Language of document : ECLI:EU:C:2018:38

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NILS WAHL

presentadas el 25 de enero de 2018(1)

Asunto C‑683/16

Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V.

contra

Bundesrepublik Deutschland

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Köln (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Colonia, Alemania)]

«Política pesquera común — Conservación de los recursos biológicos marinos — Protección del medio ambiente — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Competencia exclusiva de la Unión Europea»






1.        A efectos de los Tratados de la UE, una medida como la prohibición general de utilizar determinadas artes y equipos de pesca en espacios naturales protegidos, con el fin de proteger el ecosistema marino en su conjunto, ¿está comprendida en el ámbito de la conservación de los recursos biológicos marinos conforme a la política pesquera común (PPC) o en el de la política de medio ambiente?

2.        Esta es, en esencia, la cuestión que se plantea en el presente procedimiento.

I.      Marco jurídico

A.      Reglamento (UE) n.o 1380/2013

3.        El Reglamento (UE) n.o 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1954/2003 y (CE) n.o 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.o 2371/2002 y (CE) n.o 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE (2) del Consejo, contiene disposiciones dirigidas a la aplicación de la PPC.

4.        El considerando 25 de este Reglamento presenta el siguiente tenor:

«La Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, [(3)] la Directiva 92/43/CEE del Consejo [(4)] y la Directiva 2008/56/CE [(5)] imponen a los Estados miembros ciertas obligaciones por lo que respecta a las zonas de protección especial, las zonas especiales de conservación y las zonas marinas protegidas, respectivamente. Tales medidas pueden exigir la adopción de normas en el marco de la PPC. Procede, por lo tanto, autorizar a los Estados miembros a adoptar, en las aguas sujetas a su soberanía o jurisdicción, las medidas de conservación que resulten necesarias para dar cumplimiento a sus obligaciones de acuerdo con estos actos de la Unión, siempre que dichas medidas no afecten a los intereses pesqueros de otros Estados miembros. En caso de que dichas medidas puedan afectar a los intereses pesqueros de otros Estados miembros, la facultad para adoptar tales medidas debe atribuirse a la Comisión, y debe recurrirse a la cooperación regional entre los Estados miembros afectados.»

5.        El artículo 4 («Definiciones») del Reglamento n.o 1380/2013 dispone en su apartado 1:

«[...]

5)      “buque pesquero de la Unión”, un buque pesquero que enarbola pabellón de un Estado miembro y está matriculado en la Unión;

[...]

22)      “Estado miembro que tiene un interés directo de gestión”, Estado miembro que tiene un interés definido bien por unas posibilidades de pesca o bien por una pesquería situada en la zona económica exclusiva del Estado miembro de que se trate, o, en el Mar Mediterráneo, por una pesquería tradicional de alta mar;

[...]»

6.        El artículo 11 («Medidas de conservación necesarias para el cumplimiento de las obligaciones existentes en virtud de la legislación medioambiental de la Unión») establece:

«1.      Se autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas de conservación que no afecten a los buques de pesca de otros Estados miembros que sean aplicables a aguas bajo su soberanía o jurisdicción y que sean necesarias a efectos de cumplir sus obligaciones en virtud del apartado 4 del artículo 13 de la Directiva 2008/56/CE, el artículo 4 de la Directiva 2009/147/CE; o el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, siempre que estas medidas sean compatibles con los objetivos establecidos en el artículo 2 del presente Reglamento, cumplan el objetivo de la pertinente legislación de la Unión que pretendan aplicar y no sean menos estrictas que las medidas previstas en la legislación de la Unión.

2.      Cuando un Estado miembro (el “Estado miembro que haya iniciado la gestión”) considere que es preciso adoptar las medidas necesarias para cumplir los objetivos a que se refiere el apartado 1 y otros Estados miembros tengan un interés directo de gestión en la pesquería a la que afecten esas medidas, la Comisión estará facultada para adoptar tales medidas, previa solicitud, mediante actos delegados de conformidad con el artículo 46. A tal efecto será de aplicación, mutatis mutandis, el artículo 18, apartados 1 a 4 y 6.

[...]»

B.      Directiva 92/43

7.        El artículo 6 de la Directiva 92/43 (conocida generalmente como «Directiva sobre los hábitats») dispone lo siguiente:

«1.      Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.

2.      Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.

[...]»

C.      Directiva 2004/35/CE

8.        La Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, (6) establece un marco basado en el principio de «quien contamina paga», para la prevención y la reparación de los daños medioambientales.

II.    Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales

9.        Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (en lo sucesivo, «Deutscher Naturschutzring») es una reconocida organización de protección de la naturaleza a la que se reconoce la capacidad para actuar judicialmente en Alemania. El 30 de julio de 2014, solicitó ante el Bundesamt für Naturschutz (Oficina Federal de Protección de la Naturaleza; en lo sucesivo, «Oficina Federal») que en la legislación nacional se introdujese la prohibición de las artes de pesca marítima de arrastre y del uso de redes de enmalle en algunas áreas de Natura 2000 (7) situadas en la zona económica exclusiva alemana de los mares del Norte y Báltico (en lo sucesivo, «medidas controvertidas en el procedimiento principal»).

10.      Según el órgano jurisdiccional remitente, en dichas zonas la pesca marítima se realiza empleando diversas artes de pesca, algunas de las cuales implican técnicas móviles de arrastre que afectan negativamente a los arrecifes y bancos de arena, y el uso de redes fijas de enmalle, que causan la captura involuntaria de marsopas y aves marinas.

11.      La Oficina Federal desestimó en primer lugar la solicitud mediante resolución de 29 de octubre de 2014 y, posteriormente, el recurso administrativo del Deutscher Naturschutzring mediante resolución de 19 de diciembre de 2014. En opinión de la Oficina Federal, esta no estaba facultada para adoptar las medidas solicitadas, que, en principio, corresponden a la competencia exclusiva de la Unión, en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d). A su parecer, al tratarse de medidas que afectan a la pesca marítima por buques de pesca de otros Estados miembros en la zona económica exclusiva alemana, dichas medidas deben ser adoptadas por las instituciones de la Unión, con arreglo a los artículos 11 y 18 del Reglamento n.o 1380/2013.

12.      El 27 de enero de 2015, Deutscher Naturschutzring interpuso un recurso contencioso-administrativo contra esa resolución ante el Verwaltungsgericht Köln (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Colonia, Alemania). Dicho Tribunal, al albergar dudas sobre la correcta interpretación de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1)      ¿Debe interpretarse el artículo 11 del [Reglamento n.o 1380/2013] en el sentido de que se opone a las medidas de un Estado miembro, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, que sean necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la [Directiva 92/43], pero afecten a los buques de pesca de otros Estados miembros y prohíban con carácter general la pesca profesional con artes de arrastre y redes de enmalle en áreas de Natura 2000?

En particular,

a)      ¿Debe interpretarse el artículo 11 del [Reglamento n.o 1380/2013] en el sentido de que el concepto de “medidas de conservación” comprende las artes mencionadas en la primera cuestión prejudicial?

b)      ¿Debe interpretarse el artículo 11 del [Reglamento n.o 1380/2013] en el sentido de que el concepto de “buques de pesca de otros Estados miembros” también comprende los buques de pesca de otro Estado miembro que navegan bajo pabellón del Estado miembro de la República Federal de Alemania?

c)      ¿Debe interpretarse el artículo 11 del [Reglamento n.o 1380/2013] en el sentido de que el concepto de «cumplir el objetivo de la pertinente legislación de la Unión» también comprende las medidas adoptadas por el Estado miembro que se limiten a favorecer el cumplimiento de los objetivos mencionados en dicha legislación de la Unión?

2)      ¿Debe interpretarse el artículo 11 del [Reglamento n.o 1380/2013] en el sentido de que se opone a las medidas de un Estado miembro, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, que sean necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la [Directiva 2004/35]?

3)      En caso de respuesta negativa a las dos primeras cuestiones prejudiciales, ya sea de forma alternativa o acumulativa:

¿Se opone la competencia exclusiva de la Unión Europea en materia de conservación de los recursos biológicos marinos en el marco de la Política Pesquera Común con arreglo al artículo 3, apartado 1, letra d), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a la adopción de las mencionadas medidas por parte de los Estados miembros?»

13.      Han presentado observaciones escritas en el presente procedimiento Deutscher Naturschutzring, la Oficina Federal, los Gobiernos español, polaco y portugués, y la Comisión. Deutscher Naturschutzring, la Oficina Federal, los Gobiernos alemán, español y portugués y la Comisión también presentaron sus informes orales en la vista oral celebrada el 22 de noviembre de 2017.

III. Apreciación

A.      Sobre la primera cuestión prejudicial

14.      Con su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro adopte medidas, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, que sean necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 92/43, cuando tales medidas afecten a los buques de pesca de otros Estados miembros al prohibir con carácter general la pesca profesional con artes de arrastre y redes de enmalle. A tal fin, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia, en particular, que aclare el significado de las expresiones «medidas de conservación», «buques de pesca de otros Estados miembros» y «[cumplir] el objetivo de la pertinente legislación de la Unión» utilizadas en dicha disposición.

15.      A este respecto, la Oficina Federal, los Gobiernos alemán, español y polaco y la Comisión proponen responder afirmativamente a la cuestión. En su opinión, dado que medidas como la prohibición general de utilizar ciertas artes de pesca en áreas de Natura 2000 pueden afectar a los buques de pesca de otros Estados miembros, solo la Comisión está facultada para adoptarlas. En particular, argumentan que el concepto de «medidas de conservación» mencionado en el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 comprende medidas como las controvertidas en el procedimiento principal.

16.      Por el contrario, el Gobierno portugués y Deutscher Naturschutzring consideran que la respuesta a esta cuestión debe ser negativa. Sostienen, en particular, que medidas como las controvertidas en el procedimiento principal, debido a su objetivo de protección del medio ambiente, están excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1380/2013, de manera que pueden ser adoptadas unilateralmente por los Estados miembros.

17.      A continuación expondré los motivos por los que estoy de acuerdo con la primera postura. En mi opinión, medidas como las controvertidas en el procedimiento principal, por su propia naturaleza, están comprendidas en el ámbito de la conservación de los recursos biológicos marinos en el marco de la PPC. En consecuencia, de conformidad con el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013, un Estado miembro no puede adoptar ninguna medida de este tipo, aplicable a las aguas de su zona económica exclusiva, que afecte a los derechos de pesca de otros Estados miembros.

1.      Introducción: sobre la política de pesca y la política de medio ambiente

18.      Con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d), la Unión dispone de competencia exclusiva en la conservación de los recursos biológicos marinos con arreglo a la PPC. En cambio, en virtud del artículo 4 TFUE, apartado 2, letras d) y e), los demás aspectos de la PPC y del medio ambiente corresponden a las competencias compartidas de la Unión.

19.      Uno de los principales argumentos formulados por el Gobierno portugués y Deutscher Naturschutzring en respaldo de su tesis es que, al haber sido adoptado el Reglamento n.o 1380/2013 sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 2, solo puede afectar a las medidas pesqueras, pero no a las medidas adoptadas para proteger el medio ambiente.

20.      Sin embargo, un argumento muy similar ya ha sido rechazado por el Tribunal de Justicia en el asunto Mondiet. (8) En dicho asunto, el Tribunal de Justicia debió examinar, entre otros extremos, la legalidad de una disposición que, con fines medioambientales, prohibía utilizar ciertas artes y equipos de pesca, en el marco de una medida de la Unión adoptada sobre la base jurídica de la PPC.

21.      En su sentencia, el Tribunal de Justicia recalcó que la disposición en cuestión preveía determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros y fue adoptada para proteger los bancos pesqueros. El Tribunal de Justicia no consideró que el hecho de que la disposición también persiguiera un fin medioambiental exigía un fundamento jurídico adicional para su adopción. El Tribunal de Justicia señaló que, de conformidad con el artículo 130 R, apartado 2, del Tratado CEE entonces vigente (actualmente sustituido, en esencia, por el artículo 11 TFUE), las exigencias de la protección del medio ambiente habían de ser un componente de las demás políticas de la Comunidad. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia consideró que el solo hecho de que una medida comunitaria tuviese en cuenta dichas exigencias no significaba que hubiera de formar parte de la política comunitaria de medio ambiente. (9)

22.      En mi opinión, estas consideraciones son plenamente aplicables a las medidas controvertidas en el procedimiento principal. Por su propia naturaleza, el contenido de dichas medidas atañe a la PPC y, en concreto, a la conservación de los recursos biológicos marinos. Son medidas que prohíben el uso de determinadas artes y equipos de pesca, regulando así la forma en que se pueden llevar a cabo las actividades pesqueras en ciertas zonas, lo que inevitablemente afecta a la cantidad de recursos biológicos marinos capturados en dichas zonas.

23.      Es cierto que las medidas también afectarían a especies distintas de las que se pescan y, en general, a todo el ecosistema de las áreas. Sin embargo, ello no es suficiente para excluir dichas medidas del ámbito de la PPC. A este respecto, basta con señalar que todas las especies animales (incluidas las especies marinas que se pescan) solo pueden vivir, reproducirse y prosperar si sus ecosistemas están suficientemente conservados. Toda alteración sustancial de los componentes vivos e inertes de un ecosistema marino puede tener repercusiones en las poblaciones de peces de esas zonas. Por ese motivo, con el Reglamento n.o 1380/2013 se pretende aplicar un enfoque ecosistémico a la gestión de la pesca, a fin de garantizar que las actividades pesqueras tengan un impacto negativo mínimo en el ecosistema marino y evitar, en la medida de lo posible, la degradación del medio marino. (10)

24.      A diferencia del Gobierno portugués, no interpreto la sentencia del Tribunal de Justicia Kramer y otros (11) en el sentido de que solo las medidas relativas a los recursos marinos que puedan ser explotados comercialmente están comprendidas en el ámbito de la PPC. Aparte del hecho de que dicha sentencia data de un período en que el Tratado CEE no incluía ninguna disposición específica sobre medio ambiente (y mucho menos una que estableciera el principio de integración, actualmente consagrado en el artículo 11 TFUE (12)), el Tribunal de Justicia se limitó a declarar que lo fundamental para que una medida de conservación pertenezca a la PPC es si esa medida es necesaria a largo plazo «para garantizar un rendimiento óptimo y constante de la pesca». (13) Por las razones expuestas en el punto anterior, considero que las medidas controvertidas en el procedimiento principal satisfacen esta exigencia.

25.      Esta interpretación se ve confirmada por el considerando 25 del Reglamento n.o 1380/2013, que reconoce que las Directivas 2009/147, 92/43 y 2008/56 imponen a los Estados miembros ciertas obligaciones por lo que respecta a las zonas de protección especial y, para cumplir con ellas, los Estados miembros pueden tener que adoptar «normas en el marco de la PPC».

26.      No en vano, la idea subyacente al artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d), es que la ponderación entre la finalidad meramente económica de una óptima explotación de los recursos marinos y el objetivo más orientado al medio ambiente de conservar y gestionar de forma sostenible dichos recursos, y por ende los ecosistemas marinos en su conjunto, se ha de efectuar a escala de la UE. Si los Estados miembros estuvieran facultados para adoptar unilateralmente medidas que puedan afectar de forma inmediata y directa al dónde, al cuándo y al cuánto de las actividades pesqueras que se pueden desarrollar, quedaría comprometida la eficacia y la coherencia de la PPC, dando lugar a la fragmentación y distorsión de todo el mercado de la Unión.

27.      Es importante tener en cuenta que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, un acto de la Unión que persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante, si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante mientras que el otro solo es accesorio (14) Por lo tanto. el solo hecho de que el Reglamento n.o 1380/2013 se base en el artículo 43 TFUE, apartado 2, no significa que no pueda incluir disposiciones de carácter accesorio que, por su contenido o su finalidad, pertenezcan (o simplemente afecten) a otras políticas de la Unión, como el medio ambiente. Esto resulta especialmente evidente en el caso de las disposiciones que, como el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013, están destinadas a regular la relación entre los instrumentos adoptados en distintas áreas de actividad de la Unión.

28.      Por lo tanto, aunque una disposición como el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 hubiese de considerarse de contenido principalmente medioambiental o que persigue primordialmente un fin medioambiental, ello no significaría que no pudiera incluirse en un instrumento jurídico adoptado sobre un único fundamento legal en materia de pesca. De hecho, podría calificarse de disposición de carácter accesorio, relacionada con el medio ambiente y lícitamente incluida en un instrumento que persigue objetivos más amplios de política pesquera.

29.      Obviamente, esto no significa que una disposición equivalente o similar al artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 no pueda estar incluida en un instrumento que persiga un objetivo medioambiental más amplio y, por tanto, basado (también o solamente) en el artículo 192 TFUE. En otras palabras, medidas como las propuestas por Deutscher Naturschutzring pueden estar perfectamente destinadas a proteger el ecosistema marino en su conjunto (y no solo o principalmente los recursos marinos explotables comercialmente), pero eso no significa que no puedan regirse válidamente por el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013. Si dicha disposición es lícita (y ningún interviniente ha negado que lo sea), yo no alcanzo a entender por qué pueden ser desatendidas las normas que establece.

30.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, las medidas controvertidas en el procedimiento principal están comprendidas en el ámbito de la PPC y, en particular, de la conservación de los recursos biológicos marinos, y no en la política de medio ambiente de la Unión. Dado que el primero es un ámbito de competencia exclusiva de la Unión, tales medidas solo pueden ser adoptadas por las instituciones europeas, salvo que la Unión delegue en las autoridades de los Estados miembros la facultad de adoptarlas o les autorice a hacerlo.

31.      Partiendo de estas premisas, voy a analizar las cuestiones concretas planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Aunque algunas de esas cuestiones, como alega la Oficina Federal, no sean decisivas para responder a la primera cuestión prejudicial, en aras de la integridad las examinaré todas.

2.      Concepto de «medidas de conservación»

32.      El artículo 7 del Reglamento n.o 1380/2013 contiene una lista no exhaustiva de las medidas que deben considerarse «medidas de conservación» a efectos de dicho Reglamento. Entre ellas figuran las «medidas necesarias para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la legislación medioambiental de la Unión, adoptada en virtud del artículo 11». (15) También se incluyen «medidas técnicas», como «las características de los artes de pesca y las normas relativas a su utilización», «las especificaciones aplicables a la construcción de los artes de pesca» y «las limitaciones o prohibiciones en la utilización de determinados artes de pesca y en las actividades pesqueras, en determinadas zonas o durante determinados períodos». (16) El concepto de «medidas técnicas» se define también en el artículo 4, apartado 1, punto 20, del Reglamento como «las medidas que regulan la composición de las capturas por especies y tallas y sus efectos en los ecosistemas como resultado de las actividades pesqueras, a través del establecimiento de condiciones relativas a la utilización y la estructura de los artes de pesca y restricciones de acceso a zonas de pesca».

33.      Por lo tanto, del propio tenor literal del Reglamento n.o 1380/2013 se desprende que medidas como las controvertidas en el procedimiento principal (que regulan y prohíben el uso de determinadas artes y equipos de pesca) están comprendidas en el concepto de «medidas de conservación» a los efectos de dicho Reglamento.

3.      Concepto de «buques de pesca de otros Estados miembros»

34.      A continuación, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que aclare el significado de la expresión «buques de pesca de otros Estados miembros».

35.      A este respecto, quiero señalar que, en primer lugar, el artículo 4, apartado 1, punto 5 del Reglamento n.o 1380/2013 define los buques de pesca de la Unión en referencia tanto al pabellón que enarbola el buque como a su país de inscripción. En segundo lugar, el artículo 19 del mismo Reglamento, relativo a las medidas de los Estados miembros para la conservación de las poblaciones de peces en aguas de la Unión, también se refiere a los buques pesqueros que enarbolan el pabellón del Estado miembro de que se trate. En tercer lugar, también parece derivarse una referencia a esos dos requisitos del artículo 24, apartado 1, del Reglamento, con arreglo al cual «los Estados miembros registrarán la información sobre la propiedad y las características de los buques y de las artes de pesca y sobre la actividad de los buques pesqueros de la Unión que enarbolen su pabellón que sea necesaria para la gestión de las medidas establecidas en virtud del presente Reglamento». Por lo tanto, a la hora de determinar la nacionalidad de un buque, el Reglamento n.o 1380/2013 parece tomar como referencia tanto su pabellón como su lugar de inscripción.

36.      Procede señalar que, en principio, esos dos elementos coinciden. En efecto, con arreglo al artículo 91 («Nacionalidad de los buques») de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, (17) «cada Estado establecerá los requisitos necesarios para conceder su nacionalidad a los buques, para su inscripción en un registro en su territorio y para que tengan el derecho de enarbolar su pabellón. Los buques poseerán la nacionalidad del Estado cuyo pabellón estén autorizados a enarbolar». El artículo 94 («Deberes del Estado del pabellón») de dicha Convención añade también que todo Estado miembro «ejercerá de manera efectiva su jurisdicción y control en cuestiones administrativas, técnicas y sociales sobre los buques que enarbolen su pabellón» y, en particular, «mantendrá un registro de buques en el que figuren los nombres y características de los que enarbolen su pabellón» y «ejercerá su jurisdicción de conformidad con su derecho interno sobre todo buque que enarbole su pabellón [...] respecto de las cuestiones administrativas, técnicas y sociales relativas al buque». De conformidad con dichas disposiciones de Derecho internacional público, el Tribunal de Justicia ha declarado constantemente que un buque solo posee, en principio, una nacionalidad, a saber, la del Estado donde está registrado. (18)

37.      En consecuencia, la expresión «buques de pesca de otros Estados miembros» del artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 debe interpretarse en el sentido de que se refiere a los buques registrados en (y, por tanto, que enarbolen el pabellón de) Estados miembros distintos de aquel que posea la soberanía o jurisdicción sobre las aguas de que se trate.

38.      En este contexto quisiera añadir que en el esquema del artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 es un elemento esencial la nacionalidad de los buques afectados por las medidas de conservación necesarias para el cumplimiento de la legislación de la Unión en materia de medio ambiente. De hecho, conforme al apartado 1 de dicha disposición, las medidas de conservación que solo afecten a los buques nacionales pueden ser adoptadas a iniciativa del propio Estado miembro, siempre que se den las condiciones pertinentes. A la inversa, las medidas de conservación que también puedan a afectar a los buques de otros Estados miembros deben ser adoptadas por la Comisión conforme al procedimiento especial establecido en los artículos 11, apartados 2 a 6, y 18 del Reglamento n.o 1380/2013. (19)

39.      Este requisito de incidencia sobre los buques de otros Estados miembros viene especificado por el artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.o 1380/2013, que hace referencia a «otros Estados miembros [que] tengan un interés directo de gestión en la pesquería a la que afecten [las] medidas [en cuestión]». Esta última expresión se define, a su vez, en el artículo 4, apartado 1, punto 22, del Reglamento n.o 1380/2013 del siguiente modo: «“Estado miembro que tiene un interés directo de gestión”, Estado miembro que tiene un interés definido bien por unas posibilidades de pesca o bien por una pesquería situada en la zona económica exclusiva del Estado miembro de que se trate [...]».

40.      De esta disposición se deduce que, como acertadamente señalan la Oficina Federal y la Comisión, por principio es necesaria la actuación de la Comisión en virtud del artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.o 1380/2013 cuando las medidas de conservación afecten a los buques de otros Estados miembros que pesquen en la zona de que se trate o que, pese a no pescar allí (o aún no), tengan derecho a hacerlo.

4.      Concepto de «[cumplir] el objetivo de la pertinente legislación de la Unión»

41.      Por último, el órgano jurisdiccional remitente solicita también al Tribunal de Justicia que aclare el concepto de «[cumplir] el objetivo de la pertinente legislación de la Unión» a efectos del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 1380/2013. En particular, el órgano jurisdiccional nacional desea saber si dicha expresión implica que las medidas de conservación en cuestión deben ser suficientes por sí mismas para alcanzar los objetivos de la normativa pertinente de la Unión o si, por el contrario, basta con que contribuyan simplemente a alcanzar dichos objetivos.

42.      La cuestión planteada es probablemente más terminológica que sustantiva.

43.      A mi parecer, cuando se adoptan una o varias medidas concretas con el fin de proteger el medio ambiente, rara vez las autoridades pueden estar seguras de que con ellas se alcanzarán, de por sí, plenamente y con certeza, los objetivos perseguidos. De hecho, muchas veces es difícil evaluar ex ante la eficacia de las medidas previstas, y el mayor o menor éxito dependerá de diversos factores, algunos de los cuales no pueden ser totalmente controlados o previstos. Esto resulta especialmente patente cuando la actuación se considera necesaria para hacer frente a fenómenos cuyas causas pueden ser múltiples y variadas y quizá incluso estar sujetas a cierta controversia científica. Además, con frecuencia los objetivos de medio ambiente son objetivos a largo plazo que solo se pueden alcanzar aplicando múltiples medidas que deben ser actualizadas a lo largo del tiempo, dependiendo de cómo evolucione la situación.

44.      Es cierto que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 1380/2013 habla también de medidas de conservación «que sean necesarias» para cumplir con la legislación de la Unión en materia de medio ambiente, (20) lo que puede dar la impresión de que las medidas contempladas por dicha disposición son solo las indispensables para conseguir los objetivos propuestos.

45.      Sin embargo, dicha expresión se puede explicar por el hecho de que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 1380/2013 exige a los Estados miembros buscar el equilibrio entre dos tipos de objetivos, a veces antagónicos: los de la PPC (enunciados en el artículo 39 TFUE y en el artículo 2 del Reglamento n.o 1380/2013) y los de medio ambiente perseguidos por las disposiciones de la Unión a que se refiere el artículo 11, apartado 1.

46.      La necesidad de que los Estados miembros lleven a cabo ese ejercicio de equilibrio resulta evidente cuando se examinan juntas todas las condiciones establecidas por el artículo 11, apartado 1, para que el Estado miembro adopte medidas de conservación. De una parte, en dicha disposición se establece que las medidas deben ser «compatibles con los objetivos establecidos en el artículo 2 de [dicho] Reglamento» y, por otro, la misma disposición añade que las medidas también deben «[cumplir] el objetivo de la pertinente legislación de la Unión que pretendan aplicar».

47.      En otras palabras, el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 1380/2013 obliga a los Estados miembros a someter las medidas previstas a un examen de proporcionalidad.Un elemento clave de dicho examen, conforme a reiterada jurisprudencia, (21) es la comprobación de que las medidas sean adecuadas y necesarias (en el sentido de la probabilidad de que hagan una contribución positiva y significativa) para lograr los objetivos de medio ambiente propuestos por el artículo 13, apartado 4, de la Directiva 2008/56, el artículo 4 de la Directiva 2009/147 y el artículo 6 de la Directiva 92/43.

48.      Por lo tanto, el concepto de «[cumplir] el objetivo de la pertinente legislación de la Unión» que aparece en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 1380/2013 significa que las medidas de conservación de que se trate deben hacer una contribución positiva y significativa para lograr los objetivos de medio ambiente propuestos por las disposiciones que allí se citan.

5.      Conclusión sobre la primera cuestión prejudicial

49.      Para terminar con esta cuestión, quisiera recalcar de nuevo que las medidas controvertidas en el procedimiento principal, por su propia naturaleza, están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013. Es indudable que: i) las medidas controvertidas en el procedimiento principal se consideran, al menos desde el punto de vista de Deutscher Naturschutzring, necesarias para cumplir las obligaciones establecidas en el artículo 6 de la Directiva 92/43, y ii) al prohibir ciertas artes de pesca a todos los buques que faenen en determinadas áreas protegidas, dichas medidas pueden afectar a los intereses pesqueros de Estados miembros distintos de Alemania. (22)

50.      En vista de las consideraciones que preceden, opino que el Tribunal de Justicia debe responder a la primera cuestión en el sentido de que, correctamente interpretado, el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 se opone a que un Estado miembro adopte medidas, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, que sean necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 92/43, cuando tales medidas afecten a los buques de pesca de otros Estados miembros al prohibir con carácter general la pesca profesional con artes de arrastre y redes de enmalle.

B.      Sobre la segunda cuestión prejudicial

51.      Con su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 se opone a las medidas de un Estado miembro, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, que sean necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2004/35.

52.      Esta cuestión, según está formulada por el órgano jurisdiccional remitente, resulta demasiado imprecisa, por lo que no se puede responder adecuadamente. Es evidente que el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 no se puede interpretar en el sentido de que se opone a que un Estado miembro adopte cualesquiera medidas, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, que se puedan considerar necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2004/35.

53.      Por lo tanto, es preciso reformular la cuestión. En esencia, lo que el órgano jurisdiccional remitente desea saber con su segunda cuestión es si el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 se opone a las medidas de un Estado miembro como las controvertidas en el procedimiento principal, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, aunque se consideren necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2004/35.

54.      Para empezar, debo confesar que no veo claro en absoluto cómo unas medidas como las controvertidas en el procedimiento principal pueden considerarse necesarias para que Alemania cumpla las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2004/35.

55.      El principio fundamental de dicha Directiva consiste en que un operador cuya actividad haya causado daños al medio ambiente o haya supuesto una amenaza inminente de tales daños sea declarado responsable desde el punto de vista económico a fin de inducir a los operadores a adoptar medidas y desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de que se produzcan daños medioambientales, de forma que se reduzca su exposición a responsabilidades económicas. A tal fin, la Directiva 2004/35 pretende establecer un marco común para la prevención y la reparación de los daños medioambientales a un coste razonable para la sociedad. (23)

56.      Cabe señalar que, en su considerando 13, la Directiva señala que «no es posible subsanar todas las formas de daño medioambiental mediante el mecanismo de la responsabilidad [que allí se establece]. Para que esta sea eficaz, es preciso que pueda identificarse a uno o más contaminantes, los daños deben ser concretos y cuantificables y es preciso establecer un vínculo causal entre los daños y los contaminantes identificados. Por consiguiente, la responsabilidad no es un instrumento adecuado para abordar la contaminación de carácter extendido y difuso, en la cual es imposible asociar los efectos medioambientales negativos con actos u omisiones de determinados agentes individuales».

57.      No obstante, el tipo de daño que Deutscher Naturschutzring pretende evitar con la adopción de las medidas controvertidas en el procedimiento principal parece tener precisamente un carácter extendido y difuso. Los argumentos de Deutscher Naturschutzring se basan aparentemente en la premisa de que todo uso de las artes y equipos de pesca controvertidos causa inevitablemente un daño al ecosistema marino de las áreas protegidas.

58.      Además, las principales obligaciones sustantivas que se derivan de las disposiciones de la Directiva 2004/35 se dirigen a los operadores económicos, y no a las autoridades de los Estados miembros.

59.      Sin embargo, a este respecto Deutscher Naturschutzring se remite a los artículos 12 y 13 de la Directiva, que en esencia exigen a los Estados miembros disponer i) procedimientos administrativos que permitan a los interesados solicitar a las autoridades competentes de los Estados miembros adoptar medidas en virtud de dicha Directiva en caso de daños medioambientales o de amenaza inminente de tales daños, y ii) procedimientos de recurso que permitan a dichos interesados recurrir la actuación o la inacción de las autoridades. En cualquier caso, los considerandos 24 y 26 dejan claro que dichos procedimientos se deben entender como medios de aplicación y cumplimiento de la Directiva. Dicho de otra manera, su ámbito de aplicación queda limitado al objeto de la Directiva 2004/35, que, según se establece en su artículo 1, es establecer un marco de responsabilidad medioambiental basado en el principio de «quien contamina paga».

60.      Por lo tanto, no hay fundamento alguno para interpretar los artículos 12 y 13 de la Directiva 2004/35 en el sentido de que obligan a los Estados miembros a establecer un sistema de procedimientos administrativos y de recurso que permitan a los particulares solicitar a las autoridades que intervengan en relación con cualquier actividad humana que pueda tener algún efecto sobre el medio ambiente.

61.      También tengo dudas acerca de que la Directiva 2004/35 sea aplicable al presente caso en virtud de su artículo 5, que permite a los Estados miembros, en determinadas circunstancias, requerir a los operadores que adopten las «medidas preventivas necesarias». Las medidas preventivas solo se pueden ordenar «en respuesta a un suceso, acto u omisión que haya supuesto una amenaza inminente de daño medioambiental». (24) Además, como ya se ha expuesto, el daño debe ser «concreto y cuantificable» y debe poder «identificarse a uno o más contaminantes».

62.      En cualquier caso, y al margen de la cuestión de la aplicabilidad de la Directiva 2004/35 a una situación como la del procedimiento principal, soy del parecer de que la respuesta a la segunda cuestión prejudicial se deduce de la respuesta propuesta a la primera cuestión. Si las medidas controvertidas en el procedimiento principal, por su propia naturaleza, se deben incluir en el ámbito de la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la PPC, dichas medidas solo se pueden adoptar cuando así lo permitan las normas de la PPC. El artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 es la disposición clave a este respecto.

63.      No obstante, el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 señala que, en la medida en que afecten a los buques de pesca de otros Estados miembros, solo la Comisión está facultada para adoptar tales medidas. Además, las medidas de conservación que se pueden adoptar en virtud del artículo 11 son solo las necesarias para cumplir con las obligaciones que se derivan de tres disposiciones muy concretas del Derecho de la Unión sobre medio ambiente: el artículo 13, apartado 4, de la Directiva 2008/56, el artículo 4 de la Directiva 2009/147 y el artículo 6 de la Directiva 92/43. En el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 no se menciona ninguna disposición de la Directiva 2004/35.

64.      Tal como señala la Comisión, no hay indicio alguno de que dicha lista de disposiciones jurídicas se deba considerar meramente ilustrativa. Por el contrario, los términos del artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 sugieren que se trata de una lista exhaustiva. En efecto, la mención de solamente esas tres disposiciones (y ninguna otra) habría constituido una extraña elección si el legislador de la Unión hubiese pretendido introducir una cláusula más general para regular la relación entre la PPC y toda la legislación de medio ambiente de la UE.

65.      Además, en mi opinión, el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 1380/2013 no se puede aplicar por analogía a las medidas que se consideren necesarias para cumplir con otras disposiciones de la Unión en materia de medio ambiente. Al habilitar a los Estados miembros para actuar con carácter excepcional en un ámbito comprendido en la competencia exclusiva de la Unión, dicha disposición constituye una excepción a la regla general, por lo que se ha de interpretar de forma estricta. (25)

66.      Por estas razones, considero que el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a las medidas de un Estado miembro como las controvertidas en el procedimiento principal, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, aunque se consideren necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2004/35.

C.      Sobre la tercera cuestión prejudicial

67.      Dado que la tercera cuestión solo se plantea en caso de respuesta negativa a la primera o a la segunda, no hay necesidad de responderla. En efecto, de las consideraciones que preceden queda manifiestamente claro que las medidas controvertidas en el procedimiento principal, por su propia naturaleza, están comprendidas en el ámbito de la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la PPC y, por tanto, corresponden a la competencia exclusiva de la Unión en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d).

68.      Por lo tanto, a falta de una disposición expresa del Derecho de la Unión que autorice o delegue en los Estados miembros la adopción de tales medidas, estos no pueden adoptarlas.

IV.    Conclusión

69.      En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht Köln (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Colonia, Alemania) del siguiente modo:

–        «El artículo 11 del Reglamento (UE) n.o 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1954/2003 y (CE) n.o 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.o 2371/2002 y (CE) n.o 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo, se opone a que un Estado miembro adopte medidas, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, que sean necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, cuando tales medidas afecten a los buques de pesca de otros Estados miembros al prohibir con carácter general la pesca profesional con artes de arrastre y redes de enmalle;

–        medidas como la prohibición de pescar con artes de arrastre y redes de enmalle están comprendidas en el concepto de «medidas de conservación» a los efectos del artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013;

–        la expresión «buques de pesca de otros Estados miembros» del artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 se refiere a los buques registrados en (y, por tanto, que enarbolen el pabellón de) Estados miembros distintos de aquel que posea la soberanía o jurisdicción sobre las aguas de que se trate;

–        la expresión «[cumplir] el objetivo de la pertinente legislación de la Unión» del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 1380/2013 significa que las medidas de conservación deben hacer una contribución positiva y significativa para lograr los objetivos de medio ambiente propuestos por las disposiciones que allí se citan;

–        el artículo 11 del Reglamento n.o 1380/2013 se opone a las medidas de un Estado miembro como las controvertidas en el procedimiento principal, aplicables a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción, aunque se consideren necesarias para que el Estado miembro cumpla las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.»


1      Lengua original: inglés.


2      DO 2013, L 354, p. 22.


3      Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7).


4      Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7).


5      Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva Marco sobre la estrategia marina) (DO 2008, L 164, p. 19).


6      DO 2004, L 143, p. 56.


7      Véase el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 92/43: «Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I y de hábitats de especies que figuran en el anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.»


8      Sentencia de 24 de noviembre de 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906).


9      Sentencia de 24 de noviembre de 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906), apartados 17 a 28. Véanse igualmente las conclusiones de la Abogado General Gulman presentadas en ese mismo asunto (EU:C:1993:822) puntos 12 a 17. Esos mismos principios se han visto confirmados también en la ulterior jurisprudencia del Tribunal de Justicia; véase, por ejemplo, la sentencia de 19 de septiembre de 2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509), apartado 33.


10      Véanse, en particular, los artículos 2, apartado 3, y 4, apartados 1 y 9, y el considerando 13 del Reglamento n.o 1380/2013.


11      Sentencia de 14 de julio de 1976, Kramer y otros (3/76, 4/76 y 6/76, EU:C:1976:114).


12      Dicho principio fue introducido por primera vez en los Tratados mediante el Acta Única Europea, en el citado artículo 130 R, apartado 2, del Tratado CEE.


13      Sentencia de 14 de julio de 1976, Kramer y otros (3/76, 4/76 y 6/76, EU:C:1976:114), apartados 56 a 59.


14      Véase la sentencia de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo (C‑377/12, EU:C:2014:1903), apartado 34 y jurisprudencia citada.


15      Artículo 7, apartado 1, letra i), del Reglamento n.o 1380/2013.


16      Artículo 7, apartado 2, letras a), b) y c), del Reglamento n.o 1380/2013.


17      Celebrada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 y en vigor desde el 16 de noviembre de 1994. Véase la Decisión 98/392/CE del Consejo, de 23 de marzo de 1998, relativa a la celebración por la Comunidad Europea de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 y del Acuerdo de 28 de julio de 1994 relativo a la aplicación de la parte XI de dicha Convención (DO 1998, L 179, p. 1).


18      Véanse, en particular, las sentencias de 24 de noviembre de 1992, Poulsen y Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453), apartado 13, y de 2 de diciembre de 1992, Comisión/Irlanda (C‑280/89, EU:C:1992:481), apartado 24.


19      Véase, asimismo, el considerando 25 del Reglamento n.o 1380/2013.


20      El subrayado es mío.


21      El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el principio de proporcionalidad requiere que los actos adoptados por las instituciones de la Unión, o por los Estados miembros actuando en el ámbito del Derecho de la Unión, no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deberán ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. Véase, por ejemplo, la sentencia de 14 de junio de 2017, TofuTown.com (C‑422/16, EU:C:2017:458), apartado 45 y jurisprudencia citada.


22      Este último elemento ha sido confirmado de nuevo en la vista oral por el Gobierno alemán.


23      Véanse los considerandos 2 y 3 de la citada Directiva.


24      Artículo 2, punto 10, de la Directiva (el subrayado es mío).


25      Que es la Unión quien faculta a los Estados miembros para adoptar las medidas aludidas en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 1380/2013 queda aún más patente al comparar la versión alemana del Reglamento con otras versiones del mismo. Mientras que la versión alemana habla de que «die Mitgliedstaaten haben das Recht» (artículo 11, apartado 1) y de «die Mitgliedstaaten [...] zu ermächtigen» (considerando 25), versiones como la inglesa, la española, la francesa y la italiana, por ejemplo, señalan expresamente que es la Unión quien autoriza al Estado miembro a actuar.