Language of document : ECLI:EU:C:2018:130

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)

28 февруари 2018 година(*)

„Преюдициално запитване — Свободно предоставяне на услуги — Член 56 ДФЕС — Член 4, параграф 3 ДЕС — Харта на основните права на Европейския съюз — Ограничения — Хазартни игри — Национална правна уредба — Организиране на някои видове хазартни игри от държавата — Изключителни права — Концесионен режим за други видове игри — Изискване за лиценз — Административна санкция“

По дело C‑3/17

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове Будапеща, Унгария) с акт от 4 октомври 2016 г., постъпил в Съда на 3 януари 2017 г., в рамките на производство по дело

Sporting Odds Ltd

срещу

Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása

СЪДЪТ (шести състав),

състоящ се от: C. G. Fernlund, председател на състава, J.‑C. Bonichot и S. Rodin (докладчик), съдии,

генерален адвокат: M. Szpunar,

секретар: A. Calot Escobar,

предвид изложеното в писмената фаза на производството,

като има предвид становищата, представени:

–        за Sporting Odds Ltd, от A. Nemescsói и Gy. V. Radics, ügyvédek,

–        за унгарското правителство, от M. Z. Fehér и G. Koós, в качеството на представители,

–        за белгийското правителство, от L. Van den Broeck и M. Jacobs, в качеството на представители, подпомагани от P. Vlaemminck, R. Verbeke и J. Auwerx, avocats,

–        за естонското правителство, от N. Grünberg, в качеството на представител,

–        за малтийското правителство, от A. Buhagiar, в качеството на представител,

–        за португалското правителство, от L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho и P. de Sousa Inês, в качеството на представители,

–        за Европейската комисия, от H. Tserepa-Lacombe и L. Havas, в качеството на представители,

предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,

постанови настоящото

Решение

1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4, параграф 3 ДЕС, на член 56 ДФЕС, както и на членове 41, 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

2        Запитването е отправено в рамките на спор между Sporting Odds Ltd и Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása (Централно управление на Националната данъчна и митническа администрация, Унгария) (наричана по-нататък „данъчната администрация“) относно решение, с което последната налага на Sporting Odds глоба в размер на 3 500 000 унгарски форинта (HUF) (около 11 306 EUR) (наричано по-нататък „спорното решение“) за това, че е организирало онлайн хазартни игри, без да е получило нито концесията, нито лиценза, необходими за тази цел.

 Правна уредба

 Закон за хазартните игри

3        Член 2, параграф 2 от szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Закон XXXIV от 1991 г. за организирането на хазартни игри) в редакцията му в сила към момента на настъпване на фактите в главното производство (наричан по-нататък „Законът за хазартните игри“) гласи следното:

„За организирането на хазартни игри се изисква лиценз от националните данъчни органи освен в случаите, в които този закон предвижда изключение. […]“.

4        Член 3, параграфи 1, 1(a), 1(b) и 3 от този закон гласи:

„(1)      С изключение на организирането на хазартни игри от разстояние и на онлайн казино игри, дейност по организиране на хазартни игри, по отношение на които пазарът не е либерализиран:

a)      може да се извършва от стопански субект, чийто капитал се притежава изцяло от унгарската държава, учреден с цел да извършва редовно дейност по организиране на хазартни игри (наричан по-нататък „държавният организатор на хазартни игри“), от търговско дружество, чийто единствен акционер е държавният организатор на хазартни игри, или от стопански субект, в който държавата притежава мажоритарен дял;

b)      с концесионен договор държавата има право да предоставя временно на трети лица правото да упражняват тази дейност.

(1a)      Хазартни игри от разстояние могат да се организират:

a)      само от дружеството Szerencsejáték Zrt., притежавано изцяло от унгарската държава, освен в случай на залагания върху резултатите от конни надбягвания;

b)      в случай на залагания върху резултатите от конни надбягвания, само от дружеството Magyar Lóversenyfogadást-szervező Kft., притежавано изцяло от унгарската държава.

(1b)      Изключително право да организират онлайн казино игри имат само лицата, получили концесия за стопанисване на казина, намиращи се на територията на Унгария, които могат да организират онлайн казино игри посредством дружеството концесионер, създадено за целите на организирането на казино игри.

[…]

(3)      Държавният организатор на хазартни игри има изключителното право да организира лотарии и залагания, с изключение на залаганията върху резултати от конни надбягвания, хазартните игри от разстояние и залаганията чрез посредник“.

5        Член 4, параграфи 1 и 6 от посочения закон предвижда:

„(1)      Концесионните договори се сключват след публичен търг, проведен от министъра, в съответствие с член 5, параграф 1 от [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Закон XVI от 1991 г. за концесиите)]. За провеждането на търг за възлагане на концесия се изисква, освен ако не става въпрос за национална тръжна процедура, одобрението на представителния орган на местната власт по местонахождението на обекта (в Будапеща, на столичния общински съвет). Когато концесията е възложена посредством национална тръжна процедура, държавният данъчен орган издава разрешението за обектите, разположени в административно-териториалните единици, чиито представителни органи — в Будапеща, столичния общински съвет — са дали съгласието си за извършването на такава дейност на тяхна територия.

[…]

(6)      На основание член 10/С, параграф 2 от Закон[…] [XVI от 1991 г.] за концесиите министърът може да сключи концесионен договор, без да провежда публичен търг, с организатор на хазартни игри с доказана надеждност по смисъла на този закон“.

6        Член 5, параграф 1 от Закона за хазартните игри гласи следното:

„При провеждане на публичен търг по член 5, параграф 1 от Закон[…] [XVI от 1991 г.] за концесиите министърът може да сключи концесионен договор със спечелилото търга лице“.

7        Член 37, точка 30 от Закона за хазартните игри предвижда:

„Организатор на хазартни игри с доказана надеждност е организатор на хазартни игри, който отговаря на изискването за прозрачност по член 3, параграф 1, точка 1 от nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Закон CXCVI за държавната собственост) и:

a)      е изпълнил всичките си задължения за деклариране и плащане на данъци и парафискални такси за над 500 000 HUF, регистрирани от националната данъчна администрация, и при изпълнението на тези задължения никога не е изпадал в забава с повече от 90 дни;

b)      за когото няма наложено от данъчната администрация принудително събиране от банковата му сметка на сума над 500 000 форинта и във връзка с чиято дейност няма образувано производство за принудително изпълнение за суми над 500 000 форинта;

c)      при осъществяване и във връзка с дейността си не е извършвал нарушение, за което може да му бъде наложена глоба от над 5 милиона форинта, […];

d)      е осъществявал дейност по организиране на хазартни игри в Унгария през не по-малко от 10 години; и

e)      е спазвал всички правила за установяване на самоличността на играчите и обработването на свързаните с това данни, доколкото е имал такова задължение“.

 Закон XVI от 1991 г. за концесиите

8        Член 10/C, параграфи 1 и 2 от Закон XVI от 1991 г. за концесиите в редакцията му в сила към момента на настъпване на фактите в главното производство гласи следното:

„(1)      Концесионен договор може да се сключи и с организатор на хазартни игри с доказана надеждност по смисъла на секторния закон в съответствие с разпоредбите на този член.

(2)      Отрасловият министър може да не провежда публичен търг за възлагане на концесия, ако концесионният договор може да се сключи с оператор на хазартни игри с доказана надеждност“.

 Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси

9        Sporting Odds е британско дружество, което притежава лиценз за организирането на онлайн хазартни игри в Обединеното кралство. Това дружество предлага услуги на онлайн казино в Унгария, без обаче да притежава концесия или лиценз за организирането на такива игри в тази държава членка.

10      При проверка на уебсайта hu.sportingbeteuro.com, извършена между 6 и 12 януари 2016 г., данъчната администрация установява, че Sporting Odds организира залагания върху резултати от спортни състезания, без да притежава за тази цел изискваните съгласно унгарското законодателство концесия или лиценз. Като приема, че съгласно националното право не е необходимо Sporting Odds предварително да бъде уведомено за проверката или за производството, данъчната администрация установява наличие на нарушение само въз основа на констатациите, направени по време на проверката на уебсайта на Sporting Odds. Вследствие на това със спорното решение данъчната администрация налага на Sporting Odds глоба в размер на 3 500 000 HUF.

11      Тъй като счита, че унгарската правна уредба относно сектора на хазартните игри е в противоречие с правото на Съюза, Sporting Odds решава да подаде жалба срещу спорното решение пред Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове Будапеща, Унгария).

12      Запитващата юрисдикция има съмнения, от една страна, дали процедурата за възлагане на концесии за организирането на хазартни игри е организирана така, че да позволи на Sporting Odds да подаде заявление в този смисъл, и от друга страна, дали е гарантиран ефективен съдебен контрол върху процедурата за възлагане на такива концесии. В това отношение тя констатира, че министърът на икономиката не е организирал никаква тръжна процедура и че Sporting Odds не е можело да представи оферта без съответна покана, за да получи концесията за организиране на хазартни игри, запазена за организаторите на хазартни игри, за които се приема, че са „с доказана надеждност“, тъй като последната категория включва единствено операторите, които са извършвали в продължение на десет години дейност по организиране на хазартни игри в Унгария.

13      Освен това тази юрисдикция подчертава, че в националното законодателство не се посочва дали министърът на икономиката е длъжен да приеме представена без покана оферта, и констатира, че решението на този министър не подлежи на контрол от националните съдилища, тъй като не е административен акт, с който се упражнява публична власт.

14      Освен това запитващата юрисдикция разглежда въпроса за сравнителните показатели, които трябва да бъдат взети предвид при проверка на последователността и систематичността на ограниченията по член 56 ДФЕС както по отношение на режима на държавен монопол върху някои видове хазартни игри, така и по отношение на режима на концесиите. Във връзка с това тя отбелязва, че противно на целите за защита на потребителите и опазване на общественото здраве, установени в релевантното законодателство, потребителите са били насърчавани да се възползват от игрите в казино и онлайн казино игрите.

15      Освен това според тази юрисдикция от регистъра на Szerencsejáték Zrt. (дружеството, отговорно за организирането на хазартни игри, притежавано изцяло от унгарската държава) е видно, че концесии за стопанисване на казина са възлагани само на дружества, регистрирани в Унгария и със седалище в тази държава. В това отношение тя иска да установи дали представлява неоправдана пречка правилото, съгласно което онлайн хазартни игри могат да организират само дружества, на които е възложена концесия за стопанисване на казино, намиращо се на територията на Унгария.

16      Запитващата юрисдикция иска също да установи въз основа на какви правила трябва да се провери последователността и систематичността на мерките, ограничаващи свободното предоставяне на услуги. В това отношение тя иска да установи дали при проверка на пропорционалността трябва служебно да събира доказателства, или да разпредели тежестта на доказване между страните в производството, и дори между различни от тях лица.

17      Освен това запитващата юрисдикция иска да установи дали национална норма, съгласно която дадена страна не може да постави въпроса за съвместимостта на националното право с правото на Съюза до фазата на съдебното производство, нарушава гарантираното от Хартата право на добра администрация, а именно правото на изслушване и задължението за мотивиране.

18      При тези обстоятелства Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове Будапеща, Унгария) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Трябва ли член 56 ДФЕС, забраната за дискриминация и изискването ограничаването на хазартните игри от държавите членки да се осъществява последователно и систематично — законна цел, която държавата членка оправдава основно с борбата срещу пристрастяването към хазарта и защитата на потребителите — да се тълкуват в смисъл, че държавният монопол по отношение на онлайн и офлайн залаганията върху резултатите от спортни и конни състезания противоречи на посочените норми, ако освен това след извършената реорганизация на пазара в тази държава членка частноправни доставчици на услуги могат да предлагат в намиращите се на територията на Унгария казина, за които са получили концесия, други онлайн и офлайн хазартни игри (казино игри, игри с карти, монетни игрални автомати, онлайн казино игри, онлайн игри с карти), които също са свързани със значителен риск от пристрастяване?

2)      Трябва ли член 56 ДФЕС, забраната за дискриминация и изискването ограничаването на хазартните игри от държавите членки да се осъществява последователно и систематично да се тълкуват в смисъл, че посоченият член е нарушен и посоченото изискване не е изпълнено, ако се установи, че промяната на конфигурацията на пазара, мотивирана от борбата срещу пристрастяването към хазарта и от законната цел за защита на потребителите, има за реална последица или намира израз, считано от извършената от държавата членка реорганизация на пазара, в трайно увеличение на броя казина, на годишния данък върху хазартните игри в казината, на държавната бюджетна прогноза за приходите от концесионни такси за казината, на броя закупени от участниците в игрите хазартни жетони и на сумите, необходими за придобиване на правото на игра с монетни игрални автомати?

3)      Трябва ли член 56 ДФЕС, забраната за дискриминация и изискването ограничаването на хазартните игри от държавите членки да се осъществява последователно и систематично да се тълкуват в смисъл, че посоченият член е нарушен и посоченото изискване не е изпълнено, ако се констатира, че установяването на държавен монопол и лицензионният режим за организиране на хазартни игри от частноправни доставчици на услуги, мотивирани основно от борбата срещу пристрастяването към хазарта и от законната цел за защита на потребителите, преследват също така и икономическата цел за получаване на по-големи нетни приходи от игрите и за постигане на изключително високо равнище на приходи от пазара на игралните казина за възможно най-малко време, с цел да се покрият други бюджетни разходи и да се финансират други обществени услуги?

4)      Трябва ли член 56 ДФЕС, забраната за дискриминация и изискването ограничаването на хазартните игри от държавите членки да се осъществява последователно и систематично да се тълкуват в смисъл, че посоченият член е нарушен, посоченото изискване не е изпълнено и се създава необоснована диференциация между доставчиците на услуги, ако се установи, че позовавайки се на същото, свързано с обществения ред съображение, държавата членка запазва някои услуги по организиране на онлайн хазартни игри за държавния монопол, а позволява достъпа до други такива услуги, предоставяйки все по-голям брой концесии?

5)      Трябва ли член 56 ДФЕС и забраната за дискриминация да се тълкуват в смисъл, че не допускат единствено доставчиците на услуги, разполагащи с казино (по силата на концесия) на територията на Унгария, да могат да получат лиценз за организиране на онлайн казино игри, поради което доставчиците на услуги, които не разполагат с казино на територията на Унгария (включително доставчиците на услуги, разполагащи с казино на територията на друга държава членка), не могат да получат лиценз за организиране на онлайн казино игри?

6)      Трябва ли член 56 ДФЕС и забраната за дискриминация да се тълкуват в смисъл, че не допускат положение, при което посредством евентуалното провеждане на тръжна процедура за възлагане на концесия за игрално казино или посредством възможността за доставчика да представи, в качеството му на организатор на хазартни игри с доказана надеждност, оферта без съответна покана, за да получи концесия за игрално казино, държавата членка на теория гарантира възможността всеки доставчик на услуги, отговарящ на законовите изисквания — включително и установен в друга държава членка — да получи концесия за стопанисване на намиращо се на територията на Унгария казино, а след това — лиценз за онлайн казино, но в действителност въпросната държава членка не провежда прозрачни публични тръжни процедури, нито доставчикът на услуги на практика разполага с възможност да представи оферта без съответната покана, и въпреки това органите на тази държава членка приемат, че доставчикът на услуги е действал незаконосъобразно, като е предоставял услугата без лиценз, и затова му налагат санкция с административен характер?

7)      Трябва ли член 56 ДФЕС, забраната за дискриминация и изискването за прозрачност, обективност и публичност на производството за предоставяне на лицензи да се тълкуват в смисъл, че не допускат държавата членка да предвиди режим за възлагане на концесии за организиране на определени хазартни игри, при който компетентният за възлагането на концесиите орган може също така, вместо да проведе тръжна процедура, да сключи концесионни договори с определени лица, разглеждани като организатори на хазартни игри с доказана надеждност, при положение че ако проведе една-единствена тръжна процедура, ще предостави на всички доставчици на услуги възможност да участват при същите условия?

8)      Ако на седмия въпрос се даде отрицателен отговор и в разглежданата държава членка могат да се предвидят множество процедури за възлагането на една и съща концесия, трябва ли в съответствие с член 56 ДФЕС държавата членка да осигури равностойност на тези процедури с оглед гарантиране на полезното действие на разпоредбите на Съюза в областта на основните свободи, имайки предвид изискването за прозрачност, обективност и публичност на производството за предоставяне на лицензи, както и принципа на равно третиране?

9)      Оказва ли влияние върху отговора, който следва да се даде на въпроси от шести до осми, обстоятелството, че в никой от двата случая не е гарантиран съдебен контрол или друго ефективно правно средство за защита срещу решението за възлагане на концесията?

10)      Трябва ли член 56 ДФЕС, задължението за лоялно сътрудничество по член 4, параграф 3 от Договора за Европейския съюз и институционалната и процесуална автономия на държавите членки във връзка с членове 47 и 48 от Хартата, както и с правото на ефективни механизми за съдебен контрол и правото на защита, установени в тези разпоредби, да се тълкуват в смисъл, че при преценката относно изискванията на правото на Съюза, произтичащи от практиката на Съда, както и относно необходимостта и пропорционалността на възприетото от разглежданата държава членка ограничение сезираната със спора национална юрисдикция може служебно да разпореди и да извърши преценка и събиране на доказателства, включително в случая, когато националното процесуално право на съответната държава членка не предвижда такава възможност?

11)      Трябва ли член 56 ДФЕС във връзка с членове 47 и 48 от Хартата, както и във връзка с правото на ефективни механизми за съдебен контрол и правото на защита, установени в тези разпоредби, да се тълкува в смисъл, че при преценката относно изискванията на правото на Съюза, произтичащи от практиката на Съда, както и относно необходимостта и пропорционалността на възприетото от разглежданата държава членка ограничение сезираната със спора национална юрисдикция не може да постави доказването в тежест на засегнатите от ограничението доставчици на услуги, а следва да приеме, че именно държавата членка — и по-конкретно държавният орган, постановил обжалваното решение — следва да докаже и обоснове съответствието с правото на Съюза, както и необходимостта и пропорционалността на националната правна уредба, като, ако това не се случи, автоматично се налага изводът, че националната правна уредба нарушава правото на Съюза?

12)      Трябва ли член 56 ДФЕС, в светлината на правото на справедлив процес по член 41, параграф 1, на правото на изслушване съгласно член 41, параграф 2, буква а) и на задължението за мотивиране съгласно член 41, параграф 2, буква в) от Хартата, както и на задължението за лоялно сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС и на институционалната и процесуална автономия на държавите членки, да се тълкува в смисъл, че тези изисквания не са изпълнени, ако в съответствие с националното право компетентният орган на държавата членка не уведоми организатора на хазартни игри за образуването на административното производство за налагане на санкция, нито впоследствие в хода на административното производство изиска неговото становище относно съвместимостта на правната уредба на държавата членка с правото на Съюза, а вместо това, без в мотивите към решението си да обоснове подробно тази съвместимост и да посочи доказателства за нея, наложи в рамките на едноинстанционно производство санкция, определена като административна от националното право?

13)      Предвид разпоредбите на член 56 ДФЕС, член 41, параграф 1 и параграф 2, букви а) и в) от Хартата, както и на членове 47 и 48 от нея, а също и на правото на ефективни механизми за съдебен контрол и правото на защита, установени в тези разпоредби, изпълнени ли са наложените от посочените членове изисквания, ако организаторът на хазартни игри може да оспори съвместимостта на националната уредба с правото на Съюза само и за първи път пред националната юрисдикция?

14)      Могат ли член 56 ДФЕС и задължението на държавите членки да обосноват и мотивират ограничаването на свободното предоставяне на услуги да се тълкуват в смисъл, че държавата членка не е изпълнила това задължение, ако нито към момента на въвеждане на ограничението, нито към момента на преценката му е налична съответната оценка на въздействието, която позволява да се докаже, че ограничението преследва свързани с обществения ред цели?

15)      С оглед на предвидената в закона рамка за определяне на размера на административната санкция, която може да се наложи, на естеството на наказваната със санкцията дейност, и по-специално на степента, в която дейността засяга обществения ред и обществената сигурност, както и предвид репресивната цел на санкцията, може ли съгласно членове 47 и 48 от Хартата да се приеме, че въпросната административна санкция има „наказателноправен характер“? Влияе ли това обстоятелство на отговора, който следва да се даде на преюдициални въпроси от единадесети до четиринадесети?

16)      Трябва ли член 56 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че ако съгласно отговорите на предходните въпроси сезираната със спора юрисдикция приеме правната уредба и нейното прилагане за незаконосъобразни, тя трябва също така да приеме за противоречаща на правото на Съюза и санкцията, основана на националната правна уредба, която не съответства на член 56 ДФЕС?“.

 По преюдициалните въпроси

 По въпроси от първи до четвърти

19      С въпроси от първи до четвърти запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска двойствен режим за организиране на пазара на хазартни игри, при който някои хазартни игри попадат в обхвата на режима на държавен монопол, а други — в обхвата на концесионния и лицензионен режим за организирането на хазартни игри.

20      Следва да се припомни, най-напред, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на равнището на Европейския съюз всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси (решение от 8 септември 2009 г., Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, т. 57 и цитираната съдебна практика).

21      На следващо място, е безспорно, че в контекста на съвместимо с Договора за функционирането на ЕС законодателство националните органи избират, в рамките на правомощието си за преценка, методите за организиране и контрол на дейностите по експлоатация и практикуване на хазартни игри и игри на шанса (вж. в този смисъл решение от 8 септември 2010 г., Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, т. 59).

22      На последно място, Съдът е уточнил, че в областта на хазартните игри по принцип за всяко от наложените от националното законодателство ограничения следва поотделно да се преценява дали то по-специално е в състояние да гарантира осъществяването на целта или целите, изтъкнати от съответната държава членка, и дали не надхвърля необходимото за постигането ѝ/им (решение от 8 септември 2010 г., Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, т. 60).

23      Следователно, видно от постоянната съдебна практика, обстоятелството, че измежду различни видове хазартни игри едните са предмет на държавен монопол, а другите на режим на лицензи, издавани на частни оператори, само по себе си не може да доведе — с оглед на преследваните от тях законни цели — до отпадане на обосновката за мерките, които, подобно на държавния монопол, изглеждат на пръв поглед като най-ограничителните и най-резултатните. Всъщност такава разлика в правните режими сама по себе си не може да засегне способността на такъв държавен монопол да постигне целта за възпрепятстване насърчаването на гражданите към прекомерни разходи във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, с каквато цел той е създаден (решение от 8 септември 2010 г., Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, т. 63).

24      При все това двойственият режим за организиране на пазара на хазартните игри може да се окаже в противоречие с член 56 ДФЕС, ако се установи, че компетентните органи провеждат политики, насочени по-скоро към насърчаване на участието в хазартни игри, различни от попадащите в обхвата на държавния монопол, отколкото към намаляване на възможностите за участие в хазартни игри и към ограничаване на дейностите в тази област по последователен и систематичен начин, в резултат на което целта за възпрепятстване на насърчаването към прекомерни разходи във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, за постигането на която е бил създаден този монопол, вече не може да бъде преследвана ефикасно чрез последния (вж. в този смисъл решение от 8 септември 2010 г., Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, т. 68).

25      В случая унгарското правителство се позовава както на съображенията, свързани с обществения ред, общественото здраве и обществената сигурност, така и на императивните съображения за защита на потребителите и за предотвратяване на пристрастяването и на измамите, за да обоснове двойствения режим на регулиране на хазартните игри.

26      Следва да се констатира, че подобни съображения могат да обосноват ограничения на дейностите по организиране на хазартни игри както по отношение на режима на държавен монопол върху някои видове такива игри, така и по отношение на концесионния и лицензионен режим за организирането на хазартни игри.

27      При все това, за да докаже непоследователността на унгарския режим за организиране на хазартни игри, Sporting Odds изтъква, че основната цел на националното законодателство в действителност е увеличаване на бюджетните приходи, реализирани от събираните от казината данъци, от по-големите прогнозни приходи от концесионната такса за казината, както и от стойността на жетоните, закупени от играчите. То добавя, че мерките за либерализиране на определени видове хазартни игри са благоприятствали разрастването на дейностите във връзка с казино игрите, противно на целите за защита на потребителите и за предотвратяване на пристрастяването.

28      В това отношение, макар да е безспорно, че единствено целта да се оптимизират приходите на държавната хазна, не може да позволи ограничение на свободното предоставяне на услуги, обстоятелството, че дадено ограничение на дейността по организиране на хазартни игри носи допълнително полза на бюджета на съответната държава членка, не е пречка това ограничение да бъде обосновано, доколкото то действително преследва преди всичко цели, свързани с императивни съображения от общ интерес — обстоятелство, което запитващата юрисдикция следва да провери (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др., C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 60 и 61).

29      Освен това, що се отнася до политиката за либерализиране на някои видове хазартни игри, която може да се впише в рамките на политика за контролирано разрастване на дейностите по организиране на хазартни игри, Съдът е постановил, че такава политика може да бъде съгласувана както с целта да се предотврати използването на дейностите по организиране на хазартни игри за измамни или престъпни цели, така и с целта за възпрепятстване на насърчаването към прекомерни разходи във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, като насочва потребителите към предлаганите от лицензираните организатори игри, за които се предполага, че нямат престъпна цел и са организирани така, че да защитят по-добре потребителите срещу прекомерни разходи и пристрастяване към играта (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др., C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 69 и цитираната съдебна практика).

30      Следователно за постигането на тази цел по насочване към контролирани схеми получилите лиценз оператори трябва да представляват надеждна, но същевременно и привлекателна алтернатива на забранените дейности, което може да включва по-специално използването на нови техники за разпространение (решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др., C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 70 и цитираната съдебна практика).

31      Все пак политиката на контролирано разрастване на дейностите по организиране на хазартни игри може да се счита за последователна само ако престъпните дейности и измамите, свързани с игрите, от една страна, и пристрастяването към игрите, от друга страна, могат да представляват, към момента на настъпване на фактите по главното производство, проблем в Унгария и ако разрастването на разрешените и регламентирани дейности би могло да отстрани подобен проблем (решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др., C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 71 и цитираната съдебна практика).

32      Запитващата юрисдикция следва да провери в рамките на висящото пред нея дело дали са изпълнени тези условия и евентуално дали разглежданата политика на разрастване не е в такъв мащаб, че да направи разрастването несъвместимо с целите, изтъкнати от унгарското правителство (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др., C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 72 и цитираната съдебна практика).

33      С оглед на изложените по-горе съображения на въпроси от първи до четвърти следва да се отговори, че член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип допуска двойствен режим за организиране на пазара на хазартни игри, при който някои хазартни игри попадат в обхвата на режима на държавен монопол, а други — в обхвата на концесионния и лицензионен режим за организирането на хазартни игри, стига запитващата юрисдикция да установи, че правната уредба, която ограничава свободното предоставяне на услуги, действително преследва, последователно и систематично, изтъкнатите от съответната държава членка цели.

 По петия въпрос

34      С петия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална норма като разглежданата в главното производство, съгласно която лиценз за организирането на онлайн хазартни игри се издава единствено за организатори на хазартни игри, които по силата на концесия стопанисват казино, намиращо се на територията на страната.

35      За да се отговори на този въпрос, следва да се припомни, че свободното предоставяне на услуги предполага премахването по отношение на доставчиците на услуги на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство или на обстоятелството, че са установени в държава членка, различна от тази, в която се предоставят услугите. Условието, че предприятието трябва да създаде постоянен обект или дъщерно дружество в държавата членка по предоставяне на услугите, влиза в пряко противоречие със свободното предоставяне на услуги, доколкото прави невъзможно предоставянето в тази държава членка на услуги от предприятия, установени в други държави членки (решение от 21 януари 2010 г., Комисия/Германия, C‑546/07, EU:C:2010:25, т. 39 и цитираната съдебна практика).

36      Макар Съдът да е постановил, че член 56 ДФЕС допуска национална правна уредба, с която се забранява на оператори, установени в други държави членки, в които законно предоставят аналогични услуги, да предлагат хазартни игри по интернет на територията на дадена държава членка (вж. в този смисъл решение от 8 септември 2009 г., Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, т. 73), следва да се припомни, че националната правна уредба, разглеждана в делото, по което е постановено посоченото съдебно решение, установява монопол за хазартните игри, гарантиращ на субект, върху който държавата упражнява ефективен контрол, изключителното право да организира тези игри.

37      Разглежданата в главното производство правна уредба предоставя право да организират хазартни игри по интернет само на операторите, които стопанисват намиращо се на територията на страната казино и на които за тази цел е възложена концесия и е издаден лиценз.

38      В това отношение от постоянната съдебна практика следва, че концесионният и лицензионен режим за организиране на хазартни игри трябва да се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, така че да се определят пределите на правото на преценка на националните органи, за да не може то да се упражнява произволно (решение от 22 юни 2017 г., Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, т. 41 и цитираната съдебна практика).

39      Поради това ограничение като констатираното в главното производство е дискриминационно. То е съвместимо с правото на Съюза само ако се основава на изрична дерогираща разпоредба, като член 52 ДФЕС, а именно на съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве (решение от 9 септември 2010 г., Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, т. 34 и цитираната съдебна практика).

40      Унгарското правителство се позовава на съображения, свързани с обществения ред и общественото здраве, като твърди, че държавният контрол върху онлайн игрите е ограничен и че националната норма гарантира, че онлайн хазартните игри, които пораждат по-високи рискове от традиционните хазартни игри, са запазени за организатори с доказана надеждност, които стопанисват намиращо се на територията на страната казино и отговарят на изискванията за защита на потребителите и за обществен ред.

41      Макар да е безспорно, че поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите (решение от 8 септември 2009 г., Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, т. 70), съответната норма трябва все пак да отговаря на произтичащите от практиката на Съда условия относно пропорционалността (вж. в този смисъл решение от 6 март 2007 г., Placanica и др., C‑338/04, C‑359/04 и C‑360/04, EU:C:2007:133, т. 48).

42      По-конкретно, за да бъде допуснато ограничение като разглежданото в главното производство, съгласно което за организирането на онлайн хазартни игри съответният оператор трябва да е получил концесия за намиращо се на територията на Унгария казино, трябва да се докаже, че това ограничение е необходимо условие за постигане на поставената цел (вж. в този смисъл решение от 9 юли 1997 г., Parodi, C‑222/95, EU:C:1997:345, т. 31 и цитираната съдебна практика).

43      Очевидно е обаче, че подобно ограничение, което означава достъпът до пазара на онлайн хазартни игри да бъде запазен само за операторите, стопанисващи намиращи се на територията на страната казина, надхвърля пределите на пропорционалното, тъй като съществуват свързани с по-малко ограничения мерки, позволяващи да бъдат постигнати изтъкнатите от унгарското правителство цели.

44      С оглед на всички изложени по-горе съображения на петия въпрос следва да се отговори, че член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална норма като разглежданата в главното производство, съгласно която лиценз за организирането на онлайн хазартни игри се издава единствено за организатори на хазартни игри, които по силата на концесия стопанисват казино, намиращо се на територията на страната, доколкото тази норма не е необходимо условие за постигане на поставените цели и съществуват свързани с по-малко ограничения мерки за постигането им.

 По въпроси от шести до осми

45      С въпроси от шести до осми запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство като разглежданото в главното производство, установяващо концесионен и лицензионен режим за организирането на онлайн хазартни игри, съгласно който операторите могат да сключат концесионен договор за казино и въз основа на него да получат лиценз за организирането на онлайн хазартни игри или като участват в тръжна процедура с оглед сключването на концесионен договор, организирана от министъра на икономиката, или като представят пред последния оферта без съответна покана с оглед сключване на концесионен договор, като последната възможност съществува за организаторите на хазартни игри, за които е прието, че са „с доказана надеждност“ по смисъла на националното законодателство.

46      В самото начало следва да се припомни, че Съдът вече е отговорил на въпроси относно реда и условията за възлагане на концесии и издаване на лицензи за организирането на хазартни игри в Унгария в решение от 22 юни 2017 г., Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491). Единствената разлика между шестия преюдициален въпрос и въпросите, на които Съдът вече е отговорил, е видът концесия, която трябва да бъде получена, за да може на оператора да бъде издаден лиценз за организирането на онлайн хазартни игри.

47      От акта за преюдициално запитване става ясно обаче, че процедурите за възлагане на концесии, а именно тръжната процедура с оглед сключване на концесионен договор, организирана от министъра на икономиката, и възможността за представяне пред последния на оферта без съответна покана с оглед сключване на концесионен договор, предвидена само за организаторите на хазартни игри, за които е прието, че са „с доказана надеждност“, остават непроменени. Освен това от този акт следва също, че все още не е била организирана тръжна процедура, за чието провеждане е компетентен министърът на икономиката, и че условието организаторът на хазартни игри, за който е прието, че е „с доказана надеждност“, да е извършвал в продължение на десет години дейност по организиране на хазартни игри в Унгария, е запазено в националното законодателство в редакцията му, приложима за фактите в главното производство.

48      Ето защо, без да е необходимо да се проверява разглежданият в главното производство режим, от точка 48 на решение от 22 юни 2017 г., Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491) следва, че той е в противоречие с член 56 ДФЕС.

49      С оглед на всички изложени по-горе съображения на въпроси от шести до осми следва да се отговори, че член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство като разглежданото в главното производство, установяващо концесионен и лицензионен режим за организирането на онлайн хазартни игри, доколкото то съдържа норми, които са дискриминационни по отношение на установените в други държави членки оператори, или норми, които не са дискриминационни, но са прилагани непрозрачно или така, че да възпрепятстват или затруднят подаването на оферти от някои установени в други държави членки кандидати.

 По деветия въпрос

50      Следва да се констатира, че доколкото, видно от акта за преюдициално запитване, Sporting Odds нито е поискало, нито е получило концесия, отговорът на този въпрос, отнасящ се до наличните способи за обжалване на решенията за възлагане на концесии, е хипотетичен.

51      Поради това трябва да се констатира, че деветият въпрос е недопустим.

 По десетия въпрос

52      С този въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 56 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС във връзка с членове 47 и 48 от Хартата допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, което не предвижда служебна проверка на пропорционалността на мерките, ограничаващи свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 56 ДФЕС, и възлага тежестта за доказване на страните в производството.

53      В това отношение е безспорно, че националните съдилища трябва да извършат обща преценка на обстоятелствата, свързани с приемането и прилагането на ограничителна правна уредба, въз основа на представените от компетентните органи на държавата членка доказателства за съществуването на цели, годни да обосноват пречка пред основна свобода, гарантирана от Договора за функционирането на ЕС, и пропорционалността ѝ (вж. в този смисъл решение от 14 юни 2017 г., Online Games и др., C‑685/15, EU:C:2017:452, т. 65).

54      Възможно е тези съдилища да са длъжни по силата на националните процесуални норми да предприемат необходимите мерки, за да подпомогнат представянето на такива доказателства, но за сметка на това те не могат да бъдат задължени да действат вместо компетентните органи и да представят доказателствата, които последните са длъжни да представят. Ако не са представени такива доказателства поради неявяване или пасивност на посочените органи, националните съдилища трябва да могат да изведат всички произтичащи от този пропуск последици (решение от 14 юни 2017 г., Online Games и др., C‑685/15, EU:C:2017:452, т. 66).

55      Освен това Съдът е постановил, че правото на Съюза допуска национален режим, съгласно който съдът, който следва да се произнесе по съответствието с правото на Съюза на правна уредба, ограничаваща упражняването на основна свобода на Европейския съюз, е длъжен служебно да събере доказателствата по делото, с което е сезиран, при условие обаче че този режим не води до това съдът да е длъжен да действа вместо компетентните органи на съответната държава членка, които трябва да представят необходимите доказателства, за да му позволят да провери дали ограничението е обосновано (решение от 14 юни 2017 г., Online Games и др., C‑685/15, EU:C:2017:452, т. 67).

56      От това следва, че правото на Съюза не изисква държавите членки да предвиждат служебна проверка на мерките, ограничаващи основни свободи, а оттам и че допуска национална правна уредба, която възлага тежестта на доказване на страните.

57      С оглед на всички изложени по-горе съображения на десетия въпрос следва да се отговори, че член 56 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС във връзка с членове 47 и 48 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, което не предвижда служебна проверка на пропорционалността на мерките, ограничаващи свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 56 ДФЕС, и възлага тежестта за доказване на страните в производството.

 По единадесетия въпрос

58      С единадесетия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 56 ДФЕС във връзка с членове 47 и 48 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че държавата членка, която е въвела ограничителна правна уредба, трябва да представи доказателствата, удостоверяващи наличието на цели, годни да обосноват пречка пред гарантирана в Договора за функционирането на ЕС основна свобода и пропорционалността ѝ, или е позволено подобно задължение да се възлага на другата страна в производството.

59      От една страна, както е видно от точки 52 и 53 от настоящото решение, компетентните органи на държавата членка, въвела такава правна уредба, трябва да представят доказателствата, удостоверяващи наличието на цели, годни да обосноват пречка пред гарантирана в Договора за функционирането на ЕС основна свобода и пропорционалността ѝ. От друга страна, ако не са представени такива доказателства поради неявяване или пасивност на посочените органи, националните съдилища трябва да могат да изведат всички произтичащи от този пропуск последици.

60      С оглед на изложените по-горе съображения член 56 ДФЕС във връзка с членове 47 и 48 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че държавата членка, която е въвела ограничителна правна уредба, трябва да представи доказателствата, удостоверяващи наличието на цели, годни да обосноват пречка пред гарантирана в Договора за функционирането на ЕС основна свобода и пропорционалността ѝ, като в противен случай националният съд трябва да може да изведе всички произтичащи от този пропуск последици.

 По четиринадесетия въпрос

61      С четиринадесетия въпрос, който трябва да бъде разгледан след единадесетия въпрос, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че държавата членка не е изпълнила задължението си да обоснове ограничителна мярка, тъй като не е представила анализ на последиците от мярката към момента на въвеждането ѝ в националното законодателство или към момента на проверката ѝ от националния съд.

62      Във връзка с това следва да се припомни, че ако държава членка възнамерява да се позове на цел, която може да обоснове пречка пред свободата на предоставяне на услуги, тя е длъжна да представи пред националния съд всички обстоятелства, които да му позволят да се увери, че посочената мярка наистина отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност (решение от 30 април 2014 г., Pfleger и др., C‑390/12, EU:C:2014:281, т. 50 и цитираната съдебна практика).

63      От тази съдебна практика обаче не може да се направи извод, че държавата членка е лишена от възможността да докаже, че дадена вътрешна ограничителна мярка отговаря на тези изисквания единствено поради това че посочената държава членка не е в състояние да представи изследвания, послужили като база за приемането на въпросната правна уредба (решение от 30 април 2014 г., Pfleger и др., C‑390/12, EU:C:2014:281, т. 51 и цитираната съдебна практика).

64      Всъщност националният съд трябва да извърши обща преценка на обстоятелствата, свързани с приемането и прилагането на ограничителната правна уредба (решение от 30 април 2014 г., Pfleger и др., C‑390/12, EU:C:2014:281, т. 52), а не само да констатира, че не е осъществено предварително проучване на последиците от правната уредба.

65      С оглед на всички изложени по-горе съображения на четиринадесетия въпрос следва да се отговори, че член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не може да се установи, че държавата членка не е изпълнила задължението си да обоснове ограничителна мярка, тъй като не е представила анализ на последиците от тази мярка към момента на въвеждането ѝ в националното законодателство или към момента на проверката ѝ от националния съд.

 По шестнадесетия въпрос

66      С шестнадесетия въпрос, който следва да бъде разгледан преди дванадесетия, тринадесетия и петнадесетия въпрос, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска санкция като тази в главното производство, наложена за нарушение на националното законодателство, установяващо концесионен и лицензионен режим за организирането на хазартни игри, когато това законодателство се окаже в противоречие с този член.

67      В това отношение е достатъчно да се припомни, че когато е установен ограничителен режим в областта на хазарта и когато този режим е несъвместим с член 56 ДФЕС, за нарушението му от даден икономически оператор не може да бъде наложена санкция (решение от 22 юни 2017 г., Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, т. 50 и цитираната съдебна практика).

68      С оглед на изложените по-горе съображения на шестнадесетия въпрос следва да се отговори, че член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска санкция като тази в главното производство, наложена за нарушение на националното законодателство, установяващо концесионен и лицензионен режим за организирането на хазартни игри, когато това законодателство се окаже в противоречие с този член.

69      Предвид отговора на този въпрос не следва да се отговаря на дванадесетия, тринадесетия и петнадесетия въпрос.

 По съдебните разноски

70      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:

1)      Член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип допуска двойствен режим за организиране на пазара на хазартни игри, при който някои хазартни игри попадат в обхвата на режима на държавен монопол, а други — в обхвата на концесионния и лицензионен режим за организирането на хазартни игри, стига запитващата юрисдикция да установи, че правната уредба, която ограничава свободното предоставяне на услуги, действително преследва, последователно и систематично, изтъкнатите от съответната държава членка цели.

2)      Член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална норма като разглежданата в главното производство, съгласно която лиценз за организирането на онлайн хазартни игри се издава единствено за организатори на хазартни игри, които по силата на концесия стопанисват казино, намиращо се на територията на страната, доколкото тази норма не е необходимо условие за постигане на поставените цели и съществуват свързани с по-малко ограничения мерки за постигането им.

3)      Член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство като разглежданото в главното производство, установяващо концесионен и лицензионен режим за организирането на онлайн хазартни игри, доколкото то съдържа норми, които са дискриминационни по отношение на установените в други държави членки оператори, или норми, които не са дискриминационни, но са прилагани непрозрачно или така, че да възпрепятстват или затруднят подаването на оферти от някои установени в други държави членки кандидати.

4)      Член 56 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС във връзка с членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, което не предвижда служебна проверка на пропорционалността на мерките, ограничаващи свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 56 ДФЕС, и възлага тежестта за доказване на страните в производството.

5)      Член 56 ДФЕС във връзка с членове 47 и 48 от Хартата на основните права трябва да се тълкува в смисъл, че държавата членка, която е въвела ограничителна правна уредба, трябва да представи доказателствата, удостоверяващи наличието на цели, годни да обосноват пречка пред гарантирана в Договора за функционирането на ЕС основна свобода и пропорционалността ѝ, като в противен случай националният съд трябва да може да изведе всички произтичащи от този пропуск последици.

6)      Член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не може да се установи, че държавата членка не е изпълнила задължението си да обоснове ограничителна мярка, тъй като не е представила анализ на последиците от тази мярка към момента на въвеждането ѝ в националното законодателство или към момента на проверката ѝ от националния съд.

7)      Член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска санкция като тази в главното производство, наложена за нарушение на националното законодателство, установяващо концесионен и лицензионен режим за организирането на хазартни игри, когато това законодателство се окаже в противоречие с този член.

Подписи


*      Език на производството: унгарски.