Language of document : ECLI:EU:C:2017:281

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NILS WAHL

présentées le 6 avril 2017 (1)

Affaire C671/15

Président de l’Autorité de la concurrence

contre

Association des producteurs vendeurs d’endives (APVE),

Association Comité économique régional agricole fruits et légumes de la région Bretagne (Cerafel),

Comité économique fruits et légumes du Nord de la France (Celfnord),

Association des producteurs d’endives de France (APEF),

Section nationale de l’endive (SNE),

Fédération du commerce de l’endive (FCE),

Société Fraileg,

Société Prim’Santerre,

Union des endiviers,

Société Soleil du Nord,

Société France endives,

Société Cambrésis Artois-Picardie endives (CAP’Endives),

Société Marché de Phalempin,

Société Primacoop,

Société Coopérative agricole du marais audomarois (Sipema),

Société Groupe Perle du Nord,

Société Valois-Fruits,

Ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique

[demande de décision préjudicielle formée par la Cour de cassation (France)]

« Renvoi préjudiciel – Pratiques anticoncurrentielles – Article 101 TFUE – Applicabilité – Organisation commune de marchés – Organisations de producteurs – Missions de ces organisations – Pratiques de fixation de prix minimaux à la vente, de concertation sur les quantités mises sur le marché et d’échanges d’informations stratégiques – Marché français des endives »







1.        La politique agricole commune (PAC) et la politique européenne de concurrence, qui constituent des piliers de la construction européenne, peuvent, prima facie, s’avérer difficilement conciliables. Alors que la première, censée remédier aux défaillances des marchés agricoles, induisait à l’origine un interventionnisme public marqué, notamment par la mise en place de systèmes de quotas de production et d’aides aux producteurs, la seconde repose, en revanche, sur l’idée que la libéralisation des marchés est la meilleure garante de l’efficacité économique et, in fine, du bien-être des consommateurs. Ces difficultés de conciliation, mises en lumière par la doctrine et sur lesquelles la Cour a d’ores et déjà eu l’occasion de se pencher, imposent une définition précise de la portée de la « dérogation agricole » consacrée par les traités, telle que précisée par le droit dérivé. C’est tout l’enjeu de la présente affaire.

2.        La présente demande de décision préjudicielle a été présentée dans le cadre d’un pourvoi en cassation introduit par le président de l’Autorité de la concurrence contre l’arrêt du 15 mai 2014 de la Cour d’appel de Paris (France) réformant la décision n° 12-D-08 du 6 mars 2012 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la production et de la commercialisation des endives (ci-après la « décision litigieuse ») de l’Autorité de la concurrence. Par cette décision, cette autorité a, sur le fondement, notamment, de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, constaté et sanctionné, à hauteur d’environ 4 millions d’euros, une entente complexe et continue d’une durée de quatorze ans sur le marché français des endives.

3.        La Cour est ainsi invitée à apporter des clarifications, fortement attendues (2) et qui, outre leur importance de principe, revêtent un grand intérêt pratique (3), sur l’articulation entre la réglementation européenne dans le domaine de la PAC et l’application du droit européen de la concurrence. Se pose plus précisément la question de savoir si, outre l’existence des dérogations générales à l’application des règles européennes de concurrence expressément prévues par la réglementation en matière d’organisation commune de marchés (ci-après les « OCM ») – dérogations dont l’application n’est pas directement visée en l’espèce – doivent être reconnues des « dérogations spécifiques » découlant implicitement des missions confiées, en vertu de la réglementation européenne adoptée sur le fondement de l’article 42 TFUE, aux organisations de producteurs (ci-après les « OP ») et aux associations d’organisations de producteurs (ci-après les « AOP »).

4.        Cette question appelle, à mon sens, une réponse nuancée. Certes, ainsi que je me propose de l’expliquer dans les développements qui suivent, les missions dévolues aux acteurs clefs des OCM, à savoir les OP et les AOP, impliquent nécessairement que certaines pratiques de concertation au sein de ces entités, qui ne relèvent pas des dérogations réglementaires générales, puissent échapper à l’interdiction des ententes anticoncurrentielles édictée par l’article 101, paragraphe 1, TFUE.

5.        Cette exclusion repose fondamentalement sur la primauté, consacrée par l’arrêt Maizena/Conseil (4) et qui a été réaffirmée dans la jurisprudence plus récente, devant être reconnue à la PAC sur la politique de concurrence. Il n’en reste pas moins que, sauf à méconnaître l’exigence d’interprétation stricte des cas d’exclusion à l’application des règles de concurrence, ne sauraient être soustraits à la prohibition des comportements collusoires, tels que ceux conduisant à la fixation horizontale des prix, au seul motif qu’ils tendent, de près ou de loin, à la réalisation des missions conférées aux OP et aux AOP, notamment à l’objectif de « stabilisation des prix » dans le cadre des OCM. Il conviendra dans ce contexte de définir les pratiques de ces entités qui relèvent nécessairement de ces missions et celles qui, au contraire, ne sauraient d’emblée échapper à l’application des règles de concurrence.

 Le cadre juridique

 Le droit de l’Union

6.        L’article 42 TFUE dispose que les règles de concurrence de l’Union ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le droit dérivé et compte tenu des objectifs de la PAC énoncés à l’article 39 TFUE.

7.        Pour ce qui concerne, notamment, le secteur des fruits et légumes, les dispositions de droit dérivé régissant l’application des règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles ont été adoptées par le législateur de l’Union dans le cadre du règlement n° 26 (5) auquel ont succédé le règlement (CE) n° 1184/2006 (6) ainsi que les articles 175 à 182, de la partie IV intitulée « Règles de concurrence », du règlement (CE) n° 1234/2007 (7).

8.        S’agissant plus particulièrement de l’OCM dans le secteur des fruits et légumes, des dispositions supplémentaires sont contenues à l’article 20 du règlement (CE) n° 2200/96 (8) auquel ont notamment succédé l’article 22 du règlement (CE) n° 1182/2007 (9) puis l’article 176 bis du règlement n° 1234/2007.

 Le règlement n° 26

9.        L’article 1er du règlement n° 26 dispose :

« À partir de l’entrée en vigueur du présent règlement, les articles 85 à 90 inclus du traité ainsi que les dispositions prises pour leur application s’appliquent à tous accords, décisions et pratiques visés à l’article 85 paragraphe 1 et à l’article 86 du traité et relatifs à la production ou au commerce des produits énumérés à l’annexe II du traité, sous réserve des dispositions de l’article 2. »

10.      Cette disposition est, en substance, reprise à l’article 1er bis du règlement n° 1184/2006 puis à l’article 175 du règlement n° 1234/2007.

11.      L’article 2 du règlement n° 26 est libellé en ces termes :

« 1.      L’article 85, paragraphe 1, du traité est inapplicable aux accords, décisions et pratiques visés à l’article précédent qui font partie intégrante d’une organisation nationale de marché ou qui sont nécessaires à la réalisation des objectifs énoncés à l’article 39 du traité. Il ne s’applique pas en particulier aux accords, décisions et pratiques d’exploitants agricoles, d’associations d’exploitants agricoles ou d’associations de ces associations ressortissant à un seul État membre, dans la mesure où, sans comporter l’obligation de pratiquer un prix déterminé, ils concernent la production ou la vente de produits agricoles ou l’utilisation d’installations communes de stockage, de traitement ou de transformation de produits agricoles, à moins que la Commission ne constate qu’ainsi la concurrence est exclue ou que les objectifs de l’article 39 du traité sont mis en péril.

2.      Après avoir consulté les États membres et entendu les entreprises ou associations d’entreprises intéressées, ainsi que toute autre personne physique ou morale dont l’audition lui paraît nécessaire, la Commission, sous réserve du contrôle de la Cour de justice, a compétence exclusive pour constater, par une décision qui est publiée, pour quels accords, décisions et pratiques les conditions prévues au paragraphe 1 sont remplies.

3.      La Commission procède à cette constatation soit d’office, soit sur demande d’une autorité compétente d’un État membre ou d’une entreprise ou association d’entreprise intéressée.

4.      La publication mentionne les parties intéressées et l’essentiel de la décision ; elle doit tenir compte de l’intérêt légitime des entreprises à ce que leurs secrets d’affaires ne soient pas divulgués. »

12.      Cette disposition est, en substance, reprise à l’article 2 du règlement n° 1184/2006, puis à l’article 176 du règlement n° 1234/2007.

 Le règlement n° 2200/96

13.      L’article 11, paragraphe 1, de ce règlement dispose :

« Aux fins du présent règlement, on entend par “organisation de producteurs” toute personne morale :

a)      qui est constituée à l’initiative même des producteurs […]

b)      qui a notamment pour but :

1)      d’assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité ;

2)      de promouvoir la concentration de l’offre et la mise en marché de la production des membres ;

3)      de réduire les coûts de production et de régulariser les prix à la production ;

4)      de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement, notamment pour protéger la qualité des eaux, du sol, du paysage et pour préserver et/ou promouvoir la biodiversité ;

[…] »

14.      L’article 20, paragraphes 1 à 3, du même règlement est libellé dans les termes suivants :

« 1.      Par dérogation à l’article 1er du règlement n° 26, l’article 85 paragraphe 1 du traité est inapplicable aux accords, aux décisions et aux pratiques concertées des organisations interprofessionnelles reconnues qui sont mis en œuvre pour la réalisation des actions énumérées à l’article 19 paragraphe 1 point c).

2.      Le paragraphe 1 ne s’applique que :

si les accords, les décisions et les pratiques concertées ont été notifiés à la Commission

et

si cette dernière, dans un délai de deux mois à compter de la communication de tous les éléments d’appréciation nécessaires, n’a pas déclaré l’incompatibilité de ces accords, de ces décisions ou de ces pratiques concertées avec la réglementation communautaire.

Lesdits accords, décisions et pratiques concertées ne peuvent être mis en œuvre qu’à l’expiration du délai indiqué au premier alinéa deuxième tiret.

3.      Sont déclarés, en tout état de cause, contraires à la réglementation communautaire les accords, les décisions et les pratiques concertées qui :

–        peuvent entraîner toute forme de cloisonnement des marchés à l’intérieur de la Communauté,

–        peuvent nuire au bon fonctionnement de l’organisation commune des marchés,

–        peuvent créer des distorsions de concurrence qui ne sont pas indispensables pour atteindre les objectifs de la politique agricole commune poursuivis par l’action interprofessionnelle,

–        comportent la fixation de prix, sans préjudice des mesures prises par les organisations interprofessionnelles dans le cadre de l’application de dispositions spécifiques de la réglementation communautaire,

–        peuvent créer des discriminations ou éliminer la concurrence pour une partie substantielle des produits en question. »

15.      L’article 23, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 se lit comme suit :

« Pour les produits visés à l’article 1er paragraphe 2 qu’elles déterminent, les organisations de producteurs ou leurs associations peuvent ne pas mettre en vente les produits apportés par les associés, à concurrence des volumes et pendant les périodes qu’elles jugent opportuns. »

 Le règlement n° 1182/2007

16.      L’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1182/2007 est, en substance analogue à l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96.

 Le règlement n° 1234/2007

17.      L’article 122, premier alinéa, du règlement n° 1234/2007, dans sa version issue du règlement (CE) n° 361/2008 (10), disposait :

« Les États membres reconnaissent les organisations de producteurs qui :

a)      se composent de producteurs d’un des secteurs suivants :

[…]

iii)      fruits et légumes en ce qui concerne les agriculteurs cultivant un ou plusieurs produits de ce secteur et/ou de ces produits, lorsqu’ils sont destinés uniquement à la transformation ;

[…]

b)      sont constituées à l’initiative des producteurs ;

c)      ont un but précis, qui peut consister notamment :

i)      assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité ;

ii)      concentrer l’offre et mettre sur le marché la production de ses membres ;

iii)      optimiser les coûts de production et régulariser les prix à la production.

[…] »

18.      L’article 175 de ce règlement, tel que modifié par le règlement (CE) n° 491/2009 (11), était libellé en ces termes :

« Sauf si le présent règlement en dispose autrement, les articles 81 à 86 du traité et leurs modalités d’exécution s’appliquent, sous réserve des dispositions des articles 176 à 177 du présent règlement, à l’ensemble des accords, décisions et pratiques visés à l’article 81, paragraphe 1, et à l’article 82 du traité se rapportant à la production ou au commerce des produits relevant du présent règlement. »

19.      L’article 176 dudit règlement se lisait comme suit :

« 1.      L’article 81, paragraphe 1, du traité ne s’applique pas aux accords, décisions et pratiques visés à l’article 175 du présent règlement qui font partie intégrante d’une organisation nationale de marché ou qui sont nécessaires à la réalisation des objectifs énoncés à l’article 33 du traité.

En particulier, l’article 81, paragraphe 1, du traité ne s’applique pas aux accords, décisions et pratiques d’exploitants agricoles, d’associations d’exploitants agricoles ou d’associations de ces associations ressortissant à un seul État membre, dans la mesure où, sans comporter l’obligation de pratiquer un prix déterminé, ils concernent la production ou la vente de produits agricoles ou l’utilisation d’installations communes de stockage, de traitement ou de transformation de produits agricoles, à moins que la Commission ne constate qu’ainsi la concurrence est exclue ou que les objectifs de l’article 33 du traité sont mis en péril.

2.      Après avoir consulté les États membres et entendu les entreprises ou associations d’entreprises intéressées, ainsi que toute autre personne physique ou morale dont l’audition lui paraît nécessaire, la Commission, sous réserve du contrôle de la Cour de justice, a compétence exclusive pour constater, par une décision qui est publiée, pour quels accords, décisions et pratiques les conditions prévues au paragraphe 1 sont remplies.

La Commission procède à cette constatation soit d’office, soit sur demande d’une autorité compétente d’un État membre ou d’une entreprise ou association d’entreprise intéressée.

3.      La publication de la décision visée au paragraphe 2, premier alinéa, mentionne les noms des parties intéressées et reprend l’essentiel de la décision. Elle tient compte de l’intérêt légitime des entreprises à ce que leurs secrets d’affaires ne soient pas divulgués. »

20.      L’article 176 bis de ce même règlement disposait :

« 1.      L’article 81, paragraphe 1, du traité ne s’applique pas aux accords, décisions et pratiques concertées des organisations interprofessionnelles reconnues, ayant pour objet l’exercice des activités visées à l’article 123, paragraphe 3, point c), du présent règlement.

2.      Le paragraphe 1 ne s’applique que :

a)      si les accords, décisions et pratiques concertées ont été notifiés à la Commission ;

b)      si la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la communication de tous les éléments d’appréciation nécessaires, n’a pas déclaré l’incompatibilité de ces accords, décisions ou pratiques concertées avec la réglementation communautaire.

3.      Les accords, décisions et pratiques concertées ne peuvent entrer en vigueur avant que le délai prévu au paragraphe 2, point b), ne soit écoulé.

4.      Les accords, décisions et pratiques concertées ci-après sont déclarés, en tout état de cause, incompatibles avec la réglementation communautaire :

a)      les accords, décisions et pratiques concertées qui peuvent entraîner toute forme de cloisonnement des marchés à l’intérieur de la Communauté ;

b)      les accords, décisions et pratiques concertées qui peuvent nuire au bon fonctionnement de l’organisation des marchés ;

c)      les accords, décisions et pratiques concertées qui peuvent créer des distorsions de concurrence et qui ne sont pas indispensables pour atteindre les objectifs de la politique agricole commune poursuivis par l’activité de l’organisation interprofessionnelle ;

d)      les accords, décisions et pratiques concertées qui comportent la fixation de prix, sans préjudice des activités exercées par les organisations interprofessionnelles dans le cadre de l’application de dispositions spécifiques de la réglementation communautaire ;

e)      les accords, décisions et pratiques concertées qui peuvent créer des discriminations ou éliminer la concurrence pour une partie substantielle des produits en question.

5.      Si la Commission constate, après l’expiration du délai de deux mois visé au paragraphe 2, point b), que les conditions d’application du paragraphe 1 ne sont pas remplies, elle prend une décision déclarant l’article 81, paragraphe 1, du traité applicable à l’accord, à la décision ou à la pratique concertée en cause. »

 Le droit français

21.      L’article L.420-1 du code de commerce dispose :

« Sont prohibées même par l’intermédiaire direct ou indirect d’une société du groupe implantée hors de France, lorsqu’elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions, notamment lorsqu’elles tendent à :

1.      Limiter l’accès au marché ou le libre exercice de la concurrence par d’autres entreprises ;

2.      Faire obstacle à la fixation des prix par le libre jeu du marché en favorisant artificiellement leur hausse ou leur baisse ;

3.      Limiter ou contrôler la production, les débouchés, les investissements ou le progrès technique ;

4.      Répartir les marchés ou les sources d’approvisionnement. »

 Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

22.      À la suite d’opérations de visite et de saisie effectuées par les services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (France) le 12 avril 2007, le ministre chargé de l’Économie a saisi le Conseil de la concurrence (devenu depuis l’Autorité de la concurrence), le 11 juillet 2008, de pratiques, potentiellement anticoncurrentielles, mises en œuvre dans le secteur de la production et de la commercialisation d’endives.

23.      Par la décision litigieuse, l’Autorité de la concurrence a décidé que l’APEF, l’APVE, le Celfnord, la Cerafel, la FCE, la FNPE, la SNE, la SAS Groupe Perle du Nord et les OP Cap’Endives, Fraileg, France Endives, Marché de Phalempin, Nord Alliance, Primacoop, Prim’Santerre, Soleil du Nord, Sipema et Valois-Fruits avaient mis en œuvre sur le marché des endives une entente complexe et continue prohibée par l’article L.420-1 du code de commerce et par l’article 101 TFUE. Selon l’Autorité de la concurrence, cette entente a consisté en une concertation sur le prix des endives, au moyen de différents dispositifs de concertation sur les prix prenant, selon les périodes, différentes formes – tels que la diffusion hebdomadaire d’un prix minimum, la fixation d’un cours pivot, la mise en place d’une bourse aux échanges, la fixation d’un prix cliquet et l’usage détourné du mécanisme des prix de retrait – en une concertation sur les quantités d’endives mises sur le marché et en un système d’échanges d’informations stratégiques ayant servi à mettre en place une police des prix, ces pratiques ayant eu pour objet la fixation en commun d’un prix minimum de vente à la production d’endives et ayant permis aux producteurs et à plusieurs de leurs organisations professionnelles de maintenir des prix de vente minimaux, et ce pendant une période ayant débuté au mois de janvier 1998 et toujours en cours à la date de la décision litigieuse. Elle leur a, par conséquent, infligé des sanctions pécuniaires d’un montant total de 3 970 590 euros.

24.      Dans la décision litigieuse, l’Autorité de la concurrence a, notamment, écarté l’argumentation des producteurs selon laquelle les accords en cause devaient être considérés comme nécessaires à la réalisation des objectifs de la PAC, au motif que les régimes dérogatoires prévus à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1184/2006 et à l’article 176 du règlement n° 1234/2007 ne pouvaient trouver à s’appliquer en l’espèce. L’Autorité de la concurrence a également considéré que les pratiques reprochées allaient « au-delà des missions légitimes des organisations professionnelles en cause » et, en outre, que les OP et AOP avaient, selon elle, pleinement conscience du caractère illégal de ces pratiques.

25.      Plusieurs entreprises et organismes sanctionnés ont, en date du 6 avril 2012, saisi la Cour d’appel de Paris d’un recours en annulation et, subsidiairement, d’un recours en réformation de la décision litigieuse.

26.      Par un arrêt du 15 mai 2014, cette juridiction a réformé la décision litigieuse en toutes ses dispositions et, statuant sur le fond, a jugé qu’il n’était pas établi que les dispositions de l’article L.420-1 du code de commerce et de l’article 101, paragraphe 1, TFUE avaient été méconnues. La Cour d’appel de Paris a notamment relevé qu’il n’était pas établi que la diffusion de consignes de prix minimum était, en toutes circonstances, nécessairement et définitivement prohibée, de telle sorte qu’il n’était pas indiscutablement établi que les organismes en cause étaient sortis des limites des missions qui leur étaient légalement attribuées en matière de régularisation des prix.

27.      Le président de l’Autorité de la concurrence a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt.

28.      Dans le cadre de cette procédure, la Commission européenne a présenté, en application de l’article 15, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003, des observations devant la Cour de cassation. Elle y a exposé qu’à l’applicabilité des règles européennes de concurrence au secteur agricole existent non seulement des dérogations générales adoptées sur le fondement de l’article 2 des règlements nos 26 et 1184/2006 ainsi que de l’article 176 du règlement n° 1234/2007, mais également, conformément à l’article 175 de ce même règlement, des dérogations spécifiques contenues dans les différents règlements portant OCM et chargeant des organisations, actives dans le domaine de la production et de la commercialisation des fruits et légumes, de certaines tâches particulières qui seraient normalement susceptibles de tomber sous les interdictions des règles de concurrence. Elle estime, toutefois, que les principaux comportements en cause dans l’affaire au principal, à savoir les mécanismes de prix minimum convenus au sein des principales AOP, se situent en dehors des tâches spécifiques prévues par l’OCM et ne peuvent pas être considérés comme couverts par ces dérogations spécifiques.

29.      Dans l’arrêt du 8 décembre 2015, la Cour de cassation a relevé que la Cour avait jugé que l’article 42 TFUE établissait le principe de l’applicabilité des règles de concurrence européennes dans le secteur agricole et que le maintien d’une concurrence effective sur les marchés des produits agricoles faisait partie des objectifs de la politique de concurrence commune (12), tout en estimant que, même en ce qui concerne les règles du traité en matière de concurrence, l’article 42 TFUE accordait la primauté aux objectifs de la PAC sur ceux de la politique en matière de concurrence (13).

30.      Toutefois, elle estime que la Cour n’a pas encore statué sur l’existence des « dérogations spécifiques » visées par la Commission ni précisé, le cas échant, leur articulation avec les « dérogations générales » énoncées par les règlements portant application des règles de concurrence dans le secteur agricole. Elle a également indiqué que la Cour ne s’était pas non plus prononcée sur les contours des missions confiées aux OP et aux AOP par les règlements portant OCM dans le secteur des fruits et légumes (règlements nos 2200/96, 1182/2007 et 1234/2007).

31.      Partant, la Cour de cassation a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1)      Des accords, décisions ou pratiques d’organisations de producteurs, d’[AOP] et d’organisations professionnelles, qui pourraient être qualifiés d’anticoncurrentiels au regard de l’article 101 TFUE, peuvent-ils échapper à la prohibition prévue par cet article du seul fait qu’ils pourraient être rattachés aux missions dévolues à ces organisations dans le cadre de l’[OCM] et ce, alors même qu’ils ne relèveraient d’aucune des dérogations générales prévues successivement par l’article 2 des règlements [n° 26] et n° 1184/2006 du 24 juillet 2006 et par l’article 176 du règlement n° 1234/2007 ?

2)      Dans l’affirmative, l’article 11, paragraphe 1, du règlement [n° 2200/96], l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1182/2007, et l’article 122, [premier alinéa], du règlement n° 1234/2007, qui fixent, parmi les objectifs assignés aux organisations de producteurs et leurs associations, celui de régulariser les prix à la production et celui d’adapter la production à la demande, notamment en quantité, doivent-ils être interprétés en ce sens que des pratiques de fixation collective d’un prix minimum, de concertation sur les quantités mises sur le marché ou d’échange d’informations stratégiques, mises en œuvre par ces organisations ou leurs associations, échappent à la prohibition des ententes anticoncurrentielles, en tant qu’elles tendent à la réalisation de ces objectifs ? »

32.      Des observations écrites ont été déposées par le président de l’Autorité de la concurrence, par, ensembles, l’Association Comité économique régional agricole fruits et légumes de la région Bretagne (Cerafel), le Comité économique fruits et légumes du Nord de la France (Celfnord), l’Association des producteurs d’endives de France (APEF), la Section nationale de l’endive (SNE), la Fédération du commerce de l’endive (FCE), par, ensembles, les sociétés Fraileg et Prim’Santerre, par, ensembles, les sociétés France Endive, Cambrésis Artois-Picardie endives (CAP’Endives), Marché de Phalempin, Primacoop, Coopérative agricole du marais audomarois (Sipema) et Groupe Perle du Nord, par les gouvernements espagnol, français et italien, ainsi que par la Commission.

33.      Une audience s’est tenue le 31 janvier 2017, à laquelle ont assisté le président de l’Autorité de la concurrence, la Cerafel, le Celfnord, l’APEF, la SNE, la FCE, les sociétés Fraileg et Prim’Santerre, les sociétés France Endive, CAP’Endives, Marché de Phalempin, Primacoop, Sipema et Groupe Perle du Nord, les gouvernements français et espagnol, ainsi que la Commission.

 Analyse

34.      L’examen de la présente demande de décision préjudicielle exige de rappeler, à titre liminaire, les principes généraux régissant l’articulation des règles de concurrence et des règles de la PAC.

 Considérations liminaires sur l’articulation des règles relatives à la PAC et des règles en matière de concurrence

35.      Partant du constat que les objectifs poursuivis par la PAC ne sont pas nécessairement les mêmes que ceux que cherche à promouvoir la politique de concurrence et qu’une tension peut, dès lors, exister dans la mise en œuvre de ces politiques (14), l’article 42 TFUE, dont le libellé correspond en substance à l’article 36 du traité CE, tout en consacrant la primauté de la PAC sur les objectifs du traité en matière de concurrence, pose une règle générale de conciliation.

36.      Cet article prévoit, en effet, que les règles de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le droit dérivé, compte tenu des objectifs énoncés à l’article 39 TFUE. Cette dernière disposition énonce, à son paragraphe 1, les objectifs économiques et sociaux poursuivis par la PAC, à savoir accroissement de la productivité, garantie d’un niveau de vie équitable à la population agricole, stabilisation des marchés, garantie de la sécurité des approvisionnements et maintien de prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

37.      C’est donc en définitive au Conseil de l’Union européenne qu’est renvoyé le soin de définir si et dans quelles limites les règles de concurrence de l’Union s’appliquent au secteur agricole, étant précisé que cette application ne peut venir compromettre la réalisation des objectifs de la PAC.

38.      C’est chose faite depuis l’année 1962 du fait de l’adoption de l’article 1er du règlement n° 26, aux termes duquel les dispositions du traité sur la concurrence sont applicables aux accords, aux décisions et aux pratiques visés relatifs à la production et au commerce des produits énumérés en annexe II du traité (dont les fruits et légumes, parmi lesquels figurent les endives). Cette disposition a été remplacée au fil du temps par des dispositions identiques ou similaires. Pour la période visée dans l’affaire au principal, il s’agit des dispositions des articles 1er et 2 du règlement n° 1184/2006 et des articles 175 et 176 du règlement n° 1234/2007.

39.      Or, ces dispositions prévoient l’application de principe des règles de concurrence. En vertu de l’article 2 du règlement n° 1184/2006 (disposition reprise en substance par l’article 176 du règlement n° 1234/2007), seuls sont soustraits à cette application les accords, décisions et pratiques au sens de l’article 101 TFUE relatifs à la production et au commerce des produits agricoles énumérés en annexe I du traité qui font partie intégrante d’une OCM ou qui sont nécessaires à la réalisation des objectifs de la PAC. Je reviendrai dans les développements qui suivent sur les dérogations d’ordre général que ces textes applicables (à savoir l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 26 et les articles équivalents qui lui ont succédé) ont consacrées.

40.      Il en découle que le secteur agricole, et notamment le secteur des OCM, ne saurait être envisagé comme un « espace sans concurrence » (15). La Cour a ainsi jugé que l’article 42 TFUE établit le principe de l’applicabilité des règles de concurrence européennes dans le secteur agricole et que le maintien d’une concurrence effective sur les marchés des produits agricoles fait partie des objectifs de la politique de concurrence commune (16).

41.      À cet égard, il y a lieu de souligner que l’activité menée par les exploitants agricoles, bien qu’elle puisse présenter une certaine spécificité et faire l’objet d’une régulation très détaillée, revêt un caractère économique et qu’elle entre ainsi dans le champ d’application des règles de concurrence prévues par le traité FUE (17).

42.      Cela étant, nonobstant le fait que les OCM des produits agricoles ne constituent pas des « espaces sans concurrence », l’article 42 TFUE continue d’accorder la primauté aux objectifs de la PAC sur ceux de la politique en matière de concurrence (18).

43.      Il découle ainsi de l’article 42 TFUE, qui consacre tout à la fois une primauté de la PAC par rapport à la politique de concurrence et concomitamment la possibilité pour le Conseil de décider dans quelle mesure les règles en matière de concurrence trouvent à s’appliquer dans le domaine agricole, que certains comportements des acteurs des marchés agricoles peuvent d’emblée être soustraits aux règles de concurrence et, particulièrement, à celles portant sur les ententes anticoncurrentielles. Cette exclusion doit, cependant, être strictement encadrée, puisque le droit dérivé, auquel le droit primaire renvoie, en dispose ainsi. Il s’agit donc en définitive de trouver un point d’équilibre entre la poursuite des objectifs de la PAC et la nécessité de maintenir une concurrence effective sur les marchés agricoles.

44.      C’est en tenant compte de ces considérations qu’il y aura lieu d’examiner la présente demande de décision préjudicielle.

 Sur la première question

45.      Par sa première question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur le point de savoir si, au-delà des « dérogations générales » prévues par la réglementation pertinente, des accords, des décisions ou des pratiques d’OP, d’AOP ou d’organisations professionnelles, « qui pourraient être qualifiés d’anticoncurrentiels au regard de l’article 101 TFUE », peuvent échapper à la prohibition des ententes prévue à cet article du seul fait qu’ils sont rattachables aux missions dévolues à ces organisations dans le cadre de l’OCM.

46.      Après avoir expliqué pour quelles raisons il convient de reformuler la question posée par la juridiction de renvoi comme tendant à identifier les cas d’exclusion – et non de « dérogations » implicites – à l’application des règles de concurrence dans le secteur des OCM, exclusion qui trouve son fondement premier dans la primauté devant être accordée à la PAC, j’exposerai les conditions que les comportements incriminés doivent remplir pour échapper à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE.

 La possibilité de faire échapper certains comportements strictement rattachables aux missions dévolues aux acteurs des OCM : une exclusion plutôt qu’une dérogation implicite à l’application de l’article 101 TFUE

47.      La première question, telle que formulée par la juridiction de renvoi, repose sur la prémisse selon laquelle les comportements en cause sont, a priori, anticoncurrentiels.

48.      Or, une telle prémisse me semble erronée.

49.      En effet, indépendamment de l’examen des mesures en cause sous l’angle de leurs effets réels ou potentiels, pour pouvoir conclure qu’un comportement collusoire a un objet anticoncurrentiel, il est toujours exigé de l’examiner à la lumière de son contexte factuel et juridique. Dans le cadre de l’appréciation dudit contexte, il y a lieu de prendre en considération la nature des biens ou des services affectés ainsi que les conditions réelles du fonctionnement et de la structure du ou des marchés en question (19).

50.      En particulier, dès lors qu’un comportement collusoire donné se déploie dans un environnement non concurrentiel, qui résulterait notamment de ce que ce comportement est directement rattachable à l’accomplissement des missions dévolues aux acteurs des OCM en vertu de la réglementation applicable, il n’est plus question d’un comportement anticoncurrentiel, qui est de nature à se voir appliquer l’article 101, paragraphe 1, TFUE. Ainsi que la Cour l’a précisé, les autorités nationales de concurrence doivent tenir compte prioritairement des règles de l’OCM pour apprécier le caractère anticoncurrentiel ou non d’un comportement adopté par les OP et AOP (20).

51.      À mon sens, ces considérations indiquent que, plus qu’une dérogation (ou exemption selon la terminologie employée) à l’application du droit de la concurrence, il est question en l’espèce d’une exclusion à cette application, découlant de la nécessaire poursuite des missions confiées aux acteurs clefs des OCM. En effet, dans la mesure – et uniquement dans cette mesure – où il est avéré que les pratiques mises en œuvre dans le cadre d’une OCM sont, in fine, strictement nécessaires à la réalisation de ces missions, l’application des règles en matière de concurrence, et notamment celles relatives aux ententes anticoncurrentielles, doit être d’emblée exclue. Contrairement à la position défendue par certains intervenants, les comportements en cause ne peuvent dès lors être, a priori, considérés comme « anticoncurrentiels », pour la simple raison qu’ils ne se déploient pas dans un espace soumis à la concurrence.

52.      Cette précision terminologique n’est pas sans importance. Elle a, au contraire, des conséquences significatives tant sur la méthodologie d’examen des mesures prises par les acteurs des OCM que sur la charge de la preuve du caractère potentiellement anticoncurrentiel de ces mesures.

53.      Il est, en effet, bien établi qu’il appartient à l’autorité en charge de la poursuite des comportements anticoncurrentiels des entreprises tant d’établir que les mesures incriminées relèvent bien du champ d’application des règles de concurrence que de démontrer que celles-ci sont porteuses d’effets restrictifs de concurrence.

54.      Or, en partant du postulat que lesdites mesures sont prima facie anticoncurrentielles, sans un examen circonstancié de leur élaboration et de leur mise en œuvre, la possibilité pour les entités économiques visées de démontrer que ces comportements se rattachent étroitement à la réalisation des missions qui leur sont confiées dans le cadre de l’OCM, et donc un « espace sans concurrence », devient particulièrement malaisée. Dans une telle hypothèse, les entités ne peuvent que démontrer que lesdits comportements doivent être exemptés de l’application des règles de concurrence, eu égard aux circonstances particulières de leur élaboration. Cela reviendrait à exiger de ces entités une démarche assimilable à celle mise en place en vue de bénéficier d’une dérogation dite « générale » ou encore à celle propre à une demande d’exemption en application de l’article 101, paragraphe 3, TFUE.

55.      En l’occurrence, ce qu’il y a donc lieu de déterminer n’est pas tant de savoir si l’article 101, paragraphe 1, TFUE, bien qu’il s’applique aux comportements litigieux, peut être écarté, mais bien d’apprécier si cette disposition est effectivement applicable.

56.      Sauf à préjuger du caractère anticoncurrentiel des comportements incriminés, la problématique qui nous est soumise se posera donc en termes d’exclusion de l’application de l’article 101 TFUE et non sous l’angle de l’existence d’une dérogation à l’application de cette disposition.

57.      Cette précision étant faite, il me semble que, en l’occurrence, se pose donc, en réalité, la question de savoir s’il peut exister des comportements d’entreprises ne relevant pas des dérogations d’ordre général qui, compte tenu de leur importance pour le fonctionnement effectif d’une OCM dans le cadre de la PAC, peuvent tout de même échapper à l’application de l’article 101 TFUE et, le cas échant, quelles sont les conditions que les pratiques incriminées doivent remplir.

58.      Pour les raisons que j’exposerai dans les développements qui suivent, je considère qu’il convient de répondre à cette question par l’affirmative.

 La nécessité de reconnaître que certaines mesures indispensables à l’accomplissement des missions confiées aux OP et aux AOP puissent échapper à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE

–       Une nécessité découlant des règles régissant l’OCM

59.      S’agissant des dérogations expressément prévues par le législateur de l’Union, pour la période des faits au principal et en application des règlements pertinents (21), sont prévues trois hypothèses générales de dérogations à l’application des règles en matière d’ententes, dont le bénéfice est subordonné à une décision de la Commission (22). Dans les faits, la Commission n’a que très rarement admis de telles dérogations (23) et la Cour a itérativement jugé qu’elles devaient être d’interprétation stricte (24).

60.      La première hypothèse de dérogation concerne les accords, décisions et pratiques qui font partie intégrante d’une organisation nationale de marché. La portée de cette dérogation est désormais d’une portée limitée, puisque la quasi-totalité des produits agricoles a progressivement été couverte par une OCM sectorielle, puis par le règlement n° 1234/2007 instituant l’OCM unique (25).

61.      La deuxième hypothèse de dérogation générale vise le cas où la Commission aurait été amenée à constater que certains accords, décisions et pratiques restrictifs de concurrence sont nécessaires à la réalisation des objectifs de la PAC énoncés à l’article 39 TFUE. Cette dérogation est interprétée de manière restrictive par la Cour, dans la mesure où il a été exigé que le comportement visé favorise la réalisation de tous ces objectifs ou, à tout le moins, qu’il a été tenu compte de l’ensemble desdits objectifs (26).

62.       Enfin, la troisième dérogation se rapporte aux accords, aux décisions et aux pratiques restrictives de la concurrence par des exploitants agricoles, des associations d’exploitants agricoles ou des associations de ces associations ressortissant à un seul État membre, dans la mesure où, « sans compter l’obligation de pratiquer un prix déterminé », ils concernent la production ou la vente de produits agricoles ou l’utilisation d’installations communes de stockage, de traitement ou de transformation de produits agricoles à moins que la Commission ne constate qu’ainsi la concurrence est exclue ou que les objectifs de la PAC sont mis en péril (27).

63.      Ces dérogations générales ne sont, ainsi que l’a mentionné la juridiction de renvoi, nullement visées en l’espèce (28) et il ne nous appartient pas de déterminer si elles auraient pu, le cas échéant, être invoquées par les entités mises en cause dans l’affaire au principal. En tout état de cause et ainsi que cela ressort des précisions précédentes et de l’absence de décision de la Commission à cet égard – qui, je le rappelle, était requise à l’époque des faits dans l’affaire au principal –, il apparaît qu’aucune de ces dérogations n’est de manière évidente applicable en l’espèce.

64.      Telle que reformulée (voir point 57 ci-dessus), la première question nous conduit, en revanche, à déterminer si des exclusions plus implicites à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE ne pourraient pas découler de la nature même de la PAC et, plus particulièrement, des missions spécifiques confiées, par le droit dérivé adopté sur le fondement de l’article 42 TFUE, aux OP et aux AOP.

65.      À cet égard, il importe de rappeler qu’il est bien établi que les objectifs de la PAC énoncés à l’article 39 TFUE l’emportent sur les objectifs de la concurrence. Il est à noter que l’article 38, paragraphe 2, TFUE donne, à l’instar des dispositions des traités qui l’ont précédé, une prééminence aux dispositions spécifiquement adoptées dans le cadre de la PAC (29), sans opérer une quelconque distinction selon les dispositions de la réglementation en cause. L’article 40 TFUE prévoit quant à lui que l’OCM, qui est établie en vue d’atteindre les objectifs de la PAC, « peut comporter toutes les mesures nécessaires pour atteindre [ces] objectifs, notamment des réglementations des prix ». Ainsi que la Cour l’a jugé à diverses occasions, cela implique que ne sauraient être prises, par les autorités des États membres, des mesures qui sont de nature à porter atteinte à une OCM. Elle a notamment jugé que les mesures adoptées par les autorités de la concurrence ne sauraient entraver le fonctionnement des mécanismes prévus par une OCM (30).

66.      Il découle ainsi du système voulu par les auteurs des traités qu’une mesure peut échapper à l’application des règles de concurrence lorsque lesdites mesures sont nécessaires aux OP et aux AOP pour remplir une ou plusieurs tâches qui leur ont été confiées.

67.      Une telle conclusion trouve un écho certain dans l’article 175 du règlement n° 1234/2007, disposition ayant succédé à l’article 1er du règlement n° 26 et à l’article 1er bis du règlement n° 1184/2006, qui prévoit que les règles de concurrence s’appliquent « [s]auf si [ledit] règlement en dispose autrement ». Tel est notamment le cas des règlements portant OCM qui encadrent certaines missions et certains modes d’intervention sur les marchés agricoles. Ces règlements chargent, en effet, les entités actives dans le domaine de la production et de la commercialisation des produits agricoles, plus précisément les OP et AOP, de certaines tâches et missions spécifiques qui peuvent les conduire à mettre en œuvre certaines formes de coordination.

68.      À cet égard, il importe de souligner que l’OCM est destinée à régir l’ensemble de la production et de la commercialisation des produits agricoles des États membres. Elle constitue un dispositif essentiel en vue d’atteindre les objectifs de la PAC énoncés dans le traité et, en particulier, la stabilisation des marchés agricoles et le maintien d’un niveau de vie équitable pour les agriculteurs.

69.      Dans son volet interne, l’OCM prévoit ainsi un certain nombre de mesures destinées à tenir compte des spécificités du marché agricole, qui est caractérisé par une concentration croissante de la demande et parallèlement par une atomisation de l’offre.

70.      Dans un contexte où, ainsi que le mentionne le considérant 7 du règlement n° 2200/96, « le regroupement de l’offre […] apparaît plus que jamais comme une nécessité économique pour renforcer la position des producteurs sur le marché », les OP puis les AOP ont été conçues dans la réglementation relative à l’OCM du secteur des fruits et légumes comme pouvant jouer un rôle appréciable en vue, notamment, de concentrer l’offre et de stabiliser les prix (31) et comme constituant, dès lors, des acteurs clefs de cette OCM. En ce sens, ce considérant précise que les « [OP] représentent les éléments de base de l’[OCM] dont elles assurent, à leur niveau, le fonctionnement décentralisé » (32).

71.      Par voie de conséquence, lorsque le Conseil prévoit, dans les règlements régissant les OCM et les règlements portant modalités d’application de ces derniers, certaines mesures de concertation, il exclut, par là même, l’application des règles de concurrence et, notamment, la prohibition des ententes anticoncurrentielles prévue à l’article 101, paragraphe 1, TFUE. En d’autres termes, les accords, décisions et pratiques concertés des OP et des AOP qui se conforment à ces règlements échappent nécessairement à l’application de cette dernière disposition.

72.      En l’occurrence, la première question préjudicielle nous amène donc à nous pencher sur le rôle dévolu à ces acteurs clefs des OCM, notamment de l’OCM Fruits et légumes, que constituent les OP et les AOP en vertu de la réglementation pertinente.

–       Une nécessité qui se justifie en particulier par le rôle conféré aux OP et aux AOP dans le cadre des OCM

73.      S’agissant des OP (33), elles répondent à l’impérieuse nécessité de renforcer la position des producteurs des marchés et sont définies comme des personnes morales constituées, sur une base volontaire et utile, à l’initiative des producteurs aux fins notamment de poursuivre certains objectifs. Ces producteurs ont généralement pour objectif de mutualiser leurs moyens afin de rééquilibrer les relations commerciales qu’ils entretiennent avec les acteurs économiques de l’aval de leur filière et, en particulier, de renforcer leur pouvoir de négociation lors de la vente de leurs produits. Le regroupement des OP s’effectue sur la base d’un programme opérationnel. Doivent se voir reconnaître la qualité d’OP les groupements de producteurs qui justifient notamment d’un nombre minimal de producteurs et d’un certain volume de production commercialisable (voir articles 15 à 23 du règlement n° 2200/96).

74.      Les OP sont constituées dans un but bien précis défini par la réglementation (34). Au titre des buts visés par la constitution d’une OP figurent notamment la programmation de la production et son adaptation à la demande, la promotion de la concentration de l’offre et la mise en marché de la production des membres ainsi que la réduction des coûts de production et la régularisation des prix à la production (35).

75.      En vue de la réalisation de ces objectifs, l’OP doit avoir la maîtrise des conditions de vente et, notamment, le prix de vente des produits des producteurs associés. Ces derniers s’engagent pour leur part à appliquer certaines règles édictées par l’OP, à n’être membre que d’une seule OP et à vendre, par l’intermédiaire de l’OP à laquelle ils sont associés, l’ensemble de leur production (36). Il importe également de relever que, pour chaque secteur, sont fixés des seuils, basés sur le nombre de producteurs ou encore sur la valeur de la production commercialisée, que l’OP doit obligatoirement atteindre pour être reconnue.

76.      Les OP peuvent, en outre, toujours selon la réglementation pertinente, se regrouper en AOP (37) ou en organisations professionnelles (38).

77.      L’article 125 quater du règlement n° 1234/2007 prévoit que la réalisation de ces missions a été étendue aux AOP (39).

78.      La réglementation applicable prévoit que la vocation de ces acteurs est (i) d’assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment, en quantité et en qualité, (ii) de promouvoir la concentration de l’offre et la mise en marché de la production des membres, (iii) de réduire les coûts de production et de régulariser les prix à la production et (iv) de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement, notamment pour protéger la qualité des eaux, du sol, du paysage et pour préserver et/ou promouvoir la biodiversité (40).

79.      En vue d’accomplir effectivement ces missions, tant les OP que les AOP peuvent donc, premièrement, être amenées à négocier directement les conditions de vente de l’ensemble des produits de leurs membres avec les groupements d’achat.

80.      Deuxièmement, elles peuvent être amenées à prendre des mesures de gestion des quantités mises sur le marché.

81.      À cet égard, la réglementation européenne prévoyait expressément que les OP pouvaient procéder à des mesures de retrait, c’est-à-dire décider de ne pas mettre en vente certaines quantités de produits à certaines périodes qu’elles jugent opportunes. Au cours de la période d’application du règlement n° 2200/96, soit jusqu’à la fin de l’année 2007, ces mesures étaient conçues comme des mesures d’intervention prises par les OP et pouvant donc s’appliquer tant à leurs membres qu’à leurs non-membres pourvu que l’OP concernée soit considérée comme étant représentative (41). La gestion du régime de ces opérations de retrait, qui se fait au moyen d’un fonds et d’un programme opérationnels (42), exige en effet une certaine maîtrise des OP et des AOP, entités habilitées à élaborer des règles qui peuvent être rendues obligatoires par l’État membre concerné pour l’ensemble des producteurs d’une circonscription déterminée. Le régime des mesures de retrait a été substantiellement modifié par le règlement n° 1234/2007, puisqu’elles ne sont désormais plus conçues que comme faisant partie des programmes opérationnels de prévention et de gestion de crise (43).

82.      Outre ces mesures de retrait, les OP et AOP disposent également du pouvoir de planifier la production afin de l’ajuster à la demande conformément aux objectifs définis par la réglementation pertinente (44).

83.      Il découle de l’ensemble de ces dispositions que les OP et AOP sont inévitablement amenées à jouer un rôle déterminant en matière de centralisation de la commercialisation des produits de leurs membres. Ils constituent par essence des lieux de concertation collective.

84.      La poursuite de leurs missions exigent, sous peine de priver d’effet utile les réglementations relatives à l’OCM, que certaines des actions qu’elles mettent en œuvre et qui sont strictement nécessaires à l’accomplissement de leurs missions puissent échapper à l’application du droit de la concurrence. Pour mener à bien les missions qui leur sont confiées par le législateur de l’Union dans le cadre de l’OCM, ces acteurs sont appelés à mettre en place des formes de coordination et de concertation qui échappent aux lois du marché et qui sont, dès lors, antinomiques avec l’idée de concurrence.

85.      En effet, la poursuite de tels objectifs impliquent inévitablement, ainsi que le Tribunal a eu l’occasion de le souligner (45), que l’OP concernée dispose d’une véritable maîtrise des conditions de vente et, particulièrement, des prix de vente. C’est précisément cette maîtrise que les producteurs associés s’engagent à assurer par le respect d’une certaine discipline, en conformité avec l’article 11, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 2200/96.

86.      Cela n’induit pas pour autant que des OP et des AOP différentes de la production soient habilitées à agir de concert en vue de fixer les prix. De même, cela ne devrait pas aboutir à soustraire à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE des actions menées au sein d’entités ou d’organisations qui n’ont pas été chargées par leurs membres de la commercialisation de leurs produits. J’examinerai plus avant cet aspect par la suite.

87.      Outre les dérogations générales susmentionnées, les pratiques suivies par ces acteurs doivent, sauf à nier la portée des mécanismes de régulation mis en place par les règlements régissant les OCM, échapper dans une certaine mesure à l’application des règles en matière de concurrence, notamment l’article 101, paragraphe 1, TFUE.

88.      Plus qu’une dérogation « spécifique », il s’agit de tirer toutes les conséquences de la dérogation agricole prévue par les traités.

89.      Mais, suffit-il pour autant, ainsi que l’ont défendu certaines parties intervenantes, que des mesures prises par des OP ou des AOP concourent de près ou de loin à la réalisation des missions qui leur sont confiées par les règlements portant OCM pour qu’elles puissent échapper à l’application du droit de la concurrence ?

90.      Je ne le pense pas.

91.      Ainsi que je le préciserai dans les développements qui suivent, ne devraient échapper à l’application des règles de concurrence que les pratiques qui s’inscrivent dans les tâches spécifiquement dévolues aux OP, aux AOP et aux organisations professionnelles qui sont en charge de la commercialisation des produits concernés.

–       Une nécessité découlant du rôle dévolu aux OP et aux AOP qui sont en charge de la commercialisation des produits concernés

92.      Il va sans dire que les exclusions à l’application du droit de la concurrence sur des mesures données ne sauraient être consacrées au seul motif qu’elles concourent, selon les OP ou AOP concernées, à des objectifs généraux tels que la réduction des coûts de production ou la régularisation des prix à la production.

93.      De manière générale, il est indiqué de préciser, ainsi que l’a fait valoir la Commission, que, pour pouvoir échapper à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, il convient de s’assurer que les pratiques en cause ont effectivement été adoptées au « bon niveau » et par la « bonne entité », soit par une OP soit par une AOP en charge effective de la gestion de la production et de la commercialisation du produit concerné.

94.      Outre l’hypothèse dans laquelle le règlement régissant l’OCM en cause définit avec précision les mesures spécifiques que peuvent prendre les OP ou AOP, telles que les mesures de retrait susmentionnées, les pratiques qui interviennent entre OP ou entre AOP ou impliquant éventuellement des acteurs non membres sur le marché doivent se voir appliquer les règles en matière de concurrence.

95.      Aussi, une concertation sur les prix, sur les quantités produites et sur la transmission d’informations commerciales sensibles ne saurait viser des collusions entre différentes OP ou AOP, voire à l’intérieur d’une entité qui, quelle que soit sa dénomination réelle ou supposée, n’a pas été chargée par ses membres de la commercialisation des produits visés.

96.      Cette exigence me semble ressortir implicitement mais nécessairement des textes applicables qui définissent les missions de concentration de l’offre et de régularisation des prix assignées à ces entités. Pour que des pratiques de concertation entre OP ou AOP différentes puissent échapper à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, il aurait fallu que les règlements régissant l’OCM en cause le prévoient expressément.

97.      Ainsi l’article 11, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 2200/96, l’article 3 du règlement n° 1182/2007 et l’article 122, premier alinéa, du règlement n° 1234/2007 mentionnent bien que le rôle confié aux OP concerne uniquement la production des membres ou des producteurs associés à l’organisation.

98.      En ce sens, le Tribunal (46) a déjà eu l’occasion de juger que la promotion de la concentration de l’offre, prévue à l’article 11, paragraphe 1, sous b), point 2, du règlement n° 2200/96, n’était possible que si une partie significative de la production des membres est vendue par l’intermédiaire de l’organisation de producteurs. À défaut de cette exigence, les mesures adoptées par les OP et/ou AOP n’auront qu’un impact très réduit sur le marché et sur la concentration de l’offre.

99.      Or, c’est précisément l’efficacité du rôle que ces entités peuvent être amenées à jouer dans cette concentration de l’offre et, in fine, dans la stabilisation des prix qui est de nature, le cas échéant, à justifier que celles-ci mettent en place des formes de concertation échappant aux règles de concurrence, et en particulier à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE.

100. Dès lors, en dehors des mesures d’intervention strictement prévues par le règlement portant OCM, je suis d’avis que les pratiques de concertation adoptées non seulement entre OP ou AOP différentes, mais également au sein d’entités qui ne sont en charge que d’une partie significative de la production de leurs membres doivent se voir appliquer le droit de la concurrence.

101. En effet, des pratiques mises en place au sein d’une OP ou d’une AOP qui a effectivement été chargée de la gestion de la production et de la commercialisation des produits de ses membres sont assimilables à celles adoptées au sein d’une société ou d’un groupe se présentant, sur le marché concerné et compte tenu des particularités du marché agricole, comme une seule et même entité économique. De telles pratiques « internes » sont soustraites à l’application du droit de la concurrence. Dans une telle configuration, les agriculteurs représentés n’ont plus aucune maîtrise, aux fins de la vente de leur production, en matière de négociation sur la chose et le prix.

102. À l’inverse, et indépendamment, là encore, des dispositifs expressément prévus par la réglementation applicable, les pratiques se déployant entre OP ou AOP, au sein d’entités non chargées de la commercialisation de leurs membres, voire celles entre une OP/AOP et d’autres types d’acteurs sur le marché concerné, ne peuvent échapper à cette application, puisque ces pratiques se déploient entre entités économiques supposées indépendantes.

103. En effet, si l’objectif de concentration de l’offre poursuivi par la réglementation relative à l’OCM implique que les membres des OP et des AOP en charge effective de la commercialisation puissent agir de concert, il ne permet pas de soustraire à l’application des règles en matière d’ententes anticoncurrentielles des accords relatifs aux conditions de production et de commercialisation conclus entre diverses OP, AOP et autres entités éventuellement non reconnues par la réglementation applicable. Il ne permet pas davantage de valider des pratiques, notamment de fixation des prix, au sein d’une de ces entités, dès lors que celle-ci n’a pas la maîtrise de la commercialisation des produits de ses membres. Dans ce cas, il n’est plus question de concentration de l’offre, mais d’une concertation entre entités qui continuent à se livrer concurrence sur le marché final du produit concerné.

104. Certes, cette exigence pourrait sembler aisément contournable par la création, résultant de leur fusion, d’OP et d’AOP de grande envergure. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que la taille d’une OP ou AOP est un élément dont il est en principe tenu au stade de sa reconnaissance ou du maintien de sa reconnaissance. En effet, il est expressément prévu dans la réglementation relative à l’OCM que les États membres peuvent reconnaître, sur demande, une OP ou une AOP si, notamment, elle « ne détient pas une position dominante sur un marché déterminé », à moins que cela ne soit nécessaire à la poursuite des objectifs de la PAC (47).

105. En conséquence, tout comportement ou pratique qui va au-delà de ce qui est strictement nécessaire à l’exercice des missions confiées aux OP et aux AOP à l’égard des producteurs associés est de nature à tomber sous le coup de l’interdiction des ententes au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE.

106. Compte tenu des développements qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la première question préjudicielle que des accords, des décisions ou des pratiques d’OP, d’AOP et d’organisations professionnelles peuvent, bien qu’ils ne relèvent d’aucune des dérogations générales prévues successivement à l’article 2 des règlements n° 26 et n° 1184/2006 et à l’article 176 du règlement n° 1234/2007, être soustraits à l’interdiction des ententes prévue à l’article 101, paragraphe 1, TFUE, dans le cas où il est vérifié que ces comportements, premièrement, s’imposent ou sont permis pour l’accomplissement de la tâche confiée à l’OP, à l’AOP ou à l’organisation professionnelle en charge effective de la commercialisation des produits concernés et, deuxièmement, sont pris dans le cadre et en conformité avec la réglementation relative à l’OCM concernée.

 Sur la seconde question

107. La seconde question préjudicielle porte sur le point de savoir si les pratiques litigieuses dans l’affaire au principal, qui visent, respectivement, i) la fixation collective d’un prix minimum, ii) la concertation sur les quantités de produits mises sur le marché et iii) l’échange d’informations sensibles/stratégiques, peuvent échapper à l’application de l’article 101 TFUE, en ce qu’elles tendent notamment à l’accomplissement des missions de régularisation des prix à la production et d’adaptation de la production à la demande, confiées aux OP et aux AOP (voir article 11, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 ; article 3 du règlement n° 1182/2007, et article 122, premier alinéa, du règlement n° 1234/2007).

108. D’emblée, je me dois de souligner que le fait, évoqué notamment lors de l’audience, que les mesures ont été prises dans l’intention des acteurs concernés de faire face aux difficultés supposées ou avérées des producteurs d’endives, notamment eu égard à une situation économique difficile de lutte contre les acteurs de la grande distribution, ne saurait être déterminant. À cet égard, la Cour a précisé que, à supposer même qu’il soit établi que les parties à un accord ont agi sans aucune intention subjective de restreindre la concurrence, mais dans le but de remédier aux effets d’une crise sectorielle, de telles considérations ne sont pas pertinentes aux fins de l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, mais peuvent, le cas échéant, être examinées aux fins d’obtenir une exemption de la prohibition énoncée au paragraphe 3 du même article (48).

109. Par ailleurs, sans vouloir totalement préjuger de l’examen des faits auquel, en définitive, il appartient seul au juge national de procéder, il y a lieu de relever que, selon les indications ressortant du dossier soumis à la Cour, les pratiques visées en l’espèce ne sont pas uniquement déployées au sein d’une OP ou d’une AOP en charge de la commercialisation de leurs membres, mais bien au-delà. Selon les données recueillies par l’Autorité de la concurrence lors de ses investigations, les pratiques litigieuses mettaient en cause non seulement dix OP et quatre AOP, mais également cinq groupements non reconnus, qui ne sont en charge d’aucune tâche particulière en vertu de la réglementation pertinente.

110. Certaines précisions liminaires s’imposent donc, en premier lieu, quant aux mesures qui peuvent effectivement être menées par les différents groupements et OP en matière de régulation des prix et d’adaptation de la production à la demande.

111. En second lieu et compte tenu des orientations dégagées sur ce point, j’examinerai tour à tour les différents types de mesures en cause dans l’affaire au principal en distinguant, pour chacune d’entre elles, le cas où elles concernent les membres d’une OP ou d’une AOP en charge de la commercialisation des produits de ses membres (ci-après la « configuration interne ») de celui où elles se déploient au sein d’entités qui, bien qu’elles aient été qualifiées d’« OP » ou d’« AOP », ne sont pas chargées de la commercialisation des produits de leurs membres, d’OP ou AOP différentes et/ou avec des entités non reconnues (ci-après la « configuration externe »).

 Considérations liminaires sur les mesures pouvant être adoptées par les OP et AOP dans leur mission de régulation des prix et d’adaptation à la demande

112. Ainsi que je l’ai précédemment mentionné, le rôle dévolu aux OP et aux AOP en matière de régulation des prix et d’adaptation de la demande peuvent les conduire à mettre en place des formes d’échange et de concertation avec leurs membres.

113. La question centrale qui se pose en l’espèce est de savoir si une telle mission de régulation et d’adaptation peut aboutir à fixer, au sein d’une OP ou d’une AOP et en concertation avec les membres de celle-ci, un prix minimum de vente des produits visés par l’OCM.

114. Je pense que cela ne peut, en aucun cas, être envisagé.

115. En effet, dans une configuration interne, si les membres d’une OP ou d’une AOP ont effectivement confié à celle-ci, ainsi que l’exige la réglementation relative à l’OCM, la mission de commercialiser l’ensemble ou la quasi-totalité de leur production, il apparaît indispensable que l’OP ou l’AOP négocie avec les distributeurs un prix unique applicable à l’ensemble de cette production. L’OP ou l’AOP concernée se voit en quelque sorte octroyer, par ses membres, la qualité d’unique négociateur notamment avec les acteurs se situant en aval de la filière. Ce prix unique, qui est déterminé en fonction des périodes de commercialisation et de la qualité du produit concerné, est, par définition, variable.

116. Par conséquent, dans le cas où l’intégration de la commercialisation des produits concernés au sein de l’OP ou de l’AOP aboutit à la détermination d’un tel prix unique, la fixation au sein d’une de ces entités d’un prix minimum, qui ne serait susceptible d’aucune variation,n’a, par définition, plus de sens.

117. En effet, les pratiques de fixation de prix minimum ne peuvent se concevoir que dans un contexte où les producteurs du produit concerné disposent toujours d’un certain pouvoir en matière de négociation du prix de vente de ce produit.

118. Ainsi que l’Autorité de la concurrence l’a notamment relevé, la mission de « régularisation des prix à la production » (« stabilising producer prices ») confiée aux OP/AOP doit se comprendre dans le cadre de l’objectif de stabilisation des marchés poursuivi par l’OCM et eu égard aux moyens qui sont expressément envisagés dans la réglementation européenne (mesures de retrait et/ou plans de production) et ne saurait conduire à soustraire à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE la fixation de prix minimum telle que celle qui semble en cause dans l’affaire au principal, à savoir une fixation de prix imposés à toutes les OP/AOP et applicables à l’ensemble des produits en cause sur la quasi-totalité de la production nationale.

119. Quant à la configuration externe, si les OP/AOP sont, en vertu des dispositions successives pertinentes (49), investies de missions importantes, notamment de concentration de l’offre et de régularisation des prix à la production, l’importance de ces missions ne saurait être interprétée comme autorisant des actions collusoires de fixation des prix imposés de manière générale à l’ensemble de leurs membres et à la globalité des produits commercialisés.

120. En conclusion, l’exclusion de l’application de l’article 101 TFUE ne peut être étendue aux pratiques de concertation se déployant entre différentes OP ou AOP, voire au sein d’entités ou de groupements non reconnus.

 Examen des mesures en cause dans l’affaire au principal

–       Sur les pratiques de fixation collective de prix

121. Compte tenu de ce qui précède, des pratiques de fixation de prix entre OP ou entre AOP ou entre celles-ci et d’autres entités, c’est-à-dire dans la configuration externe, devraient, en toute hypothèse, se voir appliquer le droit de la concurrence, étant précisé qu’il est bien acquis que des pratiques de fixation des prix sont considérées, par leur objet même, comme étant nuisibles au bon fonctionnement de la concurrence (50).

122. Cette conclusion vaut également dans le cas où une entité, bien qu’elle ait été désignée comme une OP ou comme une AOP, n’a pas été effectivement chargée par ses membres de la commercialisation de leurs produits. Tel semble être le cas des AOP dites « de gouvernance » (51) évoquées dans l’affaire au principal.

123. S’agissant de la configuration interne, dans le prolongement de ce que j’ai précédemment mentionné, la fixation de prix minimum au sein d’une OP ou d’une AOP en charge effective de la commercialisation n’a, en raison même de l’existence d’un système de prix unique pour les produits de ses membres, pas de raison d’être.

124. À titre général, il me semble utile de rappeler que, si l’on s’en tient à l’économie du système mis en place dans le cadre notamment de l’OCM unique, la stabilisation/régularisation des prix doit nécessairement être opérée au moyen de mesures explicitement envisagées dans la réglementation relative à l’OCM et qui tendent à réguler les quantités de produits mises sur le marché concerné, à savoir des mesures de retrait et les plans de production pouvant être mis en place au sein des OP et des AOP.

125. Cette mission de stabilisation/régulation des prix peut, par exemple, prendre la forme de diffusion par l’OP ou AOP concernée de données rendant compte de l’évolution du marché, mais elle ne peut, en aucun cas, se matérialiser par un barème de prix recommandés. Cette mission peut également aboutir à ce que les OP ou AOP concernées émettent certaines recommandations en vue d’agir sur les volumes des produits qui seront mis sur le marché.

126. À cet égard, je suis d’avis qu’il ne saurait être tiré argument, pour justifier une pratique de prix minimaux mise en place entre des OP ou AOP, de l’existence de prix dits « de retrait », qui étaient théoriquement envisageables avant la mise en place de l’OCM unique par le règlement n° 1234/2007. Le prix de retrait est en effet défini comme un prix en dessous duquel les producteurs associés ne mettront pas en vente une certaine quantité (et non la totalité) des produits apportés par leurs adhérents, ces derniers recevant en contrepartie une indemnisation. La production restante des membres de l’OP ou AOP reste soumise aux forces du marché et ne pourra donc être commercialisée à un prix minimum fixé à l’avance par ces membres.

127. Dès lors, un accord, une décision d’association d’entreprises ou une pratique concertée relatifs au prix, notamment visant à la fixation d’un prix minimum, ne peut en aucun cas être d’emblée soustrait à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE.

128. En conclusion, que ce soit au sein d’une même OP ou d’une AOP chargée de commercialiser la production de ses membres ou entre des OP ou des AOP différentes, une politique de fixation d’un prix minimum entre producteurs ne peut, à mon avis, échapper à l’application de l’article 101 TFUE.

–       Sur les pratiques de concertation sur les quantités mises sur le marché

129. Il faut bien reconnaître qu’une pratique de concertation sur les quantités de produits mis sur le marché peut contribuer, notamment dans un contexte caractérisé par une atomisation de la production agricole – ce qui peut aboutir à créer un déséquilibre compte tenu de la demande, en général fortement concentrée, des produits concernés –, à la programmation de la production et à son adaptation à la demande. Elle peut, à terme, contribuer non seulement à assurer une stabilisation des marchés concernés – en régulant la nature et le volume des produits offerts sur le marché – mais également à réguler les prix en vue de maintenir un niveau de vie équitable à la population agricole.

130. La réglementation pertinente prévoit, à cet égard, que les OP/AOP peuvent adopter des règles pour adapter le volume de l’offre d’un produit donné aux exigences du marché, c’est-à-dire programmer la quantité de produits offerte à un moment donné pour maintenir les cours de vente à un certain niveau.

131. Jusqu’à l’adoption de l’OCM unique par le règlement n° 1234/2007, la réglementation applicable en la matière prévoyait également la possibilité d’adopter des mesures de retrait, qui permettaient de mettre en place des plans d’action conjoncturels en jouant sur les volumes mis sur le marché. Les OP et AOP pouvaient ainsi décider de ne pas mettre en vente une certaine quantité de produits apportés par leurs membres pendant certaines périodes.

132. Ainsi que je l’ai précédemment indiqué, le règlement n° 1234/2007 a toutefois réduit la possibilité de recourir à ces mesures de retrait, puisqu’elles ne sont désormais plus envisagées que comme un moyen de prévention et de gestion de crise ne pouvant en principe plus faire l’objet d’extensions à l’ensemble des producteurs comme c’était précédemment le cas.

133. Toutefois, dans le prolongement des considérations exposées plus haut s’agissant des pratiques de régulation des prix, je suis d’avis que, indépendamment de la possibilité de mettre en œuvre des mesures de retrait dans le cadre de plans d’action conjoncturels précédemment approuvés (en vertu, en particulier, de l’article 23 du règlement n° 2200/96) (52), il convient d’appréhender les pratiques de concertation portant sur les quantités mises sur le marché différemment selon la configuration envisagée.

134. Dans une configuration interne, des mesures telles que celles adoptées dans le cadre des plans de production prévus dans la législation européenne peuvent, lorsqu’elles tendent effectivement à réguler la production aux fins de stabiliser les prix des produits visés, échapper à l’application de cette disposition.

135.  En revanche, dans une configuration externe, de telles pratiques ne peuvent être soustraites à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE. Il convient de souligner que, depuis la mise en place de l’OCM unique par le règlement n° 1234/2007, il n’est plus possible d’étendre les mesures de retrait adoptées au sein des OP et des AOP aux producteurs qui ne sont plus membres de ces entités.

136. En l’occurrence, il semble que les pratiques incriminées consistaient en des concertations portant limitation et contrôle généralisé des quantités mises sur le marché au niveau de l’ensemble du marché des endives. Un accord de cette ampleur nationale, passé entre plusieurs OP et AOP, et qui conduit, en définitive, à une limitation de la production sur le long terme n’échappe pas à l’application des règles de concurrence.

–       Sur les pratiques d’échanges d’informations stratégiques

137. À l’instar de l’approche suivie précédemment, il convient d’opérer une distinction entre les pratiques observées au sein d’une OP ou d’une AOP et celles qui visent en réalité à mettre en place une politique globale et nationale de prix entre tous producteurs, et ce indépendamment de leur affiliation à l’une ou à l’autre de ces organisations ou associations.

138. Dans la configuration interne, il doit être admis que les missions dévolues aux OP et aux AOP dans le cadre d’une OCM impliquent nécessairement des échanges d’informations stratégiques au sein d’une AOP. La réalisation des missions de stabilisation des prix et/ou de planification de la production et d’adaptation à la demande qui leur sont confiées pourraient, en effet, être grandement compromises en l’absence de transmission de données relatives à la nature et aux volumes de production des espèces, mais également sur les volumes commercialisés ou stockés.

139. Cette nécessité a été reconnue par le règlement d’exécution (UE) n° 543/2011 (53), qui dispose, à son article 23, que « les États membres veillent à ce que les organisations de producteurs disposent du personnel, de l’infrastructure et de l’équipement nécessaires […] pour assurer leurs fonctions essentielles », notamment en ce qui concerne « la connaissance de la production de leurs membres » et « la collecte, le tri, le stockage et le conditionnement de la production de leurs membres ».

140. En conséquence, dans une telle configuration interne, il y aura lieu pour le juge de vérifier que les échanges d’informations incriminés sont inhérents à la poursuite des missions des OP et des AOP et, partant, ne peuvent se voir appliquer les règles en matière de concurrence, notamment l’article 101, paragraphe 1, TFUE.

141. En revanche, dans une configuration externe, des pratiques d’échanges d’informations doivent se voir appliquer l’article 101, paragraphe 1, TFUE.

142. Pour en revenir à l’affaire au principal, il semblerait que les échanges d’informations reprochés consistaient en des communications de prix entre OP, AOP et d’autres entités concurrentes. Il me semble exclu de conclure que celles-ci sont rattachables aux missions confiées aux OP/AOP dans le cadre de l’OCM.

143. À cet égard, il doit être souligné qu’il est de jurisprudence constante que des échanges d’informations peuvent être considérés comme ayant un objet anticoncurrentiel, dès lors qu’ils sont susceptibles d’éliminer les incertitudes quant au comportement envisagé par les entreprises concernées (54).

144. Cependant, des échanges d’informations peuvent être considérés comme conformes aux règles de la concurrence dans certaines circonstances : caractère peu concentré du marché, informations publiques et agrégées ainsi que existence d’informations non assimilables à des barèmes de prix et/ou ne permettant pas de reconstituer l’ensemble des coûts des opérateurs.

145. Ainsi, les marchés agricoles présentent des spécificités, notamment du fait de la mise en place des OCM, qui sont de nature à justifier des échanges d’informations dans des conditions moins strictes que sur un marché moins encadré.

146. Toutefois, en l’occurrence, il apparaît qu’il n’a pas été établi que les échanges d’informations litigieux, qui, selon toute vraisemblance, visaient en réalité à s’accorder sur les prix des produits en cause, s’imposaient eu égard à la spécificité du marché en cause.

147. En conclusion, l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96, l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1182/2007 et l’article 122, premier alinéa, du règlement n° 1234/2007, qui fixent, parmi les objectifs assignés aux OP et à leurs associations, celui de régulariser les prix à la production et celui d’adapter la production à la demande, doivent être interprétés en ce sens que des pratiques de fixation collective d’un prix minimum entre OP et/ou AOP ne peuvent en aucun cas être d’emblée soustraites à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE. S’agissant des pratiques d’échanges d’informations stratégiques portant sur les prix minimaux mises en œuvre par et entre ces organisations ou leurs associations, elles n’échappent pas davantage à la prohibition des ententes prévue à l’article 101, paragraphe 1, TFUE au seul motif qu’elles sont susceptibles de contribuer aux objectifs généraux assignés aux OP et à leurs associations. Pour que tel soit le cas, il appartient notamment à la juridiction nationale de vérifier que la pratique en cause, premièrement, s’impose ou est permise pour l’accomplissement de la tâche spécifiquement confiée à l’OP, à l’AOP ou à l’organisation professionnelle en charge effective de la commercialisation des produits concernés et, deuxièmement, a été prise dans le cadre et en conformité avec la réglementation relative à l’OCM concernée.

148. Des pratiques telles que celles en cause dans l’affaire au principal, mises en place entre différentes OP, AOP et entités non reconnues, qui tendent à une fixation de prix minimum, à des concertations sur les prix et à des échanges d’informations stratégiques, ne sont pas de celles qui peuvent d’emblée être soustraites à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE.

 Conclusion

149. Eu égard aux développements qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions posées par la Cour de cassation (France) de la manière suivante :

1)      Des accords, des décisions ou des pratiques d’organisations de producteurs, d’associations d’organisations de producteurs et d’organisations professionnelles peuvent, bien qu’ils ne relèvent d’aucune des dérogations générales prévues successivement à l’article 2 des règlements n° 26 du Conseil, du 4 avril 1962, portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles, et (CE) n° 1184/2006 du Conseil, du 24 juillet 2006, portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles, et à l’article 176 du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement OCM unique ), être soustraits à l’interdiction des ententes prévue à l’article 101, paragraphe 1, TFUE, dans le cas où il est vérifié que ces comportements, premièrement, s’imposent ou sont permis pour l’accomplissement de la tâche confiée à l’organisation de producteurs, à l’association d’organisations de producteurs ou à l’organisation professionnelle en charge effective de la commercialisation des produits concernés et, deuxièmement, sont pris dans le cadre et en conformité avec la réglementation relative à l’organisation commune de marchés concernée.

2)      L’article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, l’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1182/2007 du Conseil du 26 septembre 2007 établissant des règles spécifiques pour le secteur des fruits et légumes, modifiant les directives 2001/112/CE et 2001/113/CE ainsi que les règlements (CEE) n° 827/68, (CE) n° 2200/96, (CE) n° 2201/96, (CE) n° 2826/2000, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 318/2006, et abrogeant le règlement (CE) n° 2202/96, et l’article 122, premier alinéa, du règlement n° 1234/2007, qui fixent, parmi les objectifs assignés aux organisations de producteurs ou associations d’organisations de producteurs et à leurs associations, celui de régulariser les prix à la production et celui d’adapter la production à la demande, doivent être interprétés en ce sens que des pratiques de fixation collective d’un prix minimum ne peuvent en aucun cas être d’emblée soustraites à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE. S’agissant des pratiques d’échanges d’informations stratégiques portant sur les prix mises en œuvre par ces organisations ou leurs associations, elles n’échappent pas davantage à la prohibition des ententes prévue à l’article 101, paragraphe 1, TFUE au seul motif qu’elles sont susceptibles de contribuer aux objectifs généraux assignés aux organisations de producteurs et à leurs associations. Pour que tel soit le cas, il appartient notamment à la juridiction nationale de vérifier que la pratique en cause, premièrement, s’impose ou est permise pour l’accomplissement de la tâche spécifiquement confiée à l’organisation de producteurs ou à l’association d’organisations de producteurs en charge effective de la commercialisation des produits concernés et, deuxièmement, a été prise dans le cadre et en conformité avec la réglementation relative à l’organisation commune de marchés concernée.

Des pratiques telles que celles en cause dans l’affaire au principal, mises en place entre différentes organisations de producteurs, associations d’organisations de producteurs et entités non reconnues, qui tendent à une fixation de prix minimum, à des concertations sur les prix et à des échanges d’informations stratégiques, ne sont pas de celles qui peuvent d’emblée être soustraites à l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE.


1      Langue originale : le français.


2      Voir, notamment, Report of the Agricultural Markets Task Force, « Improving market outcomes » (Bruxelles, novembre 2016) (disponible à l’adresse ), aux termes duquel « questions about the precise scope of the possibilities and constraints applying to producer cooperation abound. Ambiguity of rules also risks giving rise to diverging approaches by national competition authorities thereby undermining the internal market » (point 147).      


3      En témoigne la circonstance, relativement exceptionnelle (17 fois en 12 ans), que la Commission européenne soit intervenue dans la procédure au principal en qualité d’amicus curiae en application de l’article 15, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JO 2003, L 1, p. 1). Cette dernière disposition prévoit notamment que, lorsque l’application cohérente des dispositions du traité en matière de concurrence l’exige, la Commission, agissant d’office, peut soumettre des observations écrites aux juridictions des États membres.


4      Arrêt du 29 octobre 1980, (139/79, EU:C:1980:250, point 23).


5      Règlement du 4 avril 1962, portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles (JO 1962, 30, p. 993).


6      Règlement du Conseil du 24 juillet 2006, portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles (JO 2006, L 214, p. 7).


7      Règlement du Conseil du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement « OCM unique ») (JO 2007, L 299, p. 1).


8      Règlement du Conseil du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO 1996, L 297, p. 1).


9      Règlement du Conseil du 26 septembre 2007, établissant des règles spécifiques pour le secteur des fruits et légumes, modifiant les directives 2001/112/CE et 2001/113/CE ainsi que les règlements (CEE) n° 827/68, (CE) n° 2200/96, (CE) n° 2201/96, (CE) n° 2826/2000, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 318/2006, et abrogeant le règlement (CE) n° 2202/96 (JO 2007, L 273, p. 1).


10      Règlement du Conseil du 14 avril 2008, modifiant le règlement n° 1234/2007 (JO 2008, L 121, p. 1).


11      Règlement du Conseil du 25 mai 2009, modifiant le règlement n° 1234/2007 (JO 2009, L 154, p. 1).


12      Arrêts du 9 septembre 2003, Milk Marque et National Farmers’ Union (C‑137/00, EU:C:2003:429, points 57 et 58), et du 19 septembre 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, point 37).      


13      Arrêts du 9 septembre 2003, Milk Marque et National Farmers’ Union (C‑137/00, EU:C:2003:429, point 81), et du 19 septembre 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, point 39).


14      Voir, à cet égard, arrêt du 29 octobre 1980, (139/79, EU:C:1980:250, point 23).


15      Arrêt du 9 septembre 2003, (C‑137/00, EU:C:2003:429, point 61), et ordonnance du 22 mars 2010, (C‑39/09 P, non publiée, EU:C:2010:157, point 47).


16      Arrêts du 9 septembre 2003, (C‑137/00, EU:C:2003:429, points 57 et 58), et du 19 septembre 2013, (C‑373/11, EU:C:2013:567, point 37).


17      Voir arrêt du 13 décembre 2006, (T‑217/03 et T‑245/03, EU:T:2006:391, points 52, 53 et 86).


18      Arrêts du 9 septembre 2003, (C‑137/00, EU:C:2003:429, point 81), et du 19 septembre 2013, (C‑373/11, EU:C:2013:567, point 39).      


19      Voir, notamment, arrêt du 11 septembre 2014, (C‑67/13 P, EU:C:2014:2204, point 53 et la jurisprudence citée).


20      Voir notamment, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2003, (C‑137/00, EU:C:2003:429, point 94).


21      Voir article 2 du règlement n° 1184/2006 puis articles 175 et 176 bis du règlement n° 1234/2007.


22      Depuis l’entrée en vigueur du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant organisation commune des marchés des produits agricoles (JO 2013, L 347, p. 671), non applicable aux faits de l’espèce, ces dérogations « générales » sont désormais au nombre de deux et l’exigence d’une intervention préalable de la Commission n’est plus requise (régime d’exception légale) (voir article 209, paragraphe 2, du règlement n° 1308/2013).


23      Il me semble que le seul cas d’admission fait suite à une demande de la République française dans le secteur des pommes de terre [voir décision 88/109/CEE de la Commission, du 18 décembre 1987, relative à une procédure d’application de l’article 85 du traité CEE (IV/31.735 – Pommes de terre primeur) (JO 1988, L 59, p. 25).


24      Voir, notamment, arrêt du 12 décembre 1995, (C‑399/93, EU:C:1995:434, point 23).


25      L’endive est couverte par une OCM depuis l’adoption du règlement (CEE) n° 1035/72 du Conseil, du 18 mai 1972, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO 1972, L 118, p. 1).


26      Voir, notamment, arrêts du 15 mai 1975, (71/74, EU:C:1975:61, points 24 à 26) ; du 12 décembre 1995, (C‑399/93, EU:C:1995:434, point 25), et du 30 mars 2000, (C‑265/97 P, EU:C:2000:170, point 94). Voir, également, arrêts du 14 mai 1997, (T‑70/92 et T‑71/92, EU:T:1997:69, point 153), et du 13 décembre 2006, (T‑217/03 et T‑245/03, EU:T:2006:391, point 199).


27      Sur le caractère autonome et spécifique de cette dérogation, voir, notamment, arrêt du 12 décembre 1995, (C‑319/93, C‑40/94 et C‑224/94, EU:C:1995:433, point 20).


28      Tant le juge a quo que les parties défenderesses dans la procédure pendante devant la Cour de cassation semblent admettre que les dérogations générales ne s’appliquent pas.


29      Arrêts du 26 juin 1979, (177/78, EU:C:1979:164, point 9) ; du 16 janvier 2003, (C‑462/01, EU:C:2003:33, point 26), et du 26 mai 2005, (C‑283/03, EU:C:2005:314, point 32).      


30      Arrêts du 9 septembre 2003, (C‑137/00, EU:C:2003:429, point 94 et jurisprudence citée), et du 1er octobre 2009, (C‑505/07, EU:C:2009:591, point 55).


31      Voir également, à cet égard, considérant 131 du règlement n° 1308/2013, règlement ayant succédé au règlement n° 1234/2007.


32      Pour un aperçu général de la place des OP dans le cadre de la PAC, je me permets de renvoyer à mes conclusions dans l’affaire (C‑500/11, EU:C:2013:259, notamment points 24 à 31).


33      Voir, notamment, considérants 7 et 16 ainsi que articles 11 à 18 du règlement n° 2200/96 ; articles 3 et 4 du règlement n° 1182/2007 ainsi que article 122 du règlement n° 1234/2007.


34      Voir, notamment, article 11, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 2200/96 et article 122, sous c), du règlement n° 1234/2007 – applicables aux faits de l’espèce – qui reprennent l’article 13 du règlement (CEE) n° 335/72 de la Commission, du 16 février 1972, fixant les restitutions à l’exportation pour le sucre blanc et le sucre brut en l’état (JO 1972, L 42, p. 8).


35      Voir article 11, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 2200/96, dont la teneur est reprise à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1182/2007 et à l’article 122, premier alinéa, du règlement n° 1234/2007.


36      Voir, notamment, article 11, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 2200/96.


37      Voir article 16 du règlement n° 2200/96 ; article 5 du règlement n° 1182/2007 ; article 125 quater du règlement n° 1234/2007.


38      Voir articles 19 à 21 du règlement n° 2200/96 ; articles 20 et 21 du règlement n° 1182/2007 ; article 123 du règlement n° 1234/2007.


39      En vertu de cette disposition, introduite par le règlement n° 361/2008, les États membres peuvent reconnaître, sur demande, une association d’organisations de producteurs si l’État membre estime que cette association est capable d’exercer effectivement ces activités et ladite association ne détient pas une position dominante sur un marché déterminé, à moins que cela ne soit nécessaire à la poursuite des objectifs de la PAC.


40      Article 11, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 ; article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1182/2007 ; article 122, premier alinéa, sous c), du règlement n° 1234/2007 [ce dernier ne vise plus la promotion des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement, notamment pour protéger la qualité des eaux, du sol, du paysage et pour préserver et/ou promouvoir la biodiversité, qui néanmoins se retrouve, pour partie, à l’article 125 ter, paragraphe 1, sous a), de ce règlement].


41      Voir, notamment, considérants 16 et 18 ainsi que articles 23 et 24 du règlement n° 2200/96.


42      Articles 15 à 18 du règlement n° 2200/96.


43      Voir article 103 quater, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 1234/2007.


44      Voir article 9, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 1182/2007 ; article 15, paragraphe 2, sous a), et article 3 du règlement n° 2200/96 ; ainsi que article 103 quater, sous a), du règlement n° 1234/2007.


45      Voir arrêt du 30 septembre 2009, (T‑432/07, non publié, EU:T:2009:373, points 53 à 56).


46      Voir arrêt du 30 septembre 2009, (T‑432/07, non publié, EU:T:2009:373, points 53 à 56).      


47      Voir, s’agissant des OP, article 4, paragraphe 1, sous g), du règlement n° 1182/2007 et article 125 ter, paragraphe 1, sous g), du règlement n° 1234/2007 et, s’agissant des AOP, article 5, premier alinéa, sous b), du règlement n° 1182/2007 et article 125 quater, premier alinéa, sous b), du règlement n° 1234/2007.


48      Voir, notamment, arrêt du 20 novembre 2008, (C‑209/07, EU:C:2008:643, points 19 à 21).


49      Voir article 11, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 2200/96 et article 122 du règlement n° 1234/2007 17.      L’article 122, premier alinéa, du règlement n° 1234/2007, dans sa version issue du règlement n° 361/2008.


50      Voir arrêt du 11 septembre 2014, (C‑67/13 P, EU:C:2014:2204, point 51).


51      En réponse à une question écrite de la Cour, la Commission a indiqué que ces AOP de gouvernance, reconnues en droit français, mais non prévues par la réglementation OCM, ne sont pas chargées de commercialiser les produits. Elles joueraient un rôle de pilotage national par produit et groupe de produits pour mieux ajuster l’offre à la demande et optimiser les actions de prévention et de gestion de crise.


52      Tel semble avoir été le cas dans l’affaire au principal. Il ressort du dossier au principal que, de l’année 1998 à l’année 2007, les AOP ont pratiqué des mesures de retrait, qui prévoient que les OP et leurs associations pouvaient ne plus mettre en vente les produits apportés par leurs membres à hauteur d’un certain volume et pendant une certaine période.


53      Règlement de la Commission du 7 juin 2011, portant modalités d’application du règlement n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés (JO 2011, L 157, p. 1).


54      Voir, notamment, arrêt du 28 mai 1998, (C‑7/95 P, EU:C:1998:256, point 88).