CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 6 aprile 2017(1)
Causa C‑348/16
Moussa Sacko
contro
Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione internazionale di Milano
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale di Milano (Italia)]
«Rinvio pregiudiziale – Asilo – Interpretazione degli articoli 12, 14, 31 e 46 della direttiva 2013/32/UE – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Diniego amministrativo, dopo aver proceduto all’audizione dell’interessato, di una domanda di status di rifugiato – Possibilità di rigetto del ricorso giurisdizionale senza audizione dell’interessato»
1. Per la prima volta (salvo errore da parte mia) si chiede alla Corte se la direttiva 2013/32/UE (2) sia compatibile con una normativa nazionale che consente di dichiarare irricevibile o rigettare de plano un ricorso giurisdizionale presentato da un richiedente asilo contro il diniego della sua domanda di protezione internazionale.
2. Il giudice del rinvio afferma che il ricorso del richiedente asilo nella presente causa è «manifestamente infondato» e che «il diniego dell’autorità amministrativa» nei confronti della sua richiesta è «quindi insuperabile». Sebbene, in tale contesto, il diritto interno autorizzerebbe a dichiarare irricevibile o a rigettare de plano del ricorso, si pone la questione se tale soluzione sia conforme alla direttiva 2013/32. Nella fattispecie, il giudice del rinvio vuole sapere se il rigetto de plano violi, in realtà, il diritto del richiedente a un ricorso effettivo garantito dall’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva.
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
Direttiva 2013/32
3. Ai sensi del suo articolo 1, obiettivo della direttiva 2013/32 è «stabilire procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95/UE» (3).
4. Ai considerando 18, 20 e 60 della direttiva medesima si afferma:
«(18) È nell’interesse sia degli Stati membri sia dei richiedenti protezione internazionale che sia presa una decisione quanto prima possibile in merito alle domande di protezione internazionale, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo».
«(20) In circostanze ben definite per le quali una domanda potrebbe essere infondata o vi sono gravi preoccupazioni di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, gli Stati membri dovrebbero poter accelerare la procedura di esame, introducendo in particolare termini più brevi, ma ragionevoli, in talune fasi procedurali, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo e un accesso effettivo del richiedente ai principi fondamentali e alle garanzie previsti dalla presente direttiva».
«(60) La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti nella Carta. In particolare, la presente direttiva intende assicurare il pieno rispetto della dignità umana nonché promuovere l’applicazione degli articoli 1, 4, 18, 19, 21, 23, 24 e 47 della Carta e deve essere attuata di conseguenza».
5. L’articolo 2, lettera c), della direttiva definisce:
«“richiedente”: il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva».
6. L’articolo 12, inserito nel capo II («Principi fondamentali e garanzie»), dispone quanto segue:
«1. In relazione alle procedure di cui al capo III, gli Stati membri provvedono affinché tutti i richiedenti godano delle seguenti garanzie:
a) il richiedente è informato, in una lingua che capisce o che è ragionevole supporre possa capire, della procedura da seguire e dei suoi diritti e obblighi durante il procedimento, nonché delle eventuali conseguenze di un mancato adempimento degli obblighi e della mancata cooperazione con le autorità. (…);
(…)
d) il richiedente e, ove del caso, i suoi avvocati o altri consulenti legali (…) abbiano accesso alle informazioni di cui all’articolo 10, paragrafo 3, lettera b), e alle informazioni fornite dagli esperti di cui all’articolo 10, paragrafo 3, lettera d), se l’autorità accertante ha preso in considerazione tali informazioni al fine di prendere una decisione sulla domanda;
e) la decisione dell’autorità accertante relativa alla domanda è comunicata al richiedente con anticipo ragionevole (…);
f) il richiedente è informato dell’esito della decisione dell’autorità accertante in una lingua che capisce o che è ragionevole supporre possa capire, quando non è assistito o rappresentato da un avvocato o altro consulente legale. Il richiedente è contestualmente informato dei mezzi per impugnare una decisione negativa (…).
2. In relazione alle procedure di cui al capo IV, gli Stati membri provvedono affinché tutti i richiedenti godano di garanzie equivalenti a quelle di cui al paragrafo 1, lettere da b) a e)».
7. L’articolo 14 («Colloquio personale») della direttiva, al paragrafo 1, prescrive quanto segue:
«Prima che l’autorità accertante decida, è data facoltà al richiedente di sostenere un colloquio personale sulla sua domanda di protezione internazionale (…)».
8. Ai sensi dell’articolo 17 («Verbale e registrazione del colloquio personale») della direttiva:
«1. Gli Stati membri assicurano che sia redatto un verbale accurato e circostanziato di ogni singolo colloquio personale, in cui figurino tutti gli elementi sostanziali, o una trascrizione dello stesso.
2. Gli Stati membri possono disporre la registrazione sonora o audiovisiva del colloquio personale. Qualora si proceda a tale registrazione, gli Stati membri provvedono affinché la registrazione o una trascrizione della stessa siano disponibili unitamente al fascicolo del richiedente.
3. Gli Stati membri dispongono che al richiedente sia data la possibilità di formulare osservazioni e/o fornire chiarimenti, oralmente e/o per iscritto, su eventuali errori di traduzione o malintesi contenuti nel verbale o nella trascrizione, al termine del colloquio personale o entro un termine fissato prima che l’autorità accertante adotti una decisione. A tale scopo, gli Stati membri garantiscono che il richiedente sia pienamente informato del contenuto del verbale o degli elementi sostanziali della trascrizione, se necessario con l’assistenza di un interprete. Gli Stati membri chiedono poi al richiedente di confermare che il contenuto del verbale o della trascrizione rifletta correttamente il colloquio.
(…)
5. Il richiedente e il suo avvocato o altro consulente legale (…) hanno accesso al verbale o alla trascrizione e, se del caso, alle registrazioni prima che l’autorità accertante abbia adottato una decisione.
(…)».
9. Con la rubrica «Procedura di esame», l’articolo 31, disposizione di apertura del capo III («Procedure di primo grado»), dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri esaminano le domande di protezione internazionale con procedura di esame conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II.
2. Gli Stati membri provvedono affinché la procedura di esame sia espletata quanto prima possibile, fatto salvo un esame adeguato e completo.
3. Gli Stati membri provvedono affinché la procedura di esame sia espletata entro sei mesi dalla presentazione della domanda.
(…)
Gli Stati membri possono prorogare il termine di sei mesi di cui al presente paragrafo per un periodo massimo di ulteriori nove mesi, se:
a) il caso in questione comporta questioni complesse in fatto e/o in diritto;
b) un gran numero di cittadini di paesi terzi o apolidi chiede contemporaneamente protezione internazionale, rendendo molto difficile all’atto pratico concludere la procedura entro il termine di sei mesi;
c) il ritardo può essere chiaramente attribuito alla mancata osservanza degli obblighi di cui all’articolo 13 da parte del richiedente.
(…)
8. Gli Stati membri possono prevedere che una procedura d’esame sia accelerata e/o svolta alla frontiera o in zone di transito a norma dell’articolo 43 se:
a) nel presentare domanda ed esporre i fatti il richiedente ha sollevato soltanto questioni che non hanno alcuna pertinenza per esaminare se attribuirgli la qualifica di beneficiario di protezione internazionale (…); oppure
b) il richiedente proviene da un paese di origine sicuro a norma della presente direttiva; o
c) il richiedente ha indotto in errore le autorità presentando informazioni o documenti falsi od omettendo informazioni pertinenti o documenti relativi alla sua identità e/o alla sua cittadinanza che avrebbero potuto influenzare la decisione negativamente; o
d) è probabile che, in mala fede, il richiedente abbia distrutto o comunque fatto sparire un documento d’identità o di viaggio che avrebbe permesso di accertarne l’identità o la cittadinanza; o
e) il richiedente ha rilasciato dichiarazioni palesemente incoerenti e contraddittorie, palesemente false o evidentemente improbabili che contraddicono informazioni sufficientemente verificate sul paese di origine, rendendo così chiaramente non convincente la sua asserzione di avere diritto alla qualifica di beneficiario di protezione internazionale (…); o
f) il richiedente ha presentato una domanda reiterata di protezione internazionale inammissibile ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5; o
g) il richiedente presenta la domanda al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione anteriore o imminente che ne comporterebbe l’allontanamento; o
h) il richiedente è entrato illegalmente nel territorio dello Stato membro o vi ha prolungato illegalmente il soggiorno e, senza un valido motivo, non si è presentato alle autorità o non ha presentato la domanda di protezione internazionale quanto prima possibile rispetto alle circostanze del suo ingresso; o
i) il richiedente rifiuta di adempiere all’obbligo del rilievo dattiloscopico (…); o
j) il richiedente può, per gravi ragioni, essere considerato un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico dello Stato membro o il richiedente è stato espulso con efficacia esecutiva per gravi motivi di sicurezza o di ordine pubblico a norma del diritto nazionale.
9. Gli Stati membri stabiliscono termini per l’adozione di una decisione nella procedura di primo grado di cui al paragrafo 8. I termini sono ragionevoli.
(…)».
10. Ai termini dell’articolo 32, paragrafo 2, della stessa direttiva:
«[n]ei casi di domande infondate cui si applichi una qualsiasi delle circostanze elencate nell’articolo 31, paragrafo 8, gli Stati membri possono altresì ritenere una domanda manifestamente infondata, se così definita dal diritto nazionale».
11. Il capo V («Procedure di impugnazione») della direttiva contiene un unico articolo (l’articolo 46) intitolato «Diritto a un ricorso effettivo», a norma del quale:
«1. Gli Stati membri dispongono che il richiedente abbia diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice avverso i seguenti casi:
a) la decisione sulla sua domanda di protezione internazionale, compresa la decisione:
i) di ritenere la domanda infondata in relazione allo status di rifugiato e/o allo status di protezione sussidiaria;
ii) di considerare la domanda inammissibile a norma dell’articolo 33, paragrafo 2;
iii) presa alla frontiera o nelle zone di transito di uno Stato membro a norma dell’articolo 43, paragrafo 1;
iv) di non procedere a un esame a norma dell’articolo 39;
b) il rifiuto di riaprire l’esame di una domanda, sospeso a norma degli articoli 27 e 28;
c) una decisione di revoca della protezione internazionale a norma dell’articolo 45.
2. Gli Stati membri provvedono affinché le persone che l’autorità accertante reputa ammissibili alla protezione sussidiaria abbiano diritto a un ricorso effettivo ai sensi del paragrafo 1 avverso una decisione di ritenere inammissibile una domanda in relazione allo status di rifugiato.
(…)
3. Per conformarsi al paragrafo 1 gli Stati membri assicurano che un ricorso effettivo preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE, quanto meno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado.
4. Gli Stati membri prevedono termini ragionevoli e le altre norme necessarie per l’esercizio, da parte del richiedente, del diritto ad un ricorso effettivo di cui al paragrafo 1. I termini prescritti non rendono impossibile o eccessivamente difficile tale accesso.
Gli Stati membri possono altresì disporre il riesame d’ufficio delle decisioni adottate ai sensi dell’articolo 43.
(…)».
B. Diritto nazionale
12. Secondo l’ordinanza di rinvio, il diritto italiano ha previsto, in materia di protezione internazionale, una fase amministrativa – nell’ambito della quale un collegio di esperti esamina le domande, previa audizione del richiedente – e una fase giurisdizionale, in cui il richiedente insoddisfatto contesta la decisione negativa dell’organo amministrativo.
13. L’articolo 19 del decreto legislativo n. 150 del 2011 (4), come modificato dal decreto legislativo n. 142 del 2015 (5), prevede quanto segue:
«1. Le controversie aventi ad oggetto l’impugnazione dei provvedimenti previsti dall’articolo 35 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, sono regolate dal rito sommario di cognizione, ove non diversamente disposto dal presente articolo.
(…)
3. Il ricorso è proposto, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, ovvero entro sessanta giorni se il ricorrente risiede all’estero, (…).
4. La proposizione del ricorso sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, tranne che nelle ipotesi in cui il ricorso viene proposto:
(…)
b) avverso il provvedimento che dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale;
c) avverso il provvedimento di rigetto per manifesta infondatezza (…);
(…)
6. Il ricorso e il decreto di fissazione dell’udienza sono notificati, a cura della cancelleria, all’interessato e al Ministero dell’interno (…) e sono comunicati al pubblico ministero.
(…)
8. La Commissione che ha adottato l’atto impugnato può depositare tutti gli atti e la documentazione che ritiene necessari ai fini dell’istruttoria e il giudice può procedere anche d’ufficio agli atti di istruzione necessari per la definizione della controversia.
9. Entro sei mesi dalla presentazione del ricorso, il Tribunale decide, sulla base degli elementi esistenti al momento della decisione, con ordinanza che rigetta il ricorso ovvero riconosce al ricorrente lo status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria.
(…)».
II. Fatti e procedimento principale
14. Il sig. Sacko, proveniente dal Mali, giungeva in Italia il 20 marzo 2015, dove ha presentato domanda di asilo. Il 10 marzo 2016 veniva sentito personalmente dalla Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale (in prosieguo: la «Commissione territoriale»).
15. Il 5 aprile 2016 la Commissione territoriale comunicava al sig. Sacko il rigetto della sua domanda di protezione internazionale e, quindi, gli negava lo status di rifugiato o di beneficiario della protezione sussidiaria. La Commissione territoriale motivava la propria decisione rilevando l’esistenza di ragioni meramente economiche senza che apparisse l’esistenza di un fumus persecutionis.
16. Con ricorso presentato in data 3 maggio 2016, il sig. Sacko impugnava davanti al giudice del rinvio la decisione della Commissione territoriale. Nel ricorso reiterava i motivi oggetto dell’istanza iniziale e faceva valere, in modo astratto, la situazione del Mali, senza ricollegarla in alcun modo alla sua specifica condizione personale.
17. Il giudice a quo ritiene che il ricorso sia manifestamente infondato. A suo avviso, citando testualmente, «è appurato (ed invero certo all’esito dell’esame) che Sacko ha rivolto richiesta di protezione internazionale mosso dalla propria condizione di estrema povertà. La mera condizione di povertà nemmeno legittima la concessione delle misure previste dal diritto interno, quanto a dire la cd. protezione umanitaria (…). In definitiva, stima questo tribunale che possa pervenirsi al rigetto del ricorso de plano, ossia senza procedere a una nuova audizione del richiedente».
18. Il giudice del rinvio sostiene che, se il richiedente è stato sentito nella fase amministrativa, il suo ricorso giurisdizionale può essere respinto o accolto senza procedere a una nuova audizione. Tale interpretazione nel senso della legittimità sarebbe stata confermata dalla Suprema Corte di Cassazione, in relazione alle versione modificata dell’articolo 19 del decreto legislativo n. 150 del 2011.
19. Secondo l’ordinanza di rinvio, il comma 9 dell’articolo 19 del decreto legislativo n. 150 del 2011 istituisce un «nuovo modulo decisorio» alternativo, cioè, a quello della «definizione de plano» sulla base «degli atti esistenti al momento della decisione». Ciò vuol dire che, alternativamente alla procedura disegnata dal comma 6 del medesimo articolo, il giudice può procedere direttamente al rigetto del ricorso o al suo accoglimento, in particolare qualora ritenga che il quadro già in atti conduca ad una soluzione che tale resterebbe nonostante un nuovo colloquio con il richiedente.
20. Tuttavia, il giudice del rinvio dubita della compatibilità con il diritto dell’Unione della normativa nazionale che consente di dichiarare irricevibile o respingere il ricorso senza previa audizione, motivo per cui propone la presente questione pregiudiziale.
III. Questione sollevata
21. La questione pregiudiziale, pervenuta presso la cancelleria della Corte il 22 giugno 2016, è formulata come segue:
«Se la direttiva 2013/32/UE (in particolare, gli articoli 12, 14, 31, 46) debba essere interpretata nel senso che essa ammetta una procedura come quella italiana (articolo 19, comma 9, del decreto legislativo n. 150 del 2011) in cui all’autorità giudiziaria adita dal richiedente asilo – la cui domanda, all’esito di esame completo con audizione, sia stata respinta dall’Autorità amministrativa incaricata di esaminare le richieste di asilo – è consentito di respingere il ricorso giurisdizionale de plano, senza dover procedere a nuovo ascolto del richiedente stesso, nel caso in cui la domanda giudiziale sia palesemente infondata e il diniego dell’autorità amministrativa sia quindi insuperabile».
IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
22. Oltre al sig. Sacko e al governo italiano, hanno presentato osservazioni scritte i governi belga, ceco, francese, ungherese e polacco, nonché la Commissione. Non è stato ritenuto necessario lo svolgimento di un’udienza.
23. Secondo il sig. Sacko, l’articolo 19, comma 9, del decreto legislativo n. 150 del 2011 non consente di procedere al rigetto de plano e senza audizione di un ricorso giurisdizionale, ma richiede solo, nell’interesse del richiedente, che il suo ricorso sia esaminato e deciso rapidamente, senza pregiudicare le garanzie inerenti a un ricorso effettivo. A suo avviso, il diritto garantito dall’articolo 46 della direttiva 2013/32 non consente che si sacrifichi, in ossequio alla rapidità del procedimento, l’esame nel merito né che si prescinda dall’audizione del richiedente per valutare le circostanze del suo caso.
24. È pacifico tra gli Stati membri intervenuti nel procedimento che se l’audizione del richiedente è ineludibile nella fase amministrativa, essa può essere eliminata, in determinate circostanze, durante la fase giurisdizionale.
25. Tuttavia, tale convergenza fra gli Stati membri non è esente da distinguo.
26. Ad esempio, il governo italiano sostiene che l’articolo 19 del decreto legislativo n. 150 del 2011 ha istituito un procedimento che, sebbene non preveda espressamente la possibilità dell’audizione, costituisce un ricorso effettivo e non impedisce che il giudice possa, motivatamente, disporre l’audizione del richiedente, qualora lo ritenga necessario.
27. Per il governo italiano, né la direttiva 2013/32 né i principi generali dell’Unione in materia di equo processo impongono un obbligo generalizzato e indistinto di espletare l’audizione nella fase giurisdizionale. Quest’ultima, inoltre, deve concludersi in un tempo ragionevole.
28. Secondo il governo belga, a prescindere dal fatto che la domanda o il ricorso siano o meno manifestamente infondati, la direttiva 2013/32 non esige l’espletamento dell’audizione nella fase giurisdizionale. In considerazione delle garanzie offerte dalla direttiva medesima per assicurare la trascrizione del colloquio effettuato nella fase amministrativa, il legislatore europeo ha ritenuto (in maniera logica) non opportuno esigere l’espletamento di una seconda audizione nella fase giurisdizionale per assicurare un esame rigoroso degli elementi di fatto e di diritto fatti valere dal richiedente.
29. Secondo il governo ceco, il diritto di essere ascoltato si esercita nella fase amministrativa del procedimento, senza che possa dedursi né dall’articolo 46 della direttiva 2013/32 né dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») che il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva imponga, in qualsiasi caso, un secondo colloquio, tanto meno quando il ricorso giurisdizionale sia manifestamente infondato. Interpretare altrimenti servirebbe solo a prolungare artificiosamente il procedimento.
30. Il governo francese ritiene che, sia dal sistema della direttiva 2013/32 sia dai suoi lavori preparatori, risulti con chiarezza che l’audizione dell’interessato nella fase giurisdizionale non è un passaggio obbligato, essendo lasciata la possibilità del suo svolgimento all’autonomia procedurale degli Stati membri. Esso aggiunge inoltre che sarebbe fuori luogo invocare il principio di equivalenza, data l’inesistenza di un ricorso interno equiparabile. Per quanto riguarda il principio di effettività, le garanzie di cui all’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva devono comunque essere rispettate, anche nel caso di rigetto senza previa audizione, formalità quest’ultima che non sarebbe una condizione imprescindibile ai fini del rispetto di siffatte garanzie.
31. Il governo ungherese fa valere a tal fine la giurisprudenza della Corte in relazione alla direttiva 2008/115/CE (6). Esso sostiene che l’espletamento dell’audizione nella fase giurisdizionale non è obbligatorio e se ne può prescindere in situazioni come quelle oggetto del procedimento principale. In ogni caso, la normativa italiana sarebbe compatibile con quella dell’Unione qualora non escluda la possibilità per il giudice di sentire il richiedente, quando lo ritenga necessario.
32. Il governo polacco afferma che la possibilità dell’audizione nella fase giurisdizionale resta aperta per gli Stati membri, i quali sono obbligati a rispettare i principi di equivalenza e di effettività, nonché il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Principi che, per tale governo, non sarebbero violati, in linea di principio, da un eventuale rigetto del ricorso giurisdizionale senza previa audizione, purché il richiedente sia stato ascoltato nella fase amministrativa, ciò che contribuirebbe, inoltre, a raggiungere l’obiettivo di celerità perseguito dalla stessa direttiva 2013/32.
33. Secondo la Commissione, nessuna norma dell’Unione fissa le condizioni in cui deve garantirsi il diritto di essere ascoltati in un procedimento. Spetta all’ordinamento interno stabilirle, assicurando il rispetto dei principi di effettività e di equivalenza. Essa fa valere che, per stabilire se sussista l’obbligo di tenere l’audizione nella fase giurisdizionale, occorre tener conto delle caratteristiche della procedura di asilo nel loro complesso e delle circostanze che possono giustificare che si prescinda da tale formalità.
34. La Commissione sostiene, come la Corte europea dei diritti dell’Uomo (in prosieguo: la «Corte EDU»), che il diritto di essere ascoltati è un principio generale che può essere eluso solo in circostanze eccezionali. Il fatto che l’autorità amministrativa abbia respinto la richiesta in quanto manifestamente infondata non costituirebbe una di tali circostanze. Nemmeno lo sarebbero la lentezza del procedimento o le spese supplementari di finanziamento relative alla tenuta di un’audizione.
35. In definitiva, secondo la Commissione, l’audizione deve essere considerata la regola, seppure non una regola assoluta. Eccezionalmente, nel caso in cui si deducano a fondamento della richiesta di asilo soltanto motivi economici, i fatti siano semplici e non contestati e siano state rispettate le debite garanzie nella fase amministrativa, l’eccezione a tale regola sarebbe conforme al principio di rapidità indicato nel considerando 20 della direttiva 2013/32.
V. Analisi
36. La questione sollevata dal Tribunale di Milano (Italia) è, a una prima lettura, ben precisa: si tratterebbe di stabilire se sia conforme alla direttiva 2013/32 una normativa nazionale che consente di dichiarare irricevibili o rigettare de plano i ricorsi giurisdizionali presentati contro il rigetto amministrativo delle richieste di protezione internazionale.
37. Nello svolgimento della sua motivazione, tuttavia, la domanda assume una maggiore complessità. Il fatto è che, in realtà, i dubbi non sembrano riferirsi in modo generale al «diritto all’audizione» o, se si preferisce, al «diritto di essere ascoltati», bensì a una modalità o variante specifica di tale diritto, che consisterebbe nel «diritto al colloquio» o «di essere ascoltato personalmente» (7).
38. La domanda del giudice del rinvio si focalizza sull’eventuale necessità di ascoltare personalmente, un’altra volta, il richiedente asilo nel contesto del procedimento giurisdizionale tramite il quale egli intende impugnare il rigetto amministrativo della sua domanda.
39. Come cercherò di spiegare nel prosieguo, il «diritto di essere ascoltato personalmente», aspetto specifico del «diritto all’audizione», si situa proprio nell’ambito della fase amministrativa della procedura di asilo. Nella fase giurisdizionale, tuttavia, vige il diritto della parte ricorrente di esporre (e, correlativamente, di essere ascoltato) dinanzi al giudice gli argomenti a difesa della sua pretesa, diritto che non può equipararsi al diritto di essere ascoltato personalmente.
40. È pacifico, sia per il giudice del rinvio sia per i governi che hanno presentato osservazioni scritte, che l’espletamento del colloquio personale del richiedente è imprescindibile nella fase amministrativa.
41. A tal fine, l’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 è chiarissimo nel sancire che, in tale fase amministrativa, deve darsi «facoltà al richiedente di sostenere un colloquio personale sulla sua domanda di protezione internazionale» (8). Così è stato fatto con il sig. Sacko, che ha effettuato un colloquio personale presso la Commissione territoriale.
42. Tuttavia, l’articolo 46 della direttiva 2013/32, avente ad oggetto i procedimenti di ricorso giurisdizionale contro il rigetto della domanda, non prevede l’espletamento di tale colloquio. Detta disposizione garantisce il «diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice» (paragrafi 1 e 2) che «preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto» (paragrafo 3). Essa impone, inoltre, che si decida in termini ragionevoli che non ne rendano impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio (paragrafo 4) e che il ricorso abbia, in linea di principio, efficacia sospensiva (paragrafo 5). In nessun punto, tuttavia, afferma che siffatti procedimenti giurisdizionali debbano prevedere il colloquio personale con il richiedente.
43. Inoltre, l’articolo 46, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 non solo attribuisce agli Stati membri la fissazione di «termini ragionevoli» per impugnare le decisioni cui fa riferimento il suo paragrafo 1, bensì li autorizza anche a disporre «le altre norme necessarie per l’esercizio, da parte del richiedente», del diritto a un ricorso effettivo contro dette decisioni.
44. In tale contesto, la configurazione dei procedimenti di ricorso dinanzi a un giudice contro il rigetto amministrativo delle richieste di asilo si inserisce nell’ambito dell’autonomia processuale degli Stati membri (9). La loro libertà di stabilire le regole procedurali che ritengano adeguate non è, tuttavia, assoluta, poiché è condizionata da un’obbligazione tassativa di risultato: il procedimento nazionale deve garantire, in ogni caso, un ricorso in grado di assicurare efficacemente il diritto alla tutela giurisdizionale di cui all’articolo 47 della Carta.
45. Come risulta dal considerando 60 della direttiva 2013/32, essa «rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti nella Carta», cercando di salvaguardare, in particolare, «il pieno rispetto della dignità umana nonché promuovere l’applicazione», fra gli altri, dell’articolo 47 della Carta e «deve essere attuata di conseguenza» (10).
46. La Corte ha dichiarato che il «il diritto di essere ascoltato è parte integrante del rispetto dei diritti della difesa» (11) e che esso «garantisce a chiunque la possibilità di manifestare, utilmente ed efficacemente, il suo punto di vista durante il procedimento amministrativo prima dell’adozione di qualsiasi decisione che possa incidere in modo negativo sui suoi interessi» (12).
47. Tale insegnamento è stato espresso nel contesto dei rapporti fra i privati e le pubbliche amministrazioni e, segnatamente, nei procedimenti amministrativi di riconoscimento della protezione internazionale (13). La sua trasposizione al contesto del procedimento giurisdizionale forma parte degli elementi del diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, di cui il diritto a un ricorso effettivo, garantito dall’articolo 46 della direttiva 2013/32, costituisce una manifestazione.
48. Affinché il diritto al ricorso dinanzi all’autorità giurisdizionale possa essere qualificato come effettivo, «il giudice nazionale deve poter verificare la fondatezza dei motivi che hanno indotto l’autorità amministrativa competente a considerare la domanda di protezione internazionale infondata o abusiva, senza che detti motivi beneficino di una presunzione inconfutabile di legittimità» (14).
49. A partire da tali premesse, il diritto di essere ascoltato nella fase amministrativa del procedimento comprende la facoltà di rivolgersi, personalmente, all’autorità pubblica a difesa dei propri diritti e interessi, prima che tale autorità pubblica adotti una decisione sulla richiesta di protezione internazionale (15). Una volta adottato il provvedimento, entra in gioco il diritto al ricorso effettivo dinanzi a un giudice, se l’amministrazione accertante rigetta la richiesta del richiedente.
50. È esattamente questo il caso che stiamo trattando: occorre delineare con quali modalità debba svolgersi la procedura che conferisce accesso al giudice che dichiarerà, in maniera definitiva, la conformità o meno a diritto del rigetto amministrativo della protezione internazionale.
51. In tale contesto, l’effettività del ricorso previsto dall’articolo 46 della direttiva 2013/32 sarà assicurata nel momento in cui la parte ricorrente (di solito per mezzo del suo avvocato o di altri consulenti legali) potrà esporre dinanzi all’autorità giudiziaria le ragioni che militano contro la legittimità del provvedimento impugnato e il giudice sarà in condizione di accertare la fondatezza di tale provvedimento.
52. La prima condizione è, pertanto, che il richiedente la protezione internazionale (eventualmente il suo patrocinatore o consulente giuridico o chi lo rappresenti in giudizio) possa svolgere le proprie difese con tutte le garanzie processuali connaturate a un equo processo. In tal modo, il richiedente sarà stato ascoltato dal giudice, poiché gli è stato consentito esporre – non necessariamente in forma orale, dato che le norme processuali possono validamente prevedere soltanto attività scritte – gli argomenti da lui ritenuti opportuni a difesa della sua richiesta.
53. Il diritto di essere ascoltato dall’autorità giudiziaria non comprende, tuttavia, un presunto «diritto al colloquio» interno alla procedura giurisdizionale. Comprende, ribadisco, il diritto di esporre dinanzi al giudice le ragioni su cui si basa l’impugnazione del provvedimento amministrativo, contestato in quanto lesivo degli interessi e dei diritti dell’interessato, ma non quello di ottenere un colloquio personale con il giudice adito per la riforma dell’atto amministrativo.
54. Tale affermazione deve essere però subito temprata. Essa infatti non deve intendersi nel senso che osti all’adozione di determinati mezzi di istruzione processuale (16), sia a richiesta di parte sia d’ufficio, che il giudice può concedere quando lo ritenga necessario per la migliore amministrazione della giustizia. Fra tali mezzi rientra l’interrogatorio del richiedente nel corso del procedimento giudiziario.
55. Tale interrogatorio può, ovviamente, essere idoneo ad ottemperare al comando dell’articolo 46 della direttiva 2013/32, vale a dire che, ai sensi del paragrafo 3 di tale disposizione, si realizzi «l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto».
56. Se l’articolo 46 della direttiva 2013/32, diversamente dall’articolo 14 della medesima direttiva con riguardo alla fase amministrativa, non prevede espressamente la formalità del colloquio personale nel procedimento giurisdizionale, la legge nazionale che recepisce detta direttiva non è obbligata a introdurre tale formalità fra le sue norme processuali.
57. L’articolo 46 deve interpretarsi, inoltre, nel contesto del meccanismo dell’esame della richiesta di protezione internazionale regolato dalla direttiva 2013/32, cioè tenendo conto della stretta connessione del ricorso giurisdizionale con la fase amministrativa che lo precede e nella quale si è dovuto imperativamente ascoltare il richiedente asilo.
58. Se la fase amministrativa si è svolta correttamente, sarà rimasta una verbalizzazione del colloquio del richiedente con valore probatorio (17), il quale avrà potuto integrare, chiarire o rettificare il verbale (18). Poiché detto verbale, o la trascrizione del colloquio, devono allegarsi al fascicolo messo a disposizione del giudice, il suo contenuto dovrà costituire un importante elemento di valutazione per chi deve effettuare «l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto» cui fa riferimento l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32. Quest’ultima, nel rispetto dell’autonomia procedurale degli Stati, non ha voluto vincolare, più di quanto detto, l’attività giudiziaria, alla cui prudente valutazione è affidato il compito di determinare, in definitiva, se il provvedimento amministrativo di rigetto sia conforme a diritto.
59. In sintesi, il colloquio del richiedente con l’autorità giudiziaria deve essere funzionale alla sua necessità nel contesto dell’«esame completo» cui è tenuto il giudice, ai fini della tutela giurisdizionale effettiva dei diritti e degli interessi del richiedente asilo. La direttiva 2013/32 non ha inteso imporne l’obbligatorietà, ma non ha nemmeno escluso la possibilità che se ne disponga lo svolgimento, qualora il giudice chiamato a pronunciarsi lo ritenga imprescindibile per emettere una sentenza.
60. Quanto fin qui esposto è applicabile a tutti i procedimenti giudiziari che abbiano ad oggetto il controllo della conformità a diritto delle pronunce amministrative di rigetto delle richieste di protezione internazionale. Vi sono però alcuni casi limite in cui l’inammissibilità di un ricorso giurisdizionale è talmente palese e manifesta che l’«esame completo» di cui all’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32 si esaurisce con la sola considerazione sia delle memorie scritte presentate dinanzi al giudice (cioè, già all’interno del processo), sia dei dati oggettivi raccolti nella fase amministrativa.
61. In tali casi di manifesta inammissibilità del ricorso giudiziale, o di infondatezza, sempre palese, della pretesa attorea, l’imposizione di un (secondo) colloquio personale, che si aggiungerebbe a quello della fase pre-giurisdizionale, è tanto arbitraria quanto sproporzionata.
62. Infatti, possono verificarsi casi in cui l’azione giudiziale non può essere assolutamente accolta (19) nei quali l’espletamento del colloquio non avrebbe alcun senso né utilità. Non vedo perché i ricorsi in giudizio per l’impugnazione in questa materia dovrebbero essere esclusi da un’eventuale pronuncia di inammissibilità, se manifestamente infondati o privi delle minime condizioni processuali. In tali circostanze (20), inoltre, ribadisco, è lecito che la decisione del giudice sia presa senza bisogno di ricorrere a ulteriori mezzi istruttori all’interno del procedimento.
63. Orbene, all’infuori di tali ipotesi, quando l’eventuale mancato accoglimento di un ricorso dipende da valutazioni più opinabili sul merito della pretesa, l’inammissibilità (o il rigetto) della domanda deve essere preceduta, inderogabilmente, da un «esame» sostanziale che, per essere «completo» ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, deve disporre di sufficienti elementi di giudizio. Fra gli altri, se necessario, l’interrogatorio personale del richiedente potrebbe rivelarsi opportuno per la formazione del criterio decisorio dell’autorità giudiziaria.
64. La qualificazione di un ricorso come inammissibile o infondato deve sempre costituire il risultato di un giudizio formatosi a partire dall’analisi delle circostanze di fatto e di diritto delle ragioni dell’impugnazione. Per forza di cose, tale risultato dipenderà dalla natura della causa che determina il mancato accoglimento del ricorso. E nella valutazione di tale causa, o cause, gli opportuni elementi di giudizio potranno, in alcuni casi, riscontrarsi direttamente nel ricorso medesimo e nella precedente fase amministrativa, mentre in altri casi essi dovranno essere ottenuti tramite un’attività istruttoria (probatoria).
65. Poiché la direttiva 2013/32 impone l’espletamento del colloquio nella fase amministrativa di trattazione della domanda di protezione internazionale, ritengo che la necessità di ripeterlo nel procedimento giurisdizionale si imponga solo se il (primo) colloquio non fosse, in definitiva, sufficientemente chiarificatore per il giudice adito del ricorso giurisdizionale e che nutre dubbi sull’esito del ricorso.
66. A mio avviso, nelle circostanze alle quali ho appena fatto riferimento, il colloquio del richiedente, concesso dal giudice in base alla sua libera valutazione, costituirebbe una formalità dalla quale non si potrebbe prescindere facendo valere le ragioni di rapidità alle quali si riferisce il considerando 20 della direttiva 2013/32.
67. Nemmeno le giustificazioni di ordine economico (come quelle indicate dal giudice del rinvio) (21) osterebbero, nelle stesse ipotesi, all’espletamento del colloquio nel corso del procedimento. Sebbene il considerando 20 della direttiva 2013/32 consenta agli Stati membri di accelerare il procedimento di esame, esso non autorizza l’eliminazione di formalità ineludibili ai fini della garanzia del diritto del ricorrente alla tutela giurisdizionale effettiva. Difatti, lo stesso considerando citato si riferisce soltanto alla possibilità di stabilire «termini più brevi (…) in talune fasi procedurali», fatta comunque salva la necessità di svolgere un esame completo della richiesta e salvaguardando i principi fondamentali e le garanzie previsti dalla direttiva medesima.
68. L’articolo 46 della direttiva 2013/32 deve pertanto interpretarsi nel senso che, sebbene non imponga l’espletamento di un colloquio, non consente tuttavia al legislatore nazionale di impedire che l’organo giurisdizionale ne disponga lo svolgimento, qualora lo ritenga indispensabile ai fini dell’esame completo delle circostanze di fatto e di diritto della richiesta di asilo, dopo aver ritenuto insufficienti le informazioni raccolte nel colloquio tenutosi nella fase amministrativa. Le norme procedurali degli Stati membri dovrebbero consentire al giudice di ascoltare personalmente il richiedente, in tale ipotesi, se lo ritiene imprescindibile.
69. Venendo alla causa oggetto del rinvio pregiudiziale, il giudice a quo non avrebbe invece dubbi circa il carattere manifestamente infondato del ricorso presentato dal sig. Sacko, la cui domanda sarebbe palesemente non conforme alle ragioni che giustificano la protezione internazionale. In tal caso, resta aperta la possibilità di dichiararlo irricevibile o di rigettarlo de plano, senza procedere a un nuovo colloquio con il richiedente (ora ricorrente). Logicamente, tale decisione sarà valida nella misura in cui sia il risultato di un esame completo di tutte le circostanze del caso, fra cui deve farsi rientrare la possibilità di «manifestare, utilmente ed efficacemente, il (…) punto di vista» del sig. Sacko, evidenziato nel colloquio personale tenutosi nella fase amministrativa del procedimento.
70. La lettura della normativa nazionale (articolo 19, paragrafo 9, del decreto legislativo n. 150 del 2011), come illustrata dal giudice del rinvio, non sembra impedire l’espletamento di un colloquio nella fase giurisdizionale del procedimento, dal momento che tale norma lo autorizza ad adottare i mezzi istruttori che ritenga necessari. Non ci sarebbero ragioni, dunque, per ritenerla incompatibile con il sistema di ricorsi previsto dalla direttiva 2013/32.
71. Orbene, non spetta alla Corte dichiararsi a favore di una piuttosto che di un’altra interpretazione della normativa italiana in questa materia. Nello specifico, non può dirimere la controversia, che potrebbe dedursi dall’ordinanza di rinvio, sorta riguardo alla posizione adottata a tal proposito dalla Suprema Corte di Cassazione e dallo stesso giudice a quo, tanto meno atteso che, come suggerisce il governo italiano (22), non potrebbe escludersi un’interpretazione alternativa e compatibile con quella che propongo per la direttiva 2013/32. In ogni caso, spetta al giudice del rinvio risolvere tale questione.
VI. Conclusione
72. Per quanto sin qui esposto, suggerisco alla Corte di rispondere al Tribunale di Milano (Italia) nei seguenti termini.
«La direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, in particolare i suoi articoli 12, 14, 31 e 46, devono interpretarsi nel senso che consentono all’autorità giudiziaria competente di statuire de plano, senza necessità di procedere al colloquio personale con il richiedente, sui ricorsi presentati contro il rigetto delle domande di protezione internazionale allorché:
a) il ricorso sia manifestamente infondato, per cui non può essere accolto; e
b) tale pronuncia venga adottata dopo aver effettuato un esame completo delle circostanze di fatto e di diritto della situazione del richiedente, comprese le informazioni contenute nel colloquio personale svolto nella fase amministrativa che, secondo il giudice, è sufficiente per pronunciarsi sul ricorso».