Language of document : ECLI:EU:C:2017:868

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2017. november 15.(1)

C523/16. és C536/16. sz. egyesített ügyek

MA.T.I. SUD S.p.A.

kontra

Società Centostazioni S.p.A. (C523/16),

a következő beavatkozásával:

China Taiping Insurance Co. Ltd

és

Duemme SGR S.p.A.

kontra

Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) (C536/16)

(a Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio [Lazio tartomány regionális közigazgatási bírósága, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Előzetes döntéshozatal – Közbeszerzés – Az iratokat hiányosan benyújtó ajánlattevő – A hiánypótlási lehetőség feltételeként bírság megfizetését előíró nemzeti szabályozás – Arányosság”






1.        Az olasz jog úgy ültette át a 2004/18/EK irányelv(2) 51. cikkét, hogy lehetővé tette a közbeszerzési szerződések ajánlattevői számára ajánlataik szabálytalanságainak orvoslását, egyúttal azonban, ha a hiányosságok alapvető jellegűek, a szerződés értékével arányos pénzbírságot írt elő.

2.        A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy a szankcionáló jogkör és a bírság összegének meghatározására vonatkozó szabályok a „fizetési kötelezettséggel járó hiánypótlás” mechanizmusa keretében összhangban vannak‑e az uniós jogszabályokkal?

I.      Jogi háttér

1.      Az uniós jog: a 2004/18 irányelv

3.        A 2. cikk szerint:

„Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes] bánásmódban részesítik, és átlátható módon járnak el.”

4.        Az 51. cikk megállapítja:

„Az ajánlatkérő szerv felhívhatja a gazdasági szereplőket arra, hogy egészítsék ki vagy pontosítsák a 45–50. cikk szerint benyújtott igazolásokat és iratokat.”

2.      Az olasz jog

1)      Az építési beruházásra, szolgáltatásnyújtásra és árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló törvénykönyvet a 2004/17/EK és 2004/18/EK irányelv(3) átültetése keretében elfogadó, 2006. évi 163. sz. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: CCP)

5.        A 38. cikkének (2a) bekezdése így rendelkezik:

„Az egyes elemek és a (2) bekezdésben foglalt helyettesítő nyilatkozatok benyújtásának elmulasztása, azok hiányossága és bármely más lényeges szabálytalansága alapján az az ajánlattevő, akinek az felróható, az ajánlati felhívásban meghatározott pénzbírságot köteles fizetni az ajánlatkérő szerv számára, amelynek összege a szerződés értékének legalább egy ezreléke és legfeljebb egy százaléka, azonban nem haladhatja meg az 50 000 euró összeget, a bírság megfizetését az ideiglenes biztosíték biztosítja.

Ilyen esetekben az ajánlatkérő szerv legfeljebb tíznapos határidőt biztosít az ajánlattevőnek, hogy a kért nyilatkozatokat benyújtsa, kiegészítse vagy pótolja, és megjelöli annak tartalmát, illetve a nyilatkozat megtételére kötelezett személyeket.

Nem lényeges szabálytalanságok esetén, azaz nem nélkülözhetetlen nyilatkozatok benyújtásának elmulasztása vagy hiányos jellege esetén az ajánlatkérő szerv nem követeli meg a hiánypótlást és szankciót sem ír elő.

Ha az ajánlattevő túllépi a határidőt, ki kell zárni a közbeszerzési eljárásból.”

6.        A 46. cikk előírja, hogy a 38–45. cikkben megállapított határokon belül az ajánlatkérő szervek, ha azt szükségesnek tekintik, felhívhatják az ajánlattevőket, hogy az igazolásokat, dokumentumokat vagy a benyújtott nyilatkozatokat egészítsék ki vagy pontosítsák.

7.        A különös ágazatokban az építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekre vonatkozó 230. cikk (1) bekezdése megállapítja, hogy ezekre a CCP 38. cikke alkalmazandó.

2)      A közbeszerzési szerződésekről szóló törvénykönyv módosításáról szóló, 2016. április 18i 50/2016. sz. törvényerejű rendelet(4)

8.        A CCP 2016‑tól hatályos módosítása a 83. cikk (9) bekezdésében enyhítette a bírság kiszabására vonatkozó feltételeket (csak hiánypótlás esetén írják elő) és lecsökkentette a felső határát (50 000 euróról 5000 euróra).(5)

II.    A jogviták tényállása és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

1.      A C523/16. sz. ügy

9.        A Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. csoporthoz tartozó Società Centostazioni S.p.A. társaság 2016 januárjában nyílt közbeszerzési eljárást indított a vasútállomásai ingatlanainak rendes és rendkívüli karbantartására és energiaellátására irányuló szolgáltatás odaítélése céljából, 170 864 780,81 euró becsült értéken.

10.      Az ajánlati felhívás a CCP 38. cikkének (2a) bekezdésére és a 46. cikkének (1b) bekezdésére hivatkozott az ajánlattevők ajánlataiban szereplő lényeges szabálytalanságok orvoslását illetően. Az hiánypótlást kérő ajánlattevő az ajánlatkérő szerv számára részenként 35 000 euró összegű bírság megfizetésére köteles.

11.      A Società Centostazioni ajánlatkérő szervként megállapította, hogy a Ma.t.i. Sud S.p.A. és a Graded S.p.A. alkotta időszakos vállalati társulás (a továbbiakban: Ma.t.i. Sud) által benyújtott iratok lényeges szabálytalanságokat tartalmaztak.(6) Az ajánlattevőt hiánypótlásra szólította fel 2016. március 23‑i határidővel, és vele szemben 35 000 euró összegű bírságot szabott ki.

12.      A Ma.t.i. Sud a hiánypótlás teljesítésével egyidejűleg kifogásolta az intézkedést és a szankció megsemmisítését kérte. Az ajánlatkérő szerv elutasította a kérelmét, és felszólította az ajánlattevőt a bírság megfizetésére, figyelmeztetve arra, hogy ellenkező esetben az ideiglenes biztosíték érvényesítése iránt végrehajtási eljárást indít.

13.      A Ma.t.i. Sud a fenti határozat ellen keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz.

2.      A C536/16. sz. ügy

14.      2014 októberében az Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (a továbbiakban: CNPR) nyílt közbeszerzési eljárást indított, amelynek tárgya az értékpapír‑portfóliója öt kezelőjének kijelölésére irányuló keretszerződés megkötése.

15.      A hirdetmény a CCP 38. cikkének (2a) bekezdésére hivatkozott az ajánlattevők ajánlataiban szereplő lényeges hiányosságok orvoslását illetően. Az egyes elemek és a megtett nyilatkozatok benyújtásának elmulasztása, azok hiányossága és az azokkal kapcsolatos más lényeges szabálytalanságok esetén az ajánlattevővel szemben 50 000 euró összegű bírságot szabnak ki 10 napos hiánypótlási határidő kitűzésével.

16.      Az ajánlatkérő szerv megállapította, hogy a Duemme SGR S.p.A. iratai lényeges szabálytalanságokat tartalmaztak,(7) felszólította ennek orvoslására, és ezzel egyidejűleg vele szemben 50 000 euró összegű bírságot szabott ki.

17.      Mivel a Duemme SGR megtagadta a bírság megfizetését, az ajánlatkérő szerv felszólította annak teljesítésére, figyelmeztetve arra, hogy ellenkező esetben a bírság összegét levonja az ideiglenes biztosítékból.

18.      A Duemme SGR 2015. január 9‑én a bírságot kiszabó határozat ellen keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz.

3.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

19.      A Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lazio tartomány regionális közigazgatási bírósága, Olaszország) előzetes döntéshozatal céljából mind a két ügyben az alábbi kérdéseket terjesztette elő:

„1)      Még ha a tagállamoknak lehetőségük is van arra, hogy előírják az orvoslás joghatásával bíró hiánypótlás nem ingyenes jellegét, ellentétes‑e a közösségi joggal, vagy sem, a 2006. évi 163. sz. törvényerejű rendelet 38. cikke (2a) bekezdésének a szóban forgó közbeszerzési eljárás megindításának napján hatályos szövege […], amennyiben az az ajánlatkérő szerv által megállapítandó összegű »pénzbírság« megfizetését írja elő (»amely nem lehet kisebb, mint a közbeszerzési eljárás értékének egy ezreléke, és nem lehet nagyobb, mint a közbeszerzési eljárás értékének egy százaléka, és nem haladhatja meg az 50 000 euró összeget, amelynek megfizetését az ideiglenes biztosíték garantálja«), az összeg kiemelkedő nagysága és maga a szankció előre meghatározott jellege miatt, amely nem igazítható fokozatosan a szabályozandó konkrét helyzethez vagy az orvosolható szabálytalanság súlyához?

2)      Vagy, éppen ellenkezőleg, ellentétes‑e a közösségi joggal a 2006. évi 163. sz. törvényerejű rendelet 38. cikkének (2a) bekezdése (továbbra is a fent megjelölt időpontban hatályos változatában), amennyiben a hiánypótlás nem ingyenes jellege ellentétesnek tekinthető a piac verseny előtti teljes megnyitásának elvével, amelyhez az említett intézmény kapcsolódik, aminek következtében az ajánlatkérő bizottság tekintetében megkövetelt tevékenység a törvény által az e bizottságra rótt kötelezettségek hatálya alá kerül a fent említett cél eléréséhez fűződő közérdek okán?”

III. A felek észrevételeinek összefoglalása

20.      A Duemme SGR úgy véli, hogy a 2004/18 irányelvvel általában véve ellentétes a CCP 38. cikkének (2a) bekezdése szerinti, fizetési kötelezettséggel járó hiánypótlás.

21.      Azt állítja, hogy e mechanizmus ellentétes a közbeszerzés verseny előtti teljes megnyitásának elvével, mert fékezi a vállalkozások, különösen a kis‑ és középvállalkozások részvételét.(8) Ez utóbbiak a nagyvállalkozásoknál kisebb pénzforgalommal rendelkeznek, ezért a bírság megfizetése esetén felmerülő fizetési nehézségeik a szabad verseny akadályát képezhetik.

22.      Hozzáteszi, hogy bár az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk elfogadja a korlátozó nemzeti intézkedések fennállását, az ilyen intézkedés nem lehet hátrányosan megkülönböztető, azt közérdeken alapuló nyomós indokoknak kell igazolniuk, a kitűzött célnak meg kell felelnie és azzal arányosnak kell lennie. A hiánypótlás fizetési kötelezettséggel járó jellege, véleménye szerint, indokolatlanul képezi a szabad verseny akadályát.

23.      A Duemme SGR vitatja, hogy az 50 000 euró összegű bírság és a CCP 38. cikkének (2a) bekezdésében előírt fokozatossági elemek összeegyeztethetők az arányosság elvével, mivel semmilyen, az elkövetett jogsértés konkrét körülményeit figyelembe vevő eltérést nem foglalnak magukban.

24.      Végül, még ha az olasz állam jogosult is lenne a hiánypótlás fizetési kötelezettséggel járó jellegét előírni, a CCP 38. cikkének (2a) bekezdése akkor is meghaladja a 2004/18 irányelv (amelyet – emlékeztet rá – hatályon kívül helyeztek) 51. cikke szerinti célkitűzések és célok által előírtakat.

25.      A CNPR úgy véli, hogy a vitatott szabályozás célja a közigazgatási közbeszerzési eljárások verseny előtti fokozottabb nyitása. A korábbi szabályozástól eltérően (amely alapján az alapvető szabálytalanságok kötelezően és automatikusan az érintett ajánlattevő kizárását eredményezték), a 2014. évi 90. sz. törvényrendelet által bevezetett módosítások lehetővé teszik a hiányok pótlását. Így az ilyen eljárásokban való részvétel anyagi feltételei elsőbbséget élveznek az előírt dokumentumok benyújtására vonatkozó alaki feltételekkel szemben.

26.      Az iratokkal kapcsolatos kötelezettségeket elmulasztó személlyel szemben kiszabott pénzbírság éppen a verseny felé való ilyen nyitás ellentéte. A bírság, amely az ajánlattételhez szükséges dokumentációban szerepel, azon többletteher ellensúlyozására szolgál, amelyet az ajánlatkérő szervnek az ajánlattevő gondatlan magatartása miatt kell viselnie.

27.      A CNPR megállapítja, hogy a bírság összegének az ajánlattételhez szükséges dokumentációban való meghatározása a teljes körű adatszolgáltatás biztosítéka, és az összhangban áll az egyenlő bánásmód, illetve az átláthatóság elvével. A közbeszerzési eljárásokban való részvételre vonatkozó eljárásjogi és anyagi jogi követelményeket nyilvánosan, előzetesen és egyértelműen kell meghatározni, oly módon, hogy az ajánlattevők tisztában legyenek az őket terhelő kötelezettségekkel, beleértve a lényeges iratok átadását és az ennek elmulasztásából fakadó következményeket.

28.      A CNPR véleménye szerint a bírság összegének a szerződés értékének megfelelően és az elkövetett szabálytalanság súlyának függvényében történő megállapítása során az arányosság biztosítva van. A legalacsonyabb és legmagasabb százalékos arány meghatározása (50 000 euró felső határértékkel) lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára a konkrét eset körülményeinek figyelembevételét, emlékezve arra, hogy a bírság csak lényeges szabálytalanságok esetére alkalmazható.

29.      Végül a CNPR megjegyzi, hogy még ha el is fogadjuk, hogy a CCP 38. cikkének (2a) cikke túllépi a 2004/18 irányelv 51. cikkének határait, a Bíróság mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamok számára az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartásának biztosítását célzó intézkedések elfogadására.(9)

30.      Az olasz kormány, annak megállapítását követően, hogy a vitatott szabályozást már módosították, a szabályozásnak az uniós joggal való összeegyeztethetőségére összpontosít. Értelmezése szerint a kérdést előterjesztő bíróság kétségei azon érvelésen alapszanak, hogy a 2004/18 irányelv 51. cikke semmilyen szankciót nem ír elő, valamint azon a lehetőségen, hogy a szankció kiszabásának kockázata megnehezíti a közbeszerzési eljárásokban való részvételt.

31.      Véleménye szerint az első érvet el kell utasítani, mivel a tagállamok mellőzhetik a hiánypótlási mechanizmus előírását, illetve kisebb vagy nagyobb mértékben írhatják azt elő. Továbbá a második érvvel sem ért egyet, különböző okok miatt:

–        Mert a bírság nem olyan visszatartó erejű teher, amelyet az ajánlattevőknek minden esetben viselniük kell, hanem az akaratuktól függő egyszerű lehetőség, mivel kötelezettségeik pontos teljesítésével számukra könnyű azt elkerülni.

–        Mert e mechanizmus ösztönzi a versenyt, megerősítve a közbeszerzési eljárás részvételi szabályainak tiszteletben tartását, annak elkerülésével, hogy a szabálytalan ajánlatokkal kapcsolatos ingyenes hiánypótlás a gondosan eljáró vállalkozások hátrányos megkülönböztetésének eszközévé váljon. E cél egy észszerű eszközzel érhető el, mivel a szankciót csak a lényeges szabálytalanságokat elkövető ajánlattevővel szemben szabják ki. Ezzel erősítik továbbá a vállalkozások felelősségét, arra ösztönözve őket, hogy az ajánlataikat hiánytalanul és helyes módon nyújtsák be. Végezetül, az ajánlatkérő szerv számára megtérül az a többletteher, amelyet a szabálytalan ajánlatok kezelése okoz.

–        Mert a 38. cikk (2a) bekezdése nem állapít meg a szankció tekintetében konkrét összeget, és az összeg nem tekinthető túlzottnak sem. Ellenkezőleg, az ajánlatkérő szervnek mérlegelési mozgásteret biztosít a bírság összegének a legmagasabb és a legalacsonyabb összeghatár közötti, a szerződés értékétől függő meghatározására vonatkozóan, amely lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára a szankció megfelelő összegben történő kiszabását az adott eset körülményeire figyelemmel és az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett.

–        Mert az a tény, hogy az ajánlattételi felhívásban elő kell írni a szankciót, nem jelenti azt, hogy az összegének egységesnek kell lennie. Ugyanakkor, még ha így is lenne, az arányosságot akkor is az biztosítja, hogy az összeg meghatározása nemcsak a szerződés értékére tekintettel, hanem a nem lényeges szabálytalanságok kizárásával is történik. Az összeg akkor nem túlzott, amikor a visszatartó ereje mellett az egyénre is szabott.

–        Mert a szankció összegét a szerződés értékének megfelelően a jelzett határokon belül állapítják meg, és bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti. Az olasz jog korlátlan felülvizsgálati jogkörben hozott ítéletet tesz lehetővé, így a bíróság közvetlenül meghatározhatja a szankció összegét, és lecsökkentheti azt, ha túlzottnak tekinti.

32.      A Bizottság előzetesen kiemeli, hogy bár a C‑523/16. sz. üggyel kapcsolatos közbeszerzési eljárás a 2004/17 irányelv(10) hatálya alá tartozik, az értelmezésre irányuló előzetes döntéshozatal iránti kérelem releváns, mivel a CCP 230. cikke szerint a 2004/18 irányelv 51. cikkét a 2004/17/EK irányelv szerinti különös ágazatokra kell alkalmazni.(11)

33.      Azt is megállapítja, hogy a hiánypótlás fizetési kötelezettséggel járó jellege összeegyeztethető a 2004/18 irányelv 51. cikkével, amelynek alkalmazása a tagállamok számára szabadon választható. Mivel a nemzeti jogalkotó e rendelkezés átültetéséről határozott, meg kell vizsgálni, hogy az általa előírt, szankcionálásra irányuló szabályozás biztosítja‑e az említett felhatalmazás helyes alkalmazását.

34.      A Bizottság egyetért a kérdést előterjesztő bíróság azon felvetésével, hogy az olasz jogszabályt az arányosság elve, illetve a piacnak a verseny előtti megnyitása alapján kell megvizsgálni. Kétségbe vonja azonban, hogy az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve releváns lenne, mivel attól kezdve, hogy az ajánlattételi felhívásban meghatározták a szankciót, azt megkülönböztetés nélkül minden jelentkezőre alkalmazni kell. Egyébként a szankció összegének ilyen módon történő meghatározása éppen az önkényesség és hátrányos megkülönböztetés elkerülésére irányul.

35.      Ebből a szempontból a Bizottság úgy látja, hogy a 2004/18 irányelv 51. cikkének lényege, hogy a pusztán alaki szabálytalanságok értékelése során rugalmas mozgásteret biztosít az ajánlatkérő szerveknek, az alkalmas ajánlattevők kizárásának elkerülése céljából. Ez a cikk ily módon hozzájárul az uniós jognak a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó célkitűzései megvalósításához, amelyek a közbeszerzési eljárások legszélesebb körű verseny előtti megnyitásának biztosítására irányulnak.

36.      A Bizottság hangsúlyozza, hogy a Bíróság kimondta, hogy ez a lehetőség olyan adatokra és elemekre vonatkozó kisebb szabálytalanságok kijavítására vagy orvoslására irányul, amelyek tekintetében objektíve igazolható, hogy a részvételi jelentkezésre előírt határidő előtt keletkeztek, amelyeket az ajánlattételi felhívás lehetővé tesz, és amelyeket potenciálisan az összes ajánlattevőre alkalmazni kell.(12) Véleménye szerint mind a két ügyben ez a helyzet áll fenn.

37.      A Bizottság szerint a 2004/18 irányelv 51. cikke által nyújtott lehetőséget alkalmazó tagállam köteles garantálni a gyakorlati érvényesülését („hatékony érvényesülés”), biztosítva az ajánlattevőknek az irányelvben foglalt jogok teljes mértékű gyakorlását. A CCP 38. cikkének (2a) bekezdése szerinti szankcionálásra irányuló mechanizmus csak akkor tekinthető jogszerűnek, ha olyan törvényes célra irányul, amely nem korlátozza az irányelv 51. cikke szerinti célkitűzések elérését, sem a biztosított jogok gyakorlását, és ha a letelepedés szabadságának, a szolgáltatásnyújtás szabadságának és az arányosságnak az elvét tiszteletben tartja.

38.      A Bizottság szerint az azon ajánlattevőkkel szemben kirótt pénzbírság, akiknek az eljárásban való részvétele a benyújtott nyilatkozatok és dokumentumok kiegészítésének vagy pótlásának feltételétől függ, csorbíthatja vagy kevésbé vonzóvá teheti az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk által biztosított szabadságok gyakorlását, akadályozva ezzel az ajánlattevők lehető legszélesebb körének részvételét. Ahogyan azt maga a kérdést előterjesztő bíróság is kiemeli, a kisebb szabálytalanság elkövetése miatt történő bírságfizetés és a szerződés elnyerésének bizonytalansága közötti eltérés arra ösztönözheti az ajánlattevőket, különösen a kis‑ és középvállalkozásokat, hogy ne nyújtsanak be ajánlatot, vagy – adott esetben – hogy a benyújtásukat követően mondjanak le a részvételükről.

39.      Lehetséges azonban, hogy e korlátozás igazolható, feltéve ha az jogszerű közérdekű célra irányul. Ezek között elfogadható a vállalkozások felelőssé tevésének célja (arra ösztönözve a vállalkozásokat, hogy az ajánlataikra vonatkozó iratok benyújtását vegyék komolyan és pontosan járjanak el) és az ajánlatkérő szerv részére a bonyolultabb és elhúzódó hiánypótlási eljárásból fakadó teher miatti pénzügyi ellentételezés nyújtására irányuló cél is.

40.      A Bizottság számára mindazonáltal két ok miatt nem úgy tűnik, hogy a CCP 38. cikkének (2a) bekezdése megfelelő a kitűzött cél eléréséhez. Az első ok a szankció felső határának meghatározására, a második pedig az ajánlatkérő szervnek a bírság összegének meghatározására irányuló mérlegelési jogkörére vonatkozik.

41.      Ez alapján az első indokot tekintve a Bizottság abból indul ki, hogy a CCP 38. cikkének (2a) bekezdésével összefüggésben orvosolható szabálytalanságok rendszerint olyan esetekre korlátozódnak, amelyek nem jelentenek különösebb nehézséget, és amelyeket tíznapos rövid határidőn belül ki kell javítani. Az olasz jogalkotó azonban nem fejti ki, hogy az 50 000 eurós legfelső határ megállapítása milyen módon járul hozzá a közbeszerzési eljárás szabályos lefolytatásához. Ellenkezőleg, az összeg a visszatartó ereje miatt sértheti a 2004/18 irányelv 51. cikke által ajánlott lehetőség hatékony érvényesülését. A Bizottság kiemeli, hogy a közbeszerzési szerződésekről szóló új törvénykönyv által bevezetetthez hasonló 5000 eurós felső határérték észszerűbbnek tekinthető. Mindenesetre a nemzeti bíróságnak kell értékelnie az 50 000 euró összegű határérték az ajánlatkérő szervre háruló többletteherhez viszonyított arányosságát, valamint azt, hogy az igazolható‑e.

42.      A második indokkal kapcsolatban a Bizottság megállapítja, hogy a CCP 38. cikkének (2a) bekezdése nem hivatkozik az arányosságra, és az ajánlatkérő szerv esetleges azon kötelezettségére sem, hogy a pályázati dokumentációban meg kell indokolnia az orvosolható szabálytalanságok számának és jellegének megfelelően előírt bírság összegét. Konkrétan a két alapügy tekintetében az 50 000 euró és a 35 000 euró összeget véletlenszerűen és aránytalanul számították ki.

43.      Így, állapítja meg a Bizottság, az említett összegek meghatározása nem róható fel sem a CCP 38. cikke (2a) bekezdése szövegének, sem annak az ajánlatkérő szerv általi konkrét alkalmazásának. A kérdést előterjesztő bíróságnak kell tisztázni, hogy e cikk értelmezhető‑e és alkalmazható‑e az arányosság elvének tiszteletben tartásával, és oly módon, hogy biztosítsa a 2004/18 irányelv 51. cikk hatékony érvényesülését.

IV.    A Bíróság előtti eljárás

44.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokat 2016. október 12‑én és 24‑én vette nyilvántartásba a Bíróság Hivatala.

45.      2016. november 15‑én a Bíróság egyesítette a C‑523/16. és a C‑536/16. sz. ügyeket.

46.      Írásbeli észrevételt a Duemme SGR, a CNPR, az olasz kormány és az Európai Bizottság terjesztett elő. Úgy tekintették, hogy a tárgyalás megtartása mellőzhető.

V.      Elemzés

47.      A jelen előzetes döntéshozatali eljárások tárgyát képező „fizetési kötelezettséggel járó hiánypótlással” az olasz törvény lehetővé tette a közbeszerzési szerződések ajánlattevői számára az ajánlataik meghatározott hiányosságainak kijavítását. A szabálytalanságok lényeges jellege esetén az ajánlatkérő szerv bírságot szabott ki az elkövetővel szemben.

48.      A CCP eredeti szövege nem fogadta el a lényeges hiányosságok orvoslását.(13) A szabály 2014‑ben pontosan ezen eshetőség elfogadása érdekében módosult, bár azzal a feltétellel, hogy a szabálytalanságokat elkövető ajánlattevőt az alábbi tényezőkkel jellemzett bírsággal szankcionálják: i. összege a szerződés értékének egy ezreléke és egy százaléka között változhat, de nem lépheti túl az 50 000 eurós felső értékhatárt; ii. ezen összeget előzetesen az ajánlati felhívásban, valamennyi ajánlattevőre nézve egységes összegben kell meghatározni; és iii. a bírság beszedése biztosítva van, mivel az ajánlattevő annak összegét az eljárásban való részvételhez nyújtott ideiglenes biztosítékból levonhatja.

49.      A kérdés tehát most az, hogy e mechanizmus, amint arról a nemzeti törvény rendelkezett, tiszteletben tartja‑e a 2004/18 irányelv rendelkezését (51. cikkét), amely alapján az ajánlatkérő szerv felhívhatja az ajánlattevőket arra, hogy „egészítsék ki vagy pontosítsák az ajánlatuk mellékleteként benyújtott igazolásokat és iratokat”.

1.      Előzetes megjegyzések

50.      A kérdést előterjesztő bíróság megemlíti a 2014/24/EU irányelvet,(14) mivel noha még nem ültették át az olasz jogba, a CCP 38. cikke (2a) bekezdése elfogadásának idején hatályban volt. Úgy vélem azonban, hogy ez az irányelv a két jogvita közül egyikre sem irányadó.

51.      A Bíróság kimondta, hogy „az alkalmazandó irányelv főszabály szerint az, amelyik abban az időpontban van hatályban, amikor az ajánlatkérő szerv kiválasztja az általa követendő eljárást, és véglegesen eldönti, hogy fennáll‑e egy előzetes versenyeztetési kötelezettség a közbeszerzési szerződés odaítélésénél. Ezzel szemben nem alkalmazandó az olyan irányelv, amely átültetésének a határideje ezen időpontot követően járt le”.(15)

52.      Mivel a szerződések odaítéléséről szóló azon felhívásokat, amelyek a jogvita tárgyát képezik, 2014 októberében és 2016 januárjában tették közzé, azt megelőzően, hogy a 2014/24 irányelvet átültették volna az olasz jogba (amelyre 2016. április 18‑án került sor, az átültetésre irányadó határidő utolsó napján), a hivatkozott ítélkezési gyakorlat alkalmazása következményeként mind a két ügyben a 2004/18 irányelvet kell figyelembe venni.

53.      A Bizottságnak nincs kétsége azzal kapcsolatban, hogy a C‑536/16. sz. ügy tekintetében a 2004/18 irányelv(16) irányadó, azt állítja azonban, ahogy azt már kifejtettem, hogy a C‑523/16. sz. ügyre vonatkozó közbeszerzési eljárás a (különös ágazatokra vonatkozó) 2004/17 irányelv hatálya alá tartozik. Márpedig, teszi hozzá, mivel a CCP a 38. cikkének alkalmazását az említett különös ágazatokra is kiterjeszti, a kérdés megoldása ismét azon általános szabályra hárul, amely a 2004/18 irányelv 51. cikkét Olaszországban átültette.

54.      Akár az egyik, akár a másik ok miatt, a két előzetes döntéshozatalra utaló határozat megengedhetőségével kapcsolatban nem látok semmilyen problémát, és szükségesnek tartom azok elbírálását a kérdést előterjesztő bíróság számára a 2004/18 irányelvre vonatkozóan kért értelmezési szabályok megadásával.

55.      Végül, logikusabbnak tűnik számomra az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre adandó válasz sorrendjének felcserélése, mivel az első kérdés (a bírság összegére vonatkozó feltételekről) a második kérdésre adott igenlő választ feltételezi (amely a tagállamoknak az ezen szankció megállapítására vonatkozó jogkörével kapcsolatos).

2.      Az állam „fizetési kötelezettséggel járó hiánypótlási” mechanizmus megállapítására vonatkozó jogköréről

56.      Függetlenül attól, amit azonnal előadok az ajánlatok bizonyos hibáinak kiküszöbölési lehetőségére vonatkozó korlátokról, a Bíróságnak a 2004/18 irányelvvel kapcsolatos ítélkezési gyakorlata alapján nem találok ez utóbbiban az ellen kifogást, hogy a tagállamok előírják, hogy az ajánlatkérő szervek bizonyos összegeket szedjenek be (ebben az esetben szankció címen)(17) az ilyen helyzetben lévő ajánlattevőktől.

57.      A 2004/18 irányelv 51. cikkében foglaltak szerint az ajánlatkérő szerveknek „fel kell hívniuk a gazdasági szereplőket” a meghatározott igazolások és iratok kiegészítésére vagy pontosítására.(18) Egyáltalán nem tesz említést az e tekintetben biztosítandó eszközökről, a tagállamok belátására bízva azokat. Véleményem szerint a tagállamok jelentős szabadságot élveznek az eszközök megválasztásában, a saját jogalkotási lehetőségeik alapján,(19) feltéve hogy a szabályozás nem ütközik az említett rendelkezésbe és a többi uniós jogi rendelkezésbe sem.

58.      Véleményem szerint e szabadság keretein belül a nemzeti szabály lehetővé teheti az ajánlatok alaki hiányosságainak orvoslását, amellett, hogy az ajánlattevőkre bizonyos gazdasági terhet ró abból a célból, hogy ösztönözze a helyes benyújtást és a hiánypótlási eljárás (esetleges) többletköltségeit az ajánlattevőkre terhelje. Ugyanakkor a 2004/18 irányelvvel és az ezt megalapozó elvekkel(20) ellentétes az ilyen jellegű nemzeti szabály, amely az említett teher nagysága miatt nehezen kiküszöbölhető akadályt jelent a vállalkozásoknak (főleg a kis‑ és középvállalkozásoknak) a közbeszerzési eljárásokban való részvétele tekintetében, amely egyébként ezen eljárásokban a kívánt verseny megsértését eredményezheti.(21)

59.      Nem értem tehát, hogy merülhetnek fel elvi kifogások egy olyan mechanizmussal szemben, amely a benyújtás során elkövetett hibák kijavítását fizetési kötelezettség teljesítéséhez köti azon személy számára, akinek a hiányokat pótolnia kell. E kérdésre visszatérek az olasz szabályozás által bevezetett teher jellegének vizsgálata során.

60.      Ugyanakkor a CCP 38. cikkének (2a) bekezdése a „lényeges szabálytalanságokat” orvosolható hibaként említi. E rendelkezés nehézségeket okozhat, ha megnyílik az út afelé, hogy az odaítélési eljárásokban támogassák azokat az ajánlattevőket, amelyeket ki kellett volna zárni, mert nem tettek eleget azon kötelezettségnek, hogy a kiírásban előírt dokumentumokat a megfelelő időben és a kellő formában nyújtsák be. Ezek olyan nehézségek, amelyek növekszenek a Bíróság e helyzettel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatának vizsgálatával.

61.      Ugyanis ez olyan vitatott (és kényes) téma, amely tekintetében a Bíróság döntéshozatala során szabályként mondta ki, hogy a 2004/18 irányelv 51. cikkét „nem lehet akként értelmezni, hogy az lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára az olyan mulasztások bármiféle orvoslásának megengedését, amely mulasztásoknak az ajánlattételhez szükséges dokumentációban szereplő kifejezett rendelkezések szerint [az ajánlattevő] kizárását kell eredményezniük”.(22)

62.      A 2017. május 4‑i Esaprojekt ítélet(23) nemrég hozzájárult a hiánypótlási lehetőségek határának pontosításához. Véleményem szerint az ítélet tartalmából az alábbi megállapításokat kell kiemelni:

–        „Egyrészről az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve megköveteli, hogy az ajánlattevők azonos esélyekkel rendelkezzenek ajánlataik összeállításakor, és ebből következően azt a követelményt is magában foglalja, hogy valamennyi ajánlattevő tekintetében ugyanazon feltételek vonatkozzanak az ajánlatokra. Másrészről az átláthatóság kötelezettségének célja az ajánlatkérő szerv részéről a részrehajlás és az önkényesség kockázata hiányának biztosítása.”(24)

–        Ezenfelül, ezen elvekkel „ellentétes valamely közbeszerzési szerződés odaítélési eljárásában az ajánlatkérő és az ajánlattevő között minden tárgyalás, ami azt jelenti, hogy főszabály szerint az ajánlat benyújtását követően nem módosítható, kezdeményezze azt akár az ajánlatkérő szerv, akár az ajánlattevő. Ebből az következik, hogy az ajánlatkérő nem kérhet felvilágosítást attól az ajánlattevőtől, amelynek ajánlatát pontatlannak vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban foglalt műszaki követelményeknek meg nem felelőnek ítélte”.(25)

–        „A Bíróság ugyanakkor azt is kimondta, hogy a 2004/18 irányelv 2. cikkével nem ellentétes, ha az ajánlatra vonatkozó adatokat kijavíthatják vagy kiegészíthetik, különösen amennyiben azok nyilvánvalóan csak egyszerű pontosítást igényelnek, vagy nyilvánvaló tárgyi tévedések kiküszöbölése érdekében ez szükséges.”(26)

63.      A „pontosítás vagy valamely tárgyi tévedés kiküszöbölés[e]” tehát elfogadott, azonban „az az eredeti ajánlat olyan lényegi és jelentős módosítás[a nem], amely inkább új ajánlat benyújtásával egyenértékű”. Szintén kizárják továbbá „az eredeti [ajánlatban] nem szereplő dokumentumok” benyújtását, ha azok későbbi benyújtása valójában új ajánlattétellel egyenértékű.(27)

64.      Szintén nincs helye hiánypótlásnak, „ha a közbeszerzési eljárási dokumentumok a kizárás terhe mellett írták elő a hiányzó iratok vagy információk közlését[, mivel] az ajánlatkérőnek szigorúan tartania kell magát azokhoz a feltételekhez, amelyeket saját maga határozott meg”.(28)

65.      A kérdést előterjesztő bíróságnak ugyanis a 2004/18 irányelv 51. cikkének értelmezésére vonatkozó szabályok alapján értékelnie kell, hogy a jelen két ügy körülményei között a dokumentumok előírt hiánypótlása: a) pusztán alaki szabálytalanságokat érint‑e, oly módon, hogy az nem tekinthető új ajánlat benyújtásával egyenértékűnek, és nem is biztosít az ajánlattevőnek a többi versenytárshoz képest többletelőnyt;(29) és b) nem áll‑e ellentétben az ajánlattételhez szükséges dokumentációban egyértelműen megfogalmazott olyan előírással, amely kizárási ok.

3.      A szankció összegéről és az arányosság elvéről

66.      Főszabály szerint a „fizetési kötelezettséggel járó hiánypótlás” mechanizmusának a 2004/18 irányelv 51. cikkével való összeegyeztethetőségét megállapító döntést ezt követően a CCP 2016. évi módosítását megelőző változata szerinti 38. cikkének (2a) bekezdésében foglalt szankció egyedi vonásaira irányuló kifejezett vizsgálatnak kell követnie, ahogy a nemzeti gyakorlatban azt alkalmazzák, amelyre példa a két jogvita tárgyát képező két jelen ügy.

67.      E vizsgálat megkezdése előtt célszerűnek tartom egy olyan jogszabályi információ figyelembevételét, amelyből a kérdést előterjesztő bíróság elvileg az általa megállapítotton túlmenő következtetést vonhat le (a bíróság szerint „az új CCP nem alkalmazható az érintett közbeszerzési eljárásra, amelyet a CCP hatálybalépése előtt hirdettek meg”). Pontosan a CCP 38. cikke (2a) bekezdésének 2016‑ban kihirdetett módosítására célzok.(30)

68.      A nemzeti bíróság esetlegesen akkor alkalmazhatja a kedvezőbb jogszabály visszaható hatályának elvét a még függőben lévő azon eljárásokra, amelyekre a szankcióval terhelt személy számára kedvezőtlenebb jogszabály irányadó, ha azon két feltétel együttesen teljesül, miszerint: a) a belső jogban ezt az elvet a szankciót előíró közigazgatási jog esetében alkalmazzák; és b) a CCP említett cikke által előírt szankció valójában büntető jelleggel rendelkezik.

69.      Ha a visszaható hatályú alkalmazásnak nincs helye (és függetlenül attól, hogy a jelen két ügyben alkalmazott belső szabály megszűnése azt eredményezi, hogy a Bíróság által az ügyekre vonatkozóan hozott ítélet nagyon korlátozott általános hatállyal bír),(31) meg kell vizsgálni, hogy a szankcionáló eszköz jellemzői, ahogy azt ebben a két ügyben alkalmazták, tényleg az azt igazoló célokra irányulnak‑e, oly módon, hogy az arányosság elvéhez igazodnak.

70.      A CNPR, az olasz kormány és a Bizottság észrevételeiben megjegyezte, hogy a lényeges szabálytalanságok elkövetése miatti szankció megállapításának célja egyrészt az ajánlattevőt felelőssé tenni, hogy kellő gondossággal járjon el az ajánlattal benyújtandó iratok összeállítása során; és másrészt az ajánlatkérő szerv ellentételezése az olyan közbeszerzési eljárás kezelése okozta többletteher miatt, amelyben biztosítják a szóban forgó szabálytalanságok kiküszöbölésének lehetőségét.

71.      A CCP által előírt ezen eszközzel szembeni kettős kifogás arra irányul, hogy egyrészt, a szankció összegét az ajánlati felhívásban előre meghatározzák anélkül, hogy az elkövetett szabálytalanságok nagyságát és az elkövető ajánlattevő gazdasági körülményeit értékelnék. Másrészt, a megállapított összegek (50 000 euró felső határértékig) nem veszik figyelembe az arányosság elvét. Ráadásul a túlzottan magas összege a verseny korlátozásával különösen a kis‑ és középvállalkozásokat visszatarthatja a közbeszerzési eljárásban való részvételtől.

72.      Azon célokat illetően, amelyek igazolhatják a szankciók kivetését, úgy vélem, hogy azok nem állnak összhangban ezen szankciók legalacsonyabb és legmagasabb összegeivel, ahogyan ezek az összegek a CCP‑ben a 2016. évi módosítás előtt szerepeltek. Ez a módosítás talán a legfelső határérték 5000 euróra való jelentős lecsökkentésével pontosan a bírságnak a nemzeti jogalkotó akaratában megjelenő túlzott mértékére vonatkozó meggyőződéséből fakad, ahogyan azt kérdést előterjesztő bíróság sugallja.

73.      Kétségtelen, hogy az igazgatási többletköltségekre vonatkozó érv nem igazol ilyen jelentős összegeket: figyelembe véve, hogy a közösségi irányelvek hatálya alá tartozó szerződésekben akár az egy ezreléknek megfelelő legkisebb összeg (és még inkább az egy százalék) meglehetősen magas, tekintettel az irányelvek esetén alkalmazott alacsonyabb küszöbértékekre. Ez az érv szintén nem egyeztethető össze a szerződés összegének százalékarányában, előre meghatározott egységes összeggel, mivel ezzel összhangban az lenne a logikus, hogy adott esetre egyenként határozzák meg a felmerült többletköltségeket.

74.      Az aránytalanság nyilvánvaló a jelen két ügyben, amely a jogszabályi rendelkezés gyakorlati alkalmazásának felel meg: a vezető tisztséget betöltő személy aláírásáról való megfeledkezés vagy a büntetlen előéletre vonatkozó eskü alatt tett nyilatkozat benyújtásának hiánya 35 000 euró és 50 000 euró összegű bírságot jelent. Nehéz elfogadnom, hogy az ajánlatkérő szervek számára egyszerűen a szóban forgó szabálytalanságok feltárása és a hiánypótlásra való felhívás miatt keletkező többletköltség(32) megfeleljen ezen összegeknek, amelyek inkább a bevételük növelésére kitalált összegeknek tűnnek.(33) Egyetértek a kérdést előterjesztő bírósággal – amelynek végső soron az arányossági vizsgálatot el kell végeznie – abban, hogy ezek az összegek „objektíve túlzott mértékűek [az ajánlatkérő szerv] kiegészítő tevékenységével kapcsolatban”.

75.      Az ajánlatok komolyságának biztosítására irányuló cél sem indokolja az ilyen aránytalanul nagy összegű bírságokat. Először is azért, mert a bírságot (ahogy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban szerepel) bármekkora szabálytalanság esetén kivetik, azaz függetlenül a hiányzó vagy kiegészítendő elem vagy dokumentum típusától, és kisebb vagy nagyobb terjedelmétől. A szabály egységesíti a jogsértéseket és lehetővé teszi az összetettségük mértékének mellőzését.(34)

76.      Másodsorban, ezt a célt a több ajánlattevő részvételének elősegítésére irányuló céllal kapcsolatban kell mérlegelni, amely nagyobb versenyt eredményez, és főszabály szerint jobban szolgálja a közérdeket.(35) A szankció túlzott terhe a fent ismertetett százalékos határértékekre figyelemmel a kisebb gazdasági teljesítőképességgel rendelkező vállalkozásokat valószínűleg visszatartja(36) a magasabb összegű pályázatokon való részvételtől. Szintén visszatarthatja a vállalkozásokat olyan jövőbeli pályázatokon való részvételtől, amelyek ugyanezt a szankcionálásra irányuló rendelkezést tartalmazzák.

77.      Ilyen jellegű teher egyébként nagyobb mértékben tartja vissza „a más tagállamokban letelepedett ajánlattevők[et], mivel az utóbbiak nemzeti jogra és annak értelmezésére, valamint a nemzeti hatóságok gyakorlatára vonatkozó ismerete nem olyan szintű, mint a nemzeti ajánlattevők ismerete”.(37)

78.      Összefoglalva, az olyan intézmény, amelynek célja éppen az ajánlattevők alaki hibáinak orvoslása (a korábbi belső szabály helyesbítésével), és ezáltal a közbeszerzési pályázatokon való sikeres részvétel lehetőségeinek bővítése, végül e részvétel fékjévé válik, mert a céljához képest aránytalanul magas pénzügyi terhet vezet be.

79.      A fenti érvek annak elutasítására késztetnek, hogy e tekintetben a nemzeti szabály alkalmazása, amelyet már hatályon kívül helyeztek, tiszteletben tartja az arányosság elvét.

VI.    Végkövetkeztetések

80.      A fent kifejtettek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lazio tartomány regionális közigazgatási bírósága, Olaszország) számára:

„1)      Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 51. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti szabály, amely az ajánlattevő által az ajánlatának benyújtása során elkövetett bizonyos alaki szabálytalanságok orvoslását valamely összeg megfizetéséhez köti, feltéve ha biztosítják az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartását, a hiánypótlás nem teszi lehetővé azt, hogy valójában új ajánlatot nyújtsanak be, és a teher arányos az azt igazoló célokkal.

2)      Olyan körülmények között, mint amelyek a jelen jogvitákban szerepelnek, a 2004/18 irányelvnek a közbeszerzési szerződésekre alkalmazandó rendelkezések alapjául szolgáló uniós jogi elvek alapján értelmezett 51. cikke nem teszi lehetővé olyan pénzbírságoknak az ajánlattevőkre történő kiszabását, amelyek összege a közbeszerzési eljárás értékének legalább egy ezreléke és legfeljebb egy százaléka, 50 000 euró összegű felső határértékkel.”


1      Eredeti nyelv: spanyol.


2      Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.; helyesbítés: HL 2014. L 339., 14. o.).


3      A 2014. évi 90. sz. törvényrendelet szövege szerint. (Decreto‑legge 24 giugno 2014, n. 90, misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari [14G00103] [a GU 2014. június 24‑i 144. száma], amelyet a 114/2014. sz. törvény megerősített [Legge 11 agosto 2014, n. 114, conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 24 giugno 2014, n. 90)][a GU 2014. augusztus 18‑i 190. száma]).


4      Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, Codice dei contratti pubblici (a GU 2016. április 19‑i 91. száma).


5      Bár nem befolyásolhatja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett jelen kérdések elbírálását, mivel a kihirdetésének (a Bíróság előtt folyó írásbeli eljárás befejezését követő) időpontjára tekintettel – a 2016. évi módosítástól eltérően – nem képezte a felek közötti kontradiktórius vita tárgyát, meg kell jegyezni, hogy 2017‑ben a CCP e területének egy másik, alaposabb módosítására került sor. Ugyanis a 2017. április 19‑i 56/2017. sz. törvényerejű rendelet átfogalmazta a 89. cikk (3) bekezdésének szövegét, és a hatálybalépésétől kezdve (2017. május 20.) véglegesen törölte a hiánypótlás fizetési kötelezettséggel járó jellegét. Innentől fogva tehát a gazdasági szereplők az ajánlataik bármely alaki elemének hiányát (kivéve a gazdasági és a műszaki ajánlatra vonatkozó elemeket) anélkül pótolhatják, hogy bármilyen jellegű szankciót vagy hasonló jellegű terhet alkalmaznának velük szemben.


6      Konkrétan kiemelte, hogy az arra irányuló kötelezettségvállalási nyilatkozat, hogy a képviseleti joggal járó különös együttes megbízást ad a társulást vezető vállalkozás (Ma.t.i. Sud) részére, nem tartalmazta e vállalkozás jogi képviselőjének aláírását.


7      Konkrétan nem csatolták az ajánlattételhez szükséges dokumentációban kért azon eskü alatt tett nyilatkozatokat, amelyek az elnökhelyettes és vezérigazgató büntetlen előéletére vonatkoznak.


8      A „Zöld könyv az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról” című dokumentumra (COM(2011) 15 végleges) hivatkozik, hogy rámutasson arra, hogy a CCP rendelkezése sérti az „adminisztratív terhek csökkentés[ét] a kiválasztási szakaszban”, amelynek célja javítani a kis‑ és középvállalkozások hozzáférését a kiválasztási eljáráshoz.


9      A 2015. október 22‑i Impresa Edilux és SICEF ítéletre hivatkozik (C‑425/14, EU:C:2015:721), 26. és 28. pont.


10      A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 19. o.).


11      A Bizottság véleménye szerint (írásbeli észrevételeinek 5. lábjegyzete) a C‑536/16. sz. ügyben „úgy tűnik, hogy az ajánlatkérő szerv a 2004/17 irányelv IV. mellékletében felsoroltak között szerepel, és az említett odaítélés tárgya ezen irányelv 3. cikke (1) bekezdésének és 20. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik”.


12      A 2013. október 10‑i Manova ítéletetre hivatkozik (C‑336/12, EU:C:2013:647).


13      A CCP korábbi változata szerinti 46. cikkének (1) bekezdése értelmében csak az „egyszerű” szabálytalanságok orvoslása volt lehetséges.


14      A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítés: HL 2015. L 275., 68. o.).


15      2016. április 7‑i Partner Apelski Dariusz ítélet (C‑324/14, EU:C:2016:214), 83. pont.


16      E megállapítással szemben esetleg bizonyos fenntartással lehet élni a pályázat szubjektív jellemzői (pályázatot kiíró fél a könyvelők és könyvvizsgálók országos jóléti és segélyező egyesülete volt, amely magánjogi jogalanyisággal rendelkezett) és objektív vonásai alapján (az egyesület portfóliója öt kezelőjének kiválasztása céljából tették közzé). Azonban az észrevételekben senki nem vitatja a 2004/18 irányelvnek a jelen ügyre történő alkalmazását, talán mert a pályázati dokumentációban a CNPR biztosította, hogy „e tekintetben közjogi szervezetként jár el”, és mert a pályázat állandó hivatkozásokat tartalmazott a közbeszerzési szerződések olasz jogi szabályozására, és e szervezet határozatai a nemzeti közigazgatási bíróság előtt megtámadhatók voltak.


17      A Duemme SGR észrevételeiben beszámol az olasz hatóságok között e teher igazi természetéről folyó vitáról: egyes hatóságok szerint, ahogy a címe is mutatja, az egyértelműen közigazgatási szankciót képez, mások szerint (konkrétan a Nemzeti Korrupcióellenes Hatóság a 2015. január 8‑i határozata szerint) egyszerű kártérítési eszköznek minősül. A kérdést előterjesztő bíróság is idéz „néhány elemzőt” és egy másik közigazgatási bíróság ítéletét, amelyek szerint a szankciót inkább kártérítésnek lehet „átminősíteni”.


18      A (későbbi) 2014/24 irányelv 56. cikkének (3) bekezdése e területtel kapcsolatban pontosabban fogalmaz: „Amennyiben a gazdasági szereplők által benyújtott információk vagy dokumentumok nem teljes körűek, hiányosak vagy hibásak, vagy nem teljes körűnek, hiányosnak vagy hibásnak tűnnek, illetve bizonyos dokumentumok hiányoznak, az ajánlatkérő szerv – hacsak az ezen irányelvet végrehajtó nemzeti jogszabályok másként nem rendelkeznek – felkérheti az érintett gazdasági szereplőket, hogy megfelelő határidőn belül nyújtsák be, egészítsék ki vagy pontosítsák a szóban forgó információkat vagy dokumentumokat, feltéve hogy a felkérés teljes mértékben megfelel az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvének”.


19      Olaszországban az egyik és a másik lehetőséget támogató álláspont is volt, ahogy azt az is tanúsítja, hogy a 2016. évi 50. sz. törvényerejű rendelet elfogadását megelőzően kiadott, 2016. április 1‑jei 855/2016. sz. véleményben a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) a hiánypótlási eljárás fizetési kötelezettséggel járó jellegének eltörlését javasolta a kormánynak. Ezt a javaslatot akkor teljes egészében figyelmen kívül hagyták (bár enyhítették a szankciókat), ellentétben azzal, ami később, 2017‑ben a már említett 56/2017. sz. törvényerejű rendelettel történt.


20      Különösen „a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának elve, és az azokból eredő elvek”, amelyekre a 2016. november 10‑i Ciclat ítélet (C‑199/15, EU:C:2016:853) 25. pontja hivatkozik. Ezenfelül a 2004/18 irányelv 2. cikke arra kötelezi az ajánlatkérő szerveket, hogy a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmódban részesítsék, és átlátható módon járjanak el. Ezen elveket emelte ki ugyanezen irányelv (2) és (46) preambulumbekezdése.


21      A Bíróság a 2009. december 23‑i CoNISMa ítéletben (C‑305/08, EU:C:2009:807), 37. pont, kimondta, hogy a „közbeszerzési eljárásokra vonatkozó közösségi szabályok egyik célja a lehető legszélesebb verseny megnyitása (lásd különösen ebben az értelemben: a fent hivatkozott a [2007. december 13‑i] Bayerischer Rundfunk és társai ügyben hozott ítélet [C‑337/06, EU:C:2007:786,] 39. pont), és hogy a közösségi jognak biztosítania kell a lehető legtöbb ajánlattevő részvételét a közbeszerzési eljárásokban (2009. május 19‑i Assitur ítélet [C‑538/07, EU:C:2009:317] 26. pont). E tekintetben hozzá kell tenni, hogy a lehető legszélesebb verseny ezen megnyitása nemcsak az áruk és a szolgáltatások szabad mozgására irányuló közösségi érdeket szolgálja, hanem maga az érintett ajánlatkérő érdekét is, aki ezáltal nagyobb választási lehetőséggel rendelkezne a legelőnyösebb és a vonatkozó közszükségleteknek leginkább megfelelő ajánlat kiválasztásakor”.


22      Ezt a megfogalmazást ismétli a 2014. november 6‑i Cartiera dell’Adda ítélet (C‑42/13, EU:C:2014:2345), 46. pont, és a 2016. november 10‑i Ciclat ítélet (C‑199/15, EU:C:2016:853), 30. pont. A 2012. március 29‑i SAG ELV Slovensko és társai ítélet (C‑599/10, EU:C:2012:191); a 2013. október 10‑i Manova ítélet (C‑336/12, EU:C:2013:647), valamint a 2016. április 7‑i Partner Apelski Dariusz ítélet (C‑324/14, EU:C:2016:214), többek között, szintén a 2004/18 irányelv 51. cikkének alkalmazása során felvetődő problémákat tárgyalták.


23      C‑387/14, EU:C:2017:338.


24      Uo., 36. pont.


25      Uo., 37. pont.


26      Uo., 38. pont.


27      Véleményem szerint így kell értelmezni a 2017. május 4‑i Esaproject ítélet (C‑387/14, EU:C:2017:338) 45. pontját, mivel abban az ügyben a mulasztás éppen a tapasztalatot igazoló dokumentumokat érintette az ajánlattételhez szükséges dokumentáció követelményei alapján, amelyet oly módon orvosoltak, amelynek kevés köze volt az eredeti ajánlat feltételeihez. Más esetben (2013. október 10‑i Manova ítélet C‑336/12, EU:C:2013:647, 39. és 40. pont) a Bíróság elfogadta, hogy az ajánlatkérő szerv olyan új dokumentumokat kérhet, mint például a közzétett mérlegbeszámoló, amelyek „az ilyen dokumentációban szereplő adatokat pontosan [kijavítják vagy kiegészítik], feltéve hogy az ilyen kérés olyan iratokra vagy adatokra vonatkozik, […] amelyek tekintetében objektíve igazolható, hogy a részvételi jelentkezésre előírt határidő előtt keletkeztek”.


28      2013. október 10‑i Manova ítélet (C‑336/12, EU:C:2013:647), 40. pont. A 2014. november 6‑i Cartiera dell’Adda ítélet (C‑42/13, EU:C:2014:2345) hasonlóképpen megállapította, hogy az ajánlattevő kizárása érvényes volt, mert azt az ajánlattételhez szükséges dokumentáció írta elő. Ebben az ítéletben a Bíróság a 2004/18 irányelv 2. és 51. cikke alapján a mulasztások orvoslási lehetőségeit vizsgálta a CCP 2014. évi módosítását megelőző változat szerinti 38. cikket illetően. Úgy vélte, hogy a 2004/18 irányelv 2. cikkével nem ellentétes a kizárás, mert az ajánlattételhez szükséges dokumentáció arról így rendelkezett: „különösen akkor nem engedhető meg ennek az ajánlattevőnek, hogy utólag bármilyen módon – az ajánlatok benyújtására előírt határidő lejártát követően – orvosolja ezt a mulasztást, ha az ajánlatkérő szerv úgy véli, hogy ez a mulasztás nem tisztán alaki jellegű szabálytalanságot képez” (45. pont).


29      Úgy tűnik, hogy ilyen jellegű az ajánlattevő vállalkozás jogi képviselője aláírásának hiánya a C‑523/16. sz. ügyben. A C‑536/16. sz. ügyet illetően, a büntetlen előéletre vonatkozó, eskü alatt tett nyilatkozat hiánya a 2014. november 6‑i Cartiera dell’Adda ítélet (C‑42/13, EU:C:2014:2345) tárgyát képező hiányossághoz (amelyet orvosolhatatlannak minősítettek) hasonlítható. Márpedig, ahogy azt az előző lábjegyzetben kiemeltem, a nemzeti jogi háttér akkoriban eltérő volt, és különösen az, hogy az orvosolhatóság hiánya – a mostani helyzettel szemben – az ajánlattételhez szükséges dokumentációból eredt.


30      Ahogy azt már előrebocsátottam, a módosítás a jelen ügy szempontjából abban állt, hogy a legfelső határértéket 5000 euróra csökkentette, és rendelkezett arról, hogy csak hiánypótlás esetén szabható ki bírság. Ezenfelül megszűnik azon rendelkezés, miszerint a bírságot az ajánlattevő által nyújtott ideiglenes biztosíték biztosítja.


31      A Bíróságnak kétségtelenül választ kell adnia a kérdést előterjesztő bíróságnak. Ugyanakkor a válasz valójában arról szól, hogy egy olyan nemzeti jogszabály és olyan nemzeti gyakorlat, amely már nincs hatályban, megfelel‑e a szintén hatályon kívül helyezett irányelvnek (2004/18 irányelv).


32      Az ajánlattevőnek minden esetben meg kell vizsgálnia a benyújtott dokumentumokat, és azt is, hogy az ajánlat megfelel‑e az ajánlattételhez szükséges dokumentációban foglaltaknak. Szabálytalanság megállapítása esetén tíznapos határidő tűzésével felhívja az ajánlattevőt hiánypótlásra. Nem túlzottnak tekinthető többletmunka‑növekedésről van tehát szó.


33      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban a bíróság arra a megállapításra jut, hogy az elfogadott intézkedés olyannak tűnik, mintha „az ajánlatkérő szerveket egyfajta »hibakeresésre« ösztönözné”.


34      A kérdést előterjesztő bíróság továbbá kiemeli, hogy a hiba miatt a jelentkezőnek felrótt „felelősség” kapcsolatban állhat adott esetben azzal, hogy az ajánlatkérő szerv az általa meghatározott előírásokat „jobban vagy kevésbé egyértelműen” fejti ki.


35      Lásd ebben az értelemben az 58. pontot és a 21. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.


36      A Consiglio di Stato (államtanács) 855/2016. sz. véleményében e mechanizmus „kétségtelenül visszatartó” hatására hivatkozott.


37      2016. június 2‑i Pizzo ítélet (C‑27/15, EU:C:2016:404), 46. pont.