Language of document : ECLI:EU:T:2016:150

Zadeva T‑100/15

Dextro Energy GmbH & Co. KG

proti

Evropski komisiji

„Varstvo potrošnikov – Uredba (ES) št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve na živilih, razen tistih, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok – Zavrnitev odobritve nekaterih trditev kljub pozitivnemu mnenju EFSA – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Obveznost obrazložitve“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (peti senat) z dne 16. marca 2016

1.      Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih – Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve, razen tistih, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok – Vključitev na seznam dovoljenih trditev – Mnenje Evropske agencije za varnost hrane – Zavezujoče za Komisijo – Neobstoj

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, uvodni izjavi 13 in 11, členi 6(1), 13(3), 16(3) in 18 od (3) do (5))

2.      Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Formalne zahteve – Kratek povzetek navajanih razlogov – Abstraktna navedba – Nedopustnost

(Statut Sodišča, člena 21, prvi odstavek, in 53, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 44(1)(c))

3.      Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih – Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve, razen tistih, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok – Vključitev na seznam dovoljenih trditev – Diskrecijska pravica Komisije – Sodni nadzor – Meje

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, člen 18(4))

4.      Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih – Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve, razen tistih, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok – Vključitev na seznam dovoljenih trditev – Merila presoje – Upoštevanje splošno sprejetih prehranskih in zdravstvenih načel – Dopustnost

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, uvodni izjavi 14 in 18 ter člen 18(4))

5.      Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Upoštevanje pojasnil k zadostni obrazložitvi, ki so bila predložena v postopku – Dopustnost

(člen 296 PDEU)

6.      Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih – Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve, razen tistih, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok – Trditve o pozitivnih učinkih prispevka glukoze k sproščanju energije pri presnovi – Mnenje Evropske agencije za varnost hrane, da mora biti živilo, da bi lahko bilo označeno s to trditvijo, znaten vir glukoze – Zavrnitev odobritve s strani Komisije v izogib spodbujanja uživanja sladkorjev – Dopustnost

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, uvodni izjavi 10 in 19 ter člena 13(3) in 18(4))

7.      Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih – Uredba št. 1924/2006 – Pogoji za uporabo navedenih trditev – Prepoved napačnih, dvoumnih ali zavajajočih trditev – Presoja teh trditev glede na zaznavanje upoštevne javnosti – Upoštevanje namena proizvajalca – Izključitev

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, uvodna izjava 16 in člen 3(2)(a))

8.      Pravo Evropske unije – Načela – Sorazmernost – Obseg

(člen 5(4) ES)

9.      Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih – Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve, razen tistih, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok – Vključitev na seznam dovoljenih trditev – Uporaba sodne prakse glede uporabe primernega označevanja namesto prepovedi oglaševanja z namenom varstva potrošnikov – Neobstoj

(člen 95 ES; člena 114(3) PDEU in 168(1) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, člen 18(4); Uredba Komisije št. 2015/8)

10.    Približevanje zakonodaj – Prehranske in zdravstvene trditve na živilih – Uredba št. 1924/2006 – Zdravstvene trditve, razen tistih, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok – Zavrnitev odobritve zdravstvene trditve o pozitivnih učinkih prispevka glukoze k sproščanju energije pri presnovi – Nesorazmerna omejitev pravice do svobode in varnosti ter svobodne gospodarske pobude – Neobstoj

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 6 in 16; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1924/2006, člena 1(2) in 18(4))

11.    Sodni postopek – Navajanje novih razlogov med postopkom – Tožbeni razlog, ki je bil prvič naveden v repliki – Nedopustnost

(Poslovnik Sodišča prve stopnje, člen 48(2), prvi odstavek)

12.    Pravo Evropske unije – Načela – Enako obravnavanje – Pojem

13.    Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Uredba o zavrnitvi odobritve zdravstvene trditve na živilih

(člen 296(2) PDEU) (Uredba Komisije št. 2015/8)

1.      Iz ničesar ni mogoče sklepati, da je Komisija zgolj zato, ker je Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) izdala pozitivna mnenja, zavezana zdravstvene trditve, katerih vključitev je bil zaprošena, vključiti na seznam dovoljenih trditev iz člena 13(3) Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih. Nasprotno, čeprav je v skladu z uvodno izjavo 17 navedene uredbe znanstvena utemeljitev glavni vidik, ki se upošteva pri uporabi zdravstvenih trditev, pa mora Komisija, ki odloča v skladu s členom 18(4) Uredbe št. 1924/2006, upoštevati vse veljavne določbe prava Unije in druge legitimne dejavnike, upoštevne za obravnavano zadevo. Poleg tega je dejstvo, da Komisiji ni treba slediti odločitvi EFSA, potrjeno s členom 18(5) navedene uredbe, v skladu s katerim je odobritev zdravstvene trditve mogoča tudi, kadar EFSA izda mnenje, ki ne podpira vključitve te trditve na seznam iz člena 13(3) te uredbe.

V zvezi s tem je preučitev EFSA omejena. EFSA mora na podlagi člena 18(3), drugi odstavek, Uredbe št. 1924/2006 v povezavi s členom 16(3) te uredbe pri pripravi svojega mnenja zgolj preveriti, ali je zdravstvena trditev utemeljena z znanstvenimi dokazi in ali je besedilo zdravstvene trditve v skladu z merili, določenimi v Uredbi št. 1924/2006. EFSA se mora z vsebinskega vidika zlasti prepričati, da v skladu s členom 6(1) navedene uredbe zdravstvene trditve temeljijo na in so utemeljene s splošno sprejetimi znanstvenimi dokazi.

(Glej točki 25 in 39.)

2.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točki 29 in 92.)

3.      Komisiji je treba, kadar odloča o prošnji za odobritev zdravstvene trditve na podlagi člena 18(4) Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, priznati široko diskrecijsko pravico na področju, ki od nje zahteva politične, gospodarske in socialne odločitve in na katerem mora izvrševati kompleksno presojo. V teh okoliščinah se mora nadzor sodišča Unije omejiti na obravnavo, ali se pri izvajanju take diskrecijske pravice ni zgodila očitna napaka ali zloraba pooblastila, oziroma tudi na to, ali zakonodajalec ni očitno prekoračil svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku. V tem okviru sodišče Unije ne sme s svojo presojo znanstvenih in tehničnih dejstev nadomestiti presoje institucij, ki jim je Pogodba DEU podelila to nalogo.

V zvezi z nadzorom sorazmernosti lahko na zakonitost ukrepa, sprejetega na tem področju, vpliva le to, da je ukrep očitno neprimeren glede na cilj, ki ga poskuša doseči Komisija. Ker se diskrecijska pravica, s katero razpolagajo pristojni organi pri ugotavljanju, kje je pravično ravnotežje med pravico do svobodnega izražanja in ciljem varstva zdravja, spreminja za vsak posamezen cilj, ki upravičuje omejevanje te pravice, in glede na značilnosti zadevnih dejavnosti, je treba Komisiji priznati široko diskrecijsko pravico tudi specifično glede poslovne uporabe svobode izražanja, zlasti v oglasnih sporočilih.

(Glej točke 30, 31, 80 in 81.)

4.      Ni mogoče veljavno izpodbijati, da splošno sprejeta prehranska in zdravstvena načela, ki jih je upoštevala Komisija, pomenijo legitimen in upošteven dejavnik za presojo vprašanja, ali je zdravstvene trditve mogoče odobriti na podlagi Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih. Upoštevanje teh načel namreč omogoča, da se potrošnikom zagotovi visoka raven varstva. Upoštevnost splošno sprejetih prehranskih in zdravstvenih načel za preučitev vprašanja, ali je zadevne zdravstvene trditve mogoče odobriti, je poleg tega zakonodajalec Unije poudaril v uvodni izjavi 18 Uredbe št. 1924/2006, v skladu s katero zdravstvena trditev ni dovoljena, če ni skladna s temi načeli.

(Glej točko 34.)

5.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 46.)

6.      Če Evropska agencija za varnost hrane izda mnenja, v skladu s katerimi mora biti živilo, da bi na njem lahko bila navedena zadevna zdravstvena trditev, znaten vir glukoze, Komisija v okviru prošnje za vključitev zdravstvene trditve na seznam dovoljenih trditev iz člena 13(3) Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih ne stori napake, če meni, da bi uporaba te trditve spodbujala k uživanju sladkorjev. Kakor je navedeno v uvodni izjavi 10 navedene uredbe, bi potrošniki lahko razumeli, da imajo živila, ki se oglašujejo s trditvami, v primerjavi s podobnimi ali drugimi izdelki, ki jim taka hranila in druge snovi niso dodana, hranilne, fiziološke ali druge prednosti za zdravje. To bi jih lahko navedlo na tako izbiro, ki bi neposredno vplivala na skupno količino posameznih hranil in drugih snovi, ki jih uživajo, na način, ki ne ustreza zadevnim znanstvenim priporočilom. Kot je razvidno iz uvodne izjave 19 Uredbe št. 1924/2006, prehranska ali zdravstvena trditev zadevnim živilom, na katerih je navedena, daje pozitivno podobo.

(Glej točko 55.)

7.      V skladu s členom 3, drugi odstavek, točka (a), Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih prehranske in zdravstvene trditve ne smejo biti napačne, dvoumne ali zavajajoče. Kot je razvidno iz uvodne izjave 16 navedene uredbe, je pri presoji vprašanja, ali je trditev zavajajoča ali ne, treba upoštevati predvideni učinek te trditve na povprečnega potrošnika, ki je normalno obveščen ter razumno pozoren in preudaren.

Treba je šteti, da so zdravstvene trditve, ki se nanašajo na prispevek glukoze k sproščanju energije pri presnovi in ki poudarjajo zgolj določeno pozitivno lastnost, to je izboljšanje te presnove, medtem ko molčijo o dejstvu, da ne glede na prispevek k sproščanju energije pri presnovi nevarnosti, ki jih pomeni uživanje več sladkorjev, s tem nikakor niso izničene niti zmanjšane, nepopolne in torej dvoumne in zavajajoče. Take zdravstvene trditve s tem, da poudarjajo zgolj pozitivne učinke sproščanja energije pri presnovi, spodbujajo uživanje sladkorjev in nazadnje povečujejo tveganje, ki ga za zdravje potrošnikov pomeni prekomerno uživanje sladkorjev. Poleg tega pri ugotovitvi, da so zadevne zdravstvene trditve dvoumne in zavajajoče, vprašanje, ali je proizvajalec poznal priporočila nacionalnih in mednarodnih organov v zvezi z zmanjšanjem uživanja sladkorjev, ne igra nobene vloge. Poleg tega ugotovitev lastnosti zavajalnosti v smislu člena 3, drugi odstavek, točka (a), Uredbe št. 1924/2006 ni odvisna od vprašanja, ali je proizvajalec ravnal vedoč za to lastnost ali celo namenoma.

(Glej točke 65, 66, 68 in 71.)

8.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 79.)

9.      Sicer iz sodne prakse izhaja, da je v primeru nacionalne prepovedi oglaševanja varstvo potrošnikov lahko dovolj zagotovljeno s primerno obveznostjo označevanja, kot je označevanje, ki zagotavlja transparentnost ponudb potrošnikom, vendar se ta sodna praksa nanaša na nacionalne ukrepe, ki niso usklajeni. Drugače pa je v zvezi z uredbo Komisije o zavrnitvi odobritve zdravstvenih trditev na živilih, katere pravna podlaga je člen 18(4) Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, ker ta zadnjenavedena uredba temelji na členu 95 ES, v skladu s katerim zakonodajalec sprejme ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga. V zvezi s tem člen 168(1), prvi pododstavek, PDEU določa, da se pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi, člen 95(3) ES in člen 114(3) PDEU izrecno zahtevata, da se pri uresničevanju usklajevanja zagotavlja visoka raven varstva zdravja ljudi.

(Glej točki 89 in 90.)

10.    Sicer je res, da to, da Komisija na podlagi člena 18(4) Uredbe št. 1924/2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih, prepove zdravstvene trditve, ki se nanašajo na pozitivne učinke prispevka glukoze k sproščanju energije pri presnovi, vzpostavlja nekatere omejitve pri opravljanju dejavnosti vlagatelja prošnje glede natančno določenega vidika, vendar je glede bistvenih vidikov spoštovanje teh svoboščin kljub temu zagotovljeno. Namreč, daleč od tega, da prepoveduje proizvodnjo in trženje proizvodov vlagatelja prošnje ali oglaševanje teh proizvodov, ukrep, ki določa tako prepoved, na podlagi člena 1(2) navedene uredbe št. 1924/2006 zgolj omeji označevanje, predstavljanje in oglaševanje zadevnih živil, da bi se zaščitilo javno zdravje, ki je cilj v splošnem interesu in ki lahko upravičuje omejitev temeljne svoboščine. Tako zavrnitev odobritve zdravstvenih trditev nikakor ne vpliva na bistvo svoboščin, priznanih v členih 6 in 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, in jo je treba šteti za skladno z zahtevo po uskladitvi različnih zadevnih temeljih pravic in vzpostavitvi pravilnega ravnovesja med njimi.

(Glej točko 93.)

11.    Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 95.)

12.    Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 99.)

13.    Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 123 do 125.)