz powstaje obowiązek ich zwrotu lub anulowania [umorzenia].

2.      System uprawnień do emisji zawarty w dyrektywie 2003/87

56.      Przydziału uprawnień do emisji należy dokonywać w oparciu o plan (KPRU) opracowany przez każde państwo członkowskie na każdy z dwóch okresów pierwotnie wskazanych w dyrektywie 2003/87 (od 2005 r. do 2007 r. i od 2008 r. do 2012 r.). W KPRU wskazano całkowitą liczbę uprawnień, które państwo członkowskie zamierza przydzielić w danym okresie, oraz procedurę ich rozdzielenia.

57.      KPRU, który powinien opierać się na obiektywnych i przejrzystych kryteriach oraz uwzględniać opinie społeczeństwa (art. 9 ust. 1), należy notyfikować Komisji i pozostałym państwom członkowskim przed rozpoczęciem danego okresu (art. 9 ust. 1)(25). Komisja może go odrzucić w całości lub w części, uzasadniając swą decyzję w terminie trzech miesięcy od jego notyfikacji z uwagi na jego niezgodność z kryteriami wskazanymi w załączniku III do dyrektywy 2003/87 lub z art. 10 dyrektywy w odniesieniu do części uprawnień, które należy przydzielić nieodpłatnie (art. 9 ust. 3).

58.      Wnioski o pozwolenie na emisję należy kierować do właściwego organu państwa członkowskiego i zawierają one opis instalacji oraz jej działalności, materiałów, których stosowanie może prowadzić do emisji gazów cieplarnianych, źródła emisji gazów istniejące w instalacji, a także środki służące monitorowaniu i informowaniu o emisji (art. 5 dyrektywy 2003/87).

59.      Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że wnioskodawca jest zdolny do monitorowania oraz składania sprawozdań z emisji, „wydaje pozwolenie na emisje gazów cieplarnianych przyznające zezwolenie na emisję gazów” tego rodzaju „ze wszystkich lub części instalacji” (art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/87). W pozwoleniu tym należy między innymi zawrzeć „zobowiązanie do poddania przydziałów zarówno emisji z instalacji ogółem, jak i w każdym roku kalendarzowym […] w okresie czterech miesięcy po zakończeniu tego roku [obowiązek zwrotu, w terminie czterech miesięcy po zakończeniu każdego roku kalendarzowego, uprawnień odpowiadających całości emisji danej instalacji w poprzednim roku kalendarzowym]” poddanych wcześniejszej kontroli [art. 6 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/87].

60.      W każdym przypadku podmiot, który otrzymał pozwolenie, zobowiązany jest zawiadomić właściwy organ o wszelkich zmianach, które skutkowałyby koniecznością aktualizacji pozwolenia, w tym o zmianie tożsamości podmiotu będącego operatorem instalacji (art. 7 dyrektywy 2003/87).

61.      Uprawnienia do emisji ważne dla emisji dokonywanych w okresie, dla którego są wydawane (art. 13 ust. 1 dyrektywy 2003/87), mogą być przenoszone pomiędzy osobami w Unii oraz pomiędzy osobami w Unii i w państwach trzecich, w których są one uznawane (art. 12 ust. 1 dyrektywy 2003/87).

62.      Dyrektywa 2003/87 przewiduje umorzenie uprawnień do emisji, w sytuacji gdy: a) operator zwróci uprawnienia w liczbie odpowiadające dokonanej emisji (art. 12 ust. 3 dyrektywy 2003/87) oraz b) uprawnienia straciły ważność (ponieważ nie zostały wykorzystane w okresie, na który zostały przyznane) i nie zostały zwrócone. W pierwszym przypadku umorzenie ma miejsce po zwróceniu; w drugim – po upływie czterech miesięcy od rozpoczęcia okresu 2008–2012 lub kolejnych okresów (art. 13 dyrektywy 2003/87).

63.      Dla rynku utworzonego dyrektywą 2003/87 istotne znaczenie ma to, że operatorzy cieszą się pełnym bezpieczeństwem co do uprawnień do emisji znajdujących się w obiegu, zarówno w danym państwie członkowskim, jak i w odniesieniu do pozostałych państw członkowskich Unii. Zgodnie z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2003/87 państwa te „zapewniają, że [by] przydziały [uprawnienia do emisji] wydane przez właściwy organ innego państwa członkowskiego są [były] uznawane do celów spełniania zobowiązań operatorów” w odniesieniu do zwrotu wykorzystanych uprawnień do emisji.

64.      Z tego względu art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/87 zobowiązuje państwa członkowskie do „ustanowieni[a] i utrzymani[a] rejestru w celu zapewnienia należytego uwzględnienia [księgowania] wydania, posiadania, przenoszenia oraz anulowania [umarzania] przydziałów [uprawnień do emisji]”(26). W tym samym celu art. 20 ust. 1 dyrektywy stanowi, iż Komisja zobowiązana jest wyznaczyć „głównego zarządcę [centralnego administratora] w celu utrzymania niezależnego rejestru transakcji, odnotowującego wydanie, przeniesienie oraz anulowanie [umorzenie] przydziałów [uprawnień do emisji]”(27).

65.      Troska o prawdziwość liczby oraz okoliczności wydania uprawnień do emisji wynika z dążenia Unii do poprawy funkcjonowania rynku i uniknięcia zakłóceń, które wynikałyby z wszelkich niepewności co do ważności i obowiązywania tych uprawnień, zważywszy na ich rolę jednostki wymiany na tym rynku. Co więcej, ponad czysto ekonomicznym, czy też handlowym interesem w utrzymaniu wiarygodności i wypłacalności rynku znajduje się cel realizowany przez sam rynek, to znaczy jego zadanie instrumentu walki z zanieczyszczeniem. Z tego względu zgodność pomiędzy rzeczywistymi emisjami a emisjami dopuszczonymi w oparciu o przyznane uprawnienia do emisji stanowi niezbywalny priorytet całego systemu.

3.      Przepisy prawa luksemburskiego i ich zgodność z dyrektywą 2003/87

66.      Dyrektywa 2003/87 została transponowana do prawa luksemburskiego w drodze ustawy z 2004 r. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy w art. 12 ust. 2 tej ustawy przyznano ministrowi uprawnienia do określenia całkowitej liczby uprawnień do emisji przeznaczonych do rozdziału w okresie 2008–2012 oraz do wszczęcia postępowania w celu ich przydziału. Obie te czynności powinny zostać dokonane zgodnie z KPRU co najmniej na 12 miesięcy przed początkiem tego okresu(28).

67.      W odniesieniu do wydania uprawnień do emisji, które można przyznać na każdy rok pięcioletniego okresu, art. 12 ust. 4 ustawy z 2004 r. stanowi – ponownie zgodnie z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/87 – że część całkowitej liczby uprawnień do emisji należy wydać najpóźniej do dnia 28 lutego danego roku.

68.      Zgodnie ze zobowiązaniami ciążącymi na nim na podstawie dyrektywy 2003/87 i ustawy z 2004 r. Luksemburg opracował w odpowiednim czasie na okres 2008–2012 KPRU, który został zatwierdzony przez Komisję. Ten KPRU stanowi, że w przypadku zamknięcia lub zawieszenia działalności instalacji nie są przydzielane uprawnienia do emisji na kolejny rok.

69.      Jak stanowi art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r., należy niezwłocznie powiadomić ministra o całkowitym lub częściowym zakończeniu eksploatacji instalacji. Wymóg ten jest znowu zgodny z art. 7 dyrektywy 2003/87, na podstawie którego należy powiadomić właściwy organ o zmianach, które mogą wymagać uaktualnienia pozwolenia na emisję.

70.      W tym względzie uważam, że uregulowanie krajowe jest ściśle zgodne z dyrektywą 2003/87. A dokładnie, jest ono zgodne z dyrektywą, że w przypadku, w którym – jak wskazuje KPRU – działalność danej instalacji ulega zamknięciu lub zawieszeniu, nie są przyznawane uprawnienia do emisji na kolejny rok. Moim zdaniem, jak również zdaniem Komisji, państwa członkowskie przestrzegają dyrektywy 2003/87, jeżeli uzależniają przydzielenie uprawnień do emisji od spełnienia warunku funkcjonowania instalacji, której mają one być przyznane. Co więcej, warunek ten należy uważać za wynikający w sposób dorozumiany z dyrektywy 2003/87. Jeżeli sensem istnienia systemu jest zapewnienie równowagi pomiędzy dopuszczonymi emisjami a emisjami rzeczywistymi, to ilość tych pierwszych należy obliczyć, opierając się na przewidywaniach dotyczących tych drugich, a tę wielkość ustala się na podstawie wszystkich instalacji, które prawdopodobnie będą funkcjonować w okresie, na który należy przyznać uprawnienia do emisji.

71.      Jednakże hipotetyczna niezgodność pomiędzy uregulowaniem luksemburskim a dyrektywą 2003/87, do której odwołuje się Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny), dotyczy rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę krajowego w przypadku, w którym po zawiadomieniu o całkowitym lub częściowym zakończeniu eksploatacji instalacji pozostają niewykorzystane uprawnienia do emisji. Ta właśnie sytuacja, określona in abstracto w art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r., stała się in concreto w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania głównego.

72.      Nie chodzi zatem o zbadanie, czy przepis, zgodnie z którym, jak postanowił ustawodawca krajowy, instalacje, którym przyznano uprawnienia do emisji, powinny działać, jest zgodny z dyrektywą 2003/87. Powtarzam, że moim zdaniem chodzi o przesłankę niepodważalną na gruncie dyrektywy, a nawet wymaganą w sposób dorozumiany w dyrektywie. Pytanie dotyczy raczej tego, czy po przyznaniu uprawnień do emisji dla instalacji, co do której stwierdzono następnie, że jej działalność została zakończona, właściwy organ może zażądać zwrotu od operatora niewykorzystanych uprawnień.

73.      Nie chodzi tym samym o przypadek odrzucenia wniosku o przyznanie uprawnień do emisji z tego względu, że instalacja nie prowadzi działalności, lecz o przypadek, kiedy faktycznie przyznano uprawnienia do emisji hucie, której nie należało ich przyznawać, ponieważ nie prowadziła działalności. A ujmując rzecz dokładniej, nienależne przyznanie uprawnień do emisji wynika z błędu co do sytuacji, w jakiej znajdowały się zakłady metalurgiczne, których operatorem był ArcelorMittal; błędu, który można przypisać tej spółce, która nie wykonała ciążącego na niej obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zaprzestaniu produkcji.

74.      W odniesieniu do sytuacji takiej jak opisana powyżej art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. stanowi, że „[m]inister postanawia o całkowitym lub częściowym zwrocie niewykorzystanych uprawnień do emisji”. Problem sprowadza się zatem do wyjaśnienia, na jakich warunkach minister może postanowić o zwrocie tych uprawnień, a dokładnie, czy wydana decyzja (minister dokonał wyboru zażądania od ArcelorMittalu zwrotu niewykorzystanych uprawnień do emisji, ponieważ nie było już ratione temporis możliwe umorzenie tego przydziału w rejestrze prowadzonym przez centralnego administratora systemu) była zgodna z dyrektywą 2003/87.

75.      Uważam, że decyzja ministra o zastosowaniu przepisów ustawy z 2004 r. nie narusza dyrektywy 2003/87. Ponieważ ArcelorMittal zawiesił w dniu 19 października 2011 r. działalność huty w Schifflange, zobowiązana był on na podstawie art. 7 dyrektywy 2003/87 i art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. do zawiadomienia o tym właściwego organu. Gdyby to uczynił, wówczas zgodnie z luksemburskim KPRU nie przyznano by mu (w odniesieniu do tej instalacji) uprawnień do emisji na rok 2012. Jednakże przyznano mu te uprawnienia w dniu 22 lutego 2012 r., ponieważ właściwy organ nie wiedział o zaprzestaniu działalności, i dopiero w dniu 23 kwietnia 2012 r. ArcelorMittal złożył wniosek o zawieszenie kontroli środowiskowych, uzasadniając to zaprzestaniem działalności zakładów metalurgicznych.

76.      Gdyby zawiadomienie o tym zaprzestaniu działalności zostało dokonane w odpowiednim czasie, właściwy organ mógłby uniknąć błędu polegającego na oczywiście bezpodstawnym przyznaniu uprawnień do emisji. Z kolei gdyby po popełnieniu tego błędu właściwy organ został jednak zawiadomiony o zaprzestaniu działalności przed upływem 60 dni kalendarzowych, mógłby zwrócić się do centralnego administratora o unieważnienie „transakcji”(29), jak przewiduje dla tego rodzaju sytuacji art. 34a ust. 2a rozporządzenia nr 2216/2004.

77.      Nie widzę niezgodności pomiędzy dyrektywą 2003/87 a art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r., jeżeli minister, w sytuacji gdy otrzymał opóźnione zawiadomienie o zakończeniu eksploatacji instalacji, zwraca się do centralnego administratora o unieważnienie „transakcji”, na podstawie której przyznano tej instalacji uprawnienia do emisji. Co, jeżeli takie cofnięcie stałoby się niemożliwe ze względu na przekroczenie terminów zawartych w przepisach regulujących funkcjonowanie rejestru? Znowu, podobnie jak Komisja, uważam, że w takich okolicznościach minister jest uprawniony do żądania zwrotu nienależycie przyznanych uprawnień.

78.      Nie ma wątpliwości co do tego, że dyrektywa 2003/87 dotyczy tylko „zwrotu” uprawnień do emisji w odniesieniu do emisji dokonanych [art. 6 ust. 2 lit. e) oraz art. 12 ust. 3 dyrektywy]. Projekt systemu nie okazuje się zgodny co do zasady ze zmianą a posteriori całkowitej ilości przydzielonych uprawnień do emisji lub uprawnień przyznanych każdej z instalacji(30). Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy chodzi o zwrot uprawnień do emisji, które nigdy nie powinny być przyznane, ponieważ nie zostały spełnione warunki KPRU w ramach dyrektywy 2003/87. Nie chodzi zatem o dokonanie poprawki w celu usunięcia oczywistego błędu rachunkowego przy ustalaniu ilości uprawnień do emisji [do takiego przypadku odnosi się Komisja w komunikacie COM(2006) 725 wersja ostateczna](31), lecz o zastosowanie zasad funkcjonowania tego systemu w celu uniknięcia zakłóceń na rynku uprawnień do emisji i umożliwienia osiągnięcia pośrednio celu ochrony środowiska naturalnego, któremu służy ten rynek.

79.      Wreszcie, uważam, że dyrektywa 2003/87 nie jest sprzeczna z ustawą z 2004 r. w zakresie, w jakim ustawa ta zobowiązuje do zwrotu uprawnień do emisji przyznanych nienależnie w wyniku niewykonania przez operatora danej instalacji ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia w odpowiednim czasie właściwego organu o zakończeniu działalności zakładu. Decyzja nakazująca zwrot jest zgodna z prawem, jeżeli ze względu na następstwo zdarzeń nie jest już możliwe zwrócenie się do centralnego administratora o umorzenie przydziału, ponieważ upłynął już termin przewidziany w przepisach regulujących funkcjonowanie rejestru transakcji, co powinien ustalić sąd krajowy.

B –    Drugie pytanie prejudycjalne

1.      Uwagi wstępne w przedmiocie jego dopuszczalności

80.      Drugie z pytań prejudycjalnych przedstawionych przez sąd odsyłający dotyczy natury lub charakteru prawnego uprawnień do emisji. Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) jest szczególnie zainteresowany tą kwestią, ponieważ od odpowiedzi na to pytanie uzależniona jest możliwość uznania na podstawie prawa luksemburskiego decyzji nakazującej ich zwrot za przymusowe wywłaszczenie.

81.      Zarówno Komisja, jak i rząd luksemburski wysuwają zastrzeżenia wobec dopuszczalności drugiego pytania prejudycjalnego. Komisja utrzymuje, że zobowiązanie do zwrotu jest zgodne z zasadami wprowadzonymi w Luksemburgu w wykonywaniu uprawnienia do zatwierdzenia swego KPRU, nie jest to zatem obowiązek nałożony prawem Unii ani tym samym przypadek stosowania tego prawa.

82.      Rząd luksemburski wskazuje podobnie, że pytanie to nie wymaga dokonania wykładni dyrektywy 2003/87, lecz wykładni prawa krajowego, a konkretnie chodzi o przedstawione Cour constitutionnelle (trybunałowi konstytucyjnemu) pytanie dotyczące prawa krajowego (konstytucyjnego), na które to pytanie jedynie on może udzielić odpowiedzi w ramach swej właściwości. Zdaniem rządu luksemburskiego Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) powinien ograniczyć się do zbadania zgodności ustaw luksemburskich z konstytucją tego państwa, zatem bez możliwości rozszerzania swojej analizy na badanie zgodności tych ustaw z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności czy też z kartą, do czego właściwe są jedynie sądy powszechne.

83.      Komisja przyznaje, że chociaż prawo Unii nie ma zastosowania do przedmiotu tego pytania, Trybunał mógłby wyjaśnić, jaki jest charakter prawny uprawnień do emisji na gruncie tego prawa „w celu umożliwienia sądowi odsyłającemu wyciągnięcia jego własnych wniosków”(32). Rząd luksemburski natomiast stanowczo odmawia uznania właściwości Trybunału do udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie, do tego stopnia, że nie przedstawił w tym zakresie swego stanowiska.

84.      Zarzut rządu luksemburskiego dotyczy (ewentualnego) braku właściwości Trybunału z uwagi brak związku pomiędzy przedmiotem pytania a prawem Unii. Dotyczy on jednak także na wstępie (ponownie ewentualnego) braku właściwości Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego) do rozstrzygania sprawy wykraczającej poza jego jurysdykcję.

2.      W przedmiocie właściwości sądu odsyłającego do przedstawienia pytania prejudycjalnego

85.      Uprawnienie Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego) do przedstawienia pytań prejudycjalnych na podstawie art. 267 TFUE wynika z jego niezaprzeczalnego statusu sądu. Ponieważ przesłanka ta jest spełniona i wobec stanowiska zajmowanego przez rząd luksemburski, Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) uznał za stosowne zwrócenie się do Trybunału ze względu na to, że aby mógł on orzec w przedmiocie zgodności art. 13 ust. 6 ustawy z 2004 r. z art. 16 konstytucji – to jest żeby rozstrzygnąć kwestię o charakterze niewątpliwie konstytucyjnym – należy uprzednio ustalić na podstawie prawa Unii charakter prawny uprawnień do emisji.

86.      Moim zdaniem, w sytuacji gdy Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) twierdzi, że w celu ustalenia treści przepisu krajowego (w tym przypadku art. 16 konstytucji luksemburskiej jako punktu odniesienia do ustalenia obowiązywania ustawy z 2004 r.) musi on wyjaśnić swoje wątpliwości w przedmiocie uznania za „mienie” na podstawie prawa Unii uprawnień do emisji, może on – oraz powinien, zgodnie z art. 267 TFUE – zwrócić się do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym. Kwestia, czy konieczne jest, by odwoływał się on do innych przepisów prawa niż tekst konstytucji, jest kwestią prawa krajowego, do rozstrzygnięcia której nie należy włączać Trybunału. Do Trybunału należy jedynie zweryfikowanie, czy sąd odsyłający jest sądem, i udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytania w oparciu o zasadę, że do sądu krajowego – który rozstrzyga spór a quo i ponosi odpowiedzialność za jego rozstrzygnięcie – należy dokonanie, w świetle okoliczności danej sprawy, oceny zarówno konieczności samego przedstawienia pytania prejudycjalnego, jak i zasadności pytań, które przedstawia Trybunałowi(33).

3.      W przedmiocie właściwości Trybunału

87.      Bezsporne jest, że powyższe nie wystarczy, aby Trybunał był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie. Konieczne jest również, aby pytanie to dotyczyło wykładni przepisu prawa Unii mającego znaczenie w celu rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym(34).

88.      Zarówno rząd luksemburski, jak i Komisja uważają, że w niniejszej sprawie nie zachodzi ta okoliczność, lecz ja nie podzielam tego stanowiska.

89.      Jak wyjaśniłem, sugerując odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne, z zawartych w dyrektywie 2003/87 zasad dotyczących uprawnień do emisji wynika w sprawie takiej jak niniejsza konieczność dokonania zwrotu nienależycie przyznanych uprawnień.

90.      Jednakże prawdą jest, że prawo Unii nie rozstrzyga jednoznacznie, jaki jest charakter prawny uprawnień do emisji, oraz że określenie tego charakteru należy, zgodnie z zasadą pomocniczości, do państw członkowskich. Przyjęte rozwiązania są bardzo różnorodne: poczynając od określenia ich charakteru jako zezwoleń administracyjnych (przyznane kwoty, licencje, zezwolenia, koncesje), aż do przyjęcia, że stanowią one mienie, które może być przedmiotem posiadania (w drodze prawa własności albo prawa użytkowania lub innych nietypowych praw rzeczowych), albo że stanowią one zwykłe instrumenty finansowe, prawie zawsze jednak wiąże się z tym wiele uwag i zastrzeżeń(35).

91.      Jednakże przed ustaleniem ich charakteru prawnego (czy stanowią one w szczególności mienie, zezwolenia administracyjne czy instrumenty finansowe) należy wyjaśnić kwestię wstępną – dotyczącą tego, czy zostały one w wiążący sposób ustanowione jako „uprawnienia do emisji” w dyrektywie 2003/87.

92.      Niezależnie bowiem od charakteru prawnego, jaki przyznają im odpowiednie uregulowania krajowe, uprawnienia do emisji mogą zostać przydzielone lub przyznane jedynie zgodnie z przepisami prawa Unii. W niniejszej sprawie spór zawisły przed sądami krajowymi dotyczy, jak już wspomniałem, zwrotu przyznanych uprawnień do emisji wymaganego z powodu stwierdzenia ich nienależnego przyznania. Ponieważ w celu rozstrzygnięcia co do zasadności tego zwrotu należy odwołać się do dyrektywy 2003/87, mamy do czynienia z przypadkiem zastosowania prawa Unii, a zatem sprawa ta znajduje się w zakresie właściwości Trybunału.

93.      Innymi słowy, przed ustaleniem, czy zgodnie z luksemburskim porządkiem prawnym uprawnienia do emisji są mieniem czy też zezwoleniami administracyjnymi – co powinien ocenić sąd krajowy na podstawie odpowiednich przepisów krajowych – należy zbadać, czy przedmiotem niniejszej sprawy jest uprawnienie do emisji, którego charakter prawny ma być ustalony. Weryfikacji tej należy dokonać zgodnie z prawem Unii i opierając się o wykładnię tego prawa przedstawioną przez Trybunał Sprawiedliwości.

4.      W przedmiocie istoty sprawy

94.      Stworzenie uprawnień do emisji – po pierwsze – oraz ukształtowanie ich jako mienie lub zezwolenia administracyjne – w dalszej kolejności – stanowią dwa odmienne procesy, a każdy z nich mieści się w odrębnym zakresie normatywnym: pierwszy z nich w prawie Unii, a drugi w prawach krajowych.

95.      Jeżeli w danym państwie członkowskim uprawnienia do emisji zostały ukształtowane jako mienie będące przedmiotem własności (jako prawo własności lub inne prawa rzeczowe) operatorów, to pozbawienie ich tych uprawnień w drodze aktu władzy publicznej mogłoby ewentualnie stanowić przypadek wywłaszczenia, jeżeli tak postanowią właściwe sądy. Z drugiej strony, w razie uznania ich za zwykłe licencje lub zezwolenia administracyjne, ich uchylenie miałoby oczywiście odmienne skutki: znów takie, jakie przewiduje prawo krajowe, którego wykładni dokonują sądy danego państwa członkowskiego.

96.      Spór zawisły przed Cour constitutionnelle (trybunałem konstytucyjnym) dotyczy powstania uprawnień do emisji na podstawie dyrektywy 2003/87. Chodzi zatem o moment wcześniejszy od momentu ustalenia charakteru prawnego uprawnień stworzonych jako takie. W tej fazie nie można jeszcze mówić konkretnie o mieniu będącym przedmiotem własności ani o obowiązującym zezwoleniu administracyjnym, zatem zwrotu nienależnie przyznanych uprawnień do emisji nie można uznać ani za wywłaszczenie, ani za nieprawidłowe uchylenie aktu administracyjnego. Z tego po prostu względu, iż w ramach prawa Unii – będącego porządkiem prawnym, w którym należy szukać odpowiedzi dotyczącej tego zwrotu – uprawnienie do emisji nie jest bowiem ani mieniem, ani zezwoleniem, lecz jedynie projekcją czegoś, co może następnie stać się jednym albo drugim (albo też czymś odmiennym) w każdym z państw członkowskich.

97.      Zwrot niewykorzystanego uprawnienia do emisji z tego względu, że jego przyznanie było rezultatem błędu spowodowanego przez operatora, którego to błędu nie można skorygować poprzez unieważnienie transakcji w rejestrze (to jest zwrot będący przedmiotem postępowania głównego), jest skutkiem wynikającym z dyrektywy 2003/87. Zapewnia się bowiem w ten sposób prawidłowe funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji stworzonego przez Unię jako główny instrument polityki ochrony środowiska. Uważam zatem, że nie ma do niego zastosowania art. 17 karty, bowiem w tych okolicznościach zwrot nie stanowi wywłaszczenia rzeczy wchodzącej w skład majątku operatora, lecz odwołanie aktu przyznania uprawnienia do emisji ze względu na niespełnianie określonych w dyrektywie 2003/87 przesłanek tego przyznania.

98.      Sugeruję zatem udzielenie na drugie pytanie prejudycjalne odpowiedzi, że uprawnienia do emisji przyznane z naruszeniem dyrektywy 2003/87 nie mogą zostać uznane za wchodzące w skład majątku operatora, do którego miałyby zastosowanie gwarancje wynikające z zawartego w art. 17 karty prawa podstawowego własności.

VI – Wnioski

99.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) w Luksemburgu odpowiedział w sposób następujący:

1)      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/WE z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak mające zastosowanie w postępowaniu głównym, które nakłada obowiązek zwrotu uprawnień do emisji przyznanych wskutek błędu spowodowanego przez operatora instalacji, jeżeli nie jest już możliwe zwrócenie się do centralnego administratora rejestru o unieważnienie tego przyznania, co powinien ustalić sąd krajowy.

2)      Uprawnienia do emisji przyznane z naruszeniem przesłanek zawartych w dyrektywie 2003/87 nie mogą zostać uznane za wchodzące w skład majątku operatora, do którego miałyby zastosowanie gwarancje wynikające z uznanego w art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej podstawowego prawa własności.


1      Język oryginału: hiszpański.


2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15. t. 7, s. 631; sprostowanie Dz.U. 2015, L 280, s. 39). Postępowanie główne dotyczy drugiego okresu obowiązywania systemu handlu uprawnieniami do emisji, zatem wersją dyrektywy 2003/87 mającą zastosowanie w niniejszej sprawie jest wersja przed zmianą wprowadzoną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 140, s. 63; sprostowanie Dz.U. 2012, L 188, s. 19).


3      Rozporządzenie Komisji z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2004, L 386, s. 1), zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 916/2007 z dnia 31 lipca 2007 r. (Dz.U. 2007, L 200, s. 5) oraz rozporządzeniem Komisji (UE) nr 920/2010 z dnia 7 października 2010 r. (Dz.U. 2011, L 270, s. 1).


4      Określenie „kwoty” jest używane przez organy luksemburskiej administracji publicznej i sądy. Zobacz przypis 11.


5      Zgodnie z przepisem art. 34a ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004, wprowadzonym rozporządzeniem nr 916/2007, wniosek w tej sprawie należy zgłosić „nie później jednak niż 60 dni kalendarzowych od finalizacji transakcji”.


6      Rachunek, na który nakazano ArcelorMittalowi zwrócenie kwot, nie był rachunkiem przewidzianym do zwrotu kwot w wyniku ich anulowania [umorzenia], lecz oddzielnym rachunkiem otwartym przez organ administracji.


7      Więcej na ten temat zobacz w M. Pâques, La directive 2003/87/CE et le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne, Revue trimestrielle de droit européen 40 (2), 2004, s. 249–282.


8      Aktualne informacje na temat różnych stanowisk w doktrynie zobacz w J.C. Rotoullié, L’utilisation de la technique de marché en droit de l’environnement. L’exemple du système européen d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre, Thèse de doctorat, Université Panthéon Assas, 2015, s. 136–153.


9      Zatwierdzony decyzją Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. dotyczącą zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską Protokołu z Kioto do Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu i wspólnej realizacji wynikających z niego zobowiązań (Dz.U. 2002, L 130, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 11, t. 42, s. 24). W przedmiocie wcześniejszych aktów i procesu negocjacji protokołu z Kioto oraz jego mechanizmu zobacz D. Freestone, The International Climate Change Legal and Institutional Framework: An Overview, w: D. Freestone, C. Streck, Legal Aspects of Carbon Trading, Oxford University Press, New York 2009, s. 3–32.


10      Gazami tymi, wskazanymi w załączniku II do dyrektywy 2003/87, są dwutlenek węgla (CO2), metan (CH4), podtlenek azotu (N2O), wodorofluorowęglowodory (HFCs), perfluorowęglowodory (PFCs) i heksafluorek siarki (SF6). System ten pokrywa emisje elektrowni, szeregu energochłonnych sektorów przemysłu oraz cywilnych linii lotniczych (Komisja Europejska: Unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS), październik 2013 r., w: http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_pl.pdf).


11      Nie jestem pewien, czy chodzi o przyczynę, czy o skutek, jednak nie ma wątpliwości co do tego, że niejednorodność rozwiązań krajowych w odniesieniu do charakteru prawnego uprawnień do emisji jest zgodna ze zróżnicowaniem określeń stosowanych wobec nich w odmiennych wersjach językowych dyrektywy 2003/87. Podczas gdy na przykład w wersjach hiszpańskiej i niderlandzkiej używa się, odpowiednio, określeń „derechos de emisión” i „emissierecht”, wersje włoska i francuska mówią o „quotta di emissioni” i „quota”, wersja angielska daje pierwszeństwo pojęciu „allowance”, niemiecka – pojęciu „Zertifikat”, a wreszcie portugalska dokonuje wyboru pojęcia „licença de emissão”.


12      Artykuł 16 ust. 3 dyrektywy 2003/87 ustanowił karę za przekroczenie poziomu emisji w wysokości 100 EUR za każdą tonę równoważnika dwutlenku węgla wyemitowaną przez urządzenie, którego operator nie zwrócił uprawnień do emisji.


13      Począwszy od 2013 r. maksymalny poziom emisji elektrowni i innych instalacji zmniejsza się o 1,74% rocznie (art. 9 dyrektywy 2003/87 po nowelizacji wprowadzonej dyrektywą 2009/29), co prowadzi do tego, że w 2020 r. emisje te powinny być niższe o 20% niż w 1990 r. Zobacz podobnie niedawno wydany wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., Borealis Polyolefine i in. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311, pkt 81). W przypadku lotnictwa cywilnego stosuje się inne wielkości.


14      Wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in. (C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 31).


15      Ibidem.


16      Zgodnie z art. 10 dyrektywy 2003/87 na trzyletni okres rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2005 r. państwa członkowskie winny rozdzielić nieodpłatnie przynajmniej 95% uprawnień do emisji, a na okres od 2008 r. do 2012 r. ograniczają tę wielkość do 90%. Począwszy od okresu rozpoczętego w 2013 r. głównym sposobem rozdziału jest aukcja. Całościowe wyjaśnienie poszczególnych faz systemu w tej kwestii można znaleźć w: Komisja Europejska: Unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS), op.cit., s. 3, 4. Należy zauważyć, że w każdym razie zdaniem Trybunału „bezpłatny przydział uprawnień do emisji, przewidziany w art. 10 dyrektywy 2003/87, nie miał na celu przyznania dotacji określonym producentom, lecz złagodzenie skutków ekonomicznych natychmiastowego i jednostronnego wprowadzenia przez Unię Europejską uprawnień do emisji, unikając utraty konkurencyjności niektórych sektorów produkcji objętych zakresem tej dyrektywy” (wyrok z dnia 17 października 2013 r., Iberdrola i in., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 i C‑640/11, EU:C:2013:660, pkt 39). Okoliczność, że nacisk konkurencyjny nie był dostatecznie silny, „by ograniczyć przechodzenie wartości uprawnień do emisji w ceny energii elektrycznej”, skutkowała tym, że producenci energii elektrycznej osiągali nienależne zyski, które chciano wykluczyć poprzez wprowadzenie począwszy od 2013 r. mechanizmu przydzielania uprawnień do emisji poprzez sprzedaż ich wszystkich na aukcji (wyrok z dnia 17 października 2013 r., Iberdrola i in., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 i C‑640/11, EU:C:2013:660, pkt 40).


17      Jak orzekł Trybunał w wyroku w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in. (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 32), logika ekonomiczna tego systemu polega na umożliwieniu ograniczenia emisji najniższym kosztem: „[w] szczególności pozwalając na sprzedaż przyznanych uprawnień, system ten zachęca wszystkich jego uczestników do emisji niższych niż wartość pierwotnego uprawnienia w celu przeniesienia nadwyżki na innego uczestnika systemu, który wyemitował większą ilość gazów niż przyznane mu uprawnienia”. W ten sam sposób wypowiedział się on również w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., Holcim (Romania)/Komisja (C‑556/14 P, EU:C:2016:207, pkt 65).


18      Dziesięć lat po wejściu w życie systemu spór co do skuteczności handlu uprawnieniami do emisji nie ustaje, co ma związek z najniższymi od 2008 r. cenami tych uprawnień. Istotę tego sporu przedstawia Schrödinger’s emissions trading system. Europe’s carbon-trading system is better than thought, and could be better still, dostępne na: http://www.economist.com/node/21683960.


19      COM(2000) 87 wersja ostateczna, pkt 3 in fine.


20      Jego postanowienia zostały wówczas zawarte w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 594/91 z dnia 4 marca 1991 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. 1991, L 67, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3952/92 z dnia 30 grudnia 1992 r. (Dz.U. 1992, L 405, s. 41) i rozporządzeniem Rady (WE) nr 3093/94 z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. 1994, L 333, s. 1).


21      Podstawowe ramy prawne stanowiło wówczas rozporządzenie Rady (EWG) nr 3760/92 z dnia 20 grudnia 1992 r. ustanawiające wspólnotowy system rybołówstwa i akwakultury [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. 1992, L 389, s. 1).


22      Podstawowymi, obowiązującymi wówczas, aktami prawnymi były rozporządzenie Rady (EWG) nr 856/84 z dnia 31 marca 1984 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 804/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. 1984, L 90, s. 10), rozporządzenie Rady (EWG) nr 3950/92 z dnia 28 grudnia 1992 r. ustanawiające dodatkową opłatę wyrównawczą dodatkową w sektorze mleka i przetworów mlecznych [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. 1992, L 405, s. 1) oraz rozporządzenie Komisji (EWG) nr 536/93 z dnia 9 marca 1993 r. ustalające szczegółowe zasady stosowania opłaty dodatkowej w sektorze mleka i przetworów mlecznych [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. 1993, L 57, s. 12).


23      Ograniczone zaledwie do US Clean Air Act z 1990 r. i do Californian Regional Clean Act Incentives Market z 1994 r.


24      Określenie zawarte w M. Pohlmann, The European Union Emissions Trading Scheme, w: D. Freestone, C. Streck, Legal Aspects of Carbon Trading, op.cit., s. 339.


25      Najpóźniej w dniu 31 marca 2004 r. dla planów dotyczących okresu od 2005 r. do 2007 r. oraz najpóźniej na 18 miesięcy przed rozpoczęciem okresu od 2008 r. do 2012 r. i kolejnych.


26      Wyróżnienie moje.


27      W przedmiocie ogólnych informacji o systemie rejestrowym zobacz C. Molina Hernández, El registro de derechos de emisión de los gases de efecto invernadero de la Unión Europea, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nr 56, 2016, s. 157–197.


28      Ustawa z 2004 r. jest zgodna w tym zakresie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87.


29      Zgodnie z art. 2 lit. v) rozporządzenia transakcja oznacza „wydanie, przekazanie, nabycie, odstąpienie [zwrot], anulowanie [umorzenie] i wymianę przydziałów oraz wycofanie jednostek ERU, CER, AAU, RMU i przeniesienie jednostek ERU, CER i AAU”.


30      W pkt 2 ppkt 2.1. [ppkt 2.2.] komunikatu Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie oceny [KPRU] uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w drugim okresie programu handlu uprawnieniami do emisji UE [COM(2006) 725 wersja ostateczna] wskazano, że takie „korekty ex-post są sprzeczne z istotą koncepcji systemu handlu emisjami (»cap-and-trade system«) w pojęciu dyrektywy” oraz że „nie ma [dla nich] administracyjnej potrzeby ani żadnego innego uzasadnienia”, ponieważ państwa członkowskie „zobowiązane są do ustalenia rozdziału uprawnień w oparciu o najlepsze dostępne dane”.


31      Wskazuje się w nim, jako jeden z przypadków, w których jednak dopuszczalne jest przeprowadzenie korekty a posteriori, sytuację zamknięcia instalacji w trakcie danego okresu, to jest w sytuacji, gdy „nie ma już operatora, któremu będą wydane uprawnienia” (ibidem).


32      Punkt 49 jej pisemnych uwag.


33      W tym zakresie zob. między innymi wyrok z dnia 26 czerwca 2007 r., Ordre des barreux francophones et germanophone i in. (C‑305/05, EU:C:2007:383, pkt 18).


34      Na przykład wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. (Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, pkt 16–19).


35      Zobacz w szczególności La régulation des marchés du CO2, Rapport de la mission confiée à Michel Prada, 2010, s. 60, 61, dostępny na: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/104000201.