Language of document : ECLI:EU:C:2017:136

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. Kokott

fremsat den 16. februar 2017 (1)

Sag C-129/16

Túrkevei Tejtermelő Kft.

mod

Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Szolnok, Ungarn))

»Miljø – direktiv 2004/35 – miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader – direktiv 2008/98 – affald– princippet om, at forureneren betaler – proportionalitet – uskyldsformodning – luftforurening som følge af ulovlig afbrænding af affald – fælles ansvar for ejeren af den ejendom, på hvilken forureningen fandt sted, og forureneren«






I –    Indledning

1.        Domstolen skal endnu en gang (2) præcisere konsekvenserne af princippet om, at forureneren betaler. Denne gang drejer det sig om, hvorvidt ejeren af en udlejet ejendom kan straffes for, at der ulovligt er blevet afbrændt affald på ejendommen, og at han hverken identificerer den person, der havde den faktiske brugsret til ejendommen, eller godtgør, at han ikke selv er ansvarlig for overtrædelsen.

2.        Den nationale ret har ganske vist rejst dette spørgsmål på baggrund af miljøansvarsdirektivet (3), men dette finder ikke anvendelse alene af den grund, at det ikke indeholder regler om sanktioner. Sanktioner vedrørende ulovlig forbrænding af affald henhører derimod under affaldsdirektivet (4). Dette direktiv bygger ligeledes på princippet om, at forureneren betaler, og kræver udtrykkeligt effektive sanktioner for overtrædelser. Eftersom der er tale om sanktioner, skal jeg foruden princippet om, at forureneren betaler, også behandle proportionalitetsprincippet, der sætter grænser for pålæggelsen af sanktioner, og uskyldsformodningen.

II – Retsforskrifter

A –    EU-ret

1.      Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder

3.        Chartrets artikel 48, stk. 1, indeholder bestemmelsen om uskyldsformodning:

»Enhver, der anklages for en lovovertrædelse, skal anses for uskyldig, indtil hans eller hendes skyld er bevist i overensstemmelse med loven.«

4.        Det strafferetlige legalitetsprincip og anvendelsen af proportionalitetsprincippet med hensyn til sanktioner følger af chartrets artikel 49:

»1.      Ingen kan kendes skyldig i et strafbart forhold på grund af en handling eller undladelse, som ikke udgjorde en forbrydelse efter national ret eller international ret på det tidspunkt, da den blev begået. […]

2.      […]

3.      Straffens omfang skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsen.«

2.      Miljøansvarsdirektivet

5.        Miljøansvarsdirektivets artikel 1 omhandler direktivets genstand:

»Formålet med dette direktiv er at opstille rammebestemmelser om miljøansvar, der bygger på princippet om, at forureneren betaler, med henblik på at forebygge og afhjælpe miljøskader.«

6.        Begrebet »miljøskade« defineres i miljøansvarsdirektivets artikel 2, nr. 1):

»I dette direktiv forstås ved:

1.      »miljøskade«:

a)      Skade på beskyttede arter og naturtyper, dvs. en skade, som medfører en betydelig negativ påvirkning af indsatsen for at opnå eller opretholde en gunstig bevaringsstatus for sådanne naturtyper og arter. Påvirkningens omfang vurderes i forhold til den hidtidige tilstand under hensyn til kriterierne i bilag I.

Skade på beskyttede arter og naturtyper omfatter ikke tidligere identificerede skadelige virkninger, der skyldes en operatørs handling, som de pågældende myndigheder udtrykkeligt har godkendt efter gennemførelsesbestemmelserne til artikel 6, stk. 3 og 4, eller artikel 16 i direktiv 92/43/EØF eller artikel 9 i direktiv 79/409/EØF eller i tilfælde af naturtyper og arter, der ikke er omfattet af fællesskabslovgivningen, i henhold til tilsvarende bestemmelser i den nationale lovgivning om naturbeskyttelse.

b)      Skade på vandmiljøet, dvs. en skade, som medfører en betydelig negativ påvirkning af de pågældende vandressourcers økologiske, kemiske eller kvantitative tilstand eller økologiske potentiale som defineret i direktiv 2000/60/EF, med undtagelse af negative virkninger, der er omfattet af artikel 4, stk. 7, i nævnte direktiv.

c)      Skade på jord, dvs. en jordforurening, der medfører en betydelig risiko for, at menneskers sundhed påvirkes negativt som følge af en direkte eller indirekte tilførsel af stoffer, præparater, organismer eller mikroorganismer til jord eller undergrund.«

7.        Begrebet »miljøskade« forklares desuden i fjerde betragtning til miljøansvarsdirektivet:

»Miljøskade omfatter også skade forårsaget af luftbårne elementer, for så vidt de forårsager skader på vand, jord eller beskyttede arter eller naturtyper.«

3.      Affaldsdirektivet

8.        26. betragtning til affaldsdirektivet omhandler princippet om, at forureneren betaler:

»Princippet om, at forureneren betaler, er et overordnet princip i europæisk og international sammenhæng. […]«

9.        Affaldsdirektivets artikel 36 omhandler håndhævelsen af affaldsretlige krav:

»1.      Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret affaldshåndtering.

2.      Medlemsstaterne fastsætter sanktionsbestemmelser for overtrædelse af bestemmelserne i dette direktiv og træffer alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de gennemføres. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«

B –    Ungarsk ret

10.      I anmodningen om præjudiciel afgørelse beskrives de relevante ungarske bestemmelser som følger:

11.      I henhold til § 102, stk. 1, i 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (lov nr. LIII fra 1995 om generelle regler om miljøbeskyttelse) påhviler ansvaret for miljøskader eller miljørisici, medmindre andet kan bevises, solidarisk de personer, der efter den opståede miljøskade eller miljørisiko, er den faktiske ejer og den faktiske besidder (den, der har brugsretten) af den ejendom, hvor miljøskaden opstod, eller hvor den aktivitet, som udgjorde en risiko for miljøet, fandt sted. I henhold til § 102, stk. 2, fritages ejeren for det solidariske ansvar, hvis han identificerer den person, der har den faktiske brugsret til ejendommen, og utvetydigt godtgør, at han ikke selv er ansvarlig.

12.      Ifølge § 27, stk. 2, i 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (regeringsdekret nr. 306/2010 af 23.12.2010 om beskyttelse af luftkvaliteten), er det forbudt at afbrænde affald i åbne rum eller i anlæg, der ikke opfylder kravene i lovgivningen om fastsættelse af betingelserne for affaldsforbrænding, med undtagelse af afbrænding af papir fra husholdningen og ikke farligt ubehandlet træaffald i husanlæg. Der er tale om affaldsafbrænding i åbne områder, når affaldet brænder af en hvilken som helst årsag, undtagen naturlige årsager.

13.      I henhold til § 34, stk. 1, i nævnte regeringsdekret skal miljøbeskyttelsesmyndigheden pålægge den fysiske eller juridiske person eller det foretagende, der ikke er en juridisk person, og som har overtrådt kravene til luftkvalitet, en luftkvalitetsbeskyttelsesbøde samt komme med et pålæg om at ophøre med den ulovlige aktivitet eller undladelse, medmindre andet er bestemt.

14.      Ifølge det af Ungarn oplyste reguleres affaldslovgivningen i andre ungarske retsakter, nærmere betegnet 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (lov nr. CLXXXV fra 2012 om affaldshåndtering) og 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (regeringsdekret nr. 271/2001 af 21.12.2001 om størrelsen af bøder i forbindelse med affaldshåndtering og betingelserne for pålæggelse og udmåling af disse).

III – De faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse

15.      Den 2. juli 2014 meddelte en told- og skattemyndighed miljøbeskyttelsesmyndigheden i første instans, at der i Túrkeve blev afbrændt husholdningsaffald på det af Túrkevei Tejtermelő Kft. (herefter »TTK«) ejede anlæg.

16.      Personale fra miljøbeskyttelsesmyndigheden foretog et inspektionsbesøg på ejendommen, hvorom der blev udarbejdet en rapport. Det fremgik af rapporten, at der i hver af de tre opbevaringssiloer blev afbrændt 30 til 40 m³ husholdningsaffald, der indeholdt konservesdåser og andet metalaffald. Ud over metalaffaldet i opbevaringssiloerne var der også metalaffald på stedet, der stammede fra afbrænding på et 5 × 5 m stort område.

17.      Da inspektørerne ankom til stedet, befandt der sig tre lastbiler på anlægget, som var beregnet til transport af metalaffaldet fra afbrændingen. Chaufførerne opgav et handelsselskab med hjemsted i Budapest som køretøjernes ejer. Køretøjernes chauffører erklærede, at de først ville få instrukser om det sted, hvor de skulle transportere metalaffaldet hen, når de havde læsset det.

18.      Miljøbeskyttelsesmyndigheden i første instans bemærkede, at TTK i henhold til sin erklæring af 12. juli 2014 havde udlejet ejendommen den 15. marts 2014 til en person, der afgik ved døden den 1. april 2014. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholder ingen oplysninger om, hvorvidt denne persons arvinger eller de personer, der er ansvarlige for afbrændingen af affaldet, blev identificeret.

19.      Myndigheden i første instans pålagde TTK en bøde til beskyttelse af luftkvaliteten på 500 000 ungarske forinter (HUF) (svarer til ca. 1 650 EUR), idet den begrundede idømmelsen af sanktionen i TTK’s ejendomsret.

20.      TTK påklagede denne afgørelse, men Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (det nationale generaldirektorat for miljø- og naturbeskyttelse) stadfæstede afgørelsen truffet af myndigheden i første instans.

21.      De intervenerende myndigheder påpegede, at afbrænding af affald i et åbent rum afgiver stoffer, som er farlige for menneskers sundhed og miljøet, og som udgør en miljørisiko. Den ansvarlige for miljørisikoen er anlæggets ejer. Det nationale generaldirektorat har anført, at det anlæg, hvor afbrændingen fandt sted, tilhører sagsøgeren, og at de personer, der på et hvilket som helst tidspunkt er ejer og besidder af ejendommen, i henhold til miljøbeskyttelsesloven er solidarisk ansvarlige, medmindre ejeren uden enhver tvivl godtgør, at han ikke er ansvarlig for miljørisikoen. Eftersom ejendommens lejer var afgået ved døden, tog myndigheden i første instans de nødvendige retslige skridt for at afklare omstændighederne, og den fandt endvidere, at der var tale om en omvendt bevisbyrde, således at det påhvilede sagsøgeren at bevise, at han ikke var ansvarlig.

22.      TKK har anlagt søgsmål til prøvelse af denne afgørelse, og den kompetente ret har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

»1)      Er artikel 191 TEUF og miljøansvarsdirektivets bestemmelser til hinder for en national lovgivning, der går videre end princippet om, at forureneren betaler, idet den tillader den administrerende myndighed for miljøbeskyttelse specifikt at pålægge ejeren ansvaret for afhjælpning af miljøskaden, uden at det er nødvendigt først at påvise en årsagssammenhæng mellem den pågældendes (handelsselskabets) adfærd og forureningen?

2)      Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, og såfremt det, i betragtning af at der er tale om luftforurening, ikke er nødvendigt at afhjælpe miljøskaden, er det da berettiget at pålægge en [bøde til beskyttelse af luftkvaliteten] under påberåbelse af medlemsstaternes strengere lovgivning som fastsat i miljøansvarsdirektivets artikel 16 og artikel 193 TEUF, eller kan denne strengere lovgivning heller ikke føre til pålæggelse af en bøde, der udelukkende sanktionerer ejeren, som ikke er ansvarlig for forureningen?«

23.      Det nationale generaldirektorat for miljø- og naturbeskyttelse, Ungarn og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg vedrørende disse to spørgsmål og et yderligere spørgsmål fra Domstolen om, hvilken rolle affaldsdirektivet spiller.

IV – Retlig bedømmelse

24.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse har til formål at få afklaret, om princippet om, at forureneren betaler, der er fastsat i artikel 191, stk. 2, TEUF tillader, at ejeren af en udlejet ejendom, på hvilken der ulovligt er blevet afbrændt affald, pålægges en sanktion, uden at der er påvist en årsagssammenhæng mellem ejerens adfærd og overtrædelsen.

25.      I denne sammenhæng har den nationale ret lagt til grund, at princippet om, at forureneren betaler, kun kan finde anvendelse, såfremt dette er konkretiseret i den afledte ret (5). Den nationale ret søger imidlertid med urette denne konkretisering i miljøansvarsdirektivet (herom under A). For så vidt angår hovedsagen skal denne imidlertid findes i affaldsdirektivet (herom under B). Inden for disse rammer skal jeg behandle konsekvenserne af princippet om, at forureneren betaler, herunder også proportionalitetsprincippet og uskyldsformodningen. Endelig skal jeg behandle det andet spørgsmål, der vedrører medlemsstaternes beføjelse til at træffe strengere beskyttelsesforanstaltninger (herom under C).

A –    Miljøansvarsdirektivet

26.      I hovedsagen blev der pålagt en sanktion for ulovlig afbrænding af affald med henblik på beskyttelse af luftkvaliteten. Kommissionen har imidlertid med rette fremhævet, at miljøansvarsdirektivet hverken omhandler sanktioner for overtrædelser af miljølovgivningen eller forringelse af luftkvaliteten.

27.      Miljøansvarsdirektivet har ifølge direktivets artikel 1 til formål at opstille rammebestemmelser om miljøansvar, der bygger på princippet om, at forureneren betaler, med henblik på at forebygge og afhjælpe miljøskader.

28.      Man kan ganske vist principielt forestille sig, at sanktioner for overtrædelser inddrages i en lovgivningsramme for miljøansvaret for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader, men dette er ikke fastsat i miljøansvarsdirektivet. Direktivet indeholder med hensyn til miljøskader kun bestemmelser om en forpligtelse til forebyggende og afhjælpende foranstaltninger og ansvaret for omkostningerne til sådanne foranstaltninger.

29.      Derudover omfatter begrebet »miljøskade« ifølge definitionen i miljøansvarsdirektivets artikel 2, nr. 1), ikke skade på luftkvaliteten. Heri er dette begreb tværtimod begrænset til skade på beskyttede arter og naturtyper, vand og jord.

30.      Fjerde betragtning præciserer ganske vist, at miljøskade også omfatter skade forårsaget af luftbårne elementer, for så vidt som de forårsager skader på vand, jord eller beskyttede arter eller naturtyper. I hovedsagen ses der imidlertid ikke at foreligge holdepunkter for en sådan påvirkning.

31.      I øvrigt er den ulovlige forbrænding af affald ikke som sådan en miljøskade i miljøansvarsdirektivets forstand.

32.      Miljøansvarsdirektivet finder som følge heraf ikke anvendelse i hovedsagen og kan derfor heller ikke anvendes som en adgang til at anvende princippet om, at forureneren betaler, i henhold til artikel 191, stk. 2, TEUF.

B –    Om affaldslovgivningen

33.      Det fremgår imidlertid af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den omtvistede sanktion blev pålagt på grund af ulovlig afbrænding af affald.

34.      Ungarn har ganske vist påpeget, at sanktionen er baseret på en bestemmelse til beskyttelse af luftkvaliteten, men da den tager udgangspunkt i bortskaffelse af affald, og affaldsdirektivet i henhold til artikel 13, litra a), også har til formål at beskytte luftkvaliteten, skal den anvendte ungarske sanktionsbestemmelse henregnes til gennemførelsen af affaldsdirektivets artikel 36, stk. 2. Sidstnævnte bestemmelse foreskriver, at medlemsstaterne fastsætter sanktionsbestemmelser for overtrædelse af bestemmelserne i dette direktiv og træffer alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de gennemføres. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.

35.      Som følge heraf bør Domstolen behandle anmodningen om præjudiciel afgørelse på baggrund af affaldslovgivningen. Som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer det nemlig denne at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den. Endvidere kan Domstolen inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i sit spørgsmål (6).

36.      Derfor vil jeg i det følgende først identificere de principper, der skal overholdes i forbindelse med en sanktion i henhold til affaldsdirektivets artikel 36, stk. 2. Derefter skal det præciseres, hvorpå sanktionen mod TTK i hovedsagen støttes, nemlig på en afkræftelig formodning om TTK’s medansvar for overtrædelserne. Endelig skal grænserne for denne formodning afstikkes på baggrund af de ovenfor nævnte principper.

1.      Grundlaget for en sanktion på grundlag af affaldsdirektivets artikel 36, stk. 2

37.      I lighed med miljøansvarsdirektivet henviser affaldsdirektivet også udtrykkeligt til princippet om, at forureneren betaler. Mens princippet i første betragtning og i artikel 14 kun nævnes i sammenhæng med omkostningerne ved affaldshåndtering, understreger 26. betragtning generelt princippets funktion i europæisk og international sammenhæng.

38.      Derudover er EU-lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af miljøretlige bestemmelser i henhold til artikel 191, stk. 2, TEUF altid forpligtet til at gennemføre princippet om, at forureneren betaler. Affaldsdirektivet er en sådan ordning, da den blev støttet på artikel 175, stk. 1, EF (nu artikel 192, stk. 1, TEUF). Som følge heraf skal dette direktiv fortolkes på baggrund af princippet om, at forureneren betaler.

39.      Herefter skal forpligtelsen i affaldsdirektivets artikel 36, stk. 2, til at fastsætte sanktioner for overtrædelser også fortolkes således, at princippet om, at forureneren betaler, gennemføres.

40.      Sanktionspligten i henhold til affaldsdirektivets artikel 36, stk. 2, er nært knyttet til forpligtelsen i henhold til artikel 36, stk. 1, til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret affaldshåndtering. Deraf følger forpligtelsen til at bortskaffe eller genanvende affald i henhold til artikel 15, stk. 1, der principielt påhviler den oprindelige affaldsproducent eller indehaveren af affaldet (7). Denne person skal i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, i henhold til artikel 14 afholde omkostningerne til bortskaffelsen af affaldet, idet Domstolen har fremhævet, at der dermed menes den, der er skyld i affaldet (8).

41.      Domstolen har derfor fastslået, at princippet om, at forureneren betaler, som er indeholdt i artikel 191, stk. 2, første afsnit, TEUF og nævnt i affaldsdirektivets artikel 15, ville blive tilsidesat, såfremt de personer, som har bidraget til frembringelsen af affald, kunne unddrage sig deres finansielle forpligtelser efter direktivet (9).

42.      Denne betragtning om affaldsproducenters ansvar for omkostninger har også betydning for forpligtelsen til at pålægge sanktioner for overtrædelser. Sanktionen skal ramme den, der er skyld i overtrædelsen. Derfor er medlemsstaterne forpligtet til at træffe passende foranstaltninger med henblik på at identificere disse personer og pålægge dem sanktioner. I hovedsagen kunne der i så henseende navnlig være tale om dem, der har begået eller har beordret overtrædelserne, samt muligvis den person, der havde den faktiske rådighed over ejendommen under overtrædelserne, eventuelt den afdøde lejers arvinger.

43.      Omvendt ville det være uforeneligt med princippet om, at forureneren betaler, at pålægge personer sanktioner for overtrædelser, som de ikke er ansvarlige for (10). Dette ville heller ikke være nødvendigt og ville derfor være i strid med proportionalitetsprincippet (11), der skal overholdes ved gennemførelsen af EU-retten (12). Dette princip gælder i henhold til chartrets artikel 49, stk. 3, for straffens omfang (13) og nævnes også udtrykkeligt i affaldsdirektivets artikel 36, stk. 2, andet punktum.

44.      Da der er tale om en sanktion, er der desuden andre principper, der har betydning, nemlig det strafferetlige legalitetsprincip, nulla poena sine lege, i henhold til chartrets artikel 49, stk. 1, første punktum, og uskyldsformodningen, der er knæsat i chartrets artikel 48, stk. 1. Til uskyldsformodningen er også knyttet skyldsprincippet, nulla poena sine culpa, hvorefter der skal være tale om skyld, dvs. ansvar for overtrædelsen (14).

45.      Imidlertid skal der også tages hensyn til, at konkretiseringen af proportionalitetsprincippet og princippet om, at forureneren betaler, generelt (15) og navnlig for så vidt angår sanktioner for overtrædelser (16) tilkommer medlemsstaterne, og at disse derfor i reglen råder over et vidt skøn. Kontrollen med dette skøn påhviler i denne forbindelse primært de nationale retter.

2.      Præcisering af det forhold, der lægges til last

46.      Med henblik på at fastslå, hvilket ansvar grundejeren har for andres overtrædelser på en udlejet ejendom, kan man undersøge forskellige strafferetlige kategorier af medvirken. I så henseende kan f.eks. meddelagtighed, anstiftelse, deltagelse samt, afhængig af overtrædelsen, begunstigelse eller fortielse komme på tale. Der foreligger imidlertid ingen holdepunkter for, at der i hovedsagen er konstateret sådanne forhold.

47.      Tværtimod støttes sanktionen udelukkende på, at TKK er ejer af ejendommen, men hverken har identificeret den person, der havde den faktiske brugsret til ejendommen, eller utvetydigt har godtgjort, at TKK ikke selv var ansvarlig for overtrædelsen.

48.      I så henseende påhviler det i første omgang den nationale ret at fastslå, om den ungarske lovgivning rent faktisk hjemler et sådant ansvar for grundejeren i overensstemmelse med det strafferetlige legalitetsprincip i henhold til chartrets artikel 49, stk. 1, første punktum.

49.      Som det også antydes i anmodningen om præjudiciel afgørelse, forekommer det nemlig ikke entydigt, at den deri anførte bestemmelse, § 102, stk. 1, i lov nr. LIII fra 1995 om generelle regler om miljøbeskyttelse, har denne virkning. I denne bestemmelse pålægges det solidariske ansvar for miljøskader eller miljørisici enhver, der efter en skadebegivenhed er eller bliver ejer eller besidder (den, der har brugsretten) af den pågældende ejendom.

50.      Denne terminologi omfatter med fremtidige ejere og brugere personer, der ikke bærer nogen form for ansvar for eventuelle tidligere overtrædelser. Dette kan muligvis under visse omstændigheder være tilladt i et omfang, der går videre end ordningen i miljøansvarsdirektivet, med henblik på afhjælpning af skader eller afværgelse af risici (17). Den foreliggende sag drejer sig imidlertid ikke om afhjælpning af miljøskader eller afværgelse af miljørisici, men derimod om pålæggelse af sanktioner for en overtrædelse.

51.      Med henblik på besvarelsen af den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse skal det ikke desto mindre lægges til grund, at den ungarske lovgivning pålægger grundejeren et ansvar for overtrædelser, der begås på ejendommen, og for hvilke der pålægges sanktioner, medmindre han identificerer den person, der har den faktiske brugsret til ejendommen, og utvetydigt godtgør, at han ikke selv er ansvarlig.

52.      Sanktionen støttes således på en afkræftelig formodning.

3.      Om lovligheden af afkræftelige formodninger

53.      Der findes argumenter for, at det er lovligt at begrunde sanktioner med en afkræftelig formodning, i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende uskyldsformodning i henhold til EMRK’s artikel 6, stk. 2. Dette princip fordrer, at formodninger om faktiske omstændigheder og retlige formodninger, som forekommer i straffelovene, holdes inden for rimelige grænser, som tager hensyn til, hvad der er på spil, og som opretholder forsvarsrettighederne (18). Domstolen følger denne praksis (19).

54.      Grundejerens solidariske medansvar for adfærden hos den person, der har brugsretten til ejendommen, bygger på to komponenter, nemlig dels den nærliggende antagelse, at ejeren i det mindste accepterer eller endog billiger denne adfærd, dels den forpligtelse til at udvise omhu (20), der er forbundet med dennes ejendomsret. Det nationale generaldirektorat beskriver i sin argumentation sidstnævnte komponent med princippet om »bonus et diligens pater familias«.

55.      Dette dobbelte grundlag synes navnlig, henset til medlemsstaternes skønsbeføjelse, at være foreneligt med princippet om, at forureneren betaler, proportionalitetsprincippet og princippet om uskyldsformodning. Overtrædelsen af affaldsdirektivet i hovedsagen kunne nemlig kun finde sted, eftersom TTK ikke gjorde brug af sine rettigheder som ejer med henblik på at forhindre disse overtrædelser.

56.      Foruden begrundelsen for en sådan formodning skal forsvarsrettighederne dog også fremhæves. Den person, der anklages, skal have mulighed for at afkræfte den formodning, der foreholdes ham (21).

57.      Ungarn har fremhævet, at ejeren i henhold til § 102, stk. 2, i lov LIII fritages for det solidariske ansvar, hvis han identificerer den person, der har den faktiske brugsret til ejendommen, og utvetydigt godtgør, at han ikke selv er ansvarlig.

58.      Det nationale generaldirektorat har i hovedsagen konkluderet, at TTK ikke opfylder nogen af de to krav og derfor ikke har afkræftet formodningen om eget ansvar. Den lejer, som TTK identificerede, kunne ikke udøve en faktisk brugsret til ejendommen, da han i mellemtiden var afgået ved døden, og TTK har heller ikke utvetydigt godtgjort, at TTK ikke var ansvarlig for overtrædelserne på ejendommen.

59.      Det nationale generaldirektorat anser denne konklusion for begrundet, idet den følger af en tilsidesættelse af den forpligtelse til at udvise omhu, der påhviler grundejeren. TTK havde i længere tid ikke fulgt med i, hvad der foregik på TTK’s ejendom.

60.      Forpligtelsen til at udvise omhu skal imidlertid være forholdsmæssig og navnlig rimelig (22). Ifølge proportionalitetsprincippet skal en foranstaltning nemlig være »egnet, nødvendig og tilpasset det mål, der forfølges hermed« (23). Kravet om rimelighed følger i denne forbindelse af det tredje trin i denne prøvelse, nemlig prøvelsen af, om foranstaltningen, i dette tilfælde forpligtelsen til at udvise omhu, er forholdsmæssig eller passende i forhold til det mål, der forfølges hermed.

61.      Tilsvarende skal også afkræftelsen af en formodning, der støttes på en sådan forpligtelse til at udvise omhu, forblive passende.

62.      Derfor skal de kompetente ungarske retter foretage en kritisk vurdering af, om kravene til en afkræftelse af formodningen om grundejerens ansvar i hovedsagen rent faktisk er rimeligt.

63.      I hovedsagen er det navnlig tvivlsomt, om TTK overhovedet kunne gøre mere end at identificere sin lejer. På grund af udlejningen mistede TTK nemlig den direkte rådighed over ejendommen. Derefter påhvilede det lejeren at forhindre lovovertrædelser på ejendommen. Derimod er det ikke klart, hvordan TTK kunne have forhindret overtrædelser.

64.      Uden yderligere holdepunkter er det heller ikke entydigt, at ejeren af et udlejet anlæg regelmæssigt skal kontrollere, hvad der sker på anlægget. Medmindre ungarsk ret eller lejekontrakten indeholder andre bestemmelser, må det antages, at lejerens rettigheder i mange tilfælde i sig selv vil være til hinder for sådanne kontroller.

65.      Det forekommer heller ikke absolut nødvendigt at udlede mere vidtgående forpligtelser med hensyn til omhu og kontrol af lejerens død som sådan. Det må nemlig antages, at hans arvinger i første omgang indtræder i rettighederne og pligterne i henhold til lejeaftalen. Derudover er der ikke noget i anmodningen om præjudiciel afgørelse, der tyder på, at TTK nødvendigvis havde kendskab til lejerens død.

66.      I hovedsagen kan der muligvis foreligge efterforskningsmæssige bidrag, der begrunder mere vidtgående forpligtelser til at udvise omhu og dermed højere krav til en afkræftelse af formodningen om ejerens ansvar. Med henblik herpå kunne man undersøge spørgsmålet om, hvorvidt der fortsat blev betalt leje og i givet fald af hvem. Den rolle, lejerens arvinger indtager, kunne også være relevant. Muligvis findes der endog oplysninger, der tyder på, at TTK kun har indgået lejeforholdet som skinmanøvre og/eller bevidst har brugt en stråmand. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholder imidlertid ikke sådanne oplysninger.

67.      Såfremt den nationale ret alligevel konkluderer, at TTK ikke har afkræftet formodningen om sit ansvar, skal det endelig supplerende bemærkes, at også sanktionen skal være forholdsmæssig, dvs. navnlig passende. Den skal således være i overensstemmelse med vægten af det individuelle bidrag til at forårsage skaden eller overtrædelsen af forpligtelsen til at udvise omhu. I reglen vil en overtrædelse af en grundejers forpligtelse til at udvise omhu med hensyn til adfærden hos en person, der har den faktiske brugsret til en udlejet ejendom, ikke skulle tillægges samme vægt som en direkte overtrædelse af affaldsretlige bestemmelser. I tilfælde af et formodet medansvar er det derfor også udelukket uden videre at pålægge grundejeren sanktionen for overtrædelsen af affaldsbestemmelserne.

68.      Sammenfattende kan det fastslås, at affaldsdirektivets artikel 36, stk. 2, princippet om, at forureneren betaler, i henhold til artikel 191, stk. 2, TEUF samt princippet om forholdsmæssig straf i artikel 49, stk. 3, i chartret om grundlæggende rettigheder og uskyldsformodningen i henhold til chartrets artikel 48, stk. 1, ikke er til hinder for at pålægge ejeren af en udlejet ejendom en passende straf, der bygger på en ved lov fastsat formodning om, at han i fællesskab med den person, der har den faktiske rådighed over ejendommen, er ansvarlig for overtrædelsen af affaldsretlige regler på ejendommen, såfremt det i princippet er muligt at afkræfte denne formodning med rimelige oplysninger.

C –    Begrebet strengere beskyttelsesbestemmelser

69.      Det andet spørgsmål om medlemsstaternes beføjelse til at vedtage strengere beskyttelsesbestemmelser stilles kun, såfremt princippet om, at forureneren betaler, er til hinder for at pålægge grundejeren en straf.

70.      Dette kan ikke udelukkes, såfremt det efter ungarsk ret skulle være muligt at straffe ejeren, selv om han har afgivet alle rimelige oplysninger med henblik på at afkræfte hans formodede ansvar, eller såfremt straffen er urimelig. Ganske vist indeholder affaldsdirektivet, i modsætning til miljøansvarsdirektivet, ikke selv en bestemmelse om strengere nationale foranstaltninger, men i henhold til artikel 193 TEUF forhindrer ordninger som affaldsdirektivet ikke medlemsstaterne i at opretholde eller indføre strengere beskyttelsesforanstaltninger.

71.      Domstolen har tidligere fastslået, at proportionalitetsprincippet ikke finder anvendelse i forhold til strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger (24). Deraf kunne man udlede, at straffe, der går videre end affaldsdirektivets artikel 36, stk. 2, er begrundet i artikel 193 TEUF.

72.      Beføjelsen til at vedtage strengere beskyttelsesforanstaltninger begrænses imidlertid under alle omstændigheder af formålene med den pågældende EU-retlige ordning, som medlemsstaterne ikke må undergrave (25). Og affaldsdirektivets artikel 36, stk. 2, fastsætter udtrykkeligt, at sanktioner for overtrædelse af affaldsretlige bestemmelser skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsen. »Strengere« sanktionsbestemmelser, der er baseret på urimelige krav eller upassende straffe, vil ikke være forenelige hermed.

73.      Medlemsstaterne kan derfor ikke anvende artikel 193 TEUF som grundlag for at pålægge sanktioner, som beror på en uafkræftelig formodning eller er uforholdsmæssige, for overtrædelse af forpligtelser i henhold til affaldslovgivningen.

V –    Forslag til afgørelse

74.      Jeg foreslår derfor, at anmodningen om præjudiciel afgørelse besvares som følger:

»1)      Direktiv 2004/35/EF om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader finder hverken anvendelse på sanktioner for overtrædelser af miljøretlige forpligtelser eller på luftforurening, der ikke medfører skader på beskyttede arter og naturtyper, vand eller jord.

2)      Artikel 36, stk. 2, i direktiv 2008/98/EF om affald, princippet om, at forureneren betaler, i henhold til artikel 191, stk. 2, TEUF samt princippet om forholdsmæssig straf i artikel 49, stk. 3, i chartret om grundlæggende rettigheder og uskyldsformodningen i henhold til chartrets artikel 48, stk. 1, er ikke til hinder for at pålægge ejeren af en udlejet ejendom en passende straf, der bygger på en ved lov fastsat formodning om, at han i fællesskab med den person, der har den faktiske rådighed over ejendommen, er ansvarlig for overtrædelsen af affaldsretlige bestemmelser på ejendommen, såfremt det i princippet er muligt at afkræfte denne formodning med rimelige oplysninger.

3)      Medlemsstaterne kan ikke anvende artikel 193 TEUF som grundlag for at pålægge sanktioner, som beror på en uafkræftelig formodning eller er uforholdsmæssige, for overtrædelse af forpligtelser i henhold til affaldslovgivningen.«


1 – Originalsprog: tysk.


2 – Jf. dom af 29.4.1999, Standley m.fl. (C-293/97, EU:C:1999:215), af 7.9.2004, Van de Walle m.fl. (C-1/03, EU:C:2004:490), af 24.6.2008, Commune de Mesquer (C-188/07, EU:C:2008:359), af 16.7.2009, Futura Immobiliare m.fl. (C-254/08, EU:C:2009:479), domme af 9.3.2010, ERG m.fl. (C-378/08, EU:C:2010:126) og ERG m.fl. (C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127), samt dom af 4.3.2015, Fipa Group m.fl. (C-534/13, EU:C:2015:140).


3 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/35/EF af 21.4.2004 om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader (EUT 2004, L 143, s. 56).


4 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19.11.2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3).


5 – Jf. domme af 9.3.2010, ERG m.fl. (C-378/08, EU:C:2010:126, præmis 46), og ERG m.fl. (C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 39), samt dom af 4.3.2015, Fipa Group m.fl. (C-534/13, EU:C:2015:140, præmis 42).


6 – Jf. senest dom af 11.2.2015, Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C-531/13, EU:C:2015:79, præmis 37), og af 13.10.2016, M. og S. (C-303/15, EU:C:2016:771, præmis 16). Jf. ligeledes dom af 26.9.2013, Texdata Software (C-418/11, EU:C:2013:588, præmis 43-46).


7 – Dom af 7.9.2004, Van de Walle m.fl. (C-1/03, EU:C:2004:490, præmis 56).


8 – Dom af 7.9.2004, Van de Walle m.fl. (C-1/03, EU:C:2004:490, præmis 58), og af 24.6.2008, Commune de Mesquer (C-188/07, EU:C:2008:359, præmis 71).


9 – Dom af 24.6.2008, Commune de Mesquer (C-188/07, EU:C:2008:359, præmis 72).


10 – Jf. dom af 29.4.1999, Standley m.fl. (C-293/97, EU:C:1999:215, præmis 51).


11 – Dom af 29.4.1999, Standley m.fl. (C-293/97, EU:C:1999:215, præmis 51 og 52).


12 – Dom af 9.3.2010, ERG m.fl. (C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 86).


13 – Jf. dom af 28.7.2016, JZ (C-294/16 PPU, EU:C:2016:610, præmis 42).


14 – Jf. dom af 18.11.1987, Maizena m.fl. (137/85, EU:C:1987:493, præmis 15), og af 11.7.2002, Käserei Champignon Hofmeister (C-210/00, EU:C:2002:440, præmis 35 og 44). Jf. også mit forslag til afgørelse Schenker m.fl. (C-681/11, EU:C:2013:126, punkt 40 og 41).


15 – Dom af 16.7.2009, Futura Immobiliare m.fl. (C-254/08, EU:C:2009:479, præmis 48, 52 og 55), og af 9.3.2010, ERG m.fl. (C-378/08, EU:C:2010:126, præmis 55).


16 – Dom af 23.10.2007, Kommissionen mod Rådet (C-440/05, EU:C:2007:625, præmis 70); jf. også artikel 83, stk. 2, TEU.


17 – Jf. mit forslag til afgørelse Fipa Group m.fl. (C-534/13, EU:C:2014:2393, punkt 60 og 61) og ERG m.fl. (C-378/08. C-379/08 og C-380/08, EU:C:2009:653, punkt 130-138).


18 – Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 7.10.1988, Salabiaku mod Frankrig (10519/83, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983, § 28), af 25.9.1992, Pham Hoang mod Frankrig (13191/87, CE:ECHR:1992:0925JUD001319187, § 33), og af 30.3.2004, Radio France m.fl. mod Frankrig (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, § 24).


19 – Dom af 23.12.2009, Spector Photo Group og Van Raemdonck (C-45/08, EU:C:2009:806, præmis 43). Jf. allerede dom af 10.7.1990, Hansen (C-326/88, EU:C:1990:291, præmis 19).


20 – Jf. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 30.3.2004, Radio France m.fl. mod Frankrig (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, § 24).


21 – Dom af 23.12.2009, Spector Photo Group og Van Raemdonck (C-45/08, EU:C:2009:806, præmis 44). Jf. også dom af 16.7.2009, Rubach (C-344/08, EU:C:2009:482, præmis 33), af 8.5.2013, Eni mod Kommissionen (C-508/11 P, EU:C:2013:289, præmis 50), af 5.3.2015, Kommissionen m.fl. mod Versalis m.fl. (C-93/13 P og C-123/13 P, EU:C:2015:150, præmis 46), og af 21.1.2016, Eturas m.fl. (C-74/14, EU:C:2016:42, præmis 41).


22 – Jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Vlaamse Oliemaatschappij (C-499/10, EU:C:2011:871, præmis 24-26), og af 2.6.2016, Kapnoviomichania Karelia (C-81/15, EU:C:2016:398, præmis 50, 52 og 53).


23 – Jf. mit forslag til afgørelse G4S Secure Solutions (C-157/15, EU:C:2016:382, punkt 98), analogt til den franske Conseil constitutionnel, afgørelse nr. 2015-527 QPC af 22.12.2015 (FR:CC:2015:2015 527.QPC, præmis 4 og 12) og nr. 2016-536 QPC af 19.2.2016 (FR:CC:2016:2016 536.QPC, præmis 3 og 10). Tilsvarende den franske Conseil d’État, dom nr. 317827 af 26.10.2011 (FR:CEASS:2011:317827 20111026). Jf. også den tyske Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 120, 274, 318 og 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, præmis 218).


24 – Dom af 14.4.2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C-6/03, EU:C:2005:222, præmis 63). Jf. dog dom af 9.3.2010, ERG m.fl. (C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 66 og 86).


25 – Dom af 9.3.2010, ERG m.fl. (C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 66), af 21.7.2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini og Eolica di Altamura (C-2/10, EU:C:2011:502, præmis 50), og af 26.2.2015, ŠKO-Energo (C-43/14, EU:C:2015:120, præmis 25). Jf. også mit forslag til afgørelse ERG m.fl. (C-378/08, C-379/08 og C-380/08, EU:C:2009:650, punkt 96-115).