Language of document : ECLI:EU:C:2017:669

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 12. rujna 2017.(1)

Spojeni predmeti C596/16 i C597/16

Enzo Di Puma

protiv

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (C596/16)

i

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

protiv

Antonija Zecce (C597/16)

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud, Italija))

„Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Direktiva 2003/6/EZ – Prijenos povlaštenih informacija – Nacionalno zakonodavstvo kojim se predviđa administrativna i kaznenopravna sankcija za ista djela – Oslobađajuća kaznena presuda u kojoj se utvrđuje nepostojanje činjenica kaznenog djela – Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Povreda načela ne bis in idem”






1.        U mišljenju u predmetu Menci(2), koje se istovremeno čita s ovim mišljenjem, analiziram u kojem se opsegu primjenjuje načelo ne bis in idem kada zakonodavstva nekih država članica omogućuju kumulativnu primjenu administrativnih i kaznenopravnih sankcija za kažnjavanje neplaćanja PDV‑a. Na isti se problem odnosi i ovaj zahtjev za prethodnu odluku, iako su dvostruko kažnjeni postupci u ovom slučaju obuhvaćeni područjem „zlouporabe tržišta” i, osobito, trgovanjem na temelju povlaštenih informacija.

2.        Direktivom 2003/6/CE(3), naknadno stavljenom izvan snage Uredbom (EU) br. 596/2014, provedeno je usklađivanje administrativnih sankcija u tom području.(4) Potonjom je uredbom u cijelosti usklađen sustav administrativnih sankcija, a Direktivom 2014/57/UE(5) istovremeno su usklađene, iako samo djelomično, i kaznenopravne sankcije koje države članice primjenjuju na te postupke(6)-

I.      Pravni okvir

A.      Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda iz 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP)

3.        U Protokolu br. 7 priloženom EKLJP‑u, potpisanom u Strasbourgu 22. studenoga 1984. (u daljnjem tekstu: Protokol br. 7) u članku 4. uređuje se „pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen” kako slijedi:

„1.      Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku iste države za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom te države.

2.      Odredbe prethodnoga stavka ne sprječavaju ponovno razmatranje slučaja u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom dotične države ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako je u prethodnom postupku došlo do bitnih povreda koje su mogle utjecati na rješenje slučaja.

3.      Ovaj se članak ne može derogirati na temelju članka 15. Konvencije”.

B.      Pravo Unije

1.      Povelja Europske unije o temeljnim pravima

4.        U skladu s člankom 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja):

„Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom.”

5.        U članku 52. određuju se opseg i tumačenje prava i načela zajamčenih Poveljom:

„1.      Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.

[…]

3.      U onoj mjeri u kojoj ova Povelja sadrži prava koja odgovaraju pravima zajamčenima Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute Konvencije. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu.

4.      U mjeri u kojoj ova Povelja prepoznaje temeljna prava kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, ta prava se tumače u skladu s tim tradicijama.

[…]

6.       O nacionalnim zakonodavstvima i praksi mora se u potpunosti voditi računa kako je određeno ovom Poveljom”.

2.      Pravo koje proizlazi iz zlouporabe tržišta

a)      Direktiva 2003/6

6.        Direktivom 2003/6 usklađena su materijalna pravila za suzbijanje zlouporabe povlaštenih informacija i manipuliranja tržištem te se države članice obvezuju primijeniti administrativne sankcije protiv te vrste protuzakonitog ponašanja, neovisno o kaznenom progonu u skladu s odredbama nacionalnog prava.

7.        Uvodna izjava 38. glasi:

„Kako bi se osigurala dostatna djelotvornost pravnog okvira Zajednice za sprečavanje zlouporabe tržišta, svako kršenje zabrana ili zahtjeva utvrđenih ovom Direktivom mora se odmah otkriti i sankcionirati. U tu svrhu sankcije trebaju dovoljno odvraćati i biti proporcionalne ozbiljnosti prekršaja i ostvarenim dobicima, te se trebaju dosljedno primjenjivati”.

8.        U pogledu trgovanja na temelju povlaštenih informacija, članak 2. stavak 1. glasi kako slijedi:

„Države članice zabranjuju svakoj osobi iz drugog podstavka koja posjeduje povlaštenu informaciju da upotrijebi tu informaciju pri stjecanju ili otpuštanju, ili pokušaju stjecanja ili otpuštanja, za vlastiti račun ili za račun treće osobe, izravno ili neizravno, financijskog instrumenta na koji se ta informacija odnosi.

Prvi se podstavak primjenjuje na svaku osobu koja posjeduje tu informaciju:

(a)      na temelju svojeg članstva u upravnim, upravljačkim ili nadzornim tijelima izdavatelja;

(b)      na temelju svojeg udjela u kapitalu izdavatelja;

(c)      na temelju pristupa informaciji putem obavljanja svojega posla, profesije ili dužnosti; ili

(d)      na temelju počinjenog kaznenog djela.”

9.        U skladu s člankom 2., nadopunjenim člankom 3.:

„Države članice svakoj osobi koja podliježe zabrani utvrđenoj člankom 2. zabranjuju da:

(a)      prenosi povlaštene informacije bilo kojoj drugoj osobi, osim ako se informacija prenese u redovnom tijeku obavljanja posla, profesije ili dužnosti;

(b)      preporuči nekoj drugoj osobi ili je navede da na temelju povlaštene informacije stekne ili otpusti financijske instrumente na koje se ta informacija odnosi.”

10.      Člankom 14. stavkom 1. izričito se određuje:

„Ne dovodeći u pitanje pravo država članica da izriču kaznene sankcije, države članice osiguravaju, u skladu sa svojim nacionalnim zakonom, mogućnost poduzimanja odgovarajućih upravnih mjera ili upravnih sankcija protiv odgovornih osoba kada se nisu poštovale odredbe donesene u provedbi ove Direktive. Države članice osiguravaju da su te mjere učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”

b)      Uredba br. 596/2014

11.      U skladu s uvodnom izjavom 71.:

„[…] trebalo [bi] predvidjeti niz administrativnih sankcija i drugih administrativnih mjera kako bi se osigurao jedinstveni pristup u državama članicama i ojačao njihov odvraćajući učinak. Mogućnost zabrane obnašanja rukovoditeljskih funkcija unutar investicijskih društava trebala bi biti dostupna nadležnim tijelima. Sankcije koje se izriču u konkretnim slučajevima trebalo bi utvrditi uzimajući u obzir prema potrebi čimbenike poput povrata identificirane financijske koristi, ozbiljnosti i trajanja kršenja, otežavajućih ili olakšavajućih čimbenika, potrebe da novčane kazne ostvare odvraćajući učinak te bi, prema potrebi, trebalo omogućiti smanjenje novčanih kazni u slučaju suradnje s nadležnim tijelom. Posebno bi stvaran iznos administrativnih novčanih kazni koji se izriče u konkretnom slučaju mogao dosegnuti maksimalnu razinu predviđenu u ovoj Uredbi, ili višu razinu predviđenu u nacionalnom pravu, za jako ozbiljna kršenja, dok se novčane kazne značajno manje od maksimalne razine mogu primjenjivati na manja kršenja ili u slučaju nagodbe. Ovom se Uredbom ne ograničava mogućnost država članica da predvide više administrativne sankcije ili druge administrativne mjere.”

12.      Uvodna izjava 72. glasi kako slijedi:

„Iako ništa na sprečava države članice da utvrđuju pravila o administrativnim kao i kaznenopravnim sankcijama za ista kršenja, od njih ne bi trebalo zahtijevati da utvrđuju pravila o administrativnim sankcijama za kršenja ove Uredbe koja već podliježu nacionalnom kaznenom pravu najkasnije do 3. srpnja 2016. U skladu s nacionalnim pravom, države članice nisu obvezne izricati i administrativne i kaznenopravne sankcije za isto kršenje, ali mogu to učiniti ako njihovo nacionalno pravo to dopušta. Međutim, održavanje kaznenopravnih sankcija umjesto administrativnih sankcija za kršenja ove Uredbe ili Direktive 2014/57/EU ne bi smjelo smanjiti ili drukčije utjecati na sposobnost nadležnih tijela da surađuju te pristupaju i razmjenjuju informacije na pravodoban način s nadležnim tijelima u drugim državama članicama za potrebe ove Uredbe, uključujući i nakon upućivanja relevantnih kršenja nadležnim pravosudnim tijelima radi kaznenog progona.”

13.      U skladu s uvodnom izjavom 77.:

„Ovom se Uredbom poštuju temeljna prava i načela priznata u Povelji Europske unije o temeljnim pravima (Povelja). Sukladno s tim, ovu Uredbu trebalo bi tumačiti i primjenjivati u skladu s tim pravima i načelima […]”.

14.      U članku 14., koji se odnosi na zabranu trgovanja na temelju povlaštenih informacija i nezakonitog objavljivanja povlaštenih informacija, navodi se:

„Osoba ne smije:

(a)      trgovati ili pokušati trgovati na temelju povlaštenih informacija;

(b)      preporučiti drugoj osobi da trguje na temelju povlaštenih informacija ili je poticati na trgovanje na temelju povlaštenih informacija; ili

(c)      nezakonito objaviti povlaštene informacije.”

15.      U pogledu trgovanja na temelju povlaštenih informacija i preporuka da treće osobe trguju na temelju povlaštenih informacija, člankom 8. određuje se sljedeće:

„1.      Za potrebe ove Uredbe trgovanje na temelju povlaštenih informacija pojavljuje se kada osoba posjeduje povlaštene informacije i koristi te informacije pri stjecanju ili otpuštanju, za vlastiti račun ili za račun treće osobe, izravno ili neizravno, financijskog instrumenta na koji se ta informacija odnosi. […]

2.      Za potrebe ove Uredbe, preporuka da druga osoba trguje na temelju povlaštenih informacija ili poticanje druge osobe da trguje na temelju povlaštenih informacija pojavljuje se kada osoba posjeduje povlaštene informacije i:

(a)      preporuča, na temelju tih informacija, da druga osoba stekne ili otpusti financijske instrumente na koje se te informacije odnose, ili potiče tu osobu na takvo stjecanje ili otpuštanje; ili

(b)      preporuča, na temelju tih informacija, da druga osoba otkaže ili izmijeni nalog u vezi s financijskim instrumentom na koji se ta informacija odnosi, ili potiče tu osobu na takvo otkazivanje ili izmjenu.

3.      Korištenje preporuka ili poticaja iz stavka 2. predstavlja trgovanje na temelju povlaštenih informacija u smislu ovog članka kada osoba koja koristi preporuke ili poticaje zna ili bi trebala znati da se ono temelji na povlaštenim informacijama […]”.

16.      U pogledu nezakonitog objavljivanja povlaštenih informacija, člankom 10. propisuje se:

„1.      Za potrebe ove Uredbe, nezakonito objavljivanje povlaštenih informacija postoji kada osoba posjeduje povlaštene informacije i prenese te informacije bilo kojoj drugoj osobi, osim kada se informacije prenose u normalnom obavljanju posla, profesije ili dužnosti […]”.

17.      Člankom 30. određuju se sankcije i druge administrativne mjere kako slijedi:

„1.      Ne dovodeći u pitanje bilo koje kaznenopravne sankcije i ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela iz članka 23., države članice daju ovlast nadležnim tijelima, u skladu s nacionalnim pravom, da poduzimaju odgovarajuće administrativne sankcije i druge administrativne mjere u vezi s barem sljedećim kršenjima:

(a)      kršenja članaka 14. i 15., članka 16. stavaka 1. i 2., članka 17. stavaka 1., 2., 4., 5. i 8., članka 18. stavaka od 1. do 6., članka 19. stavaka 1., 2., 3., 5., 6., 7. i 11. te članka 20. stavka 1.; i

(b)      nesudjelovanje ili nepridržavanje pravila prilikom istrage, nadzora ili zahtjeva kako je navedeno u članku 23. stavku 2.

Države članice mogu odlučiti da neće utvrditi pravila o administrativnim sankcijama iz prvog podstavka kada kršenja iz točke (a) ili (b) tog podstavka već podliježu kaznenopravnim sankcijama prema njihovom nacionalnom pravu do 3. srpnja 2016. Kada tako odluče, države članice detaljno obavješćuju Komisiju i ESMA‑u o odgovarajućim dijelovima svojeg kaznenopravnog zakonodavstva.

Države članice do 3. srpnja 2016. detaljno obavješćuju Komisiju i ESMA‑u o pravilima iz prvog i drugog podstavka. Komisiju i ESMA‑u bez odgode obavješćuju o daljnjim izmjenama tih pravila.

2.      Države članice, u skladu s nacionalnim pravom, osiguravaju da nadležna tijela imaju ovlast izricanja barem sljedećih administrativnih sankcija i poduzimanja barem sljedećih administrativnih mjera u slučaju kršenja iz stavka 1. prvog podstavka točke (a): […]”

c)      Direktiva 2014/57

18.      U skladu s uvodnim izjavama 22., 23. i 27.:

„(22)      Obvezama iz ove Direktive za predviđanje sankcija za fizičke osobe i za pravne osobe u njihovu nacionalnom pravu države članice ne izuzimaju se iz obveze da u nacionalnom pravu predvide administrativne sankcije i druge mjere za kršenja predviđena u Uredbi (EU) br. 596/2014, osim ako su države članice odlučile, u skladu s Uredbom (EU) br. 596/2014, u svojem nacionalnom pravu predvidjeti samo kaznenopravne sankcije za takva kršenja.

(23)      Područje primjene ove Direktive određuje se tako da dopunjuje i osigurava djelotvornu provedbu Uredbe (EU) br. 596/2014. Budući da bi kaznena djela počinjena s namjerom i barem u ozbiljnim slučajevima trebala biti kažnjiva u skladu s ovom Direktivom, za izricanje sankcija za kršenja Uredbe (EU) br. 596/2014 ne zahtijeva se dokazivanje namjere niti da su okvalificirana kao ozbiljna. Prilikom primjene nacionalnog prava za prenošenje ove Direktive, države članice trebale bi osigurati da izricanje kaznenopravnih sankcija za kaznena djela u skladu s ovom Direktivom i administrativnih sankcija u skladu s Uredbom (EU) br. 596/2014 ne dovede do kršenja načela nebis in idem.

[…]

(27)      Ovom se Direktivom poštuju temeljna prava i načela priznata u Povelji Europske unije o temeljnim pravima (Povelja), kako su priznata u UEU‑u. Ona bi se posebno trebala primjenjivati poštujući pravo […] da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen u kaznenom postupku za isto kazneno djelo (članak 50.)”.

19.      U pogledu trgovanja na temelju povlaštenih informacija i preporuke da druga osoba trguje na temelju povlaštenih informacija ili poticanja druge osobe da trguje na temelju povlaštenih informacija, člankom 3. predviđa se:

„1.      Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da trgovanje na temelju povlaštenih informacija, preporuka da druga osoba trguje na temelju povlaštenih informacija ili poticanje druge osobe da trguje na temelju povlaštenih informacija, kako je navedeno u stavcima od 2. do 8., predstavljaju kaznena djela barem u ozbiljnim slučajevima i kada su počinjeni namjerno.

2.      Za potrebe ove Direktive, do trgovanja na temelju povlaštenih informacija dolazi kada osoba posjeduje povlaštene informacije i koristi te informacije, izravno ili neizravno, pri stjecanju ili otpuštanju financijskog instrumenta na koji se ta informacija odnosi, za vlastiti račun ili za račun treće osobe.

3.      Ovaj članak primjenjuje se na svaku osobu koja posjeduje povlaštene informacije zbog činjenice da ta osoba:

[…]

(c)      ima pristup informacijama tijekom obavljanja posla, profesije ili dužnosti; ili

[…]

Ovaj članak primjenjuje se i na svaku osobu koja je do povlaštenih informacija došla pod okolnostima koje se razlikuju od onih iz prvog podstavka kada je ta osoba svjesna da je riječ o povlaštenim informacijama.”

20.      Člankom 4. stavkom 1. određuje se:

„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da nezakonito objavljivanje povlaštenih informacija kako je navedeno u stavcima od 2. do 5. predstavlja kazneno djelo barem u ozbiljnim slučajevima i kada je počinjeno s namjerom”.

21.      Na temelju članka 7. o kaznenopravnim sankcijama za fizičke osobe:

„1.      Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osiguravale da su kaznena djela iz članaka od 3. do 6. kažnjiva učinkovitim, proporcionalnim i odvraćajućim kaznenopravnim sankcijama.

2.      Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da su kaznena djela iz članaka 3. i 5. kažnjiva maksimalnim trajanjem kazne zatvora od najmanje četiri godine.

3.      Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da je kazneno djelo iz članka 4. kažnjivo maksimalnim trajanjem kazne zatvora od najmanje dvije godine”.

22.      U skladu s člankom 13. stavkom 1. države članice donose i objavljuju zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom do 3. srpnja 2016.

C.      Talijansko pravo

23.      Zakonodavnim dekretom br. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (Pročišćeni tekst odredaba u području financijskog posredovanja; u daljnjem tekstu: TUF) u članku 184. primjenjivom na ove okolnosti određivao je sljedeće:

„1.      Osobi koja posjeduje povlaštene informacije na temelju svojeg članstva u upravnim, rukovoditeljskim ili nadzornim tijelima izdavatelja, na temelju svojeg udjela u kapitalu izdavatelja ili obavljanja posla, profesije ili dužnosti, uključujući javne prirode, ili obnašanja funkcije bit će izrečena kazna zatvora u trajanju od jedne do šest godina i novčana kazna od dvadeset tisuća do tri milijuna eura ako:

(a)      upotrijebi tu informaciju pri stjecanju ili prodaji financijskih instrumenata ili izvršavanju drugih transakcija povezanima s njima, za vlastiti račun ili za račun treće osobe, izravno ili neizravno;

(b)      objavi navedenu informaciju drugim osobama izvan redovnog tijeka obavljanja posla, profesije, dužnosti ili funkcije;

(c)      preporuči drugim osobama ili ih navede da na temelju takve informacije izvrše neku od transakcija navedenih u točki (a),

2.      Kazna utvrđena u stavku 1. izreći će se osobama, koje posjeduju povlaštene informacije s ciljem pripreme ili izvršenja kaznenih djela, koje postupe na jedan od načina navedenih u prethodnom stavku 1. […]”.

24.      TUF je izmijenjen legge 18 aprile 2005, n. 62, disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee, legge comunitaria 2004 (Zakon br. 62/2005 od 18. travnja, odredbe donesene za ispunjenje obveza koje proizlaze iz pripadnosti Italije Europskoj zajednici, europski zakon iz 2004.), s ciljem osnaživanja ovlasti Consoba, dodjeljujući mu, između ostalih, i ovlast autonomnog izricanja administrativnih sankcija za trgovanje na temelju povlaštenih informacija. Konkretnije, tim je Zakonom u TUF dodan članak 187.a, koji glasi kako slijedi:

„1.      Ne dovodeći u pitanje kaznenopravne sankcije kada je počinjeno djelo kazneno djelo, osobi koja posjeduje povlaštene informacije na temelju svojeg članstva u upravnim, rukovoditeljskim ili nadzornim tijelima izdavatelja, na temelju svojeg udjela u kapitalu izdavatelja ili obavljanja posla, profesije ili dužnosti, uključujući javne prirode, ili obnašanja funkcije bit će odmjerena administrativna novčana kazna od sto tisuća do petnaest milijuna eura ako:

(a)      upotrijebi tu informaciju pri stjecanju ili prodaji financijskih instrumenata ili izvršavanju drugih transakcija povezanima s njima, za vlastiti račun ili za račun treće osobe, izravno ili neizravno;

(b)      objavi informaciju drugim osobama izvan redovnog tijeka obavljanja posla, profesije, dužnosti ili funkcije;

(c)      preporuči drugim osobama ili ih navede da na temelju takve informacije izvrše neku od transakcija navedenih u točki (a),

2.      Sankcija predviđena stavkom 1. izreći će se osobama, koje posjeduju povlaštene informacije s ciljem pripreme ili izvršenja kaznenih djela, odnosno koje postupe na jedan od načina navedenih u potonjem stavku 1.

[…]

4.      Sankcija predviđena stavkom 1. izreći će se osobama koje posjeduju povlaštene informacije i znaju ili bi uz uobičajenu pažnju mogle znati da je informacija koju posjeduju povlaštena informacija i koje postupe na jedan od načina opisanih u navedenom stavku […]”.

25.      U skladu s člankom 187.k stavkom 1. TUF‑a:

„Upravni postupak provjere i postupak prigovora, predviđeni člankom 187.f ne mogu se prekinuti zbog kaznenog postupka koji se vodi zbog počinjenja istog djela ili istih djela o čijem utvrđenju ovisi donošenje odgovarajuće odluke”.

26.      Člankom 187.l stavkom 1. TUF‑a određuje se:

„Kada se počinitelju kaznenog djela ili pravnoj osobi za isto djelo izriče administrativna i novčana kazna u na temelju članka 187.f […] upravno tijelo izreći će novčanu kaznu zbog počinjenja kaznenog djela u visini razlike između iznosa koje je upravno tijelo primilo i koje treba primiti”.

27.      U skladu s člankom 654. codice di procedura penale (Zakonik o kaznenom postupku), neopoziva presuda u kaznenom postupku, osuđujuća ili oslobađajuća, postaje pravomoćna u građanskom ili upravnom postupku za tuženika, stranke u građanskopravnom postupku i građanskopravno odgovorne osobe koje su sudjelovale ili se uključile u kazneni postupak.

II.    Glavni postupak i prethodna pitanja

28.      U skladu s činjeničnim stanjem zbog kojeg ih je Consob kaznio,(7) A. Zecca i E. di Puma kupili su određene dionice uz korištenje povlaštene informacije. Konkretno, A. Zecca, u svojstvu voditelja odjela „Transaction Services” društva Deloitte Financial Advisory Services S.p.a., imao je informaciju o javnoj ponudi za kupnju dionica društva Guala Closures S.p.a. Isto je tako posjedovao povjerljivu informaciju o preuzimanju društva Permasteelisa S.p.a.

29.      A. Zecca 2008. godine prenio je tu informaciju E. di Pumi potičući ga da kupi dionice tih dvaju društava. Naime, potonja je osoba 30. rujna 2008. kupila 4 000 dionica društva Guala Closures, a 14. i 17. listopada 2008., uz pomoć A. Zecce, 2 375 dionica društva Permasteelisa.

30.      Consob je, nakon što je 17. rujna 2009. pokrenuo upravni postupak, odlukom od 7. studenoga 2012. kaznio A. Zeccu, kao počinitelja protupravne radnje određene člankom 187.a stavkom 1. točkama (a) i (c) TUF‑a, izričući mu: i. novčanu kaznu u iznosu od 100 000 eura zbog poticanja E. di Pume na kupnju dionica društva Guala Closures; ii. drugu novčanu kaznu u iznosu od 100 000 eura jer je prenio E. di Pumi povlaštenu informaciju o preuzimanju društva Permasteelisa; iii. treću novčanu kaznu u iznosu od 100 000 eura jer je kupio 2 375 dionica društva Permasteelisa; i iv. privremenu zabranu od šest mjeseci obnašanja određenih funkcija u društvima uvrštenima na burzu(8).

31.      U skladu s člankom 187.a stavkom 4. i stavkom 1. točkom (a) TUF‑a, Consob je u istoj odluci E. di Pumi izrekao: i. novčanu kaznu u iznosu od 100 000 eura zbog kupnje dionica društva Guala Closures; ii. drugu novčanu kaznu u iznosu od 100 000 eura zbog kupnje dionica društva Permaasteelisa; i iii. privremenu zabranu od tri mjeseca obnašanja određenih funkcija u društvima uvrštenima na burzu.

32.      Kažnjene osobe pobijale su odluku Consoba pred Corte di appello di Milano – Sezione Civile (Žalbeni sud u Milanu, Građanski odjel) s različitim ishodima. Taj je sud odbacio žalbu E. di Pume (presuda od 4. travnja 2013.) i prihvatio žalbu A. Zecce (presuda od 23. kolovoza 2013.) jer je utvrdio povredu postupka pri dostavi optužbi te je izrečene mu kazne proglasio nevažećima.

33.      Protiv obje presude podnesene su žalbe u kasacijskom postupku: A. Zecca uložio je žalbu protiv prve presude, a Consob protiv druge. Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud, Italija), prije donošenja odluke o predmetnim žalbama, postavlja Sudu dva prethodna pitanja.

34.      Osim toga, Consob je 2. prosinca 2011. Državnom odvjetništvu u Milanu proslijedio izvještaj o ishodu svojih istraga u pogledu djelovanja A. Zecce i E. di Pume. U kaznenom postupku pokrenutom na temelju tog priopćenja, Tribunale di Milano – Sezione penale (Sud u Milanu, Kazneno vijeće) oslobodio ih je optužbi za počinjenje kaznenog djela određenog člankom 184. TUF‑a zbog nepostojanja inkriminirajućih činjenica. Državno odvjetništvo nije pobijalo presudu (br. 6625 iz 2014.) te je stoga ona postala pravomoćna(9).

35.      A. Zecca i E. di Puma pozvali su se na tu oslobađajuću presudu u kaznenom postupku u svojim žalbama u kasacijskom postupku protiv kazni koje je izrekao Consob. Osobito navode da ih je Tribunale di Milano – Sezione penale (Sud u Milanu, Kazneno vijeće) oslobodio optužbi za počinjenje kaznenog djela određenog člankom 184. TUF‑a zbog nepostojanja inkriminirajućih činjenica te da je navedena presuda postala pravomoćna. Budući da je postupanje određeno tim člankom istovjetno postupanju kvalificiranom kao upravni prekršaj u članku 187.a TUF‑a(10), na koji se Consob pozvao da bi ih kaznio, smatraju da se protiv njih vode dva postupka zbog istog djela te da je došlo do povrede načela ne bis in idem iz članka 4. Protokola br. 7 i članka 50. Povelje.

36.      Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud), nakon što se pozvao na oslobađajuću presudu u kaznenom postupku da bi odlučio o mogućoj pravomoćnosti presuda u pogledu kazni koje je izrekao Consob, podsjeća da je ESLJP, u presudi od 4. ožujka 2014., Grande Stevens i dr. protiv Italije(11), utvrdio da talijanske odredbe kojima se manipuliranje tržištem kažnjava kao upravni prekršaj, s materijalnog stajališta nisu u skladu s pravom da se ne bude dva puta kažnjen zbog istih djela.

37.      Međutim, sud koji je uputio zahtjev dovodi u pitanje primjenu te sudske prakse ESLJP‑a na članak 50. Povelje, s obzirom na presudu Suda od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson(12).

38.      U tim okolnostima, Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud, Italija) uputio je Sudu sljedeća dva prethodna pitanja, jednaka za oba postupka:

„(1)      Treba li članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima tumačiti na način da, u slučaju da se pravomoćno utvrdi nepostojanje činjenica kaznenog djela, nije moguće bez naknadne ocjene nacionalnog suda, pokrenuti ili nastaviti postupak zbog istih činjenica, koji može biti okončan izricanjem sankcija koje se, s obzirom na njihovu narav i težinu, mogu kvalificirani kao kaznene?

(2)      Treba li nacionalni sud, prilikom ocjene jesu li sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće, uzeti u obzir visinu kazni propisanih Direktivom 2014/57/EU kako bi utvrdio postoji li povreda načela ne bis in idem iz članka 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima?”

39.      A. Zecca, E. di Puma, talijanska, njemačka i portugalska vlada, kao i Komisija, podnijeli su pisana očitovanja. Dva su predmeta spojena i dodijeljena velikom vijeću Suda, a rasprava se održala 30. svibnja 2017., zajedno s predmetima Menci (C‑524/15) i Garlsson Real State i dr. (C‑537/16). Na raspravi, osim Komisije, svoja su usmena očitovanja u pogledu spojenih predmeta iznijeli i zastupnici A. Zecce i E. di Pume, Consob te njemačka i talijanska vlada.

III. Analiza prethodnih pitanja

40.      Sud koji je uputio zahtjev u svojem prvom pitanju želi znati isključuje li se, u skladu s člankom 50. Povelje, samim donošenjem kaznenih presuda u kojima se pravomoćno utvrđuje nepostojanje činjenica kaznenog djela zlouporabe tržišta, pokretanje ili nastavak bilo kojeg drugog postupka kažnjavanja zbog istih djela kada taj postupak može dovesti do sankcija koje se, s obzirom na njihovu narav i težinu, mogu kvalificirani kao kaznene.

41.      U drugom pitanju, isti sud dvoji treba li nacionalni sud uzeti u obzir ograničenja iz Direktive 2014/57 da bi sankcije ocijenio učinkovitima, proporcionalnima i odvraćajućima.

42.      Prije nego što odgovorim na ta pitanja, želim iznijeti tri pojašnjenja. Kao prvo, nema sumnje da je članak 50. Povelje primjenjiv na ovaj predmet, s obzirom na to da je nacionalne propise o zlouporabi tržišta, na temelju kojih su izrečene sporne kazne, donijela talijanska država da bi u svoje nacionalno pravo prenijela Direktivu 2003/6.

43.      U pogledu djelovanja država članica, područje primjene Povelje određuje se u njezinu članku 51. stavku 1. u skladu s kojim se odredbe Povelje odnose na države članice isključivo kada primjenjuju pravo Unije. Temeljna prava zajamčena Poveljom trebaju se poštovati kada se primjenjuju nacionalna pravila koja pak odražavaju pravila Unije ili iz kojih ona proizlaze(13). Suprotno tome, Sud nije nadležan za odlučivanje o pravnoj situaciji koja nije obuhvaćena navedenim područjem primjene niti se takva nadležnost može temeljiti na samim odredbama Povelje(14).

44.      Drugo se pojašnjenje odnosi na talijanskog zakonodavca koji je 2005. godine uveo sustav udvostručavanja postupaka i sankcija (administrativnih i kaznenopravnih) radi suzbijanja zlouporabe tržišta u skladu s Direktivom 2003/6.

45.      Taj sustav dvostrukog sankcioniranja, administrativnog i kaznenopravnog (doppio binario sanzionatorio), zbog nekih svojih obilježja teško je spojiv s načelom ne bis in idem iz članka 50. Povelje, što ističe i sud koji je uputio zahtjev. Da je takav sustav utemeljen Direktivom 2003/6, trebalo bi podnijeti zahtjev za proglašavanje njezine moguće ništavosti, upravo zbog moguće povrede članka 50. Povelje.

46.      Međutim, prema mojem mišljenju, Direktivom 2003/6 države članice ne obvezuju se primjenjivati sustav dvostrukog sankcioniranja, administrativnog i kaznenopravnog, za suzbijanje te vrste protuzakonitog ponašanja te smatram da je ta Direktiva u skladu s člankom 50. Povelje.

47.      U svojem mišljenju u predmetu Garlsson Real State i dr.,(15) analiziram usklađenost Direktive 2003/6 s člankom 50. Povelje. Također upućujem na novi sustav kazni primjenjivih na zlouporabu tržišta, uveden Uredbom br. 596/2014 i Direktivom 2014/57 kojima se države članice isto tako ne obvezuju prihvatiti dvostruko sankcioniranje radi suzbijanja zlouporabe tržišta i koje su tako usklađene s pravom ne bis in idem.

48.      Treće se pojašnjenje odnosi na pozivanje na Direktivu 2014/57 i moguću nedopuštenost drugog prethodnog pitanja. Talijanska vlada tvrdi da ta direktiva nije primjenjiva ratione temporis na spor, što je točno s obzirom na to da su sankcionirana djela počinjena 2008., a razdoblje za prenošenje Direktive 2014/57 u nacionalno pravo završilo je 3. srpnja 2016.

49.      Sud koji je uputio zahtjev svakako je svjestan da se Direktiva 2014/57 ne može primijeniti na te predmete zbog različitog vremenskog odvijanja tih događaja. Stoga se njegovo (drugo) pitanje Sudu ne odnosi na tumačenje te Direktive, nego na mogućnost da se iz novog zakonskog okvira (Direktiva 2014/57 i Uredba br. 596/2014) izvuku podaci korisni za ispitivanje jesu li sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće prilikom ocjene povrede načela ne bis in idem.(16) Smatram da je na taj način pojašnjeno drugo pitanje nedopušteno.

A.      Prvo prethodno pitanje: primjena načela ne bis in idem iz članka 50. Povelje na ponavljanje kaznenih i upravnih postupaka zbog trgovanja na temelju povlaštenih informacija

50.      U mišljenju u predmetu Menci, detaljno sam razmotrio sljedeće:

–        primjenu članka 50. Povelje na kumulativnu primjenu poreznih kazni i kaznenopravnih sankcija s obzirom na sudsku praksu Suda, osobito presudu Åkerberg Fransson i drugih ranijih presuda(17);

–        primjenu načela ne bis in idem u sudskoj praksi ESLJP‑a, i kada se odnosi na istovjetnost djela i na ponavljanje postupaka kažnjavanja(18);

–        utjecaj presude ESLJP‑a od 15. studenoga 2016., A i B protiv Norveške(19), na pravo Unije(20);

–        mogućnost ispitivanja primjene članka 52. stavka 1. prve rečenice Povelje kako bi se ograničilo pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen za isto kazneno djelo(21).

51.      Smatram da se ta ista razmišljanja mogu primijeniti, mutatis mutandis, kako bi se protumačio doseg zaštite zajamčene člankom 50. Povelje od udvostručavanja postupaka i sankcija, kaznenopravnih i administrativnih, za isto djelo koje se može kvalificirati kao trgovanje na temelju povlaštenih informacija. Stoga upućujem na ta razmatranja.

52.      Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim prethodnim pitanjem želi znati dopušta li se člankom 50. Povelje da se upravni postupak za kažnjavanje počinitelja protuzakonitog djela trgovanja na temelju povlaštenih informacija pokrene iako se u prethodno izrečenoj presudi u kaznenom postupku pravomoćno utvrdilo nepostojanje navedenog djela.

53.      Primjenom načela ne bis in idem iz članka 50. Povelje zahtijeva se ispunjenje četiri pretpostavke: 1. istovjetnost optužene ili kažnjene osobe; 2. istovjetnost činjeničnog stanja (idem); 3. dva postupka kažnjavanja (bis); i 4. pravomoćnost jedne od dviju odluka.

54.      U tom sporu sud koji je uputio zahtjev ne dovodi u pitanje podudarnost (istovjetnost) nijedne od dviju osoba optuženih ili kažnjenih zbog trgovanja na temelju povlaštenih informacija, konkretno A. Zecce i E. Di Pume. Protiv njih su se vodili i kazneni postupci u kojima je donesena oslobađajuća presuda i upravni postupci nakon kojih im je Consob izrekao prethodno navedene novčane kazne i zabranu obnašanja funkcija.

55.      Pravomoćnost neke od odluka kojima se okončava jedan od postupaka (u ovom slučaju kaznenih) ne osporava se. U kaznenom postupku koji je Državno odvjetništvo pokrenulo protiv A. Zecce i E. di Pume, Tribunale di Milano — Sezione penale (Sud u Milanu, Kazneno vijeće) oslobodio ih je optužbi za počinjenje kaznenog djela određenog člankom 184. TUF‑a zbog nepostojanja inkriminirajućih činjenica. Presuda je postala pravomoćna(22).

56.      Materijalna istovjetnost činjeničnog stanja (idem) nije predmet rasprave niti sudu koji je uputio zahtjev uzrokuje poteškoće. Djela zbog kojih su A. Zecca i E. di Puma kazneno gonjeni i oslobođeni, i zbog kojih im je Consob izrekao administrativne sankcije, ista su (korištenje povlaštenih informacija).

57.      Slijedom toga, dvojbe suda koji je uputio zahtjev usmjerene su na udvostručavanje ili ponavljanje postupaka kažnjavanja (bis). Potrebno je utvrditi radi li se o povredi članka 50. Povelje ako Consob, nakon donošenja pravomoćne oslobađajuće presude u kaznenom postupku zbog nepostojanja kažnjivog ponašanja, ponovno pokrene postupak kažnjavanja protiv osobe oslobođene za ista djela (ili nastavi već pokrenuti postupak), u kojem bi mogle biti izrečene administrativne sankcije koje su zapravo prave kazne.

58.      Kao što sam naveo u mišljenju u predmetu Menci(23), Sud je u okviru članka 50. Povelje upotrijebio takozvane „kriterije Engel” kao parametre za utvrđivanje kada postupci ili sankcije, koji su u načelu administrativni, imaju kaznenopravnu narav(24).

59.      Prvi kriterij Engel (pravna kvalifikacija kaznenog djela u nacionalnom pravu) nije relevantan u ovom slučaju s obzirom na to da se u talijanskom pravu postupci i sankcije Consoba kvalificiraju kao administrativni. Međutim, to ne znači da nije potrebna daljnja analiza s obzirom na druge kriterije(25).

60.      Drugi kriterij Engel odnosi se na pravnu prirodu kaznenog djela. Nominalno upravni prekršaj može stvarno imati kaznenopravnu narav kada se ispuni niz čimbenika (među ostalim, da se njegovim kažnjavanjem ispunjava svrha represije i prevencije, pri čemu se ne ograničava na naknadu imovinske štete i štiti pravne interese čija se zaštita obično jamči odredbama kaznenog prava) na koje sam uputio u mišljenju u predmetu Menci(26).

61.      Sud koji je uputio zahtjev smatra, imajući u vidu da se radi o protupravnom ponašanju, da su upravni prekršaji koje kažnjava Consob, s materijalnog stajališta, kaznenopravne naravi u skladu s drugim kriterijem Engel, i ja dijelim njegovo mišljenje. Interesi koji se njima štite (članak 187.a TUF‑a) istovjetni su interesima koji se štite istoimenim kaznenim djelima (članak 184. TUF‑a). Jednima i drugima nastoji se zaštititi integritet financijskih tržišta i povjerenje javnosti u sigurnost transakcija. Svrha dodjele ovlasti izricanja kazni Consobu kako bi sankcionirao tu vrstu protupravnih radnji jest suzbijanje (odvraćanje budućih počinitelja od počinjenja protuzakonitog djela trgovanja na temelju povlaštenih informacija) i kažnjavanje (sankcioniranje počinitelja djela te vrste i izbjegavanje njegova ponavljanja)(27).

62.      Treći kriterij Engel odnosi se na narav i težinu sankcije koji se mogu ocijeniti u skladu s kriterijima na koje sam u uputio u mišljenju u predmetu Menci(28). S obzirom na različitost sankcija koje Consob može izreći i, osobito, na visinu novčanih kazni koje može naložiti, sud koji je uputio zahtjev potvrđuje da se radi o sankcijama koje su očito kaznenopravne naravi.

63.      Treba odmjeriti veću ili manju sankciju s obzirom na sankciju koja se dotičnoj osobi može izreći a priori, a ne s obzirom na sankciju koja se izriče ili izvršava na kraju: moguće naknadno smanjenje kazne ili njezino neizvršavanje zbog pomilovanja nisu relevantni(29). Jednako tako, primjena članka 50. Povelje nije uvjetovana donošenjem pravomoćne presude u jednom od postupaka kojom se stranka proglašava odgovornom za kazneno djelo i izriče sankcija. Kao što sam sud koji je uputio zahtjev smatra u svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, učinkovitost pravila kažnjavanja treba uvijek ocjenjivati po utvrđenju kaznenog djela, na način da se, ako se smatra da predmetno kazneno djelo ne postoji, ne treba ni postavljati pitanje o učinkovitosti sankcija.

64.      Prema mojem mišljenju, primjenom prava na ne bis in idem iz članka 50. Povelje sprječava se pokretanje ili nastavak postupka administrativnog sankcioniranja za ista djela nakon što su počinitelji kaznenog djela oslobođeni donošenjem pravomoćne presude u kaznenom postupku. Bit članka 50. Povelje bila bi ugrožena ako bi se isključivo uzimale u obzir osuđujuće, a ne oslobađajuće odluke prilikom odlučivanja o povredama načela ne bis in idem.

65.      Dopuštanjem neuvažavanja oslobađajućih odluka za potrebe načela ne bis in idem, nitko ne bi uživao pravnu sigurnost zajamčenu tim pravom kojim se jamči da se nikoga ne može kazneno goniti ili sankcionirati nakon što je pravomoćno oslobođen. Država ne može po drugi put upotrebljavati svoju represivnu ovlast za ista djela pojedincu koji je pravomoćno oslobođen u kaznenom postupku. Ta se zabrana primjenjuje i na novi kazneni postupak i na upravni postupak koji dovodi do materijalno kaznenopravnih sankcija.

66.      U tom je smislu ESLJP potvrdio da je jamstvo na temelju ne bis in idem primjenjivo ne samo na slučajeve dvostruke osude, nego i na slučajeve dvostruke kažnjivosti, odnosno na optuženike u postupcima okončanima bez osude. Također je utvrdio da nije važno provodi li se upravni postupak prije ili poslije kaznenog postupka, nadoknađuje li se prva sankcija sankcijom izrečenom u drugom postupku i je li dotična osoba oslobođena po okončanju drugog ili prvog postupka(30).

67.      S drugog stajališta, pravom na ne bis in idem iz članka 50. Povelje jamči se pravna sigurnost pojedinaca na način da se pravomoćne sudske odluke donesene u njihovu korist ne mogu dokinuti naknadnim postupanjem uprave koji bi dovelo do kažnjavanja. Poštovanje pravomoćnosti svojstvene oslobađajućim (pravomoćnim) kaznenim presudama bilo bi narušeno kada bi upravno tijelo, kao što je Consob, smjelo zanemariti te presude dokazujući iste činjenice za koje je kazneni sud već utvrdio da ne postoje.

68.      Sam sud koji je uputio zahtjev u svojoj odluci kojom se upućuje prethodno pitanje navodi to međudjelovanje načela ne bis in idem i pravomoćnosti presude. Ističe opasnost od kontradiktornih odluka u pogledu postupanja A. Zecce i E. di Pume, ako se pravomoćnom oslobađajućom presudom talijanskog kaznenog suda ne bude spriječio Consob da im odredi administrativne sankcije, kao odgovor na ista djela trgovanja na temelju povlaštenih informacija(31).

69.      U pogledu te krajnosti, važno je podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu Suda koja se odnosi na važnost koju pravni poredak Unije i nacionalni pravni poreci pridaju načelu pravomoćnosti. Kako bi se osigurala stabilnost prava i pravnih odnosa te dobro sudovanje, potrebno je da se sudske odluke koje su postale pravomoćne nakon što su iscrpljena sva pravna sredstva ili nakon isteka rokova predviđenih za njihovo podnošenje više ne mogu osporavati(32).

70.      Pravo Unije ne nalaže u svim slučajevima nacionalnom sudu da izuzme iz primjene unutarnja postupovna pravila na temelju kojih sudska odluka postaje pravomoćna, iako bi se time ispravila povreda prava Unije učinjena predmetnom odlukom(33). U nedostatku pravila Unije u tom području, primjena načela pravomoćnosti uređena je unutarnjim pravnim poretkom država članica na temelju načela njihove postupovne autonomije(34).

71.      Ta sudska praksa suda potkrepljuje prethodnu zamisao, odnosno da se pravom na ne bis in idem iz članka 50. Povelje potiče poštovanje načela pravomoćnosti kaznenih presuda nacionalnih sudova sprečavajući naknadno izricanje oprečnih sankcija za ista djela. Stoga se ne može smatrati da nužnost primjene učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija navedena u članku 14. stavku 1. Direktive 2003/6 ili u sudskoj praksi Suda obvezuje nacionalne sudove da ne poštuju pravomoćnost oslobađajuće presude u kaznenom postupku.

72.      Naposljetku, moram uputiti na moguć utjecaj promjene sudske prakse ESLJP‑a u njegovoj presudi A i B protiv Norveške,(35) koja je donesena nakon upućivanja prethodnog pitanja, na ovaj spor. U skladu s tom presudom, kumulativna provedba upravnog i kaznenog postupka nije protivna članku 4. Protokola br. 7 kada među njima postoji dovoljno uska materijalna i vremenska povezanost. U svojim pisanim i usmenim očitovanjima, neke su stranke podržale da se ta sudska praksa primijeni na članak 50. Povelje kako bi opravdale talijanski model dvostrukog kažnjavanja zlouporabe tržišta.

73.      Ne slažem se s tim argumentom iz razloga koje sam detaljnije objasnio u mišljenju u predmetu Menci(36). Ponavljam da Sud ne bi trebao prihvatiti restriktivno tumačenje prava na ne bis in idem iz članka 50. Povelje i time odbiti slijediti promjenu sudske prakse ESLJP‑a u pogledu članka 4. Protokola br. 7. Naprotiv, dužan je održavati viši stupanj zaštite toga prava u skladu s presudama koje su dosad donesene u odnosu na članak 50. Povelje.

74.      U ovom predmetu, sud koji je uputio zahtjev, i koji može bolje ocijeniti jesu li administrativne sankcije u njegovom postupku doista kaznenopravne naravi, tvrdi da sankcije koje je Consob izrekao A. Zecci i E. di Pumi jesu kaznenopravne i da izrečene osude imaju istu svrhu kao i za kaznena djela zlouporabe tržišta. U tom slučaju, primjena kriterija Engel na glavni postupak značila bi povredu članka 50. Povelje.

75.      U skladu s tom pretpostavkom, najdosljednije je zaključiti da se nacionalnim pravilom, kao što je talijansko pravilo o zlouporabi tržišta, dopušta dvostruko sankcioniranje, administrativno (ali s materijalnog stajališta kaznenopravno) i kaznenopravno, istog protuzakonitog ponašanja, a da se nije osigurao jasan postupovni mehanizam da bi se izbjegla dvostruka kažnjivost i dvostruko sankcioniranje počinitelja kaznenih djela. U tom smislu dolazi do povrede prava na ne bis in idem zajamčenog člankom 50. Povelje jer dopušta da se upravni postupak za kažnjavanje počinitelja protuzakonitog djela trgovanja na temelju povlaštenih informacija pokrene iako se u ranije donesenoj presudi u kaznenom postupku pravomoćno utvrdilo nepostojanje navedenog djela.

B.      Drugo prethodno pitanje: zahtjev djelotvornosti sankcija kao moguće ograničavanje prava na ne bis in idem iz članka 50. Povelje

76.      Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud) svojim drugim pitanjem želi znati treba li nacionalni sud uzeti u obzir visinu kazni propisanih Direktivom 2014/57 kako bi ocijenio jesu li sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće i u skladu s njima odredio je li došlo do povrede članka 50. Povelje.

77.      Sud koji je uputio zahtjev tumači presudu Åkerberg Fransson na način da je nacionalni sud, suočen s člankom 50. Povelje, obvezan ocijeniti jesu li „preostale” sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće nakon primjene načela ne bis in idem. Za tu ocjenu potrebno je znati mogu li se uzeti u obzir visine kazni iz Direktive 2014/57(37).

78.      Na temelju takvog shvaćanja presude Åkerberg Fransson, i s obzirom na to da u slučaju oslobađajuće presude u kaznenom postupku (kao što je ona koja se odnosi na A. Zeccu i E. di Pumu) nema primjene sankcija u kaznenim postupcima, sud koji je uputio zahtjev smatra da se naknadno izricanje administrativnih sankcija (kaznenopravne naravi), kao što su one koje je primijenio Consob, ne bi trebalo protiviti članku 50. Povelje(38).

79.      Ne slažem se s tim tumačenjem presude Åkerberg Fransson. Prema mojem mišljenju, iz njezine se točke 36.(39) ne može zaključiti da je područje primjene prava na ne bis in idem iz članka 50. Povelje uvjetovano, u slučaju oslobađajuće presude u kaznenom postupku, time mogu li se izreći druge učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije za ista djela. Taj uvjet ne proizlazi ni iz članka 14. stavka 1. Direktive 2003/6 ni iz članka 7. stavka 1. Direktive 2014/57.

80.      Kao i Komisija, smatram da zahtjev djelotvornosti sankcija ne predstavlja ograničenje prava na ne bis in idem iz članka 50. Povelje. Države su općenito obvezne primijeniti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije neovisno o tome jesu li usvojile dvostruki sustav sankcioniranja (kaznenopravnog i administrativnog) ili jednostruki sustav sankcioniranja (kaznenopravnog) zlouporabe tržišta. Neovisno o odabranom mehanizmu, sustav kažnjavanja mora biti učinkovit i njime se, u svakom slučaju, mora poštovati pravo ne bis in idem iz članka 50. Povelje.

81.      Kao što sam iznio u mišljenju u predmetima Menci(40) i Garlsson Real State i dr.(41), samo bi se na temelju horizontalne klauzule iz članka 52. stavka 1. Povelje moglo ocijeniti može li se učinkovitost sankcija protiv trgovanja na temelju povlaštenih informacija kvalificirati kao „cilj u općem interesu” kojim se mogu opravdati izuzeća od članka 50. Povelje(42).

82.      U skladu s horizontalnom klauzulom iz članka 52. stavka 1. prve rečenice Povelje, ograničenje prava na ne bis in idem mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tog prava. U skladu s drugom rečenicom istoga stavka, podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja načela ne bis in idem moguća su samo ako su nužna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba(43).

83.      Od četiriju pretpostavki neophodnih da bi se opravdalo ograničenje temeljnog prava, prva i posljednja, u ovom slučaju, ne stvaraju posebne teškoće. Nacionalnim bi se zakonom obuhvatila dvostruka kažnjivost koja bi pak udovoljila cilju od općeg interesa koji je obuhvaćen samim pravom Unije (odnosno zaštita integriteta financijskih tržišta).

84.      Međutim, sumnjam da se u tim okolnostima poštuje bit prava da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen za isto kazneno djelo. U svakom slučaju, presudno je to što je upravo analizirano ograničenje nepotrebno u smislu članka 52. stavka 1. Povelje.

85.      Prema mojem mišljenju, koliko je to ograničenje nepotrebno dokazuje se samim time da se pravilima država članica predviđaju različita rješenja po tom pitanju. Da je zaista neophodno, u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, bilo bi neophodno za sve, a ne samo za neke od tih država članica. Jedne su države članice uspostavile jednostruki sustav sankcioniranja zlouporabe tržišta, a druge su zadržale dvostruki sustav, ali su uvele postupovne mehanizme („aiguillage” u Francuskoj) kojima se onemogućuje kumuliranje sankcija(44).

86.      Odvraćajući učinak sankcije ovisi o njezinoj težini: nedvojbeno, kazne zatvora (odnosno kazne predviđene za kaznena djela) imaju bolji odvraćajući učinak od novčanih kazni (svojstvenih upravnom sustavu). Sustav koji kombinira potonje novčane kazne za protuzakonita djela manje težine i sankcionira teška kaznena djela kaznama zatvora, a da ih pritom ne udvostručuje, ispunjava svrhu sprječavanja porasta zlouporabe.

87.      Što se tiče učinkovitosti, ne vidim zašto bi, kada je riječ o materijalnim kaznenim sankcijama, koje kao takve podliježu jamstvima svojstvenima kaznenom pravu, upravna tijela trebala postupati hitrije od pravosuđa. Države članice dužne su donijeti odgovarajuće mjere (zakonodavne, upravne i sudske) za borbu protiv zlouporabe tržišta i uskladiti njihovu učinkovitost s poštovanjem prava zajamčenih Poveljom.

88.      Slijedom navedenoga, učinkovit, proporcionalan i odvraćajući učinak sankcija ne predstavlja ograničenje područja primjene pravana ne bis in idem zajamčenog člankom 50. Povelje.

IV.    Zaključak

89.      Slijedom navedenih razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud, Italija) odgovori na sljedeći način:

„Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima:

1.      Protive mu se nacionalni propisi kojima se dopušta da se pokrene postupak s ciljem izricanja administrativnih sankcija koje su, s materijalnog stajališta, kaznenopravne naravi, počiniteljima kaznenog djela zlouporabe tržišta, iako se u ranijoj oslobađajućoj presudi pravomoćno utvrdilo, s obzirom na ista djela i iste osobe, nepostojanje navedenog djela.

2.      U okolnostima poput onih u glavnom postupku, ne može se ograničiti zbog zahtjeva da sankcije koje se primjenjuju na zlouporabu tržišta imaju učinkovit, proporcionalan i odvraćajući učinak.”


1      Izvorni jezik: španjolski


2      Predmet C‑524/15 (u daljnjem tekstu: mišljenje u predmetu Menci)


3      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o trgovanju na temelju povlaštenih informacija i manipuliranju tržištem (zlouporabi tržišta) (SL 2003., L 96, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 3., str. 74.)


4      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o zlouporabi tržišta (Uredba o zlouporabi tržišta) te stavljanju izvan snage Direktive 2003/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i direktiva Komisije 2003/124/EZ, 2003/125/EZ i 2004/72/EZ (SL 2014., L 173, str. 1. i ispravak SL 2016., L 287, str. 320.) Direktiva 2003/6 zamijenjena je Uredbom br. 596/2014 od 3. srpnja 2016.


5      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o kaznenopravnim sankcijama za zlouporabu tržišta (Direktiva o zlouporabi tržišta) (SL 2014., L 173, str. 179.)


6      Ni Uredba br. 596/2014 ni Direktiva 2014/57 ne primjenjuju se ratione temporis na predmetni slučaj jer činjenice potječu iz 2005.


7      Kao što ću kasnije pojasniti, talijanski kazneni sud oslobodio je optužbi obojicu navodnih počinitelja kaznenog djela zlouporabe tržišta.


8      Nadalje, naložio je da mu se oduzme imovina u vrijednosti od 23 106,25 eura, koliko je iznosila dobit koju je ostvario počinjenjem kaznenih djela, na temelju članka 187.a stavka 4. TUF‑a.


9      Consob, koji je sudjelovao kao stranka u građanskopravnom postupku, podnio je žalbu, ali njegovo pobijanje, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ne utječe na pravomoćnost presude.


10      U objema se odredbama kupnja i daljnja prodaja dionica društva, nakon stjecanja povlaštene informacije o tome, kažnjava kao kazneno djelo ili upravni prekršaj.


11      ESLJP, presuda od 4. ožujka 2014. (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010)


12      Predmet C‑617/10, u daljnjem tekstu: presuda Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105


13      Presuda Åkerberg Fransson, t. 18. do 22.


14      Stoga u Italiji porezne kazne i kaznenopravne sankcije izrečene zbog neplaćanja poreza na dohodak ne podrazumijevaju primjenu prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. Iz tog se razloga Sud proglasio nenadležnim odgovoriti na prethodno pitanje u rješenju od 15. travnja 2015., Burzio (C‑497/14, EU:C:2015:251).


15      Mišljenje od 12. rujna 2017., C‑537/16, t. 41. do 51.


16      U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev ističe da bi se, ako postoji odredba nacionalnog prava kojom se predviđa najviša kaznenopravna sankcija veća od ograničenja navedenog u direktivi, zajamčila učinkovitost prava Unije i naknadna bi administrativna sankcija stoga dovela do povrede članka 50. Povelje.


17      Mišljenje u predmetu Menci, t. 27. do 34.


18      Ibidem, t. 35. do 56.


19 CE:ECHR:2016:1115JUD002413011


20      Točke 57. do 77. mišljenja u predmetu Menci


21      Ibidem, t. 78. do 94.


22      Consob, kao stranka u građanskopravnom postupku, pobijao je presudu, ali Corte suprema di cassazione (Vrhovni sud) jasno navodi da je „presuda kojom se tuženik oslobađa postala pravomoćna” (stavak 8. odluke kojom se upućuje prethodno pitanje).


23      Točka 31.


24      Presude Åkerberg Fransson, t. 35.; i od 5. lipnja 2012., Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319), t. 37.


25      Točke 46. i 111.


26      Ibidem, t. 47. i 112. do 115.


27      U tom smislu, ESLJP, presuda od 4. ožujka 2014., Grande Stevens i dr. protiv Italije (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), t. 96.


28      Točke 48. i 119.


29      ESLJP, presuda od 4. ožujka 2014., Grande Stevens i dr. protiv Italije (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), t. 97. i 98.


30      ESLJP smatra da je došlo do povrede načela ne bis in idem jer su porezna tijela izrekla novčanu kaznu dok su kazneni sudovi oslobodili počinitelje kaznenih djela u usporednim ili naknadnim postupcima (presude od 30. travnja 2015., Kapetanios i dr. protiv Grčke, CE:ECHR:2015:0430JUD000345312; i od 9. lipnja 2016., Sismanidis i Sitaridis protiv Grčke, CE:ECHR:2016:0609JUD006660209).


31      Sud koji je uputio zahtjev navodi da bi pokretanjem drugog postupka, unatoč nepostojanju činjenica kaznenog djela koje je pravomoćno utvrđeno, s ciljem da se omogući primjena naknadnih sankcija, moglo doći do opasnosti od izricanja kontradiktornih presuda unutar države članice jer bi mogla uslijediti osuđujuća presuda za ista djela u upravnom postupku i to zbog upravnog prekršaja za koji su predviđene odgovarajuće sankcije, nakon što je već donesena oslobađajuća presuda u kaznenom postupku.


32      Vidjeti, među ostalim, presude od 3. rujna 2009., Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506), t. 22.; od 6. listopada 2015., Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662), t. 28.; i od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, ECLI:EU:C:2015:742), t. 38.


33      Presude od 16. ožujka 2006., Kapferer (C‑234/04, EU:C:2006:178), t. 22.; od 3. rujna 2009., Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506), t. 23.; od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067), t. 59.; i od 6. listopada 2015., Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662), t. 29.


34      Mehanizam primjene ne smije biti nepovoljniji od mehanizma koji se odnosi na slične situacije u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) niti uređen na način da učini praktično nemogućim ili pretjerano otežanim ostvarivanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti). Vidjeti presude navedene u prethodnoj bilješci i presudu od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, ECLI:EU:C:2015:742), t. 40.


35 CE:ECHR:2016:1115JUD002413011


36      Točke 63. do 73.


37      Iako se ta direktiva primjenjuje ratione temporis na činjenice u glavnom sporu, može se upotrijebiti kao dodatni hermeneutički element (vidjeti t. 49. i 50.).


38      Doppio binario sanzionatorio mogao bi se opravdati potrebom da se osiguraju učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije, kao odgovor na zlouporabu tržišta. Talijanska, njemačka i portugalska vlada, kao i Consob, u svojim su očitovanjima branili stajalište da se tim obilježjima sankcija omogućuje ograničavanje područja primjene članka 50. Povelje na način da bi dvostruko sankcioniranje, kaznenopravno i administrativno, pridonijelo djelotvornijoj borbi protiv zlouporabe tržišta.


39      „Na sudu koji je uputio zahtjev jest da ocijeni, s obzirom na navedene kriterije [kriteriji Engel], hoće li ispitati kumulativnu primjenu poreznih kazni i kaznenopravnih sankcija predviđenu nacionalnim zakonodavstvom u odnosu na nacionalne norme na koje upućuje točka 29. ove presude, na temelju čega bi mogao smatrati, ovisno o slučaju, da se ta kumulativna primjena protivi navedenim standardima, pod uvjetom da su preostale sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće […]”.


40      Točke 78. do 93.


41      Predmet C‑537/16, t. 74. do 80.


42      Vidjeti presudu od 27. svibnja 2014., Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586), t. 55.


43      Ibidem, t. 56.


44      Vidjeti opsežno istraživanje komparativnog prava koje provodi više autora u monografiji Revue internationale des services financiers/International Journal for Financial Services, 2015, br. 1; kao i Lecoqc, A., Principe non bis in idem: vers l’esquisse d’une standardisation de l’Una Via procédural: expériences belges et françaises, Tijdschrift voor rechtspersoon en vennootschap/Revue pratique des sociétés 2016., br. 6, str. 645. do 668.; Club des juristes, Poursuite et sanction des abus de marché: le droit français à l’épreuve des textes communautaires et des jurisprudences récentes (CEDH, CJUE, Conseil constitutionnel, svibanj 2015., www.leclubdesjuristes.com/les‑commissions/rapport‑poursuite‑et‑sanction‑des‑abus‑de‑marche/.