SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
4 aprile 2017 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Direttiva 2004/114/CE – Articolo 6, paragrafo 1, lettera d) – Condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi – Diniego di ammissione – Nozione di “minaccia per la sicurezza pubblica” – Discrezionalità»
Nella causa C‑544/15,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino, Germania), con decisione del 14 ottobre 2015, pervenuta in cancelleria il 19 ottobre 2015, nel procedimento
Sahar Fahimian
contro
Bundesrepublik Deutschland,
con l’intervento di:
Stadt Darmstadt,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano, vicepresidente, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, E. Juhász, M. Berger, A. Prechal, M. Vilaras e E. Regan (relatore), presidenti di sezione, A. Rosas, A. Borg Barthet, D. Šváby, E. Jarašiūnas e C. Lycourgos, giudici,
avvocato generale: M. Szpunar
cancelliere: K. Malacek, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 20 settembre 2016,
considerate le osservazioni presentate:
– per S. Fahimian, da P. von Auer, Rechtsanwalt;
– per il governo tedesco, da J. Möller e T. Henze, in qualità di agenti;
– per il governo belga, da C. Pochet e M. Jacobs, in qualità di agenti;
– per il governo ellenico, da T. Papadopoulou, in qualità di agente;
– per il governo francese, da D. Colas, F.X. Bréchot e E. Armoët, in qualità di agenti;
– per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da W. Ferrante, avvocato dello Stato;
– per il governo polacco, da B. Majczyna, in qualità di agente;
– per la Commissione europea, da C. Cattabriga e F. Erlbacher, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 29 novembre 2016,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato (GU 2004, L 375, pag. 12).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la sig.ra Sahar Fahimian e la Bundesrepublik Deutschland (Repubblica federale di Germania) in merito al rifiuto di quest’ultima di concederle un visto per motivi di studio.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
La direttiva 2004/114
3 I considerando 6, 7, 14, 15 e 24 della direttiva 2004/114 così recitano:
«(6) Uno degli obiettivi dell’azione della Comunità nel settore dell’istruzione è promuovere l’immagine dell’Europa intera in quanto centro mondiale di eccellenza per gli studi e per la formazione professionale. Favorire la mobilità dei cittadini di paesi terzi verso la Comunità per motivi di studio è un elemento chiave di questa strategia. Il ravvicinamento delle legislazioni nazionali degli Stati membri relative alle condizioni di ingresso e di soggiorno ne è parte integrante.
(7) Le migrazioni per i motivi previsti nella presente direttiva, che sono temporanee per definizione e non dipendono dalle condizioni del mercato del lavoro nello Stato ospitante, costituiscono una forma di arricchimento reciproco per quanti migrano, per lo Stato d’origine e per lo Stato ospitante, e contribuiscono a promuovere una maggiore comprensione fra culture.
(…)
(14) L’ammissione ai fini previsti dalla presente direttiva può essere rifiutata per motivi debitamente giustificati. In particolare l’ammissione potrebbe essere rifiutata qualora lo Stato membro ritenga, basandosi su una valutazione fattuale, che il cittadino di paesi terzi interessato costituisca una potenziale minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza pubblica. La nozione di ordine pubblico può contemplare una condanna per aver commesso un reato grave. In tale contesto va rilevato che nel concetto di ordine pubblico e di sicurezza pubblica rientrano pure i casi in cui un cittadino di un paese terzo fa o ha fatto parte di un’organizzazione che sostiene il terrorismo, sostiene o ha sostenuto una siffatta organizzazione o nutre o ha nutrito aspirazioni estremistiche.
(15) In caso di dubbio sui motivi della domanda di ammissione, gli Stati membri possono esigere tutte le prove necessarie per valutarne la coerenza, in particolare in base agli studi prescelti dal richiedente, al fine di lottare contro gli abusi e l’uso improprio della procedura stabilita dalla presente direttiva.
(…)
(24) Poiché lo scopo della presente direttiva, cioè determinare le condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi, per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato non può essere realizzato in maniera sufficiente dagli Stati membri e può dunque, a motivo delle sue dimensioni o effetti[,] essere realizzato meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo».
4 Ai sensi dell’articolo 1 di tale direttiva:
«Oggetto della presente direttiva è definire:
a) le condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi che si rechino nel territorio degli Stati membri, per un periodo superiore a tre mesi, per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato;
b) le norme sulle procedure per l’ammissione dei cittadini di paesi terzi nel territorio degli Stati membri ai suddetti fini».
5 L’articolo 3, paragrafo 1, della citata direttiva, rubricato «Campo d’applicazione», dispone che essa si applica segnatamente «ai cittadini di paesi terzi che chiedono di essere ammessi nel territorio di uno Stato membro per motivi di studio».
6 Il Capo II della direttiva 2004/114 verte sulle «Condizioni di ammissione». È composto dagli articoli da 5 a 11. L’articolo 5 è formulato nei seguenti termini:
«L’ammissione di un cittadino di un paese terzo a norma della presente direttiva è subordinata all’esame della documentazione comprovante che egli ottempera ai requisiti di cui all’articolo 6 e, a seconda della categoria di appartenenza, agli articoli da 7 a 11».
7 L’articolo 6 della direttiva di cui trattasi così dispone:
«1. Il cittadino di un paese terzo che chieda di essere ammesso per i motivi specificati agli articoli da 7 a 11 deve rispondere ai seguenti requisiti:
a) presentare un titolo di viaggio valido a norma della legislazione nazionale. Gli Stati membri possono prescrivere che il periodo di validità del titolo di viaggio sia almeno pari alla durata del soggiorno previsto;
b) ove non abbia raggiunto la maggiore età, ai sensi della legislazione nazionale dello Stato membro ospitante, presentare l’autorizzazione dei genitori per il soggiorno in questione;
c) essere coperto da un’assicurazione malattia per tutti i rischi di norma coperti per i cittadini del suo paese nello Stato membro in questione;
d) non essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sanità pubblica;
e) se richiesto dallo Stato membro, esibire la prova del pagamento delle tasse dovute per l’esame della domanda in base all’articolo 20 della presente direttiva.
2. Gli Stati membri agevolano la procedura di ammissione per i cittadini di paesi terzi di cui agli articoli da 7 a 11 che partecipano a programmi comunitari diretti a promuovere la mobilità verso o dentro la Comunità».
8 Gli articoli da 7 a 11 di detta direttiva sono relativi alle condizioni di ammissione specifiche applicabili agli studenti, agli alunni, ai tirocinanti non retribuiti e altri volontari nonché alla mobilità degli studenti. Il suo articolo 7, intitolato «Requisiti specifici per gli studenti», dispone, al paragrafo 1:
«Oltre ai requisiti generali previsti all’articolo 6, il cittadino di paesi terzi che chieda di essere ammesso per motivi di studio, deve soddisfare anche ai seguenti requisiti:
a) essere accettato da un istituto di insegnamento superiore per seguire un programma di studi;
b) esibire le prove richieste dallo Stato membro per dimostrare che disporrà, durante il soggiorno, di risorse sufficienti per provvedere al suo sostentamento, agli studi e al suo ritorno. Gli Stati membri rendono pubblico l’importo delle risorse minime mensili necessarie ai fini della presente disposizione, senza pregiudizio dell’esame individuale della situazione di ciascun richiedente;
c) dimostrare, se richiesto dallo Stato membro, di avere conoscenza sufficiente della lingua in cui si tiene il programma di studi prescelto;
d) se richiesto dallo Stato membro, esibire la prova del pagamento della tassa di iscrizione all’istituto».
9 Ai sensi dell’articolo 12 della direttiva 2004/114:
«1. Il permesso di soggiorno è rilasciato allo studente per un periodo pari almeno ad un anno e rinnovabile se permangono le condizioni di cui agli articoli 6 e 7. Ove il programma di studi abbia una durata inferiore a un anno, il permesso di soggiorno dura quanto il programma.
2. Senza pregiudizio dell’articolo 16, il rinnovo del permesso di soggiorno può essere rifiutato o il documento può essere revocato nei seguenti casi:
a) il titolare non osserva i limiti all’accesso alle attività economiche contemplati dall’articolo 17 della presente direttiva;
b) il titolare non procede negli studi con un profitto accettabile in conformità della legislazione o della prassi amministrativa nazionale».
10 L’articolo 18 di tale direttiva, recante il titolo «Garanzie procedurali e trasparenza», ai suoi paragrafi 2 e 4 dispone quanto segue:
«2. Ove le informazioni fornite a sostegno della domanda siano insufficienti, l’esame della domanda può essere sospeso e le autorità competenti segnalano al richiedente le altre informazioni ritenute necessarie.
(…)
4. Ove una domanda sia respinta o un permesso di soggiorno rilasciato in conformità della presente direttiva sia revocato, l’interessato ha diritto di proporre un’impugnazione legale dinanzi alle autorità dello Stato membro in questione».
Il regolamento (UE) n. 267/2012
11 L’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (UE) n. 961/2010 (GU 2012, L 88, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 1263/2012 del Consiglio, del 21 dicembre 2012 (GU 2012, L 356, pag. 34) (in prosieguo: il «regolamento n. 267/2012»), prevede il congelamento di fondi e di risorse economiche delle persone, entità e organismi elencati all’allegato IX di tale regolamento che siano stati riconosciuti come «altre persone, entità o organismi che forniscono sostegno, anche finanziario, logistico o materiale, al governo iraniano e entità di loro proprietà o sotto il loro controllo o persone e entità ad essi associate».
12 Tale allegato è stato modificato a più riprese, in particolare a seguito dell’adozione di misure restrittive supplementari. Nella sua versione modificata dal regolamento di esecuzione (UE) n. 1202/2014 del Consiglio, del 7 novembre 2014 (GU 2014, L 325, pag. 3), esso comprende, al Titolo I, parte B, relativo alle persone ed entità coinvolte in attività nucleari o relative a missili balistici e persone ed entità che forniscono sostegno al governo dell’Iran, la Sharif University of Technology di Teheran (Politecnico di Sharif) (Iran) (in prosieguo: la «SUT»).
13 I motivi che giustificavano l’inserimento della SUT nell’elenco in esame sono i seguenti:
«La [SUT] ha un certo numero di accordi di cooperazione con organizzazioni del governo iraniano designate dall’ONU e/o dall’UE le quali operano in campo militare, o ad esso correlato, specie nel settore della produzione e dell’approvvigionamento di missili balistici. Ciò comprende: un accordo con l’Organizzazione delle industrie aerospaziali, designata dall’UE, per la produzione, tra l’altro, di satelliti; la cooperazione con il Ministero della Difesa iraniano e con il Corpo dei guardiani della rivoluzione islamica (IRGC) per le gare relative a imbarcazioni sofisticate; un accordo di più ampia portata con la forza aerea dell’IRGC che contempla lo sviluppo e il rafforzamento dei rapporti dell’università, la relativa cooperazione organizzativa e strategica.
La SUT è parte di un accordo tra sei università che sostiene il governo iraniano attraverso la ricerca nel campo della difesa; la SUT impartisce corsi di laurea in ingegneria relativa ai velivoli non pilotati (UAV) che sono stati ideati, tra gli altri, dal ministero della Scienza. Globalmente, queste attività dimostrano un significativo livello di impegno con il governo iraniano in campo militare, o con esso correlato, che costituisce un [sostegno] al governo dell’Iran».
Diritto tedesco
14 Il Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (legge tedesca in materia di soggiorno, attività economica e integrazione degli stranieri nel territorio federale), nella versione pubblicata il 25 febbraio 2008 (BGBl. I, pag. 162) (in prosieguo: l’«AufenthG») stabilisce, all’articolo 4, intitolato «Necessità di un titolo di soggiorno», paragrafo 1:
«Per potere fare ingresso e soggiornare nel territorio federale, agli stranieri è richiesto un titolo di soggiorno (…). Il titolo di soggiorno viene concesso nelle seguenti forme:
(1) un visto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, n. 1, e paragrafo 3, della presente legge;
(…)».
15 L’articolo 6, paragrafo 3, dell’AufenthG, rubricato «Visto», stabilisce quanto segue:
«Per i soggiorni di durata superiore è richiesto un visto per il territorio federale (visto nazionale); detto visto è rilasciato prima dell’ingresso dello straniero nel territorio federale. L’emissione è basata sulle disposizioni applicabili al permesso di soggiorno [di durata limitata], alla carta blu UE, al permesso di stabilimento e al permesso di soggiorno di lunga durata UE (…)».
16 L’articolo 16 dell’AufenthG, intitolato «Studi, corsi di lingua, scolarizzazione», al suo paragrafo 1 così dispone:
«Ad uno straniero può essere concesso un permesso di soggiorno per fini di studio presso un’università statale o riconosciuta dallo Stato o presso un istituto d’istruzione analogo. (…) Il permesso di soggiorno per fini di studio può essere emesso solo se lo straniero è stato ammesso dall’istituto d’istruzione interessato; è sufficiente l’ammissione condizionale. Non è richiesta la prova della conoscenza della lingua in cui si svolgerà il corso di studi se le conoscenze linguistiche dello straniero sono già state prese in considerazione nella decisione di ammissione o se dovranno essere acquisite mediante misure di preparazione al corso di studi. La validità al momento della prima emissione del permesso di soggiorno per fini di studio e per ciascuna proroga successiva è pari ad almeno un anno e non può eccedere due anni durante il corso di studio e le misure di preparazione al corso di studio; la validità può essere prorogata se la finalità del soggiorno non è stata ancora conseguita ed è conseguibile entro un termine ragionevole».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
17 La sig.ra Fahimian, nata nel 1985, è una cittadina iraniana. Dalla decisione di rinvio risulta che ella ha conseguito un diploma di Master of Science nel settore delle tecnologie dell’informazione presso la SUT. L’università in parola offre insegnamenti specializzati negli ambiti della tecnologia, dell’ingegneria e della fisica.
18 Il 21 novembre 2012 la sig.ra Fahimian ha richiesto presso l’ambasciata della Repubblica federale di Germania a Teheran il rilascio di un visto per svolgere un dottorato di ricerca presso la Technische Universität di Darmstadt (Politecnico di Darmstad, Germania), nell’ambito del Center for Advanced Security Research Darmstadt (CASED) (Centro di ricerca avanzata nel settore della sicurezza di Darmstad), nel contesto del progetto «Sistemi incorporati e mobili affidabili».
19 La sig.ra Fahimian ha accluso alla sua domanda prova dell’ammissione a tale università nonché una lettera del direttore esecutivo del Center for Advanced Security Research Darmstadt di data 14 novembre 2012. In tale lettera, il progetto di ricerca della sig.ra Fahimian viene presentato come incentrato sulla «sicurezza dei sistemi mobili, ivi compreso il rilevamento degli attacchi agli smartphone, fino ai protocolli di sicurezza». Il direttore esecutivo spiegava inoltre che la missione attribuita alla sig.ra Fahimian in tale progetto consisteva nello «scoprire nuovi meccanismi di protezione efficienti ed efficaci per gli smartphone, in presenza delle ben note limitazioni concernenti l’energia ridotta, l’accesso limitato alle risorse informatiche e una larghezza di banda limitata».
20 Per finanziare i propri studi di dottorato, la sig.ra Fahimian ha ottenuto una borsa di studio per dottorato presso il citato centro di ricerca.
21 La domanda di visto è stata respinta il 27 maggio 2013. La sig.ra Fahimian ha proposto un ricorso amministrativo presso l’autorità da cui promanava l’atto, che è stato a sua volta respinto con decisione del 22 ottobre 2013.
22 Il 22 novembre 2013 ella ha presentato un ricorso dinanzi al giudice del rinvio avverso tale decisione di diniego, diretto ad ottenere il rilascio del visto richiesto. Tale giudice rileva che le parti controvertono in ordine alla questione della presenza o meno di motivi di sicurezza pubblica, nell’accezione dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, che ostano all’ammissione della sig.ra Fahimian nel territorio tedesco.
23 Dalla decisione di rinvio emerge che la convenuta nel procedimento principale asserisce che la situazione in Iran giustifica il timore che la conoscenze che la sig.ra Fahimian acquisirebbe nel corso del suo soggiorno per motivi di studio possano poi essere impiegate impropriamente nel suo paese di origine. Secondo tale convenuta, il governo iraniano da tempo lavora ad un progetto informatico di ampia portata finalizzato ad ottenere l’accesso a informazioni riservate nei paesi occidentali. Essa spiega che i pirati informatici cercano, in sostanza, dati riservati dei settori aeronautico e aerospaziale nonché dell’industria bellica. In base alle dichiarazioni di esperti nel campo della sicurezza, gli attacchi informatici sarebbero condotti segnatamente allo scopo di ottenere piani di costruzione e risultati di ricerche per il programma nucleare iraniano, programma sospettato di perseguire obiettivi militari.
24 Ciò premesso, l’impegno dedito dalla SUT al settore della ricerca militare in Iran sarebbe noto nella comunità internazionale. In proposito, la convenuta nel procedimento principale osserva che la natura di tale impegno ha indotto il legislatore dell’Unione, ad inserire una prima volta, con il regolamento di esecuzione (UE) n. 1264/2012 del Consiglio, del 21 dicembre 2012, che attua il regolamento n. 267/2012 (GU 2012, L 356, pag. 55), tale università nell’elenco delle entità colpite da misure restrittive figuranti nell’allegato IX del regolamento n. 267/2012. Tale inserimento è stato annullato dal Tribunale dell’Unione europea, con la sentenza del 3 luglio 2014, Sharif University of Technology/Consiglio (T‑181/13, non pubblicata, EU:T:2014:607). Il legislatore dell’Unione ha nuovamente inserito, mediante il regolamento di esecuzione n. 1202/2014, detta università nel citato elenco. La convenuta nel procedimento principale osserva che tale reinscrizione è motivata dal collegamento stretto e accertato di tale università con il regime iraniano nel settore militare o nei settori connessi a quest’ultimo.
25 Per di più, a detta della convenuta nel procedimento principale, non si può escludere che anche dopo aver ottenuto il suo diploma conclusivo degli studi presso la SUT, la sig.ra Fahimian intrattenga ancora rapporti con persone nell’ambito di tale università.
26 La convenuta nel procedimento principale teme inoltre che le conoscenze che la sig.ra Fahimian acquisirebbe nel corso dei suoi studi in Germania possano essere impiegate anche a fini di repressione interna in Iran o, più in generale, in relazione a violazioni dei diritti dell’uomo. Le tecnologie su cui è incentrato il progetto di ricerca della sig.ra Fahimian, infatti, potrebbero essere utilizzate dalle autorità iraniane per sorvegliare la popolazione.
27 Tuttavia, il giudice del rinvio nutre dubbi sulla circostanza che, nel caso di specie, si possa fondatamente invocare l’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114. In effetti, la convenuta nel procedimento principale non avrebbe addotto alcuna circostanza concreta inerente al comportamento dell’interessata o ai suoi contatti con talune persone, né avrebbe illustrato quale sia il rapporto tra le capacità che l’interessata acquisirebbe durante gli studi di dottorato ed il loro successivo uso improprio.
28 In tali circostanze, il Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino, Germania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) a) Se l’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva [2004/114] debba essere interpretato nel senso che, nello stabilire se un cittadino di un paese terzo che chiede di essere ammesso per i motivi indicati negli articoli da 7 a 11 della direttiva debba essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sanità pubblica, le autorità competenti degli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità in ragione del quale la valutazione delle autorità è soggetta soltanto a un limitato controllo giurisdizionale.
b) In caso di risposta affermativa alla questione sub 1a): a quali limiti giuridici siano soggette le autorità competenti degli Stati membri nel valutare se un cittadino di un paese terzo che chiede di essere ammesso per i motivi indicati negli articoli da 7 a 11 della direttiva [2004/114] debba essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sanità pubblica, in particolare, rispetto alle circostanze di fatto alla base della valutazione e alla loro analisi.
2) A prescindere dalle risposte alle questioni sub 1a) e 1b): se l’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva [2004/114] debba essere interpretato nel senso che gli Stati membri possono, in base ad esso, in una fattispecie come quella in esame, in cui un cittadino di un paese terzo proveniente dalla [Repubblica islamica d’]Iran, che ha ivi conseguito il proprio titolo di studio universitario presso la [SUT] (Teheran) specializzata in tecnologia, ingegneria e fisica, chiede di poter entrare nel paese al fine di compiere un dottorato di ricerca nel settore della sicurezza informatica nell’ambito del progetto “Sistemi incorporati e mobili affidabili”, in particolare sullo sviluppo di meccanismi efficaci di protezione per smartphone, negare l’ammissione nel loro territorio sulla base del fatto che non può essere escluso che le competenze acquisite nel contesto del progetto di ricerca potrebbero essere impiegate impropriamente in Iran, ad esempio, per acquisire informazioni riservate nei paesi occidentali, ai fini della repressione interna o, in generale, nell’ambito della violazione dei diritti dell’uomo».
Sulle questioni pregiudiziali
29 Con le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114 debba essere interpretato nel senso che le competenti autorità nazionali, quando un cittadino di uno Stato terzo presenta loro una domanda di visto per motivi di studio, dispongano di un ampio margine discrezionale, sottoposto ad un sindacato giurisdizionale solo limitato, nel decidere se tale cittadino rappresenti una minaccia per la sicurezza pubblica, nell’accezione di tale disposizione, e se tali autorità siano autorizzate a negare il rilascio del visto richiesto in circostanze come quelle del procedimento principale.
30 Secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in particolare, sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 22 e giurisprudenza citata).
31 In primo luogo, per quanto riguarda l’impianto sistematico della direttiva 2004/114, l’articolo 5 di tale direttiva prevede che l’ammissione di un cittadino di un paese terzo nel territorio di uno Stato membro è subordinata all’esame della documentazione che lo riguarda, comprovante che il richiedente ottemperi, al contempo, ai requisiti generali di cui al successivo articolo 6 di tale direttiva e, qualora si tratti di un cittadino di paesi terzi che chieda di essere ammesso per motivi di studio, ai requisiti specifici di cui al successivo articolo 7 (v., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 23).
32 In particolare, gli Stati membri verificano se sussistano, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, in combinato disposto con il considerando 14 di tale direttiva, ragioni attinenti all’esistenza di una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sanità pubblica che possano giustificare il rifiuto di ammissione di un tale cittadino (sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 24).
33 In applicazione dell’articolo 12 della direttiva 2004/114, deve essere rilasciato un permesso di soggiorno agli studenti di paesi terzi che soddisfino i requisiti generali e specifici tassativamente elencati dagli articoli 6 e 7 di tale direttiva (v., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 27).
34 In secondo luogo, riguardo agli obiettivi della direttiva 2004/114, dal suo articolo 1, lettera a), in combinato disposto con il suo considerando 24, risulta che la stessa è volta a definire le condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi che si rechino nel territorio degli Stati membri per motivi di studio per un periodo superiore a tre mesi (v., in particolare, sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 28).
35 A tal riguardo, la Corte ha già rilevato che, conformemente ai considerando 6 e 7 della direttiva 2004/114, quest’ultima ha come obiettivo di favorire la mobilità verso l’Unione europea degli studenti che sono cittadini di paesi terzi per motivi di istruzione e che detta mobilità ha come scopo di promuovere l’immagine dell’Europa in quanto centro mondiale di eccellenza per gli studi e per la formazione professionale (sentenza del 21 giugno 2012, Sommer, C‑15/11, EU:C:2012:371, punto 39).
36 Quindi uno Stato membro non può introdurre, per l’ammissione di cittadini di paesi terzi per motivi di studio, requisiti aggiuntivi rispetto a quelli previsti dagli articoli 6 e 7 della direttiva 2004/114 senza contravvenire agli obiettivi perseguiti dalla stessa (v., in particolare, sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 30).
37 La direttiva 2004/114 riconosce però alle autorità nazionali competenti un margine discrezionale nel determinare se ricorrano i requisiti generali e specifici istituiti agli articoli 6 e 7 di tale direttiva e, segnatamente, se ragioni attinenti all’esistenza di una minaccia per la sicurezza pubblica ostino all’ammissione del cittadino di un paese terzo interessato (v., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 33).
38 Sotto questo profilo occorre osservare che la direttiva 2004/114 non fornisce una definizione della nozione di «sicurezza pubblica», nell’accezione dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della medesima, su cui si basa il diniego di visto occorso nel procedimento principale.
39 La Corte, tuttavia, ha già precisato che la nozione di «sicurezza pubblica» comprende tanto la sicurezza interna di uno Stato membro quanto la sua sicurezza esterna. Pertanto, la sicurezza pubblica può essere lesa da un pregiudizio tanto al funzionamento delle istituzioni e dei servizi pubblici essenziali quanto alla sopravvivenza della popolazione, oltre che dal rischio di perturbazioni gravi dei rapporti internazionali o della coesistenza pacifica dei popoli, o ancora dal pregiudizio agli interessi militari (v., in particolare, sentenze del 23 novembre 2010, Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, punti 43 e 44, nonché del 15 febbraio 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punto 66).
40 Quanto al requisito riguardante l’esistenza di una minaccia per la sicurezza pubblica, si osserva che, diversamente dall’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 7, e rettifiche GU 2004, L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34), il quale postula che un provvedimento emanato in nome della sicurezza pubblica sia adottato esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale esso viene applicato e che tale comportamento rappresenti una minaccia «reale, attuale e sufficientemente grave» per detto interesse fondamentale della società (v., in particolare, sentenze del 22 maggio 2012, I, C‑348/09, EU:C:2012:300, punto 30; del 13 settembre 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, punto 84, e del 13 settembre 2016, CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, punto 40), dall’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, letto alla luce del considerando 14 di tale direttiva, si evince che l’ammissione di un cittadino di un paese terzo può essere rifiutata se le autorità nazionali competenti per l’esame della domanda di visto presentata da tale cittadino ritengano, basandosi su una valutazione fattuale, che questi costituisca una minaccia, quand’anche «potenziale», per la sicurezza pubblica. Detta valutazione, quindi, può tener conto non solo del comportamento personale del richiedente, bensì anche di altri elementi relativi, segnatamente, al suo percorso professionale.
41 In proposito, la valutazione della situazione individuale di una persona che richiede il visto può implicare analisi complesse fondate, in particolare, su una valutazione della personalità di tale richiedente, sul suo inserimento nel paese in cui risiede, sulla situazione politica, sociale ed economica di quest’ultimo, nonché sull’eventuale minaccia che rappresenterebbe, per la sicurezza pubblica, l’ammissione di tale richiedente, per motivi di studio, nel territorio dello Stato membro interessato, alla luce del rischio che le conoscenze che questi acquisirebbe nel corso di tali studi possano successivamente essere impiegate, nel suo paese d’origine, per fini che mettono a repentaglio la citata sicurezza pubblica. Simili valutazioni implicano l’elaborazione di previsioni sull’eventuale comportamento di detto richiedente il visto, e devono basarsi, in particolare, su un’ampia conoscenza del paese di residenza di quest’ultimo, così come sull’analisi di documenti di vario tipo e delle dichiarazioni di tale richiedente (v., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, punti 56 e 57).
42 Ciò premesso, le autorità nazionali competenti godono di un ampio margine discrezionale quando esaminano fatti rilevanti per chiarire se i motivi enunciati all’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, e attinenti all’esistenza di una minaccia, in particolare, per la sicurezza pubblica, ostino all’ammissione del cittadino del paese terzo (v., per analogia, sentenza del 19 dicembre 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, punto 60).
43 È compito di tali autorità nazionali, al fine di appurare se il richiedente il visto costituisca una minaccia, quand’anche potenziale, per la sicurezza pubblica, procedere a una valutazione globale del complesso degli elementi che caratterizzano la situazione di tale persona.
44 Come la Corte ha già statuito, nell’ambito dell’esame dei requisiti di ammissione nulla osta, conformemente al considerando 15 della direttiva 2004/114, a che le autorità nazionali competenti esigano tutte le prove necessarie per valutare la coerenza della domanda di ammissione (sentenza del 10 settembre 2014, Ben Alaya, C‑491/13, EU:C:2014:2187, punto 34). In proposito, ove le informazioni fornite per corroborare la domanda di visto siano insufficienti per valutare la sussistenza di un’eventuale minaccia per la sicurezza pubblica, dall’articolo 18, paragrafo 2, di tale direttiva emerge che dette autorità possono esigere che il richiedente fornisca altre informazioni ritenute necessarie.
45 Per quanto attiene al sindacato giurisdizionale sul margine discrezionale di cui dispongono le autorità nazionali competenti nel contesto dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, il giudice nazionale deve segnatamente verificare, sempre tenendo conto della ripartizione dell’onere della prova come risulta dal punto precedente, se la decisione impugnata poggi su una base di fatto adeguatamente solida.
46 Inoltre, atteso che le autorità nazionali competenti dispongono di un ampio potere discrezionale nel valutare i fatti, il sindacato giurisdizionale è limitato, per quanto attiene a tale valutazione, all’assenza di errore manifesto. Tale sindacato giurisdizionale deve peraltro vertere, in particolare, sull’osservanza delle garanzie processuali, osservanza che riveste un’importanza fondamentale. Tra tali garanzie si annovera l’obbligo in capo a tali autorità di esaminare, in modo accurato ed imparziale, tutti gli elementi pertinenti della situazione di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 9 marzo 2010, ERG e a., C‑379/08 e C‑380/08, EU:C:2010:127, punti 60 e 61, nonché del 16 giugno 2015, Gauweiler e a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punto 69) e altresì l’obbligo di motivare la loro decisione in maniera sufficiente a consentire al giudice nazionale di accertare, nel contesto del ricorso previsto dall’articolo 18, paragrafo 4, della direttiva 2004/114, se esistessero tutti gli elementi di fatto e di diritto necessari per l’esercizio del potere discrezionale (v., per analogia, sentenze del 21 novembre 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punto 14, e del 10 luglio 2008, Bertelsmann et Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punto 69). A quest’ultimo proposito, occorre osservare che, a tenore del considerando 14 della direttiva 2004/114, il rifiuto di ammissione di un cittadino di un paese terzo per motivi di studio deve poggiare su «motivi debitamente giustificati».
47 Nel caso di specie, per quanto riguarda il ricorso della sig.ra Fahimian relativo alla decisione delle autorità tedesche che le negavano il rilascio del visto per motivi di studio da essa richiesto, il giudice del rinvio deve tener conto del complesso degli elementi che caratterizzano la situazione di tale persona.
48 Tra tali elementi riveste particolare importanza, alla luce dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114, la circostanza che la sig.ra Fahimian si sia laureata presso la SUT, che è stata, e rimane, inserita nell’elenco delle entità colpite da misure restrittive figuranti all’allegato IX del regolamento n. 267/2012 e che le ricerche che ella intende svolgere in Germania nell’ambito del suo dottorato vertano sul delicato settore della sicurezza delle tecnologie dell’informazione.
49 Lo stesso è a dirsi per gli elementi aggiuntivi di cui dispongono le competenti autorità nazionali e che danno adito al timore che le conoscenze che la sig.ra Fahimian acquisirebbe in Germania possano successivamente essere impiegate per fini abusivi, come quelli menzionati dal giudice del rinvio nella sua seconda questione, contrari alla preservazione della sicurezza pubblica.
50 Alla luce del complesso delle considerazioni sin qui svolte, occorre rispondere alle questioni sottoposte dichiarando che l’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114 deve essere interpretato nel senso che le competenti autorità nazionali, quando sono adite da un cittadino di un paese terzo con una domanda di visto per motivi di studio, dispongono di un ampio margine discrezionale nel verificare, sulla base del complesso degli elementi rilevanti che caratterizzano la situazione di tale cittadino, se quest’ultimo rappresenti una minaccia, quand’anche potenziale, per la sicurezza pubblica. Tale disposizione deve altresì essere interpretata nel senso che non osta a che le competenti autorità nazionali si rifiutino di ammettere nel territorio dello Stato membro interessato, per tali fini, un cittadino di un paese terzo che si sia laureato presso un’università colpita da misure restrittive dell’Unione per il significativo impegno di tale università presso il governo iraniano nel settore militare o in settori a questo correlati, e che intenda svolgere, in tale Stato membro, ricerche in un ambito delicato per la sicurezza pubblica, qualora gli elementi di cui dispongono dette autorità permettano di temere che le conoscenze che tale persona acquisirebbe nel corso delle sue ricerche possano successivamente essere impiegate a fini pregiudizievoli per la sicurezza pubblica. Il giudice nazionale, adito con un ricorso avverso la decisione delle competenti autorità nazionali di negare il rilascio del visto richiesto, è tenuto a verificare che tale decisione poggi su una motivazione adeguata e su una base di fatto sufficientemente solida.
Sulle spese
51 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
L’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato, deve essere interpretato nel senso che le competenti autorità nazionali, quando sono adite da un cittadino di un paese terzo con una domanda di visto per motivi di studio, dispongono di un ampio margine discrezionale nel verificare, sulla base del complesso degli elementi rilevanti che caratterizzano la situazione di tale cittadino, se quest’ultimo rappresenti una minaccia, quand’anche potenziale, per la sicurezza pubblica. Tale disposizione deve altresì essere interpretata nel senso che non osta a che le competenti autorità nazionali si rifiutino di ammettere nel territorio dello Stato membro interessato, per tali fini, un cittadino di un paese terzo che si sia laureato presso un’università colpita da misure restrittive dell’Unione per il significativo impegno di tale università presso il governo iraniano nel settore militare o in settori a questo correlati, e che intenda svolgere, in tale Stato membro, ricerche in un ambito delicato per la sicurezza pubblica, qualora gli elementi di cui dispongono dette autorità permettano di temere che le conoscenze che tale persona acquisirebbe nel corso delle sue ricerche possano successivamente essere impiegate a fini pregiudizievoli per la sicurezza pubblica. Il giudice nazionale, adito con un ricorso avverso la decisione delle competenti autorità nazionali di negare il rilascio del visto richiesto, è tenuto a verificare che tale decisione poggi su una motivazione adeguata e su una base di fatto sufficientemente solida.
Firme