Language of document : ECLI:EU:C:2018:38

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NIELS WAHL

vom 25. Januar 2018(1)

Rechtssache C683/16

Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e. V.

gegen

Bundesrepublik Deutschland

(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Köln [Deutschland])

„Gemeinsame Fischereipolitik – Erhaltung der biologischen Meeresschätze – Umweltschutz – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union“






1.        Fällt eine Maßnahme wie ein generelles Verbot bestimmter Fangmethoden und ‑geräte in Naturschutzgebieten zum Schutz des Meeresökosystems als Ganzes im Sinne der EU-Verträge in denBereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (im Folgenden: GFP) oder in den Bereich der Umweltpolitik?

2.        Das ist im Kern die Frage, die sich in der vorliegenden Rechtssache stellt.

I.      Rechtsrahmen

A.      Verordnung (EU) Nr. 1380/2013

3.        Die Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1954/2003 und (EG) Nr. 1224/2009 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2371/2002 und (EG) Nr. 639/2004 des Rates und des Beschlusses 2004/585/EG des Rates(2) enthält Rechtsvorschriften zur Durchführung der GFP.

4.        Der 25. Erwägungsgrund dieser Verordnung lautet:

„Durch die Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates[(3)], die Richtlinie 92/43/EWG des Rates[(4)] und die Richtlinie 2008/56/EG[(5)] werden den Mitgliedstaaten bestimmte Verpflichtungen hinsichtlich Schutzgebieten, besonderer Schutzgebiete bzw. geschützter Meeresgebiete auferlegt. Dies erfordert möglicherweise den Erlass von Maßnahmen, die unter die GFP fallen. Es ist daher zweckmäßig, die Mitgliedstaaten in Bezug auf Gewässer unter ihrer Hoheit oder Gerichtsbarkeit zum Erlass solcher Bestandserhaltungsmaßnahmen zu ermächtigen, die zur Erfüllung der ihnen aus diesen Unionsrechtsakten erwachsenden Verpflichtungen erforderlich sind, sofern sich diese Maßnahmen nicht auf die Fischereiinteressen anderer Mitgliedstaaten auswirken. Für den Fall, dass sich diese Maßnahmen möglicherweise auf die Fischereiinteressen anderer Mitgliedstaaten auswirken, sollte die Befugnis zum Erlass einer solchen Maßnahme bei der Kommission liegen und die betroffenen Mitgliedstaaten sollten auf die regionale Zusammenarbeit zurückgreifen.“

5.        Art. 4 („Begriffsbestimmungen“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 bestimmt:

„…

5.      ‚Fischereifahrzeug der Union‘ ist ein Fischereifahrzeug, das die Flagge eines Mitgliedstaats führt und in der Union registriert ist;

22.      ‚Mitgliedstaat, der ein direktes Bewirtschaftungsinteresse hat‘, ist ein Mitgliedstaat, der ein Interesse hat, das entweder in Fangmöglichkeiten oder in einer Fischerei in der ausschließlichen Wirtschaftszone des betreffenden Mitgliedstaats oder – im Mittelmeer – in einer traditionellen Fischerei auf Hoher See besteht;

…“

6.        Art. 11 („Bestandserhaltungsmaßnahmen, die zur Einhaltung der Verpflichtungen nach Umweltvorschriften der Union erforderlich sind“) dieser Verordnung sieht vor:

„(1)      Die Mitgliedstaaten haben das Recht, Bestandserhaltungsmaßnahmen zu erlassen, die keine Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten haben und für die Gewässer unter ihrer Hoheit oder Gerichtsbarkeit gelten und zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen nach Artikel 13 Absatz 4 der Richtlinie 2008/56/EG, Artikel 4 der Richtlinie 2009/147/EG oder Artikel 6 der Richtlinie 92/43/EWG erforderlich sind, vorausgesetzt, diese Maßnahmen sind mit den Zielen des Artikels 2 dieser Richtlinie vereinbar, erreichen die Ziele der entsprechenden Unionsvorschriften, die sie umsetzen sollen, und sind wenigstens ebenso streng wie Maßnahmen nach Unionsrecht.

(2)      Ist ein Mitgliedstaat (im Folgenden ‚veranlassender Mitgliedstaat‘) der Auffassung, dass Maßnahmen erlassen werden müssen, um die Verpflichtungen nach Absatz 1 einzuhalten und haben andere Mitgliedstaaten ein direktes Bewirtschaftungsinteresse an der Fischerei, die von solchen Maßnahmen betroffen ist, so wird der Kommission die Befugnis übertragen, auf Antrag solche Maßnahmen im Wege delegierter Rechtsakte gemäß Artikel 46 zu erlassen. Für diesen Zweck ist Artikel 18 Absätze 1 bis 4 und Absatz 6 sinngemäß anzuwenden.

…“

B.      Richtlinie 92/43

7.        In Art. 6 der Richtlinie 92/43 (für gewöhnlich „Habitat-Richtlinie“ genannt) heißt es:

„(1)      Für die besonderen Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen.

(2)      Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.

…“

C.      Richtlinie 2004/35/EG

8.        Die Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden(6) schafft einen Rahmen auf der Grundlage des Verursacherprinzips zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden.

II.    Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

9.        Der Verein Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e. V. (im Folgenden: Deutscher Naturschutzring) ist ein in Deutschland zur Einlegung von Rechtsbehelfen anerkannter Naturschutzverein. Am 30. Juli 2014 beantragte der Deutsche Naturschutzring beim Bundesamt für Naturschutz der Bundesrepublik Deutschland die Untersagung von grundberührenden Methoden der Seefischerei sowie des Einsatzes von Stellnetzen in verschiedenen Natura-2000-Gebieten(7) in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nord- und Ostsee (im Folgenden: im Ausgangsverfahren in Rede stehende Maßnahmen).

10.      Wie das vorlegende Gericht ausführt, findet in diesen Gebieten Seefischerei mittels verschiedener Fangmethoden statt. Bei einigen Methoden führen der Einsatz mobiler grundberührender Fangtechniken zu einer Beeinträchtigung von Riffen und Sandbänken und der Einsatz stationärer Kiemen- und Verwickelnetze (Stellnetzfischerei) zum Beifang von Schweinswalen und Seevögeln.

11.      Das Bundesamt lehnte die Anträge mit Bescheid vom 29. Oktober 2014 ab und wies den anschließenden Widerspruch des Deutschen Naturschutzrings mit Bescheid vom 19. Dezember 2014 zurück. Das Bundesamt vertrat die Auffassung, dass es aus Kompetenzgründen an der Anordnung der begehrten Maßnahmen gehindert sei; diese fielen gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV grundsätzlich in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union. Soweit es sich um Maßnahmen handele, die Auswirkungen auf die Seefischerei durch Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone hätten, müssten diese gemäß den Art. 11 und 18 der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 von den Unionsorganen erlassen werden.

12.      Der Deutsche Naturschutzring erhob am 27. Januar 2015 Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln (Deutschland). Da dieses Gericht Zweifel hinsichtlich der Auslegung der betreffenden unionsrechtlichen Bestimmungen hat, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1.      Ist Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 dahin gehend auszulegen, dass er Maßnahmen eines Mitgliedstaats für Gewässer unter seiner Hoheit oder Gerichtsbarkeit entgegensteht, die zur Einhaltung der Verpflichtungen des Mitgliedstaats nach Art. 6 der Richtlinie 92/43 erforderlich sind, Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten haben und mit denen in Natura‑2000-Gebieten berufsmäßige Seefischerei mittels grundberührenden Fanggeräten sowie Stellnetzen („Kiemen- und Verwickelnetze“) umfassend untersagt wird?

Insbesondere:

a)      Ist Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 dahin gehend auszulegen, dass dem Begriff der „Bestandserhaltungsmaßnahme“ die in Vorlagefrage 1 benannten Fangmethoden unterfallen?

b)      Ist Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 dahin gehend auszulegen, dass dem Begriff „Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten“ auch diejenigen Fischereifahrzeuge eines anderen Mitgliedstaats unterfallen, die unter der Bundesflagge des Mitgliedstaats der Bundesrepublik Deutschland fahren?

c)      Ist Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 dahin gehend auszulegen, dass dem Begriff „Erreichen der Ziele der entsprechenden Unionsvorschriften“ auch solche vom Mitgliedstaat erlassene Maßnahmen unterfallen, welche die in den dort genannten Unionsvorschriften genannten Ziele lediglich fördern?

2.      Ist Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 dahin gehend auszulegen, dass er Maßnahmen eines Mitgliedstaats für Gewässer unter seiner Hoheit oder Gerichtsbarkeit entgegensteht, die zur Einhaltung seiner Verpflichtungen nach der Richtlinie 2004/35 erforderlich sind?

3.      Sofern die Vorlagefragen 1 und 2 alternativ oder kumulativ zu verneinen sind:

Steht die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. d des Vertrags über die Arbeitsweise der Union dem Erlass der vorgenannten Maßnahmen durch den Mitgliedstaat entgegen?

13.      Der Deutsche Naturschutzring, das Bundesamt, die spanische, die polnische und die portugiesische Regierung sowie die Kommission haben im vorliegenden Verfahren schriftliche Stellungnahmen eingereicht. Der Deutsche Naturschutzring, das Bundesamt, die deutsche, die spanische und die portugiesische Regierung sowie die Kommission haben in der mündlichen Verhandlung am 22. November 2017 mündliche Ausführungen gemacht.

III. Analyse

A.      Erste Vorlagefrage

14.      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 dahin auszulegen ist, dass er dem Erlass von Maßnahmen zur Einhaltung der Verpflichtungen aus Art. 6 der Richtlinie 92/43 durch einen Mitgliedstaat für Gewässer unter der eigenen Hoheit oder Gerichtsbarkeit entgegensteht, wenn diese Maßnahmen, indem sie den Fischfang mittels den Meeresgrund berührenden Fanggeräten sowie des Einsatzes von Stellnetzen untersagen, Auswirkungen auf die Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten haben. Zu diesem Zweck ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof insbesondere um Auslegung der in dieser Vorschrift enthaltenen Begriffe „Bestandserhaltungsmaßnahmen“, „Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten“ und „[Erreichen der] Ziele der entsprechenden Unionsvorschriften“.

15.      Das Bundesamt, die deutsche, die spanische und die polnische Regierung sowie die Kommission sind der Ansicht, dass die Frage zu bejahen ist. Da Maßnahmen wie ein allgemeines Verbot bestimmter Fangmethoden in den Natura‑2000-Gebieten Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten haben könnten, könnten derartige Maßnahmen nur von der Kommission erlassen werden. Sie vertreten insbesondere die Ansicht, dass der Begriff „Bestandserhaltungsmaßnahmen“ in Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden umfasse.

16.      Im Gegensatz dazu sind die portugiesische Regierung und der Deutsche Naturschutzring der Auffassung, dass die Frage zu verneinen ist. Sie sind insbesondere der Ansicht, dass Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden wegen ihrer umweltpolitischen Zielsetzung vom Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1380/2013 nicht erfasst würden und daher von einem Mitgliedstaat einseitig erlassen werden könnten.

17.      Im Folgenden werde ich erläutern, warum ich der ersten Auffassung zustimme. Maßnahmen wie die, die im Ausgangsverfahren in Rede stehen, fallen meines Erachtens ihrer Art nach in den Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der GFP. Aus Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 folgt daher, dass ein Mitgliedstaat eine derartige Maßnahme für Gebiete seiner ausschließlichen Wirtschaftszone nicht erlassen darf, wenn diese Maßnahme Auswirkungen auf die Fischereiinteressen eines anderen Mitgliedstaats hat.

1.      Einleitung: Fischereipolitik und Umweltpolitik

18.      Die Union hat gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV die ausschließliche Zuständigkeit im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der GFP. Demgegenüber fallen die anderen Aspekte der GFP und der Umweltpolitik gemäß Art. 4 Abs. 2 Buchst. d und e AEUV in die Bereiche der geteilten Zuständigkeit der Union.

19.      Eines der Hauptargumente, mit denen die portugiesische Regierung und der Deutsche Naturschutzring ihre Auffassung begründen, besteht darin, dass die Verordnung Nr. 1380/2013 auf der Grundlage des Art. 43 Abs. 2 AEUV erlassen worden sei und dass sie daher nur Fischereimaßnahmen, aber nicht auch Maßnahmen zum Schutz der Umwelt betreffe.

20.      Der Gerichtshof hat jedoch in der Rechtssache Mondiet(8) bereits eine ähnliche Argumentation zurückgewiesen. In dieser Rechtssache hatte der Gerichtshof u. a. die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift zu prüfen, mit der in eine auf GFP-Grundlage erlassenen Unionsmaßnahme aus Umweltgründen ein Verbot bestimmter Fangmethoden und ‑geräte eingeführt worden war.

21.      Der Gerichtshof hat in seinem Urteil darauf hingewiesen, dass die betreffende Rechtsvorschrift bestimmte technische Maßnahmen zur Erhaltung von Meeresschätzen vorsehe und zum Schutz von Fischfanggebieten erlassen worden sei. Die Tatsache, dass die betreffende Rechtsvorschrift auch dem Umweltschutz diene, bedeute nicht, dass für ihren Erlass eine zusätzliche Rechtsgrundlage notwendig sei. Gemäß (dem damaligen) Art. 130r Abs. 2 EWG-Vertrag (inhaltlich durch Art. 11 AEUV ersetzt) seien die Erfordernisse des Umweltschutzes Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft. Die bloße Tatsache, dass eine gemeinschaftliche Maßnahme diesen Erfordernissen Rechnung trage, bedeute daher nicht, dass sie deshalb eine Handlung der Gemeinschaft im Umweltbereich darstelle(9).

22.      Diese Erwägungen sind meines Erachtens auf die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen in vollem Umfang übertragbar. Der Inhalt dieser Maßnahmen betrifft ihrer Natur nach die GFP und insbesondere die Erhaltung der biologischen Meeresschätze. Diese Maßnahmen würden bestimmte Fangmethoden und ‑geräte verbieten und somit regeln, wie der Fischfang in bestimmten Gebieten betrieben werden kann, was sich auf die Menge an gefangenen biologischen Meeresschätzen in diesen Gebieten auswirken würde.

23.      Es ist richtig, dass diese Maßnahmen sich auch auf andere Tierarten als die zu fischenden auswirken würde, und zwar ganz allgemein auf das ganze Ökosystem der Gebiete. Das rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, dass diese Maßnahmen außerhalb des Geltungsbereichs der GFP liegen. Insoweit genügt es, darauf hinzuweisen, dass alle Tierarten – einschließlich der Meeresarten, die der Fischerei unterliegen – nur leben, sich vermehren und gedeihen können, wenn ihr Ökosystem ausreichend erhalten wird. Jede erhebliche Veränderung der lebenden und/oder nicht lebenden Bestandteile des Meeresökosystems kann Auswirkungen auf die Fischbestände in den betreffenden Gebieten haben. Dies ist der Grund, warum die Verordnung Nr. 1380/2013 auf einem ökosystembasierten Ansatz der Fischereiwirtschaft beruht, um auf diese Weise die negativen Auswirkungen der Fischerei auf das Meeresökosystem auf ein Mindestmaß zu reduzieren und so weit wie möglich eine Verschlechterung der Meeresumwelt zu vermeiden(10).

24.      Anders als die portugiesische Regierung bin ich nicht der Ansicht, dass das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Kramer u. a.(11) dahin zu verstehen ist, dass nur Maßnahmen in Bezug auf wirtschaftlich nutzbare Meeresschätze in den Geltungsbereich der GFP fallen. Ganz abgesehen davon, dass dieses Urteil zu einer Zeit erging, in dem der damalige EWG-Vertrag keine besondere Vorschrift zu Umweltfragen enthielt (und erst recht nicht eine mit dem Integrationsprinzip im jetzigen Art. 11 AEUV(12)), hat der Gerichtshof lediglich festgestellt, dass die Frage, ob eine Bestandserhaltungsmaßnahme zur GFP gehört, davon abhängig ist, ob sie erforderlich ist, um auf lange Sicht „einen optimalen und gleichbleibenden Ertrag der Fischerei sicherzustellen“(13). Aus den in der vorangehenden Nummer dargelegten Gründen bin ich der Ansicht, dass diese Voraussetzung bei den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen erfüllt ist.

25.      Diese Auslegung wird durch den 25. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1380/2013 bestätigt, in dem anerkannt wird, dass die Richtlinien 2009/147, 92/43 und 2008/56 den Mitgliedstaaten bestimmte Verpflichtungen hinsichtlich Schutzgebieten auferlegen und dass die Mitgliedstaaten, damit sie diese Verpflichtungen erfüllen, es möglicherweise für nötig halten, „Maßnahmen, die unter die GFP fallen“, zu erlassen.

26.      Schließlich liegt Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV der Gedanke zugrunde, dass die Abwägung zwischen dem rein wirtschaftlichen Ziel der optimalen Nutzung der Meeresressourcen und dem mehr umweltorientierten Ziel der Erhaltung und nachhaltigen Bewirtschaftung dieser Ressourcen, und damit des Meeresökosystems als Ganzes, auf Unionsebene vorgenommen werden soll. Könnten die Mitgliedstaaten einseitig Maßnahmen erlassen, die sich auf das „Wo, Wie und Wieviel“ der zulässigen Fischereitätigkeiten sofort und unmittelbar auswirken könnten, wäre die Effektivität und Kohärenz der GFP beeinträchtigt und käme es zu einer Fragmentierung und Verzerrung des EU-weiten Markts.

27.      Es ist unbedingt zu beachten, dass nach ständiger Rechtsprechung ein Unionsrechtsakt, der zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, auf einer einzigen Rechtsgrundlage – und zwar auf derjenigen, die nach der hauptsächlichen oder überwiegenden Zielsetzung oder Komponente erforderlich ist – zu gründen ist, wenn sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente ausmachen lässt, während die andere nur akzessorisch ist(14). Die Tatsache, dass die Verordnung Nr. 1380/2013 nur auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gründet, bedeutet daher nicht, dass sie keine Bestimmungen von untergeordneter Natur enthalten kann, die im Hinblick auf ihren Inhalt oder Zweck zu anderen EU-Politiken, z. B. zur EU-Umweltpolitik, gehören oder sich lediglich auf sie auswirken. Das gilt umso mehr für Rechtsvorschriften, die, wie Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013, das Verhältnis zwischen in verschiedenen Tätigkeitsbereichen der Union erlassenen Rechtsinstrumenten regeln.

28.      Selbst wenn man davon ausginge, dass eine Bestimmung wie Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 hauptsächlich einen umweltpolitischen Inhalt hat oder ein Umweltziel verfolgt, würde dies daher nicht bedeuten, dass sie nicht in ein Rechtsinstrument aufgenommen werden kann, das allein auf der Fischerei-Rechtsgrundlage beruht. Tatsächlich wäre sie als eine ergänzende, die Umwelt betreffende Bestimmung anzusehen, die rechtmäßig in ein Rechtsinstrument mit weiter gehenden Zielsetzungen der Fischereipolitik eingefügt wurde.

29.      Das bedeutet selbstverständlich nicht, dass eine Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 entsprechende oder ähnliche Bestimmung nicht in ein Rechtsinstrument mit einer weiter gehenden umweltpolitischen Zielsetzung aufgenommen und somit (nur oder auch) auf Art. 192 AEUV gestützt werden könnte. Mit anderen Worten: Maßnahmen wie diejenigen, die vom Deutschen Naturschutzring vorgeschlagen werden, können durchaus dazu bestimmt sein, das Meeresökosystem als Ganzes (und nicht nur oder hauptsächlich wirtschaftlich nutzbare Meeresressourcen) zu schützen, aber das bedeutet nicht, dass Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 nicht für sie gilt. Wenn diese Bestimmung rechtswirksam ist – und keiner der Beteiligten trägt vor, dass sie es nicht sei –, sehe ich keinen Grund, wieso diese Bestimmung unberücksichtigt bleiben kann.

30.      Es ergibt sich also, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen in den Bereich der GFP, und zwar in den Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze, fallen und nicht in den Geltungsbereich der Umweltpolitik der Union. Da es sich bei Ersterem um einen Bereich ausschließlicher Zuständigkeit der Union handelt, können diese Maßnahmen nur von den Unionsorganen erlassen werden, es sei denn, die Union überträgt den Behörden der Mitgliedstaaten die Befugnis, dies zu tun, oder ermächtigt sie hierzu.

31.      Vor diesem Hintergrund werde ich die vom vorlegenden Gericht gestellten konkreten Fragen behandeln. Auch für den Fall, dass, wie das Bundesamt meint, einige dieser Fragen für die erste Vorlagefrage nicht entscheidungserheblich sind, werde ich doch der Vollständigkeit halber alle untersuchen.

2.      Der Begriff „Bestandserhaltungsmaßnahmen“

32.      Art. 7 der Verordnung Nr. 1380/2013 enthält eine nicht abschließende Aufzählung von Maßnahmen, die als „Bestandserhaltungsmaßnahmen“ im Sinne dieser Verordnung anzusehen sind. Zu diesen Maßnahmen gehören „für die Einhaltung der Verpflichtungen nach den Umweltvorschriften der Union erforderliche Maßnahmen im Sinne von Artikel 11“(15). Zu ihnen gehören auch „technische Maßnahmen“ wie „die Merkmale von Fanggeräten und Vorschriften über ihren Einsatz“, „Spezifikationen der Fanggerätekonstruktion“ und „Beschränkungen oder Verbot des Einsatzes bestimmter Fanggeräte und von Fangtätigkeiten in bestimmten Gebieten oder zu bestimmten Zeiten“(16). Der Begriff „Technische Maßnahme“ wird auch in Art. 4 Abs. 1 Nr. 20 der Verordnung definiert, und zwar als „eine Maßnahme zur Regulierung der Arten- und Größenzusammensetzung von Fängen und der Auswirkungen von Fangtätigkeiten auf Ökosystemkomponenten durch Vorgaben für den Einsatz und die Konstruktion von Fanggeräten sowie die Begrenzung des Zugangs zu Fanggebieten“.

33.      Es ergibt sich also bereits aus dem Wortlaut der Verordnung Nr. 1380/2013, dass Maßnahmen wie diejenigen, die in dem Ausgangsverfahren in Rede stehen, nämlich zur Regulierung und zum Verbot bestimmter Fangmethoden und ‑geräte, unter den Begriff der „Bestandserhaltungsmaßnahmen“ im Sinne der Verordnung fallen.

3.      Der Begriff „Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten“

34.      Als Nächstes bittet das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Klärung des Begriffs „Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten“.

35.      Hierzu verweise ich erstens darauf, dass Art. 4 Abs. 1 Nr. 5 der Verordnung Nr. 1380/2013 ein Fischereifahrzeug der Union als ein Fischereifahrzeug definiert, das die Flagge eines Mitgliedstaats führt und in der Union registriert ist. Zweitens verweist Art. 19 dieser Verordnung, in dem es um Maßnahmen eines Mitgliedstaats zur Erhaltung der Fischbestände in Unionsgewässern geht, ebenfalls auf Fischereifahrzeuge unter der Flagge des jeweiligen Mitgliedstaats. Drittens lassen sich diese beiden Anforderungen auch Art. 24 Abs. 1 der Verordnung entnehmen: „Die Mitgliedstaaten führen Aufzeichnungen über die Eigentumsverhältnisse, die technischen Daten der Fischereifahrzeuge und Fanggeräte sowie über die Tätigkeiten der Fischereifahrzeuge der Union unter ihrer Flagge, die zu Managementzwecken im Sinne dieser Verordnung erforderlich sind.“ Die Anknüpfungspunkte für die Staatszugehörigkeit eines Fischereifahrzeugs sind somit nach der Verordnung Nr. 1380/2013 seine Flagge und der Ort seiner Registrierung.

36.      Es ist wichtig, dass diese beiden Anknüpfungspunkte in der Regel zusammenfallen. So bestimmt Art. 91 („Staatszugehörigkeit der Schiffe“) der Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen(17): „Jeder Staat legt die Bedingungen fest, zu denen er Schiffen seine Staatszugehörigkeit gewährt, sie in seinem Hoheitsgebiet in das Schiffsregister einträgt und ihnen das Recht einräumt, seine Flagge zu führen. Schiffe besitzen die Staatszugehörigkeit des Staates, dessen Flagge zu führen sie berechtigt sind.“ Auch heißt es in Art. 94 („Pflichten des Flaggenstaats“) dieses Übereinkommens, dass jeder Staat „seine Hoheitsgewalt und Kontrolle in verwaltungsmäßigen, technischen und sozialen Angelegenheiten über die seine Flagge führenden Schiffe wirksam aus[übt]“ und insbesondere ein „Schiffsregister [führt], das die Namen und Einzelheiten der seine Flagge führenden Schiffe enthält“, sowie „die Hoheitsgewalt nach seinem innerstaatlichen Recht über jedes seine Flagge führende Schiff … in Bezug auf die das Schiff betreffenden verwaltungsmäßigen, technischen und sozialen Angelegenheiten aus[übt]“. In Übereinstimmung mit diesen Regeln des Völkerrechts hat der Gerichtshof wiederholt bestätigt, dass ein Schiff grundsätzlich nur eine Staatszugehörigkeit, nämlich die des Staates seiner Registrierung, haben darf(18).

37.      Demgemäß sind unter dem Begriff „Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten“ in Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 Fischereifahrzeuge zu verstehen, die in anderen Mitgliedstaaten registriert sind (und daher deren Flagge führen) als in demjenigen, der die Hoheit oder Gerichtsbarkeit über die betreffenden Gewässer hat.

38.      In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass nach der Systematik des Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 der Staatszugehörigkeit der Fischereifahrzeuge, auf die sich die Bestandserhaltungsmaßnahmen zur Einhaltung der unionsrechtlichen Umweltvorschriften auswirken, eine maßgebliche Bedeutung zukommt. Bestandserhaltungsmaßnahmen, die sich allein auf nationale Schiffe auswirken, können nämlich nach Abs. 1 dieser Vorschrift von dem jeweiligen Mitgliedstaat einseitig erlassen werden, sofern die einschlägigen Voraussetzungen erfüllt sind. Im Gegensatz dazu müssen Bestandserhaltungsmaßnahmen, die sich auch auf Schiffe anderer Mitgliedstaaten auswirken, von der Kommission in Übereinstimmung mit den besonderen Verfahren nach Art. 11 Abs. 2 bis 6 und Art. 18 der Verordnung Nr. 1380/2013 erlassen werden(19).

39.      Dieses Erfordernis, dass es zu Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten kommen muss, wird durch Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 genauer bestimmt, indem dort auf „andere Mitgliedstaaten[, die] ein direktes Bewirtschaftungsinteresse an der Fischerei [haben], die von solchen Maßnahmen betroffen ist“, verwiesen wird. Dieser Begriff wird seinerseits in Art. 4 Abs. 1 Nr. 22 der Verordnung Nr. 1380/2013 wie folgt definiert: „‚Mitgliedstaat, der ein direktes Bewirtschaftungsinteresse hat‘, ist ein Mitgliedstaat, der ein Interesse hat, das entweder in Fangmöglichkeiten oder in einer Fischerei in der ausschließlichen Wirtschaftszone des betreffenden Mitgliedstaats … besteht“.

40.      Wie das Bundesamt und die Kommission zu Recht ausgeführt haben, folgt aus dieser Vorschrift, dass es grundsätzlich einer Maßnahme seitens der Kommission nach Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 bedarf, wenn sich Bestandserhaltungsmaßnahmen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten auswirken, die in dem betreffenden Gebiet auf Fischfang gehen oder, auch wenn sie nicht oder noch nicht in dem betreffenden Gebiet fischen, dazu berechtigt sind.

4.      Der Begriff „[Erreichen der] Ziele der entsprechenden Unionsvorschriften“

41.      Schließlich bittet das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Klärung des Begriffs „[Erreichen der] Ziele der entsprechenden Unionsvorschriften“ in Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013. Das vorlegende Gericht möchte insbesondere wissen, ob mit diesem Ausdruck gemeint ist, dass die in Rede stehenden Bestandserhaltungsmaßnahmen als solche ausreichend sein müssen, um die entsprechenden Ziele der Unionsvorschriften zu erreichen, oder aber, ob es ausreicht, dass sie lediglich zur Erreichung dieser Ziele beitragen.

42.      Die angesprochene Frage ist wahrscheinlich eher terminologischer als substanzieller Art.

43.      Ergreifen die Behörden eine oder mehrere konkrete Umweltschutzmaßnahmen, werden sie nur selten sicher sein, dass das verfolgte Ziel genau durch diese Maßnahmen voll und ganz erreicht wird. Tatsächlich ist es oftmals schwierig, die Wirksamkeit der vorgesehenen Maßnahmen vorher abzuschätzen; ob sie mehr oder weniger erfolgreich sind, hängt von einer Vielzahl von Faktoren ab, von denen manche nicht vollständig kontrolliert oder vorhergesehen werden können. Das gilt umso mehr, wenn eine Maßnahme für notwendig gehalten wird, um einem Phänomen zu begegnen, das viele verschiedene Ursachen hat, die aus wissenschaftlicher Sicht womöglich unterschiedlich bewertet werden. Umweltziele sind zudem häufig langfristige Ziele, die nur durch eine Vielzahl von Maßnahmen erreicht werden können, die im Laufe der Zeit, je nachdem, wie sich die Situation entwickelt, einer Anpassung bedürfen.

44.      Zwar ist in Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 von Bestandserhaltungsmaßnahmen die Rede, die zur Einhaltung der Umweltvorschriften der Union „erforderlich sind“(20), was den Eindruck erwecken könnte, dass es bei den in dieser Vorschrift genannten Maßnahmen nur um solche geht, die für die Erreichung der jeweiligen Ziele unerlässlich sind.

45.      Dieser Ausdruck lässt sich aber vielleicht damit erklären, dass Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, einen Ausgleich zwischen zwei sich bisweilen widersprechenden Zielen herzustellen: zwischen den Zielen der GFP (gemäß Art. 39 AEUV und Art. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013) und den umweltpolitischen Zielen der Union, die in Art. 11 Abs. 1 in Bezug genommen werden.

46.      Dass die Mitgliedstaaten einen solchen Ausgleich herstellen müssen, wird deutlich, wenn alle nach Art. 11 Abs. 1 für den Erlass von Bestandserhaltungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten erforderlichen Voraussetzungen zusammen geprüft werden. Diese Vorschrift bestimmt einerseits, dass die Maßnahmen „mit den Zielen des Artikels 2 dieser Richtlinie vereinbar“ sein müssen. Andererseits fügt diese Vorschrift hinzu, dass diese Maßnahmen auch „die Ziele der entsprechenden Unionsvorschriften, die sie umsetzen sollen, [erreichen]“ müssen.

47.      Mit anderen Worten: Nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Maßnahmen auf ihre Verhältnismäßigkeit zu überprüfen. Bei dieser Prüfung geht es nach ständiger Rechtsprechung(21) insbesondere um die Frage, ob die Maßnahmen im Sinne eines positiven und nicht unbedeutenden Beitrags geeignet und erforderlich sind für die Erreichung der Umweltziele nach Art. 13 Abs. 4 der Richtlinie 2008/56, Art. 4 der Richtlinie 2009/147 und Art. 6 der Richtlinie 92/43.

48.      Der Begriff „[Erreichen der] Ziele der entsprechenden Unionsvorschriften“ in Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 bedeutet also, dass die in Rede stehenden Bestandserhaltungsmaßnahmen einen positiven und nicht unbedeutenden Beitrag zur Erreichung der Umweltziele, die mit den dort genannten Vorschriften verfolgt werden, leisten müssen.

5.      Schlussfolgerung zur ersten Vorlagefrage

49.      Abschließend möchte ich zu dieser Frage nochmals hervorheben, dass die in dem Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen ihrer Art nach in den Anwendungsbereich des Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 fallen. Es ist eindeutig, i) dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen, zumindest von dem Deutschen Naturschutzring, als zur Erfüllung der Verpflichtungen nach Art. 6 der Richtlinie 92/43 erforderlich angesehen werden und ii) dass sich diese Maßnahmen, indem sie für alle Fischereifahrzeuge in bestimmten geschützten Gebieten bestimmte Fangmethoden untersagen, Auswirkungen auf die Fischereiinteressen anderer Mitgliedstaaten als Deutschland haben können(22).

50.      Nach alledem bin ich der Auffassung, dass der Gerichtshof die erste Frage dahin gehend beantworten sollte, dass Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 bei richtiger Auslegung Maßnahmen eines Mitgliedstaats für Gewässer unter seiner Hoheit oder Gerichtsbarkeit, die zur Einhaltung der Verpflichtungen nach Art. 6 der Richtlinie 92/43 erforderlich sind, entgegensteht, wenn diese Maßnahmen, indem sie den Fischfang mit grundberührenden Fanggeräten sowie Stellnetzen untersagen, Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten haben.

B.      Zweite Vorlagefrage

51.      Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 Maßnahmen eines Mitgliedstaats für Gewässer unter seiner Hoheit oder seiner Gerichtsbarkeit, die zur Erfüllung seiner Verpflichtungen nach der Richtlinie 2004/35 erforderlich sind, entgegensteht.

52.      Diese Frage ist, so wie sie das vorlegende Gericht formuliert hat, zu unklar, um sie wirklich ordnungsgemäß beantworten zu können. Selbstverständlich kann Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 nicht dahin ausgelegt werden, dass er dem Erlass jedweder Maßnahme eines Mitgliedstaats für Gewässer unter seiner Hoheit oder Gerichtsbarkeit entgegensteht, die als zur Einhaltung seiner Verpflichtungen nach der Richtlinie 2004/35 erforderlich angesehen wird.

53.      Die Frage muss daher anders gefasst werden. Im Kern möchte das vorlegende Gericht mit seiner zweiten Frage wissen, ob Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 Maßnahmen eines Mitgliedstaats für Gewässer unter seiner Hoheit und Gerichtsbarkeit, wie diejenigen, die im Ausgangsverfahren in Rede stehen, entgegensteht, selbst wenn sie als zur Einhaltung seiner Verpflichtungen nach der Richtlinie 2004/35 erforderlich angesehen werden.

54.      Es ist nicht recht ersichtlich, wieso Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden für Deutschland als zur Erfüllung der Verpflichtungen aus der Richtlinie 2004/35 erforderlich anzusehen sein sollten.

55.      Das grundlegende Prinzip dieser Richtlinie besteht darin, dass ein Betreiber, der durch seine Tätigkeit einen Umweltschaden oder die unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens verursacht hat, dafür finanziell verantwortlich ist; hierdurch sollen die Betreiber dazu veranlasst werden, Maßnahmen zu treffen und Praktiken zu entwickeln, mit denen die Gefahr von Umweltschäden auf ein Minimum beschränkt werden kann, damit das Risiko ihrer finanziellen Inanspruchnahme verringert wird. Ziel der Richtlinie 2004/35 ist die Schaffung eines gemeinsamen Ordnungsrahmens zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden zu vertretbaren Kosten für die Gesellschaft(23).

56.      Hervorzuheben ist, dass es im 13. Erwägungsgrund der Richtlinie heißt: „Nicht alle Formen von Umweltschäden können durch [die mit dieser Richtlinie festgelegten] Haftungsmechanismen behoben werden. Damit diese zu Ergebnissen führen, muss es einen oder mehrere identifizierbare Verursacher geben, sollte es sich um einen konkreten und messbaren Schaden handeln und sollte ein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Schaden und dem bzw. den ermittelten Verursachern hergestellt werden können. Daher ist die Haftung kein geeignetes Instrument, um einer breit gestreuten, nicht klar abgegrenzten Umweltverschmutzung zu begegnen, bei der es unmöglich ist, die nachteiligen Umweltauswirkungen mit Handlungen oder Unterlassungen bestimmter einzelner Akteure in Zusammenhang zu bringen.“

57.      Der Schaden, den der Deutsche Naturschutzring dadurch verhindern will, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen erlassen werden, ist aber seiner Art nach gerade breit gestreut und nicht klar abgegrenzt. Die Argumentation des Deutschen Naturschutzrings beruht offenbar auf der Annahme, dass jegliche Nutzung der umstrittenen Fangmethoden und ‑geräte unweigerlich Schäden im Meeresökosystem der unter Schutz gestellten Gebiete verursacht.

58.      Zudem richten sich die maßgeblichen inhaltlichen Verpflichtungen, die sich aus den Bestimmungen der Richtlinie 2004/35 ergeben, an die Wirtschaftsteilnehmer und nicht an die Behörden der Mitgliedstaaten.

59.      Zwar beruft sich der Deutsche Naturschutzring insoweit auf die Art. 12 und 13 der Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten kurz gesagt vorzusehen haben: i) Verwaltungsverfahren, mit denen interessierte Personen von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei einem Umweltschaden oder bei einer unmittelbaren Gefahr eines solchen Schadens ein Eingreifen verlangen können, und ii) Prüfungsverfahren, mit denen solche Personen das Tätigwerden oder die Untätigkeit der Behörden überprüfen lassen können. Wie sich aber aus den Erwägungsgründen 24 bis 26 eindeutig ergibt, dienen diese Verfahren der Umsetzung und Durchsetzung der Richtlinie. Mit anderen Worten: Der Anwendungsbereich dieser Verfahren beschränkt sich auf den Gegenstand der Richtlinie 2004/35, nämlich, wie es in deren Art. 1 heißt, auf der Grundlage des Verursacherprinzips einen Rahmen für die Umwelthaftung zu schaffen.

60.      Die Art. 12 und 13 der Richtlinie 2004/35 können daher nicht dahin ausgelegt werden, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet wären, ein System von Verwaltungs- und Prüfungsverfahren einzurichten, mit dessen Hilfe Einzelne von den Behörden verlangen können, bei jedweder menschlichen Tätigkeit, die irgendwelche Auswirkungen auf die Umwelt haben kann, einzuschreiten.

61.      Ich glaube auch nicht, dass die Richtlinie 2004/35 im vorliegenden Fall aufgrund des Art. 5 zur Anwendung gelangt, wonach die Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen berechtigt sind, vom Betreiber die „erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen“ zu verlangen. Vermeidungsmaßnahmen können nur „nach einem Ereignis, einer Handlung oder einer Unterlassung, das/die eine unmittelbare Gefahr eines Umweltschadens verursacht hat“(24), angeordnet werden. Zudem muss es sich, wie oben erwähnt, um einen „konkreten und messbaren“ Schaden handeln und muss es einen oder mehrere „identifizierbare Verursacher“ geben.

62.      Unabhängig von der Frage der Anwendbarkeit der Richtlinie 2004/35 auf einen Sachverhalt wie denjenigen im Ausgangsverfahren bin ich sowieso der Ansicht, dass sich die Antwort auf die zweite Vorlagefrage aus der für die erste Frage vorgeschlagenen Antwort ergibt. Wenn die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen ihrer Art nach dem Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der GFP zuzuordnen sind, können diese Maßnahmen nur erlassen werden, wenn und soweit dies nach den GFP-Vorschriften gestattet ist. Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 ist die dafür maßgebende Vorschrift.

63.      Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 bestimmt jedoch, dass, insoweit als sie Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten haben, nur die Kommission zum Erlass dieser Maßnahmen befugt ist. Die Bestandserhaltungsmaßnahmen, die nach Art. 11 erlassen werden können, sind zudem nur solche, die zur Einhaltung der Verpflichtungen nach den drei besonderen Vorschriften des Umweltrechts der EU erforderlich sind: Art. 13 Abs. 4 der Richtlinie 2008/56, Art. 4 der Richtlinie 2009/147 und Art. 6 der Richtlinie 92/43. Eine Vorschrift der Richtlinie 2004/35 wird in Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 nicht erwähnt.

64.      Die Kommission hat zu Recht darauf hingewiesen, dass nichts dafür spricht, dass diese Aufzählung von Rechtsvorschriften lediglich beispielhaft gemeint wäre. Der Wortlaut des Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 legt im Gegenteil nahe, dass die Liste erschöpfend ist. Wenn der Unionsgesetzgeber die Absicht gehabt hätte, eine eher allgemeine Regelung zur Frage des Verhältnisses zwischen der GFP und der gesamten Umweltgesetzgebung der EU einzuführen, wäre es nämlich seltsam gewesen, lediglich diese drei Vorschriften (und keine anderen) aufzuführen.

65.      Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 kann meiner Ansicht nach auch nicht entsprechend auf Maßnahmen angewendet werden, die zur Einhaltung anderer unionsrechtlicher Umweltbestimmungen erforderlich erscheinen. Indem die Mitgliedstaaten ausnahmsweise ermächtigt werden, in einem Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Union tätig zu werden, stellt diese Rechtsvorschrift eine Ausnahme von der allgemeinen Regel dar und ist daher eng auszulegen(25).

66.      Ich bin daher der Auffassung, dass Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 dahin auszulegen ist, dass er Maßnahmen eines Mitgliedstaats für Gewässer unter seiner Hoheit oder Gerichtsbarkeit wie denjenigen, die im Ausgangsverfahren in Rede stehen, entgegensteht, und zwar selbst dann, wenn sie als zur Einhaltung seiner Verpflichtungen nach der Richtlinie 2004/35 erforderlich angesehen werden.

C.      Dritte Vorlagefrage

67.      Da die dritte Frage nur für den Fall gestellt wurde, dass die erste und/oder die zweite Frage zu verneinen ist/sind, braucht sie nicht beantwortet zu werden. Letztlich ist es, wie die obigen Darlegungen gezeigt haben, offensichtlich, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen ihrer Natur nach in den Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der GFP und somit gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fallen.

68.      Daraus folgt, dass die Mitgliedstaaten mangels einer ausdrücklichen unionsrechtlichen Vorschrift, die sie zum Erlass derartiger Maßnahmen ermächtigt oder ihnen diese Befugnis überträgt, keine solche Befugnis haben.

IV.    Ergebnis

69.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Verwaltungsgericht Köln (Deutschland) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

–        Art. 11 der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1954/2003 und (EG) Nr. 1224/2009 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2371/2002 und (EG) Nr. 639/2004 des Rates und des Beschlusses 2004/585/EG des Rates steht Maßnahmen eines Mitgliedstaats für Gewässer unter seiner Hoheit oder Gerichtsbarkeit, die zur Einhaltung der Verpflichtungen nach Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen erforderlich sind, entgegen, wenn diese Maßnahmen, indem sie den Fischfang mit grundberührenden Fanggeräten sowie Stellnetzen untersagen, Auswirkungen auf Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten haben.

–        Maßnahmen wie die Untersagung des Fischfangs mittels grundberührender Fanggeräte sowie Stellnetzen unterfallen dem Begriff „Bestandserhaltungsmaßnahmen“ im Sinne des Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013.

–        Unter dem Begriff „Fischereifahrzeuge anderer Mitgliedstaaten“ in Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 sind Fischereifahrzeuge zu verstehen, die in anderen Mitgliedstaaten registriert sind (und daher deren Flagge führen) als in demjenigen, der die Hoheit oder Gerichtsbarkeit über die betreffenden Gewässer hat.

–        Der Begriff „[Erreichen der] Ziele der entsprechenden Unionsvorschriften“ in Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 bedeutet, dass die Bestandserhaltungsmaßnahmen einen positiven und nicht unbedeutenden Beitrag zur Erreichung der Umweltziele, die mit den dort genannten Vorschriften verfolgt werden, leisten müssen.

–        Art. 11 der Verordnung Nr. 1380/2013 steht Maßnahmen eines Mitgliedstaats für Gewässer unter seiner Hoheit oder Gerichtsbarkeit wie denjenigen, die im Ausgangsverfahren in Rede stehen, entgegen, und zwar selbst dann, wenn sie für den Mitgliedstaat als zur Einhaltung seiner Verpflichtungen nach der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden erforderlich angesehen werden.


1      Originalsprache: Englisch.


2      ABl. 2013, L 354, S. 22.


3      Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. 2010, L 20, S. 7).


4      Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. 1992, L 206, S. 7).


5      Richtlinie 2008/56/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2008 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Meeresumwelt (Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie) (ABl. 2008, L 164, S. 19).


6      ABl. 2004, L 143, S. 56.


7      Vgl. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 92/43: „Es wird ein kohärentes europäisches ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete mit der Bezeichnung ‚Natura 2000‘ errichtet. Dieses Netz besteht aus Gebieten, die die natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I sowie die Habitate der Arten des Anhang[s] II umfassen, und muss den Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes dieser natürlichen Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleisten.“



8      Urteil vom 24. November 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906).


9      Urteil vom 24. November 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, Rn. 17 bis 28). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Gulman in dieser Rechtssache (EU:C:1993:822, Nrn. 12 bis 17). Der Gerichtshof hat diese Grundsätze in seiner nachfolgenden Rechtsprechung bestätigt, vgl. z. B. Urteil vom 19. September 2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, Rn. 33).


10      Vgl. insbesondere Art. 2 Abs. 3, Art. 4 Abs. 1 Nr. 9 und 13. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1380/2013.


11      Urteil vom 14. Juli 1976, Kramer u. a. (3/76, 4/76 und 6/76, EU:C:1976:114).


12      Dieses Prinzip wurde erstmals durch die Einheitliche Europäische Akte in den oben erwähnten Art. 130r Abs. 2 EWG-Vertrag eingeführt.


13      Urteil vom 14. Juli 1976, Kramer u. a. (3/76, 4/76 und 6/76, EU:C:1976:114, Rn. 56 bis 59).


14      Vgl. Urteil vom 11. Juni 2014, Kommission/Rat (C‑377/12, EU:C:2014:1903, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).


15      Art. 7 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung Nr. 1380/2013.


16      Art. 7 Abs. 2 Buchst. a, b und c der Verordnung Nr. 1380/2013.


17      Abgeschlossen in Montego Bay am 10. Dezember 1982 und in Kraft getreten am 16. November 1994. Vgl. Beschluss 98/392/EG des Rates vom 23. März 1998 über den Abschluss des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 und des Übereinkommens vom 28. Juli 1994 zur Durchführung des Teils XI des Seerechtsübereinkommens durch die Europäische Gemeinschaft (ABl. 1998, L 179, S. 1).


18      Vgl. insbesondere Urteile vom 24. November 1992, Poulsen und Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453, Rn. 13), und vom 2. Dezember 1992, Kommission/Irland (C‑280/89, EU:C:1992:481, Rn. 24).


19      Vgl. auch 25. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1380/2013.


20      Hervorhebung nur hier.


21      Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung festgestellt, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit es erfordert, dass die von Unionsorganen oder Mitgliedstaaten im Bereich des Unionsrechts erlassenen Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele angemessen und erforderlich ist. Stehen dabei mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl, ist die am wenigsten belastende zu wählen, und die verursachten Nachteile dürfen nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Vgl. z. B. Urteil vom 14. Juni 2017, TofuTown.com (C‑422/16, EU:C:2017:458, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).


22      Die deutsche Regierung hat dies in der mündlichen Verhandlung erneut bestätigt.


23      Vgl. Erwägungsgründe 2 und 3 dieser Richtlinie.


24      Art. 2 Nr. 10 der Richtlinie (Hervorhebung nur hier).


25      Dass es die Union ist, die den Mitgliedstaaten das Recht zum Erlass der in Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 genannten Maßnahmen gibt, wird noch deutlicher, wenn man die deutsche Sprachfassung mit anderen Sprachfassungen vergleicht. Während es in der deutschen Sprachfassung heißt „die Mitgliedstaaten haben das Recht“ (Art. 11 Abs. 1) und „die Mitgliedstaaten … zu ermächtigen“ (25. Erwägungsgrund), ergibt sich z. B. aus der englischen, der spanischen, der französischen und der italienischen Sprachfassung explizit, dass es die Union ist, die die Mitgliedstaaten zum Handeln ermächtigt.