Language of document : ECLI:EU:C:2017:607

Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MELCHIOR WATHELET

presentadas el 26 de julio de 2017 (1)

Asunto C442/16

Florea Gusa

contra

Minister for Social Protection,

Attorney General,

Irlanda

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda)]

«Procedimiento prejudicial — Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Prestaciones especiales en metálico no contributivas — Subsidio para solicitantes de empleo — Directiva 2004/38/CE — Artículo 7, apartado 3, letra b) — Ciudadano de la Unión que ha residido y trabajado por cuenta propia en el Estado miembro de acogida — Cese de la condición de trabajador por cuenta propia»






I.      Introducción

1.        La presente petición de cuestión prejudicial plantea con carácter principal la cuestión de si un Estado miembro puede denegar el beneficio de las prestaciones de subsistencia no contributivas, en el sentido del Reglamento (CE) n.º 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, (2) en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 988/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009 (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 883/2009»), (3) a un nacional de otro Estado miembro que ha trabajado más de un año por cuenta propia en el territorio de dicho Estado miembro o a un nacional que conserve la condición de «trabajador» (4) a efectos del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE. (5)

2.        Reviste mayor importancia que, mediante las distintas cuestiones prejudiciales planteadas, el órgano jurisdiccional remitente brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de precisar el alcance de la ciudadanía de la Unión Europea y disipar las posibles dudas a este respecto que no resolvieron las sentencias de 11 de noviembre de 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358); de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597); de 25 de febrero de 2016, García-Nieto y otros (C‑299/14, EU:C:2016:114), y de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436).

II.    Marco jurídico

A.      Derecho de la Unión

1.      Reglamento n.º 883/2004

3.        El artículo 3 del Reglamento n.º 883/2004, titulado «Campo de aplicación material», establece:

«1.      El presente Reglamento se aplicará a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con:

[...]

h)      las prestaciones de desempleo;

[...]

2.      Salvo disposición en contrario del anexo XI, el presente Reglamento se aplicará a los regímenes de seguridad social generales y especiales, contributivos y no contributivos, así como a los regímenes relativos a las obligaciones del empleador o del armador.

3.      El presente Reglamento también se aplicará a las prestaciones especiales en metálico no contributivas previstas en el artículo 70.

[...]»

4.        Con arreglo al artículo 4 del Reglamento n.º 883/2004, rubricado «Igualdad de trato»:

«Las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento podrán acogerse a los beneficios y estarán sujetas a las obligaciones de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, salvo disposición en contrario del presente Reglamento.»

5.        El capítulo 9 del título III del Reglamento n.º 883/2004 regula las «prestaciones especiales en metálico no contributivas». Contiene un solo precepto, el artículo 70, titulado «Disposiciones generales», según el cual:

«1.      El presente artículo se aplicará a las prestaciones especiales en metálico no contributivas previstas en la legislación que, por su alcance personal, objetivos y condiciones para su concesión presenten características tanto de legislación de seguridad social a que se refiere el apartado 1 del artículo 3 como de asistencia social.

2.      A efectos del presente capítulo, se entenderá por “prestaciones especiales en metálico no contributivas” aquellas que:

a)      tienen por objeto proporcionar:

i)      cobertura adicional, sustitutoria o auxiliar de los riesgos cubiertos por las ramas de seguridad social mencionadas en el apartado 1 del artículo 3, que garantice a las personas en cuestión unos ingresos mínimos de subsistencia respecto a la situación económica y social en el Estado miembro de que se trate, o

ii)      únicamente la protección específica de las personas con discapacidad, en estrecha vinculación con el contexto social de cada una de esas personas en el Estado miembro de que se trate,

y

b)      cuando la financiación proceda exclusivamente de la tributación obligatoria destinada a cubrir el gasto público general, y las condiciones de concesión y cálculo de las prestaciones, no dependan de ninguna contribución del beneficiario. No obstante, las prestaciones concedidas para completar una prestación contributiva no se considerarán prestaciones contributivas por este único motivo,

y

c)      figuren en el anexo X.

3.      El artículo 7 y los demás capítulos del presente título no se aplicarán a las prestaciones mencionadas en el apartado 2 del presente artículo.

4.      Las prestaciones recogidas en el apartado 2 únicamente serán facilitadas en el Estado miembro en el que las personas interesadas residan, y de conformidad con su legislación. Esas prestaciones serán facilitadas y sufragadas por la institución del lugar de residencia.»

6.        La letra a) de la sección relativa a Irlanda del anexo X del Reglamento n.º 883/2004, titulado «Prestaciones especiales en metálico no contributivas», hace referencia a la «ayuda a los solicitantes de empleo (Ley refundida de protección social de 2005, parte 3, capítulo 2)».

2.      Directiva 2004/38

7.        En virtud de los considerandos 1 a 4 de la Directiva 2004/38:

«(1)      La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho primario e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.

(2)      La libre circulación de personas constituye una de las libertades fundamentales del mercado interior, que implica un espacio sin fronteras interiores en el que esta libertad estará garantizada con arreglo a las disposiciones del Tratado.

(3)      La ciudadanía de la Unión debe ser la condición fundamental de los nacionales de los Estados miembros que ejercen su derecho de libre circulación y residencia. Por ello es necesario codificar y revisar los instrumentos comunitarios existentes tratando separadamente a los asalariados, los trabajadores por cuenta propia, así como los estudiantes y las otras personas inactivas, de manera que se simplifique y refuerce el derecho de libre circulación y residencia de todos los ciudadanos de la Unión.

(4)      Para rebasar el enfoque sectorial y fragmentario del derecho de libre circulación y residencia y con el fin de facilitar el ejercicio de este derecho, es necesario un acto legislativo único que modifique el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad [DO 1968, L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77], y derogue los siguientes actos legislativos: la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad [DO 1968, L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88], la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios [DO 1973, L 172, p. 14; EE 06/01, p. 132], la Directiva 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia [DO 1990, L 180, p. 26], la Directiva 90/365/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional [DO 1990, L 180, p. 28], y la Directiva 93/96/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1993, relativa al derecho de residencia de los estudiantes [DO 1993, L 317, p. 59].»

8.        El artículo 7 de la Directiva 2004/38, titulado «Derecho de residencia por más de tres meses», está redactado en los siguientes términos:

«1.      Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:

a)      es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o

b)      dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o

[...]

d)      es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).

[...]

3.      A los efectos de la letra a) del apartado 1, el ciudadano de la Unión que ya no ejerza ninguna actividad por cuenta ajena o por cuenta propia mantendrá la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en los siguientes casos:

[...]

b)      si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado, tras haber estado empleado durante más de un año, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo;

[...]»

9.        Con arreglo al artículo 14 de la Directiva 2004/38, titulado «Mantenimiento del derecho de residencia»:

«1.      Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia previsto en el artículo 6 mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

[...]

4.      No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2 y sin perjuicio de las disposiciones del capítulo VI, en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión o miembros de su familia si:

a)      los ciudadanos de la Unión son trabajadores por cuenta ajena o propia, o

b)      los ciudadanos de la Unión entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo. En este caso, los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias no podrán ser expulsados mientras los ciudadanos de la Unión puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados.»

10.      El artículo 16 de la Directiva 2004/38 define la norma general relativa al derecho de residencia permanente de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia. En virtud del apartado 1 de dicho artículo, «los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán un derecho de residencia permanente en éste. Dicho derecho no estará sujeto a las condiciones previstas en el Capítulo III».

11.      Por último, de conformidad con el artículo 24 de dicha Directa, titulado «Igualdad de trato»:

«1.      Con sujeción a las disposiciones específicas expresamente establecidas en el Tratado y el Derecho derivado, todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a la presente Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado. El beneficio de este derecho se extenderá a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente.

2.      No obstante lo dispuesto en el apartado 1, durante los primeros tres meses de residencia o, si procede, el período más largo establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 14, el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, ni estará obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias.»

B.      Derecho nacional

1.      Reglamento de 2006

12.      La Directiva 2004/38 fue incorporada al Derecho irlandés por el Reglamento n.º 2 relativo a las Comunidades Europeas (libre circulación de personas) de 2006. (6)

13.      Según el tenor del artículo 6, apartado 2, del Reglamento de 2006:

«a)      Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 20, todo ciudadano de la Unión podrá residir en el territorio del Estado durante más de tres meses:

i)      si es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado,

[...]

c)      Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 20, toda persona comprendida en la letra a), inciso i), podrá permanecer en el Estado pese al cese de la actividad a la que se refiere dicha letra a), inciso i):

i)      si sufre una incapacidad laboral temporal resultante de una enfermedad o accidente;

ii)      si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado, tras haber estado empleada durante más de un año, se ha inscrito en el servicio de empleo competente del Department of Social and Family Affairs[Ministerio de Asuntos Sociales y Familiares, Irlanda] y la FAS [Foras Áiseanna Saothair, “Autoridad para la formación y el empleo”, Irlanda] con el fin de encontrar un trabajo.»

2.      Ley de 2005

14.      El subsidio para los solicitantes de empleo en Irlanda se regula en el artículo 139 de la Ley refundida de 2005 de seguridad social y servicios sociales (en su versión modificada). (7)

15.      El artículo 141 de la Ley de 2005 aplicable al momento de los hechos del litigio principal define los criterios para el acceso al subsidio, entre los que figuran el examen de los recursos económicos del solicitante y la comprobación del carácter habitual de su residencia en el territorio del Estado. Por otra parte, no se discute que pueden acceder al subsidio para solicitantes de empleo tanto asalariados como trabajadores por cuenta propia. (8)

16.      De conformidad con el artículo 246, apartado 5, de la Ley de 2005, las personas que no tengan derecho de residencia en Irlanda no podrán considerarse residentes habituales de ese Estado a efectos de la aplicación de dicha Ley.

17.      El artículo 246, apartado 6, de la Ley de 2005 precisa que, entre las personas a las que se reconoce el derecho de residencia en Irlanda a efectos de la aplicación del apartado 5 de dicho artículo se encuentran las personas con derecho a entrar y residir en el territorio del Estado en virtud del Reglamento de 2006.

III. Hechos del procedimiento principal

18.      El Sr. Florea Gusa es un nacional rumano que llegó a Irlanda en octubre de 2007. Durante el primer año de su estancia en Irlanda, sus hijos, que también residían en Irlanda, le ayudaron a hacer frente a sus necesidades. Posteriormente, entre octubre de 2008 y octubre de 2012, trabajó por cuenta propia como escayolista.

19.      Según la resolución de remisión, el Sr. Gusa se vio obligado a cesar en su actividad por falta de clientes como consecuencia de la crisis económica. En esas circunstancias, solicitó un subsidio de desempleo, que le fue denegado mediante resolución de 22 de noviembre de 2012.

20.      Su solicitud fue denegada porque el Sr. Gusa no era residente habitual en Irlanda, debido a que la condición de residente habitual estaba supeditada al disfrute del derecho de residencia en virtud del Reglamento de 2006. En su caso, se consideraba que había perdido ese derecho como consecuencia del cese de su actividad por cuenta propia. Por otra parte, el Sr. Gusa no había demostrado que dispusiera de recursos suficientes para garantizar su subsistencia y de un seguro de enfermedad que cubriese todos los riesgos. Por consiguiente, la resolución declaraba que el Sr. Gusa ya no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 2, letra a), del Reglamento de 2006 (por el que se transpone al Derecho nacional el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38). Además, como trabajador por cuenta propia, tampoco podía acogerse a la protección del artículo 6, apartado 2, letra c), inciso ii), del Reglamento de 2006 [por el que se transpone al Derecho nacional el artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38].

21.      El Sr. Gusa interpuso un recurso de anulación ante la High Court (Tribunal Superior, Irlanda), que confirmó la resolución denegatoria de su solicitud. A continuación, el Sr. Gusa recurrió dicha resolución ante la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda).

22.      Con arreglo al artículo 64 de la Constitución irlandesa, el recurso ha sido devuelto al órgano jurisdiccional remitente, que ha solicitado orientación al Tribunal de Justicia debido a que las disposiciones aplicables ejecutan diversas normas de Derecho de la Unión. Por consiguiente, ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia una serie de cuestiones prejudiciales.

IV.    Cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

23.      Mediante resolución de 29 de julio de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de agosto de 2016, la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda) ha planteado las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      Un ciudadano de la Unión que 1) es nacional de otro Estado miembro; 2) ha residido legalmente y trabajado por cuenta propia en un Estado miembro de acogida durante aproximadamente cuatro años; 3) ha cesado en su actividad laboral o económica por falta de trabajo, y 4) se ha inscrito como solicitante de empleo en el servicio de empleo competente, ¿mantiene la condición de trabajador por cuenta propia conforme al artículo 7, apartado 1, letra a), o al amparo del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 o de otro modo?

2)      En caso de respuesta negativa, ¿mantiene el derecho a residir en el Estado miembro de acogida sin haber cumplido los criterios recogidos en el artículo 7, apartado 1, letras b) o c), de la Directiva 2004/38 o solo está protegido frente a la expulsión en virtud del artículo 14, apartado 4, letra b), de dicha Directiva?

3)      En caso de respuesta negativa, ¿es compatible con el Derecho de la Unión, en particular con el artículo 4 del Reglamento n.º 883/2004, la denegación a dicha persona del subsidio para solicitantes de empleo [que es una prestación especial (en metálico) no contributiva en el sentido del artículo 70 del Reglamento n.º 883/2004] por no haber demostrado su derecho de residencia en el Estado miembro de acogida?»

24.      Han presentado observaciones escritas el demandante en el procedimiento principal, los Gobiernos irlandés, checo, danés, francés, húngaro y del Reino Unido, así como la Comisión Europea.

25.       Asimismo, todos los Gobiernos, salvo el danés y el húngaro, participaron en la vista celebrada el 14 de junio de 2017. El Gobierno alemán, que no ha presentado observaciones escritas, también formuló sus alegaciones en la vista.

V.      Apreciación

A.      Observaciones preliminares sobre la aplicabilidad del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38

26.      En el marco del reparto de competencias entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, corresponde en principio al órgano jurisdiccional nacional comprobar si en el asunto pendiente ante él concurren los requisitos fácticos que determinan la aplicación de una norma de la Unión. No obstante, el Tribunal de Justicia ha señalado que, al resolver sobre la cuestión prejudicial, puede aportar, en su caso, precisiones destinadas a orientar al órgano jurisdiccional nacional en su interpretación. (9)

27.      En el litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente trata de dilucidar, en esencia, cómo deben interpretarse las condiciones en las que se reconoce el derecho de residencia de un ciudadano de la Unión al amparo de la Directiva 2004/38.

28.      En este contexto, dicho órgano jurisdiccional parece descartar que el Sr. Gusa haya adquirido un derecho de residencia permanente. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente parte del principio de que el demandante en el procedimiento principal no ha alegado tener derecho a solicitar la residencia permanente en noviembre de 2012. (10) El propio Sr. Gusa confirma en sus observaciones escritas que no afirma haber cumplido las condiciones previstas en el artículo 7 de la Directiva 2004/38 durante su residencia anterior a octubre de 2008. (11) Esta postura ha sido confirmada durante la vista celebrada el 14 de junio de 2017.

29.      Estas afirmaciones me sorprenden. En efecto, en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán derecho de residencia permanente en éste.

30.      Conforme al artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, la residencia de un ciudadano de la Unión es legal si, después de los tres primeros meses, dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en dicho Estado.

31.      Esta disposición no establece la más mínima exigencia respecto de la procedencia de tales recursos. De hecho, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los términos «dispone de recursos suficientes», que figuran en dicha disposición, deben interpretarse en el sentido de que «basta con que los ciudadanos de la Unión tengan a su disposición tales recursos, sin que esta disposición implique la más mínima exigencia en cuanto a su procedencia, pudiendo estos últimos provenir especialmente de un nacional de un tercer país». (12) Por lo tanto, lo mismo puede afirmarse a fortiori cuando los recursos controvertidos provienen de un ciudadano de la Unión.

32.      Ahora bien, según el órgano jurisdiccional remitente, son los hijos del Sr. Gusa, con residencia legal en Irlanda, quienes ayudaron a su padre durante su primer año en Irlanda. (13) Lejos de rebatir la información, la parte demandada en el procedimiento principal reproduce este hecho en sus observaciones escritas. (14)

33.      En mi opinión, para valorar la aplicación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, carece de pertinencia que el Sr. Gusa considere que el apoyo que recibía era limitado e insuficiente a efectos de dicha Directiva. (15)

34.      En efecto, dado que el que el Sr. Gusa no recurrió a la asistencia social de Irlanda para satisfacer sus necesidades durante el primer año de residencia, debe presumirse que disponía de recursos suficientes. No cabe considerar a posteriori que tales recursos eran insuficientes en el sentido de la Directiva 2004/38, puesto que el ciudadano de la Unión no se convirtió, en los términos de dicha Directiva, en una «carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida».

35.      Por consiguiente, desde mi punto de vista, el primer año de residencia en Irlanda del Sr. Gusa fue legal. Pues bien, si este primer período precedió de manera ininterrumpida a los cuatro años durante los cuales el Sr. Gusa trabajó como escayolista por cuenta propia, debe entenderse que este se beneficia de un derecho de residencia permanente en Irlanda en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 desde el mes de octubre de 2012. (16)

36.      En este caso, no es necesario dilucidar si el Sr. Gusa conservó la condición de trabajador en el sentido del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2004/38, puesto que las condiciones del artículo 7 no son aplicables al derecho de residencia permanente. En efecto, en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, este derecho no está sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III de la Directiva.

37.      No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar esta cuestión.

38.      De las consideraciones que preceden se desprende que las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente serán pertinentes únicamente en el supuesto de que el examen de los hechos del litigio principal pusiera de manifiesto una interrupción del derecho de residencia del Sr. Gusa que pueda hacer inoperante el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38. Ahora bien, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia no se desprende en modo alguno la existencia de tal interrupción. (17) Por lo tanto, voy a examinar las cuestiones prejudiciales planteadas teniendo en cuenta las observaciones preliminares aquí expuestas.

B.      Sobre la primera cuestión prejudicial

1.      Sobre la limitación de la cuestión prejudicial al artículo 7 de la Directiva 2004/38, apartado 3

39.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si un ciudadano de la Unión que ha residido legalmente y trabajado por cuenta propia en un Estado miembro de acogida durante aproximadamente cuatro años mantiene la condición de trabajador por cuenta propia conforme al artículo 7, apartado 1, letra a), o al amparo del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 o de otro modo, tras haber cesado en su actividad laboral o económica por falta de trabajo, y haberse inscrito como solicitante de empleo en el servicio de empleo competente.

40.      Dado que la segunda cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente versa asimismo sobre la posibilidad de mantener el derecho de residencia en el caso de que un ciudadano de la Unión que se halla en la situación del demandante del procedimiento principal no reúna los requisitos del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38, ni los del artículo 7, apartado 3, letra a), de dicha Directiva, únicamente examinaré en el marco de esta primera cuestión prejudicial la interpretación del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38. En efecto, se excluye la posibilidad de que el Sr. Gusa pueda beneficiarse del derecho de residencia en virtud del artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/38, puesto que no se discute que, en el momento de los hechos, había dejado de ser un «trabajador» en el sentido de dicha disposición. La cuestión que se plantea consiste precisamente en determinar si pudo mantener esa condición pese a no desempeñar ya ninguna actividad (por cuenta ajena ni por cuenta propia), en contra de lo dispuesto en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/38. Además, en el marco de la segunda cuestión prejudicial, examinaré si cabe la posibilidad de que se beneficie de un derecho de residencia en virtud de una base jurídica distinta del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38.

2.      Interpretación propuesta por el órgano jurisdiccional remitente

41.      Con arreglo al artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38, el ciudadano de la Unión mantendrá la condición de trabajador ―y, por consiguiente, el derecho de residencia en el territorio de un Estado miembro de la Unión por un período superior a tres meses― «si, habiendo quedado en paro involuntario debidamente acreditado, tras haber estado empleado durante más de un año, se ha inscrito en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar un trabajo».

42.      El órgano jurisdiccional remitente considera que, si interpretase el texto que incorpora el artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 al Derecho irlandés conforme al sentido habitual de la expresión «haber estado empleado», debería excluir a los trabajadores por cuenta propia. No obstante, dicho tribunal también parece estar de acuerdo con la línea argumentativa expuesta ante él por el Sr. Gusa. En su opinión, esta consecuencia no es compatible con la finalidad de las disposiciones del Tratado FUE y de las normas adoptadas para desarrollarlas.

43.      Las dudas que alberga el órgano jurisdiccional remitente se derivan, por lo tanto, de la posible contradicción entre el tenor del texto aplicable y el objetivo perseguido por el legislador de la Unión.

44.      El Sr. Gusa, los Gobiernos danés y húngaro y la Comisión consideran que, a efectos de la aplicación del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38, no se puede diferenciar entre trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia. Por su parte, los Gobiernos irlandés, checo, francés y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte aducen que esta disposición afecta únicamente a los trabajadores por cuenta ajena.

3.      Sobre la interpretación literal

45.      De conformidad con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (18)

46.      Si bien es cierto que «el tenor de una disposición constituye siempre elpunto de partida y, al mismo tiempo, el límite de toda interpretación», (19) la interpretación teleológica únicamente es facultativa cuando el tenor literal de la disposición controvertida es totalmente claro y unívoco. (20)

47.      Además, es preciso recordar asimismo las particularidades asociadas a la diversidad lingüística de la Unión, de modo que la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición, ni se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. En efecto, las disposiciones de Derecho de la Unión deben ser interpretadas y aplicadas de modo uniforme a la luz de las versiones en todas las lenguas de la Unión. Por consiguiente, en caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión, esta debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en la que se integra. (21)

48.      Ahora bien, en el presente asunto, es preciso señalar que ninguna de las diferentes versiones lingüísticas del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 confirma la idea de que el legislador quisiera reservar la condición de «trabajador» únicamente a los ciudadanos que hayan trabajado por cuenta ajena durante más de un año. Por el contrario, un análisis comparativo permite deducir el carácter neutro del tipo de actividad profesional ejercida.

49.      En cualquier caso, contrariamente a las alegaciones formuladas por varios Estados miembros, es evidente que la expresión «haber estado empleado» no aparece en todas las versiones lingüísticas. Así, encontramos esta formulación en las versiones en lengua española («haber estado empleado»), lengua inglesa («having been employed»), lengua francesa («avoir été employé») e incluso lengua eslovena («ko je bil zaposlen»), que usan términos o expresiones totalmente neutros que no figuran en el resto de versiones lingüísticas. En particular, las versiones en lengua neerlandesa («te hebben gewerkt») y lengua finesa («työskenneltyään») utilizan la expresión «tras haber trabajado»; la versión griega («επαγγελ μ ατική δραστηριότητα») evoca el ejercicio de una «actividad profesional», y la versión italiana, por su parte, se limita al ejercicio de una «actividad» en general («aver esercitato un’attività»). Por último, habida cuenta del contexto de la disposición de la que forman parte, las palabras en lengua búlgara «zaet» y la palabra alemana «Beschäftigung» también pueden traducirse por el término general «ocupación», sin más connotaciones.

50.      Esta disparidad de versiones lingüísticas del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 exige recurrir a la estructura general de la disposición y a la finalidad de la normativa. Ahora bien, ambas confirman que el artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que es indiferente a la manera en que el ciudadano de la Unión ha ejercido la actividad económica que le ha otorgado la condición de «trabajador» a efectos del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38.

4.      Sobre la interpretación teleológica del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38

51.      No niego que la Directiva 2004/38 persigue varios objetivos diferentes, pero están jerarquizados.

52.      En efecto, de los cuatro primeros considerandos de la Directiva 2004/38 se desprende claramente que su objetivo principal consiste en «facilitar y reforzar el ejercicio del derecho fundamental de los ciudadanos de la Unión de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros». (22) También lo refleja el título de la Directiva. Otro de los objetivos figura en el considerando 10 de la citada Directiva, según el cual «conviene, sin embargo, evitar que los beneficiarios del derecho de residencia se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante un primer período de estancia». Ahora bien, este segundo objetivo está supeditado al primero: como la Directiva pretende facilitar el ejercicio del derecho de residencia, los Estados miembros han considerado necesario velar por que se modere la carga económica de esta libertad. La ciudadanía de la Unión es un reflejo de este compromiso. En efecto, cuando el Tribunal de Justicia utilizó por primera vez la fórmula según la cual «la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros», (23) precisó que dicho estatuto permite a aquellos ciudadanos que se encuentran en la misma situación obtener el mismo trato jurídico, «independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto». (24) De este modo, el Tribunal de Justicia reconoció la posibilidad de limitar el ejercicio de la ciudadanía de la Unión. (25)

53.      Es en este sentido en el que deben interpretarse las sentencias de 11 de noviembre de 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358); de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), y de 25 de febrero de 2016, García-Nieto y otros (C‑299/14, EU:C:2016:114).

54.      Así, en el apartado 74 de la sentencia de 11 de noviembre 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), el Tribunal de Justicia señaló que «admitir que personas que no disfrutan del derecho de residencia en virtud de la Directiva 2004/38 puedan reclamar un derecho a percibir prestaciones sociales en las mismas condiciones que las aplicables a los propios nacionales iría en contra de un objetivo de dicha Directiva, recogido en su décimo considerando, consistente en evitar que los ciudadanos de la Unión nacionales de otros Estados miembros se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida». No obstante, ello no supone en modo alguno invertir la perspectiva en la manera de interpretar la Directiva 2004/38. Si el Tribunal de Justicia atribuye importancia en dicha sentencia al objetivo secundario de la Directiva 2004/38, ello se debe al objeto de la petición de decisión prejudicial que se le remitió. En efecto, el objeto principal de los asuntos que dieron lugar a las tres sentencias citadas en el punto anterior de las presentes conclusiones no versaba sobre la cuestión del derecho de residencia sino del derecho específico a disfrutar de prestaciones sociales en el Estado miembro de acogida. Esta cuestión se inscribía, en consecuencia, en un momento posterior al ejercicio de la libertad de circulación, aunque indisociable de la legalidad de la residencia.

55.      En cambio, en el procedimiento principal, la cuestión que se plantea al Tribunal de Justicia se refiere principalmente a la legalidad de la residencia, pues tiene por objeto la disposición de la Directiva que regula la residencia después de los tres primeros meses y hasta la adquisición de un derecho de residencia permanente. (26) Sin embargo, el legislador ha expresado su objetivo de regular el derecho de libre circulación y residencia «para rebasar el enfoque sectorial y fragmentario» (27) que prevalecía antes y «con el fin de facilitar el ejercicio de este derecho». (28) Por consiguiente, la finalidad unificadora de dicha Directiva, basada en el concepto fundamental de ciudadanía de la Unión, exige un enfoque generalizado basado en principios, ampliaciones y límites de la libertad de circulación y del derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión. (29)

56.      Es preciso añadir, además, que «habida cuenta del contexto y de las finalidades perseguidas por la Directiva 2004/38, sus disposiciones no pueden interpretarse de manera restrictiva [...]». (30)

57.      Desde este punto de vista, distinguir entre trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia al aplicar el artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 supondría negar la voluntad del legislador de la Unión, que indicó expresamente, en el considerando 3, que era «necesario codificar y revisar los instrumentos comunitarios existentes tratando separadamente a los asalariados, los trabajadores por cuenta propia, así como los estudiantes y las otras personas inactivas, de manera que se simplifique y refuerce el derecho de libre circulación y residencia de todos los ciudadanos de la Unión». (31)

58.      El Tribunal de Justicia ha insistido nuevamente en este objetivo de la Directiva en la reciente sentencia de 19 de junio de 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007), apartado 25. En esa sentencia, el Tribunal de Justicia resume el alcance del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 y enuncia las cuatro hipótesis previstas por dicha disposición sin distinguir entre trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia. Por el contrario, según el Tribunal de Justicia, «el artículo 7, apartado 3, de la referida Directiva precisa que, a los efectos de la letra a) del apartado 1 del mismo artículo, el ciudadano de la Unión que ya no ejerza ninguna actividad por cuenta ajena o por cuenta propia mantendrá, no obstante, la condición de trabajador en determinados casos, cuales son si sufre una incapacidad laboral temporal resultante de una enfermedad o accidente; si, en ciertos supuestos, ha quedado en paro involuntario; o también, con determinadas condiciones, si sigue una formación profesional». (32)

5.      Sobre la estructura del artículo 7 de la Directiva 2004/38

59.      La estructura del artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 confirma la interpretación según la cual no debe establecerse ninguna diferencia entre los ciudadanos de la Unión que, durante un año, ejercen una actividad profesional con sujeción a un contrato de trabajo y aquellos que la desempeñan como trabajadores autónomos.

60.      El artículo 7 de la Directiva 2004/38 regula el derecho de residencia por más de tres meses. Tiene una estructura lógica. En primer lugar, el apartado 1 establece el principio mediante la formulación de las tres hipótesis en las que los ciudadanos de la Unión tienen derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses. La primera hipótesis engloba a los «trabajador[es] por cuenta ajena o por cuenta propia»; la segunda se refiere a los ciudadanos que disponen de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos, y la tercera incluye a los estudiantes. A continuación, el apartado 2 amplía el beneficio de este derecho a los miembros de la familia de todo ciudadano que se encuentre en una de las situaciones previstas en el apartado 1 y no sean nacionales de un Estado miembro (sin perjuicio de las limitaciones contempladas en el apartado 4). Por último, el apartado 3 crea una ficción jurídica y mantiene los efectos de la primera hipótesis que figuran en el apartado 1 ―esto es, la relativa a trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia― en cuatro situaciones enumeradas taxativamente.

61.      Interpretado en su conjunto, no cabe duda de que el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2004/38 no distingue entre los ciudadanos que han ejercido un empleo por cuenta ajena y por cuenta propia. Por un lado, el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/38, al que aquel remite, prevé expresamente las dos situaciones. Por el otro, las cuatro hipótesis previstas en el artículo 7, apartado 3, están precedidas por la misma frase inicial. Pues bien dicha frase se refiere expresamente, sin distinciones, al «ciudadano de la Unión que ya no ejerza ninguna actividad por cuenta ajena o por cuenta propia». Además, añade expresamente que el referido trabajador «mantendrá la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia» (33) en los cuatro casos que se enuncian, sin precisar diferencia alguna.

62.      Esta interpretación del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2004/38 resulta, además, respaldada por la sistemática general de la Directiva 2004/38, basada en los artículos 12 CE y 18 CE (actuales artículos 18 TFUE y 21 TFUE), que prohíben toda discriminación por razón de la nacionalidad y consagran el derecho de los ciudadanos de la Unión de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, el artículo 40 CE (actualmente, artículo 46 TFUE), relativo a la libre circulación de los trabajadores, y los artículos 44 CE y 52 CE (actuales artículos 50 TFUE y 59 TFUE), sobre la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. (34)

6.      Conclusión parcial

63.      A la vista de la estructura del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2004/38 y del objetivo principal que persigue dicha disposición, considero que su letra b) se refiere a los ciudadanos de la Unión que hayan ejercido durante un año una actividad económica, al margen de que sea por cuenta ajena o por cuenta propia.

64.      En concreto, este precepto se aplica, por consiguiente, a todo aquel ciudadano de la Unión que, como es el caso del Sr. Gusa, ha residido legalmente y trabajado por cuenta propia en un Estado miembro de acogida durante aproximadamente cuatro años, ha cesado en su actividad laboral o económica por falta de trabajo, y se ha inscrito como solicitante de empleo en el servicio de empleo competente. Un ciudadano de la Unión que reúne esos requisitos mantiene la condición de trabajador por cuenta propia conforme al artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/38.

65.      Una interpretación contraria implicaría que un ciudadano de la Unión que hubiera ejercido una actividad económica por cuenta ajena durante un año gozaría de una «protección» mayor que un ciudadano de la Unión que ha desarrollado una actividad económica y contribuido a la financiación del sistema fiscal y social del Estado miembro de acogida durante cuatro años, si bien como trabajador por cuenta propia (pudiendo ocurrir , en su caso, que la actividad desempeñada sea idéntica en ambos supuestos).

C.      Sobre la segunda cuestión prejudicial

66.      La segunda cuestión prejudicial únicamente se plantea para el caso de que el Tribunal de Justicia deba interpretar el artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 en el sentido de que no comprende en su ámbito de aplicación a los trabajadores por cuenta propia, de modo que únicamente la examinaré de manera sucinta, en aras de la exhaustividad.

67.      Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si un ciudadano de la Unión que ha residido legalmente y trabajado por cuenta propia en un Estado miembro de acogida durante aproximadamente cuatro años y que ha cesado en su actividad laboral o económica por falta de trabajo mantiene el derecho de residir en el Estado miembro de acogida sin haber cumplido los criterios recogidos en el artículo 7, apartado 1, letras b) o c), de la Directiva 2004/38, o sólo está protegido frente a la expulsión en virtud del artículo 14, apartado 4, letra b), de dicha Directiva.

68.      Con carácter preliminar, me gustaría precisar que estoy de acuerdo con la interpretación del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 propuesta por el órgano jurisdiccional remitente al final de su segunda cuestión prejudicial. En efecto, en contra de lo que sugiere el apartado 58 de la sentencia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), (35) la estructura del artículo 14 de la Directiva 2004/38 y el tenor del artículo 14, apartado 4, letra b), de esta no permiten concluir que dicha disposición sea el fundamento del derecho de residencia.

69.      El artículo 14 de la Directiva 2004/38 tiene por título «Mantenimiento del derecho de residencia». Esta situación se contempla en los dos primeros apartados del artículo, que regulan situaciones en las cuales los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias «gozarán del derecho de residencia», algo que no hace el artículo 14, apartado 4, de dicha Directiva. Además, el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 indica expresamente que se aplicará «no obstante» lo dispuesto en los dos primeros apartados, es decir, en una situación en la que el derecho de residencia ha dejado de existir. En este supuesto, el ciudadano de la Unión que entró en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo está protegido frente a la expulsión en la medida en que pueda demostrar que sigue buscando empleo y que tiene posibilidades reales de ser contratado.

70.      Una vez precisado esto, y para responder a la cuestión planteada, considero que un ciudadano de la Unión que se encuentra en la situación descrita por el órgano jurisdiccional remitente se beneficia de mucho más que de una mera protección contra la expulsión.

71.      En realidad, el problema que plantea el órgano jurisdiccional remitente no es totalmente nuevo. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que ni del artículo 7 de la Directiva 2004/38 ni de sus demás disposiciones se colige que un ciudadano de la Unión que no reúna los requisitos establecidos por dicho artículo se vea por ello privado de forma sistemática de la condición de «trabajador», en el sentido del artículo 45 TFUE. Así, el Tribunal de Justicia concluyó que no podía afirmarse que el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2004/38 enumerase de forma exhaustiva las circunstancias en las que un trabajador migrante que ya no se encuentra en una relación laboral puede seguir disfrutando de dicha condición. (36)

72.       Debe ponerse de relieve que este análisis de la Directiva 2004/38 y, en particular, de su artículo 7, apartado 3, también es aplicable a la situación de un trabajador por cuenta propia que ha ejercido la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 49 TFUE. De hecho, no es posible diferenciar a este respecto en función del tipo de actividad económica ―por cuenta ajena o por cuenta propia― que desempeña el ciudadano de la Unión, dado que «el conjunto de disposiciones del Tratado [FUE] relativas a la libre circulación de las personas tiene por objeto facilitar a los [ciudadanos de la Unión] el ejercicio de cualquier tipo de actividad profesional en todo el territorio de la [Unión] y se oponen a las medidas que pudieran colocar a estos nacionales en una situación desfavorable en el supuesto de que desearan ejercer una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro». (37) Además, esta interpretación es conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el artículo 45 TFUE y el artículo 49 TFUE proporcionan la misma protección jurídica, por lo que la calificación del modo de ejercer la actividad económica es irrelevante. (38)

73.      Ha de señalarse además, a mayor abundamiento, que el artículo 45 TFUE, apartado 3, letra c), garantiza de forma generalizada y sin distinciones al ciudadano de la Unión el derecho a «residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales». (39)

74.      Por consiguiente, si se ha interpretado el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2004/38 en el sentido de que no contiene una enumeración exhaustiva de las circunstancias en las cuales un trabajador migrante que ya no ejerce una actividad por cuenta ajena puede no obstante seguir disfrutando de dicha condición, debe afirmarse lo mismo de un trabajador migrante que ha dejado de desempeñar una actividad por cuenta propia.

75.      Además, en caso contrario, se le trataría como a una persona que solicita empleo por primera vez y que no ha cotizado nunca, pese a haber contribuido a la financiación del sistema fiscal y de seguridad social del Estado miembro de acogida como los trabajadores por cuenta ajena.

76.      Por último, esta interpretación del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2004/38 es conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, desde la sentencia de 26 de febrero de1991, Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80), apartado 13, considera que la libre circulación de los trabajadores implica asimismo el derecho de los nacionales de los Estados miembros a circular libremente en el territorio de los demás Estados miembros y a residir en ellos con el objetivo de buscar empleo. Así, basándose en esta jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha señalado que la salida temporal de una persona del mercado laboral como consecuencia, por ejemplo, de una pena de privación de libertad (40) o de un permiso de maternidad, (41) no significa que dicha persona esté fuera del mercado durante el período en cuestión, siempre y cuando vuelva a encontrar un empleo en un plazo de tiempo razonable.

77.      Esta solución se cohonesta con el objetivo perseguido por las disposiciones de los capítulos 1 a 3 del título IV del Tratado FUE, que pretenden garantizar la libre circulación de personas y de servicios en el seno de la Unión. Efectivamente, los ciudadanos de la Unión se verían disuadidos de ejercer su derecho a la libre circulación en el supuesto de que corrieran el riesgo de perder la condición de trabajadores en el Estado de acogida cuando por razones ajenas a su voluntad se ven obligados a reducir su actividad económica. (42)

78.      Por consiguiente, a la luz de las consideraciones que preceden, considero que, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 45 y 49 TFUE, un ciudadano de la Unión que ha residido legalmente y trabajado por cuenta propia en un Estado miembro de acogida durante aproximadamente cuatro años y que ha cesado en su actividad laboral o económica por falta de trabajo mantiene la condición de «trabajador» y, por lo tanto, el derecho a residir en el Estado miembro de acogida, siempre y cuando busque trabajo, reanude su actividad económica o encuentre un empleo en un período de tiempo razonable tras el cese de la actividad por cuenta propia que desempeñaba previamente.

D.      Sobre la tercera cuestión prejudicial

79.      La tercera cuestión prejudicial sólo se plantea para el supuesto de que el Tribunal de Justicia dé una respuesta negativa a las dos primeras cuestiones prejudiciales. En efecto, en tal caso, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si es compatible con el Derecho de la Unión, en particular con el artículo 4 del Reglamento n.º 883/2004, la denegación ―a una persona que se encuentra en una situación análoga a la del demandante en el procedimiento principal― del subsidio para solicitantes de empleo (que es una prestación especial en metálico no contributiva en el sentido del artículo 70 del Reglamento n.º 883/2004) por no haber demostrado su derecho de residencia en el Estado miembro de acogida.

80.      Para responder a esta tercera cuestión prejudicial, interesa delimitar con precisión la situación de que se trata: se trata de un ciudadano de la Unión que ya no disfruta del derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, pero sí está protegido frente a la expulsión de dicho territorio en virtud del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38.

81.      Además, también es necesario determinar la naturaleza de la prestación solicitada. Es al órgano jurisdiccional remitente a quien incumbe realizar tal calificación. Ahora bien, según dicho órgano jurisdiccional, el subsidio para los solicitantes de empleo es una prestación especial en metálico no contributiva en el sentido del artículo 70 del Reglamento n.º 883/2004/CE que constituye asimismo una prestación de asistencia social a efectos del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. (43)

82.      En este caso específico y en relación con un subsidio que presenta la doble naturaleza descrita, el Tribunal de Justicia ha señalado que el artículo 24 de la Directiva 2004/38 y el artículo 4 del Reglamento n.º 883/2004 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro que excluye de este tipo de prestaciones a los nacionales de otros Estados miembros, mientras que esas prestaciones se conceden a los nacionales del Estado miembro de acogida que se hallan en la misma situación. (44)

83.      Por el contrario, si el órgano jurisdiccional remitente considerase, en definitiva, que la función principal de las prestaciones controvertidas en el litigio principal consiste en facilitar el acceso al mercado laboral, no podría aplicarse el mismo razonamiento. (45)

84.      Efectivamente, el Tribunal de Justicia reitera continuamente que, «habida cuenta de la creación de la ciudadanía de la Unión y de la interpretación jurisprudencial del derecho a la igualdad de trato del que gozan quienes ostentan dicha ciudadanía, no es posible excluir del ámbito de aplicación del artículo [45 TFUE], apartado 2, que constituye una concreción del principio fundamental de igualdad de trato garantizado por el artículo [18 TFUE], una prestación de naturaleza financiera destinada a facilitar el acceso al empleo en el mercado laboral de un Estado miembro». (46)

85.      No obstante, el Tribunal de Justicia precisó, en el apartado 38 de la sentencia de 4 de junio de 2009, Vatsouras y Koupatantze (C‑22/08 y C23/08, EU:C:2009:344), que resulta «legítimo que el legislador nacional solo conceda tal prestación tras asegurarse de la existencia de un vínculo real entre el demandante de empleo y el mercado laboral de este Estado».

86.      La existencia de este vínculo podría comprobarse, en especial, mediante la constatación de que la persona de que se trate ha buscado empleo de manera efectiva y real en el Estado miembro en cuestión durante un período razonable, (47) y cabe señalar lo mismo, a fortiori, cuando la persona haya desempeñado en ese territorio una actividad, por cuenta ajena o por cuenta propia, durante varios años.

87.      Esta interpretación es conforme a la sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436). En dicho asunto, el Tribunal de Justicia consideró que nada se opone a una normativa nacional que supedita el reconocimiento de las prestaciones de seguridad social a ciudadanos económicamente inactivos a la condición sustantiva de que satisfagan los requisitos exigidos para disfrutar del derecho de residencia legal en el Estado miembro de acogida. No obstante, el Tribunal de Justicia añadió que no es menos cierto que una normativa de tal naturaleza provoca una discriminación indirecta. (48) En consecuencia, para estar justificada, debe perseguir un objetivo legítimo y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzarlo.

88.      A este respecto, el Tribunal de Justicia ha entendido que únicamente sería contraria a lo que exige el artículo 14, apartado 2, de dicha misma Directiva una comprobación sistemática del cumplimiento de los requisitos que establece la Directiva 2004/38 para que exista un derecho de residencia. (49) Ahora bien, la prohibición de un control sistemático implica necesariamente cierta individualización del control. En efecto, en el ámbito de la normativa objeto de examen en el asunto que dio lugar a la sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), el Tribunal de Justicia declaró que «tan sólo en casos específicos se exige a los solicitantes que aporten la prueba de que, tal como declararon en el formulario de solicitud, gozan efectivamente del derecho de residencia regular en el territorio del Reino Unido». (50) Por lo tanto, si el ciudadano de la Unión de que se trata no tiene la posibilidad de probar que su residencia es legal, ya sea en virtud de la Directiva 2004/38 o al amparo de cualquier otra disposición del Derecho de la Unión, la normativa nacional que supedita el reconocimiento de prestaciones de seguridad social a la legalidad de la residencia no se puede considerar proporcionada para alcanzar el objetivo perseguido.

89.      En estas circunstancias, si el subsidio para los solicitantes de empleo de que se trata en el litigio principal se considera una prestación de seguridad social en el sentido del Reglamento n.º 883/2004, el artículo 45 TFUE, apartado 2, y el artículo 4 de dicho Reglamento deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro que excluye de un subsidio para los solicitantes empleo (que es una prestación especial en metálico no contributiva en el sentido del artículo 70 del Reglamento n.º 883/2004) a los nacionales de otros Estados miembros que tienen un vínculo real con el mercado laboral de dicho Estado que no han tenido la oportunidad de probar.

VI.    Conclusión

90.      A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda):

«1)      El artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE debe interpretarse en el sentido de que confiere un derecho de residencia permanente a un nacional de un Estado miembro que ha residido ininterrumpidamente durante un período de cinco años en el Estado miembro de acogida sin recurrir a la asistencia social del Estado miembro de acogida.

2)      El artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que resulta aplicable a un ciudadano de la Unión Europea que ha ejercido una actividad económica durante un año en el Estado miembro de acogida, con independencia de que dicha actividad sea por cuenta ajena o por cuenta propia.

3)      Los artículos 45 TFUE y 49 TFUE deben interpretarse en el sentido de que un ciudadano de la Unión que ha residido legalmente y trabajado por cuenta propia en un Estado miembro de acogida durante aproximadamente cuatro años y que ha cesado en su actividad laboral o económica por falta de trabajo mantiene la condición de “trabajador” y, por lo tanto, el derecho a residir en el Estado miembro de acogida, siempre y cuando busque trabajo, reanude su actividad económica o encuentre un empleo en un período de tiempo razonable tras el cese de la actividad por cuenta propia que desempeñaba previamente.

4)      El artículo 24 de la Directiva 2004/38 y el artículo 4 del Reglamento n.º 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 988/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro que excluye de determinadas “prestaciones especiales en metálico no contributivas”, en el sentido del artículo 70 del Reglamento n.º 883/2004, que constituyen asimismo una “prestación de asistencia social” a efectos del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, a los nacionales de otros Estados miembros que se encuentran en una situación como la prevista en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la citada Directiva, mientras que esas prestaciones se conceden a los nacionales de dicho Estado miembro que se hallan en la misma situación.

En cambio, el artículo 45 TFUE, apartado 2, y el artículo 4 del Reglamento n.º 883/2004, en su versión modificada por el Reglamento n.º 988/2009, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro que excluye de un subsidio para los solicitantes de empleo (que es una “prestación especial en metálico no contributiva” en el sentido del artículo 70 del Reglamento n.º 883/2004, pero no responde a la definición de “prestación de asistencia social” a efectos del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38) a los nacionales de otros Estados miembros que tienen un vínculo real con el mercado laboral de dicho Estado que no han tenido la oportunidad de probar.»


1      Lengua original: francés.


2      DO 2004, L 166, p. 1, y corrección de errores en DO 2004, L 200, p. 1.


3      DO 2009, L 284, p. 43.


4      En estas conclusiones, la palabra «trabajador», cuando se utilice sin mayores precisiones, se refiere por lo general a la persona que ejerce una actividad económica, tanto si lo hace por cuenta ajena como por cuenta propia.


5      DO 2004, L 158, p. 77, y corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35, y DO 2005, L 197, p. 34.


6      European Communities (Free Movement of Persons) (nº 2) Regulations 2006 (SI 2006, n.º 656; en lo sucesivo, «Reglamento de 2006»).


7      Social Welfare Consolidation Act 2005, en su versión modificada; en lo sucesivo, «Ley de 2005».


8      Véase el apartado 16 de la petición de decisión prejudicial.


9      Véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2009, Vatsouras y Koupatantze (C‑22/08 y C‑23/08, EU:C:2009:344), apartado 23.


10      Véase el apartado 5 de la petición de decisión prejudicial.


11      Véase el apartado 9 de las observaciones escritas formuladas por el Sr. Gusa.


12      Sentencia de 16 de julio de 2015, Singh y otros (C‑218/14, EU:C:2015:476), apartado 74; el subrayado es mío. Para una reciente confirmación de este extremo, véase la sentencia de 30 de junio de 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487), apartado 77.


13      Véase el apartado 2 de la petición de decisión prejudicial.


14      Véase el apartado 3 de las observaciones escritas formuladas por el Minister for Social Protection (Ministro de Protección Social, Irlanda), el Attorney General e Irlanda.


15      Véase la nota a pie de página 1 de las observaciones escritas formuladas por el Sr. Gusa.


16      Es preciso señalar que la República Francesa y la Comisión defienden unos argumentos similares en sus observaciones escritas. Véanse los apartados 42 a 50 de las observaciones escritas formuladas por la República Francesa y el apartado 18 de las observaciones escritas de la Comisión.


17      Durante la vista celebrada el 14 de junio de 2017, el representante del Sr. Gusa mencionó una interrupción de la actividad por cuenta propia del Sr. Gusa entre el mes de octubre de 2008 y el mes de octubre de 2012 de cuatro meses de duración. No obstante, dicha interrupción no afecta a la legalidad ni a la regularidad de la residencia del Sr. Gusa, en la medida en que, durante ese período, trabajó por cuenta ajena (además, aun cuando no hubiera trabajado en absoluto, no solicitó asistencia social).


18      Véanse, en particular, las sentencias de 16 de julio de 2015, Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474), apartado 35; de 25 de enero de 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39), apartado 30, y de 15 de marzo de 2017, Flibtravel International y Leonard Travel International (C‑253/16, EU:C:2017:211), apartado 18.


19      Conclusiones de la Abogado General Trstenjak presentadas en el asunto Agrana Zucker (C‑33/08, EU:C:2009:99), punto 37; el subrayado es mío.


20      Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Léger presentadas en el asunto Schulte (C‑350/03, EU:C:2004:568), punto 88.


21      Con carácter reciente, véase la sentencia de 1 de marzo de 2016, Alo y Osso (C‑443/14 y C‑444/14, EU:C:2016:127), apartado 27.


22      Sentencia de 19 de septiembre de 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565), apartado 71. En este sentido, véase asimismo la sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros (C‑127/08, EU:C:2008:449), apartado 82.


23      Sentencia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458), apartado 31.


24      Sentencia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458), apartado 31. En este sentido, véanse asimismo las sentencias de 11 de julio de 2002, D'Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432), apartado 28, y de 11 de noviembre de 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), apartado 58.


25      En este sentido, véase Thym, D., «When Union Citizens Turn into Illegal Migrants: The Dano Case», European Law Review, vol. 40, 2015, pp. 249 a 262, en particular p. 255.


26      En relación con el derecho de residencia permanente después de cinco años, véase la sección A., Observaciones preliminares, supra.


27      Considerando 4 de la Directiva 2004/38.


28      Considerando 4 de la Directiva 2004/38.


29      En este sentido, véanse Iliopoulou-Penot, A., «Deconstructing the former edifice of Union citizenship? The Alimanovic judgment» Common Market Law Review, vol. 53, 2016, pp. 1007 a 1036, especialmente p. 1024 , y Thym, D., «The Elusive Limits of Solidarity: Residence Rights of and Social Benefits for Economically Inactive Union Citizens», Common Market Law Review, vol. 52, 2015, pp. 17 a 50, especialmente p. 18.


30      Sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros (C‑127/08, EU:C:2008:449), apartado 84.


31      El subrayado es mío.


32      Sentencia de 19 de junio de 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007), apartado 27; el subrayado es mío.


33      El subrayado es mío.


34      En relación con los efectos de la base jurídica en el concepto de «empleado», véase la sentencia de 6 de septiembre de 2012, Czop y Punakova (C‑147/11 y C‑148/11, EU:C:2012:538), apartado 31.


35      Según el apartado 58 de la sentencia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), «resulta expresamente de la remisión que hace el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 al artículo 14, apartado 4, letra b), de ésta, que el Estado miembro de acogida puede denegar toda prestación de asistencia social a un ciudadano de la Unión que disfrute de un derecho de residencia exclusivamente fundado en esa última disposición» (el subrayado es mío).


36      Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007), apartados 31 y 38.


37      Sentencia de 18 de enero de 2007, Comisión/Suecia (C‑104/06, EU:C:2007:40), apartado 17; el subrayado es mío.


38      En este sentido, véanse asimismo las sentencias de 5 de febrero de 1991, Roux (C‑363/89, EU:C:1991:41), apartado 23, y de 15 de diciembre de 2005, Nadin y Nadin-Lux (C‑151/04 y C‑152/04, EU:C:2005:775), apartado 47.


39      El subrayado es mío.


40      Véase, en este sentido, la sentencia de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliveri (C‑482/01 y C‑493/01, EU:C:2004:262).


41      Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007).


42      Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007), apartado 44.


43      Véase el apartado 36 de la petición de decisión prejudicial.


44      Véase la sentencia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), apartado 63 y fallo.


45      Véase, a contrario, la sentencia de 15 de septiembre de 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), apartados 45 y 46.


46      Sentencia de 25 de octubre de 2012, Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668), apartado 25. En este sentido, véanse asimismo el apartado 49 de esa misma sentencia, así como las sentencias de 23 de marzo de 2004 Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172), apartado 63; de 15 de septiembre de 2005, Ioannidis (C‑258/04, EU:C:2005:559), apartado 22, y de 4 de junio de 2009, Vatsouras y Koupatantze (C‑22/08 y C‑23/08, EU:C:2009:344), apartado 37.


47      En este sentido, véanse las sentencias de 23 de marzo de 2004 Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172), apartado 70; de 4 de junio de 2009, Vatsouras y Koupatantze (C‑22/08 y C‑23/08, EU:C:2009:344), apartado 39, y de 25 de octubre de 2012, Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668), apartado 46.


48      Véase el apartado 76 de dicha sentencia.


49      Véase el apartado 84 de dicha sentencia.


50      Apartado 83 de esta sentencia; el subrayado es mío.