Language of document : ECLI:EU:T:2017:694

Causa T‑175/15

Mohamed Marouen Ben Ali Ben Mohamed Mabrouk

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia – Misure adottate nei confronti di persone responsabili di distrazione di fondi pubblici e di persone ed entità associate – Congelamento dei capitali – Elenco delle persone, entità e organismi soggetti a congelamento dei capitali – Mantenimento dell’inserimento del nominativo del ricorrente – Insufficiente fondamento in fatto – Errore manifesto di valutazione – Errore di diritto – Diritto di proprietà – Principio di buona amministrazione – Termine ragionevole di giudizio – Presunzione d’innocenza – Domanda di adattamento del ricorso – Atto confermativo – Irricevibilità»

Massime – Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 5 ottobre 2017

1.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Persona responsabile di distrazione di fondi pubblici – Nozione – Interpretazione estensiva

(Decisioni del Consiglio 2011/72/PESC, art. 1, § 1, e 2011/172/PESC, art. 1, § 1)

2.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Natura di tali misure – Misure puramente cautelari – Natura non penale

(Decisione del Consiglio 2011/72/PESC, considerando 1 e 2, art. 1)

3.      Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo per il Consiglio di verificare sistematicamente gli elementi di prova forniti dalle autorità di un paese terzo – Insussistenza

[Decisioni del Consiglio 2011/72/PESC, art. 1, § 1, e (PESC) 2015/157]

4.      Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo per il Consiglio di valutare la necessità di ottenere la comunicazione di informazioni o di elementi di prova aggiuntivi da parte delle autorità nazionali – Portata – Rispetto dei principi dello Stato di diritto e dei diritti dell’uomo

[Art. 21, § 1, comma 1, 2, b), e 3, TUE e 23 TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41; decisioni del Consiglio 2011/72/PESC, art. 1, § 1, e (PESC) 2015/157]

5.      Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Portata del controllo – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione

[Decisioni del Consiglio 2011/72/PESC e (PESC) 2015/157]

6.      Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Osservanza di un termine ragionevole – Ambito di applicazione – Misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia – Procedimento giudiziario in un paese terzo assunto a fondamento della decisione di adozione di misure restrittive – Esclusione

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47, § 51, a), e 2; decisione del Consiglio (PESC)2015/157]

7.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Restrizione al diritto di proprietà – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17; del Consiglio 2011/72/PESC e (PESC) 2015/157]

8.      Ricorso di annullamento – Ricorso proposto contro una decisione meramente confermativa di una decisione precedente – Irricevibilità – Nozione di decisione confermativa – Decisione del Consiglio di non rimuovere il nominativo di una persona iscritta all’allegato di una decisione che istituisce misure restrittive, adottata in seguito a un riesame della sua situazione fondato su fatti nuovi e rilevanti – Esclusione

(Decisione del Consiglio 2011/72/PESC, art. 2, § 3, e 5, § 6)

1.      V. il testo della decisione.

(v. punti 30-32, 34, 83)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punti 33, 140)

3.      Nell’ambito della decisione 2011/72/PESC, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia, non spetta, in linea di principio, al Consiglio esaminare e valutare esso stesso la pertinenza e l’esattezza degli elementi sui quali si fondano i procedimenti giurisdizionali a carico delle persone il cui nominativo sia iscritto nell’allegato a tale decisione. Infatti, con l’adozione di tale decisione e delle decisioni successive, il Consiglio non intende sanzionare esso stesso le distrazioni di fondi pubblici sulle quali indagano le autorità tunisine, ma intende conservare la possibilità per tali autorità di accertare tali violazioni e di recuperarne i proventi. Spetta, quindi, alle autorità tunisine competenti verificare detti elementi e trarne le dovute conseguenze. Di conseguenza, non spetta, in linea di principio, al Consiglio e al Tribunale verificare la fondatezza di tali procedimenti, bensì unicamente la fondatezza della decisione di congelamento dei capitali alla luce degli elementi presentati dalle autorità tunisine. In caso contrario, potrebbe verificarsi che il Consiglio sia indotto a trarre conclusioni premature per quanto riguarda la fondatezza dell’indagine stessa, eventualmente divergenti da quelle tratte dalle autorità tunisine stesse. Una situazione del genere potrebbe portare al risultato paradossale che, nel momento in cui l’interessato sarà giudicato ed eventualmente riconosciuto, da parte delle autorità medesime, come responsabile di distrazione di fondi pubblici, non sussisterebbe più congelamento dei suoi capitali nell’Unione europea che consenta di recuperare il frutto di tali sottrazioni che gli sono contestate. È evidente che l’effetto utile della decisione 2011/72 non sarebbe garantito.

(v. punti 40, 46)

4.      Nell’ambito della decisione 2011/72/PESC, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Tunisia, il Consiglio non può accettare, in ogni circostanza, gli accertamenti compiuti dalle autorità giudiziarie tunisine che compaiono nei documenti da esse forniti. Infatti, esso è tenuto ad esaminare con attenzione e imparzialità gli elementi di prova trasmessi dalle autorità competenti, alla luce, segnatamente, delle osservazioni e degli eventuali elementi a discarico presentati dal ricorrente. Tale obbligo deriva altresì dal principio di buona amministrazione sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Spetta al Consiglio, al fine di adempiere al proprio obbligo di esame attento e imparziale, valutare la necessità di ottenere o meno la comunicazione di informazioni o di elementi di prova aggiuntivi da parte delle autorità competenti in funzione delle osservazioni del ricorrente e degli elementi di fatto dallo stesso presentati. In particolare, se non spetta al Consiglio sostituirsi alle autorità giudiziarie tunisine nella valutazione della fondatezza dell’indagine giudiziaria di cui è oggetto il ricorrente, non può escludersi che l’Istituzione stessa sia tenuta a richiedere chiarimenti sugli elementi sui quali è fondata tale indagine. Allorché il Consiglio ha fornito prove dell’esistenza di un’indagine giudiziaria in corso a carico del ricorrente e l’affidabilità di tali prove non è contestata, spetta al ricorrente indicare gli elementi concreti volti a contestare la fondatezza dell’indagine.

A tale proposito, il rispetto dei principi dello Stato di diritto e dei diritti dell’Uomo e della dignità umana si impone a qualsiasi azione dell’Unione, compreso nel settore della politica estera e di sicurezza comune, come risulta dal combinato disposto dell’articolo 21, paragrafo 1, primo comma, 2, lettera b), e 3, TUE e dell’articolo 23 TUE. In particolare, si deve rilevare che l’articolo 21, paragrafo 1, TUE dispone che l’azione dell’Unione sulla scena internazionale si prefigge di promuovere nel resto del mondo, in particolare, lo Stato di diritto, l’universalità e l’indivisibilità dei diritti dell’uomo e il rispetto del diritto internazionale. Orbene, il principio del termine ragionevole di giudizio è un componente del diritto a un equo processo che è tutelato dalle disposizioni di diversi strumenti di diritto internazionale giuridicamente vincolanti. Di conseguenza, non può essere escluso che, in presenza di elementi obiettivi affidabili, precisi e concordanti tali da suscitare perplessità legittime relative al rispetto del diritto dell’interessato ad un termine ragionevole di giudizio nell’ambito dell’indagine giudiziaria in corso nei suoi confronti e assunta a fondamento al congelamento dei suoi capitali nell’Unione, il Consiglio effettui le necessarie verifiche.

(v. punti 41, 42, 48, 64, 65)

5.      V. il testo della decisione.

(v. punto 61)

6.      Ai sensi del testo dell’articolo 47, paragrafo 2, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge.

Orbene, alla luce dell’articolo 51, paragrafi 1 e 2 della Carta, le disposizioni del suo articolo 47 devono essere interpretate nel senso che esse riguardano il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva unicamente nei procedimenti nei quali sono in gioco i diritti e le libertà garantiti dal diritto dell’Unione. Di conseguenza, l’articolo 47 della Carta garantisce che il congelamento dei capitali controverso sarà oggetto di un controllo giurisdizionale effettivo da parte del Tribunale, il che comporta, in particolare, la verifica che la decisione di adozione di tali misure poggi su un fondamento in fatto sufficientemente solido. Tale obbligo di verifica, ai sensi dell’articolo 47 della Carta, spetta, quindi al Tribunale e non al Consiglio. Per contro, le disposizioni dell’articolo 47 della Carta non possono essere applicate al diritto del ricorrente a una tutela giurisdizionale effettiva nell’ambito del procedimento giudiziario di cui è oggetto in un paese terzo. Peraltro, il fatto che la decisione di adozione di misure restrittive nei confronti del ricorrente sia fondata su tale procedimento giudiziario non può avere l’effetto di giustificare un controllo della sua legittimità alla luce di tali disposizioni. Infatti, da un lato, tale decisione emana da un’istituzione dell’Unione che non è abilitata dai trattati ad esercitare funzioni giurisdizionali. Dall’altro lato, detta decisione, adottata oltretutto nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, non riveste un carattere giurisdizionale, non avendo lo scopo di giudicare un ricorso né decidere di una controversia.

(v. punti 89-92)

7.      V. il testo della decisione.

(v. punti 150, 151)

8.      V. il testo della decisione.

(v. punti 155-157)