Language of document : ECLI:EU:C:2018:130

ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)

28 februari 2018 (*)

„Prejudiciële verwijzing – Vrij verrichten van diensten – Artikel 56 VWEU – Artikel 4, lid 3, VEU – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beperkingen – Kansspelen – Nationale regeling – Exploitatie van bepaalde vormen van kansspelen door de staat – Exclusiviteit – Concessiestelsel voor andere vormen van spelen – Vergunningsvereiste – Bestuursrechtelijke sanctie”

In zaak C‑3/17,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Boedapest, Hongarije) bij beslissing van 4 oktober 2016, ingekomen bij het Hof op 3 januari 2017, in de procedure

Sporting Odds Ltd

tegen

Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása,

wijst

HET HOF (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: C. G. Fernlund, kamerpresident, J.‑C. Bonichot en S. Rodin (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: M. Szpunar,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

–        Sporting Odds Ltd, vertegenwoordigd door A. Nemescsói en Gy. V. Radics, ügyvédek,

–        de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en G. Koós als gemachtigden,

–        de Belgische regering, vertegenwoordigd door L. Van den Broeck en M. Jacobs als gemachtigden, bijgestaan door P. Vlaemminck, R. Verbeke en J. Auwerx, advocaten,

–        de Estse regering, vertegenwoordigd door N. Grünberg als gemachtigde,

–        de Maltese regering, vertegenwoordigd door A. Buhagiar als gemachtigde,

–        de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho en P. de Sousa Inês als gemachtigden,

–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. Tserepa-Lacombe en L. Havas als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, lid 3, VEU, artikel 56 VWEU alsook de artikelen 41, 47, en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Sporting Odds Ltd en Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása (centrale directie van de nationale belasting- en douanedienst, Hongarije) (hierna: „belastingdienst”) over een besluit waarbij de belastingdienst Sporting Odds een geldboete van 3 500 000 Hongaarse forint (HUF) (ongeveer 11 306 EUR) heeft opgelegd (hierna: „bestreden besluit”) omdat zij onlinekansspelen had georganiseerd zonder dat zij over de daartoe vereiste concessie of vergunning beschikte.

 Toepasselijke bepalingen

 Wet op de kansspelen

3        § 2, lid 2, van de szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (wet nr. XXXIV van 1991 betreffende de organisatie van kansspelen), in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding (hierna: „wet op de kansspelen”), luidt:

„Voor de uitoefening van een activiteit die bestaat in de organisatie van kansspelen, is – behoudens uitzonderingen waarin deze wet voorziet – een door de nationale belastingautoriteiten afgegeven vergunning vereist. […]”

4        In § 3, leden 1, 1(a), 1(b) en 3, van deze wet is bepaald:

„(1) Met uitzondering van de organisatie van kansspelen op afstand en de organisatie van onlinecasinospelen, kan een activiteit die bestaat in de organisatie van niet-geliberaliseerde kansspelen, worden uitgeoefend

a)      door een marktpartij die voor 100 % in handen is van de Hongaarse Staat en die is opgericht om op reguliere wijze kansspelen te organiseren (hierna: ,publieke kansspelaanbieder’), door een handelsvennootschap die volledig in handen is van de publieke kansspelaanbieder of door een marktpartij waarin de staat een meerderheidsdeelneming heeft,

b)      middels een concessieovereenkomst, waarbij de staat derden tijdelijk het recht verleent om die activiteit uit te oefenen.

(1a)      Kansspelen op afstand kunnen alleen worden georganiseerd door

a)      de vennootschap Szerencsejáték Zrt., die voor 100 % in handen is van de Hongaarse Staat, met uitzondering van paardenweddenschappen,

b)      de vennootschap Magyar Lóversenyfogadást-szervező Kft., die voor 100 % in handen is van de Hongaarse Staat, als het om paardenweddenschappen gaat.

(1b)      Het recht om onlinecasinospelen te organiseren is uitsluitend voorbehouden aan personen die houder zijn van een concessie voor de exploitatie van een op het Hongaarse grondgebied gelegen casino. Deze personen mogen onlinecasinospelen organiseren via de vennootschap die concessiehouder is en die is opgericht met het oog op de organisatie van casinospelen.

[...]

(3)      De publieke kansspelaanbieder heeft als enige het recht om loterijen en weddenschappen te organiseren – met uitzondering van paardenweddenschappen, kansspelen op afstand en weddenschappen die verband houden met de activiteiten van bookmakers.”

5        § 4, leden 1 en 6, van dezelfde wet bepaalt:

„(1) Met het oog op de sluiting van een concessieovereenkomst organiseert de minister een openbare aanbesteding overeenkomstig § 5, lid 1, van de [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (wet nr. XVI van 1991 betreffende concessies)]. Voor de organisatie van een openbare aanbesteding met het oog op de gunning van een concessie is de goedkeuring vanwege het vertegenwoordigende orgaan van het territoriale lichaam voor vestigingsbeleid (in Boedapest de vergadering van het grootstedelijke lichaam) vereist, behalve als het om een nationale aanbesteding gaat. Wanneer een concessierecht wordt verleend via een nationale aanbesteding, geeft de belastingautoriteit van de staat de vergunning af voor de vestigingsplaatsen die zich bevinden binnen de grenzen van de territoriale lichamen waarvan de vertegenwoordigende organen – in Boedapest de vergadering van het grootstedelijke lichaam – hebben ingestemd met de uitoefening van een dergelijke activiteit op hun grondgebied.

[...]

(6)      Krachtens § 10/C, lid 2, van de wet [nr. XVI van 1991] betreffende concessies, kan de minister, zonder een openbare aanbesteding te organiseren, ook een concessieovereenkomst sluiten met een betrouwbare kansspelaanbieder in de zin van de onderhavige wet.”

6        § 5, lid 1, van de wet op de kansspelen luidt:

„Wordt overeenkomstig § 5, lid 1, van de wet [nr. XVI van 1991] betreffende concessies een openbare aanbesteding georganiseerd, dan kan de minister de concessieovereenkomst sluiten met de winnaar van de aanbesteding.”

7        In § 37, punt 30, van de wet op de kansspelen is bepaald:

„Betrouwbare kansspelaanbieder: een kansspelaanbieder die een transparante instelling is in de zin van artikel 3, lid 1, punt 1, van de nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (wet nr. CXCVI inzake nationale goederen) en

a)      die heeft voldaan aan zijn aangifte- en betalingsverplichtingen met betrekking tot alle bij de nationale belastingdienst geregistreerde verschuldigde belastingen en heffingen van meer dan 500 000 HUF, welke verplichtingen nooit met meer dan 90 dagen vertraging zijn nagekomen,

b)      op wiens bankrekening de belastingdienst nooit beslag heeft gelegd voor een bedrag van meer dan 500 000 [HUF] en ten aanzien van wie er tijdens de uitoefening van zijn activiteiten nooit is overgegaan tot executie voor een bedrag van meer dan 500 000 [HUF],

c)      die tijdens de uitoefening van zijn activiteiten en met betrekking daartoe nooit een overtreding heeft begaan waarvoor hem een geldboete van meer dan vijf miljoen [HUF] kon worden opgelegd, [...]

d)      die gedurende minstens tien jaar kansspelen in Hongarije heeft georganiseerd, en

e)      die zich onverkort heeft gehouden aan de regels ter identificatie van spelers en de daarmee samenhangende gegevensverwerking, voor zover hij daartoe verplicht was.”

 Wet nr. XVI van 1991 betreffende concessies

8        § 10/C, leden 1 en 2, van wet nr. XVI van 1991 betreffende concessies, in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, luidt:

„(1)       Een concessieovereenkomst kan overeenkomstig dit artikel ook worden gesloten met een betrouwbare kansspelaanbieder als bedoeld in de sectorspecifieke wet.

(2)      De bevoegde minister kan afzien van de organisatie van een openbare aanbesteding voor de gunning van een concessie indien de concessieovereenkomst ook met een betrouwbare kansspelaanbieder kan worden gesloten.”

 Hoofdgeding en prejudiciële vragen

9        Sporting Odds is een Britse vennootschap die in het bezit is van een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen in het Verenigd Koninkrijk. Deze vennootschap biedt onlinecasinodiensten aan in Hongarije, zonder dat zij evenwel een concessie of een vergunning heeft voor de organisatie van dergelijke spelen in die lidstaat.

10      Naar aanleiding van een controle van de internetsite „hu.sportingbeteuro.com”, die is uitgevoerd tussen 6 en 12 januari 2016, heeft de belastingdienst vastgesteld dat Sporting Odds sportweddenschappen had georganiseerd zonder hiervoor te beschikken over de concessie of vergunning die krachtens de Hongaarse wettelijke regeling is vereist. De belastingdienst was van mening dat Sporting Odds naar nationaal recht niet vooraf in kennis moest worden gesteld van de controle of van de procedure, en is uitsluitend op basis van de constateringen die waren gedaan tijdens de controle van de internetsite van Sporting Odds, tot de slotsom gekomen dat er sprake was van een overtreding. Bij het bestreden besluit heeft de belastingdienst Sporting Odds dan ook een geldboete van 3 500 000 HUF opgelegd.

11      Aangezien Sporting Odds van mening was dat de Hongaarse regeling inzake de kansspelensector in strijd is met het Unierecht, heeft zij besloten tegen het bestreden besluit beroep in te stellen bij de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Boedapest, Hongarije).

12      De verwijzende rechter betwijfelt of de procedure voor de gunning van de concessies voor de organisatie van kansspelen zo was georganiseerd dat zij Sporting Odds de mogelijkheid bood een verzoek in die zin in te dienen, en of een doeltreffend rechterlijk toezicht op de procedure voor de gunning van dergelijke concessies was gewaarborgd. In dit verband stelt hij vast dat de minister van Economische Zaken geen enkele openbare aanbesteding heeft georganiseerd, en dat Sporting Odds niet in de gelegenheid is geweest om uit eigen beweging een offerte in te dienen met het oog op het verkrijgen van de concessie voor de organisatie van kansspelen, die is voorbehouden aan „betrouwbaar” geachte kansspelaanbieders, omdat die categorie enkel aanbieders omvat die gedurende tien jaar in Hongarije een dienst hebben verricht die bestaat in de organisatie van kansspelen.

13      Voorts onderstreept de verwijzende rechter dat uit de nationale wettelijke regeling niet blijkt of de minister van Economische Zaken een spontane offerte dient te aanvaarden, en hij stelt vast dat het besluit van die minister niet door de nationale rechterlijke instanties kan worden getoetst, aangezien het geen bestuurshandeling is die onder de uitoefening van het openbaar gezag valt.

14      De verwijzende rechter buigt zich tevens over de vergelijkingspunten waarmee in het kader van het onderzoek van de coherentie en de systematiek van de beperkingen op artikel 56 VWEU rekening dient te worden gehouden, zowel wat het staatsmonopoliestelsel voor bepaalde soorten kansspelen als wat het concessiestelsel betreft. In dit verband merkt hij met betrekking tot casinospelen en onlinecasinospelen op dat de consument werd aangespoord om zich op dit soort kansspelen te richten, wat in strijd is met de in de relevante wettelijke regeling neergelegde doelstellingen van consumentenbescherming en bescherming van de volksgezondheid.

15      Bovendien blijkt volgens de verwijzende rechter uit het register van Szerencsejáték Zrt. (de vennootschap die verantwoordelijk is voor de organisatie van kansspelen en die 100 % eigendom van de Hongaarse Staat is) en de vennootschapsregisters dat alleen vennootschappen die in Hongarije zijn ingeschreven en aldaar zijn gevestigd, over een casinoconcessie beschikken. In dit verband vraagt hij zich af of een regel volgens welke onlinekansspelen enkel mogen worden georganiseerd door vennootschappen die een concessie hebben voor een casino op het Hongaarse grondgebied, een ongerechtvaardigde belemmering vormt.

16      De verwijzende rechter wenst eveneens te vernemen op grond van welke regels de coherentie en de systematiek van de maatregelen die het vrij verrichten van diensten beperken, moeten worden onderzocht. In dit verband vraagt hij zich af of hij in het kader van de evenredigheidstoetsing ambtshalve moet zoeken naar bewijzen, dan wel of hij de bewijslast moet verdelen tussen de partijen in de procedure of zelfs andere personen.

17      Voorts vraagt hij zich af of een nationale regel op grond waarvan een partij niet in staat is de kwestie van de verenigbaarheid van het nationale recht met het Unierecht aan de orde te stellen tot aan de fase van de gerechtelijke procedure, inbreuk maakt op het door het Handvest gewaarborgde recht op behoorlijk bestuur, dat wil zeggen het recht om te worden gehoord en het recht op een met redenen omklede beslissing.

18      In deze omstandigheden heeft de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Moeten artikel 56 VWEU, het discriminatieverbod en de eis van een samenhangende en stelselmatige beperking van kansspelactiviteiten door de lidstaten – welk wettelijk doel door de lidstaat voornamelijk wordt onderbouwd onder verwijzing naar de bestrijding van gokverslaving en de bescherming van de consument – aldus worden uitgelegd dat het staatsmonopolie op online en offline aangeboden sport‑ en paardenweddenschappen zich niet met die regels verdraagt indien het in de lidstaat sinds de aldaar gerealiseerde herinrichting van de markt verder zo is dat particuliere dienstenaanbieders andere kansspelen (casinospelen, kaartspelen, speelautomaten, onlinecasinospelen en onlinekaartspelen) met een aanmerkelijke kans op verslaving online en offline mogen organiseren in concessieplichtige casino’s op het Hongaarse grondgebied?

2)      Moeten artikel 56 VWEU, het discriminatieverbod en de eis van een samenhangende en stelselmatige beperking van kansspelactiviteiten door de lidstaten aldus worden uitgelegd dat sprake is van strijd met dat artikel en die eis indien blijkt dat de – door de bestrijding van gokverslaving en het wettelijke doel de consument te beschermen ingegeven – marktherinrichting, sinds deze door de lidstaat is gerealiseerd, daadwerkelijk leidt tot of zich vertaalt in een gestage stijging van het aantal casino’s, de jaarlijks afgedragen belasting op casinokansspelen, de volgens de nationale begroting te verwachten inkomsten uit door casino’s betaalde concessievergoedingen, het aantal door spelers gekochte speelpenningen en de minimale inzet die nodig is voor speelautomaten?

3)      Moeten artikel 56 VWEU, het discriminatieverbod en de eis van een samenhangende en stelselmatige beperking van kansspelactiviteiten door de lidstaten aldus worden uitgelegd dat sprake is van strijd met dat artikel en die eis indien blijkt dat de invoering van een staatsmonopolie en de toegestane organisatie van kansspelen door particuliere dienstenaanbieders – welke invoering en toegestane organisatie voornamelijk door de bestrijding van gokverslaving en het wettelijke doel de consument te beschermen zijn ingegeven – bovendien een doelstelling van economisch beleid hebben die erop is gericht hogere netto-opbrengsten uit gokken te halen en zo snel mogelijk buitengewoon hoge inkomsten op de casinomarkt te genereren om andere begrotingsuitgaven en publieke diensten van de staat te financieren?

4)      Moeten artikel 56 VWEU, het discriminatieverbod en de eis van een samenhangende en stelselmatige beperking van kansspelactiviteiten door de lidstaten aldus worden uitgelegd dat sprake is van strijd met dat artikel en die eis en van ongerechtvaardigde differentiatie tussen dienstenaanbieders indien blijkt dat de lidstaat, nog steeds onder verwijzing naar de openbare orde, een staatsmonopolie hanteert voor bepaalde onlinekansspeldiensten, maar andere kansspeldiensten openstelt en een groeiend aantal concessies verleent?

5)      Moeten artikel 56 VWEU en het discriminatieverbod aldus worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat uitsluitend dienstenaanbieders die een casino op Hongaars grondgebied (en een concessie daarvoor) hebben, een vergunning kunnen verkrijgen voor het online aanbieden van casinospelen, met als gevolg dat dienstenaanbieders die geen casino op Hongaars grondgebied hebben (onder wie dus ook dienstenaanbieders die een casino op het grondgebied van een andere lidstaat hebben), niet in aanmerking komen voor een vergunning voor het online aanbieden van casinospelen?

6)      Moeten artikel 56 VWEU en het discriminatieverbod aldus worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat, doordat hij eventueel een aanbesteding organiseert voor het gunnen van casinoconcessies of een betrouwbare kansspelaanbieder de mogelijkheid biedt om een spontane offerte in te dienen met het oog op de verkrijging van een casinoconcessie, in theorie waarborgt dat een dienstenaanbieder die aan de wettelijk gestelde voorwaarden voldoet – dus ook een in een andere lidstaat gevestigde dienstenaanbieder – een concessie kan verkrijgen voor de exploitatie van een casino op Hongaars grondgebied en, zodra hij in het bezit is van deze concessie, een vergunning kan verkrijgen voor de exploitatie van een onlinecasino, maar de betrokken lidstaat in de praktijk geen openbare en transparante aanbesteding organiseert om concessies te gunnen, de dienstenaanbieder in werkelijkheid evenmin de mogelijkheid heeft om een spontane offerte in te dienen, en de nationale autoriteiten de dienstenaanbieder niettemin een als bestuursrechtelijk beschouwde sanctie opleggen omdat zij van mening zijn dat hij onrechtmatig heeft gehandeld door zijn activiteit uit te oefenen zonder te beschikken over een vergunning?

7)      Moeten artikel 56 VWEU, het discriminatieverbod en de eis van een transparante, objectieve en openbare vergunningsprocedure aldus worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat voor bepaalde kansspeldiensten een concessiestelsel invoert waarbij de concessieverlenende overheid ervoor kan kiezen om geen concessieaanbesteding te organiseren, maar concessieovereenkomsten te sluiten met bepaalde personen die worden aangemerkt als betrouwbare kansspelaanbieders, in plaats van alle dienstenaanbieders door de organisatie van één enkele aanbesteding de mogelijkheid te bieden om onder gelijke voorwaarden deel te nemen aan de aanbesteding?

8)      Indien de zevende vraag ontkennend wordt beantwoord en in een lidstaat meerdere procedures kunnen worden ingevoerd om een en dezelfde concessie te verlenen, moet de lidstaat dan krachtens artikel 56 VWEU, teneinde de doeltreffendheid van de Unierechtelijke bepalingen inzake deze fundamentele vrijheid te verzekeren, waarborgen dat die procedures gelijkwaardig zijn, rekening houdend met het vereiste van een transparant, objectief en openbaar vergunningstelsel en het beginsel van gelijke behandeling?

9)      Is voor het op de zesde tot en met de achtste vraag te geven antwoord van belang dat in geen van beide gevallen is gewaarborgd dat ten aanzien van het concessiebesluit rechterlijke toetsing of een andere doeltreffende voorziening voorhanden is?

10)      Moeten artikel 56 EVRM, het in artikel 4, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde loyaliteitsbeginsel en het beginsel van de institutionele en procedurele autonomie, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest alsook met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en de rechten van de verdediging die uit die artikelen voortvloeien, aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter die de zaak behandelt, bij het onderzoek naar de uit de rechtspraak van het Hof voortvloeiende Unierechtelijke eisen en de noodzaak en proportionaliteit van de door de betrokken lidstaat ingevoerde beperking, ambtshalve opdracht mag geven en mag overgaan tot toetsing en bewijsvergaring, ook al kent het nationale procesrecht van de lidstaat daartoe geen wettelijke bevoegdheid?

11)      Moet artikel 56 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest en met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en de rechten van de verdediging die uit die artikelen voortvloeien, aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter voor wie het hoofdgeding aanhangig is, bij het onderzoek naar de uit de rechtspraak van het Hof voortvloeiende Unierechtelijke eisen en de noodzaak en proportionaliteit van de door de betrokken lidstaat ingevoerde beperking, de bewijslast niet bij de door de beperking getroffen dienstenaanbieders mag leggen, maar dat het aan de lidstaat – en in concreto aan de autoriteit van deze lidstaat die het in het hoofdgeding bestreden besluit heeft vastgesteld – is om te staven en aan te tonen dat de nationale regeling zowel in overeenstemming is met het Unierecht als noodzakelijk en proportioneel is, waarbij het feit dat dit bewijs niet wordt geleverd, op zichzelf tot gevolg heeft dat die regeling in strijd is met het Unierecht?

12)      Moet artikel 56 VWEU, mede in het licht van het in artikel 41, lid 1, van het Handvest neergelegde recht op een eerlijk proces, het artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest neergelegde recht om te worden gehoord, de in artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest neergelegde motiveringsplicht, de in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde loyaliteitsbepaling en het beginsel van institutionele en procedurele autonomie van de lidstaten, aldus worden uitgelegd dat aan die vereisten niet wordt voldaan indien de bevoegde autoriteit van de lidstaat de kansspelaanbieder niet in kennis stelt van het feit dat overeenkomstig de nationale regeling een administratieve sanctieprocedure in gang is gezet, deze autoriteit die kansspelaanbieder vervolgens, in een latere fase van de administratieve procedure, evenmin in de gelegenheid stelt zijn standpunt over de verenigbaarheid van de nationale regeling met het Unierecht kenbaar te maken, en zij hem in een besluit waartegen geen bezwaar openstaat, zonder in de motivering van dat besluit nader in te gaan op die verenigbaarheid en het bewijs daarvan, een sanctie oplegt die naar nationaal recht als bestuursrechtelijke sanctie wordt aangemerkt?

13)      Wordt in het licht van artikel 56 VWEU, artikel 41, lid 1 en lid 2, onder a) en c), en de artikelen 47 en 48 van het Handvest alsook het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en de rechten van de verdediging die uit die artikelen voortvloeien, voldaan aan de vereisten die in de genoemde bepalingen worden gesteld, indien de kansspelaanbieder de verenigbaarheid van de nationale regeling met het Unierecht uitsluitend – en voor het eerst – voor de nationale rechter ter discussie kan stellen?

14)      Kunnen artikel 56 VWEU en de op de lidstaten rustende verplichting om een beperking van het vrij verrichten van diensten te rechtvaardigen of te motiveren, aldus worden uitgelegd dat de lidstaat niet aan die verplichting heeft voldaan indien op het tijdstip waarop de beperking is ingevoerd of onderzocht, geen enkele relevante analyse van de gevolgen van deze beperking voorhanden is waaruit blijkt dat met die beperking doelstellingen van openbare orde worden nagestreefd?

15)      Kan worden geconstateerd dat de litigieuze administratieve geldboete, gelet op de wettelijk vastgestelde beperkingen voor het bepalen van het bedrag van de mogelijkerwijs op te leggen administratieve geldboete, de aard van de activiteit ter zake waarvan deze sanctie wordt opgelegd – met name het feit dat het gaat om een activiteit die gevoelig is uit het oogpunt van de openbare orde en de openbare veiligheid – en het repressieve doel van de geldboete, voor de toepassing van de artikelen 47 en 48 van het Handvest aan te merken als een strafsanctie? Is dit van belang voor het op de elfde tot en met de veertiende vraag te geven antwoord?

16)      Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat indien de rechter voor wie het hoofdgeding aanhangig is, op basis van de op de voorgaande vragen te geven antwoorden de regeling en de toepassing daarvan onrechtmatig verklaart, hij dient vast te stellen dat ook de sanctie die is gebaseerd op de met artikel 56 VWEU strijdige nationale regeling, in strijd is met het Unierecht?”

 Beantwoording van de prejudiciële vragen

 Eerste tot en met vierde vraag

19      Met zijn eerste tot en met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een duaal stelsel voor de organisatie van de kansspelmarkt in het kader waarvan bepaalde soorten kansspelen onder het staatsmonopoliestelsel vallen, terwijl andere soorten onder het stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen vallen.

20      Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de regeling van kansspelen behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van harmonisatie ter zake in de Europese Unie staat het aan elke lidstaat om op die gebieden overeenkomstig zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen (arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21      Voorts is het vaste rechtspraak dat in het kader van een wettelijke regeling die verenigbaar is met het VEU, de keuze van de wijze van organisatie en controle van de exploitatie en de beoefening van kans- of gokspelen tot de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten behoort (zie in die zin arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 59).

22      Ten slotte heeft het Hof gepreciseerd dat op het gebied van kansspelen voor elk van de bij een nationale wettelijke regeling opgelegde beperkingen met name afzonderlijk moet worden onderzocht of zij geschikt is om de verwezenlijking van de door de lidstaat aangevoerde doelstelling(en) te waarborgen en of zij niet verder gaat dan voor de verwezenlijking daarvan noodzakelijk is (arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 60).

23      Uit vaste rechtspraak blijkt dan ook dat het feit dat voor sommige soorten kansspelen een publiek monopolie geldt terwijl andere soorten zijn onderworpen aan een stelsel van vergunningen die worden verleend aan particuliere ondernemers, op zich niet tot gevolg heeft dat maatregelen die, zoals het publiek monopolie, op het eerste gezicht het meest beperkend en het meest doeltreffend lijken, niet zijn gerechtvaardigd door de legitieme doelstellingen die ermee worden nagestreefd. Een dergelijk verschil tussen rechtsregelingen doet immers op zich niet af aan de geschiktheid van een dergelijk publiek monopolie om het doel te verwezenlijken waarvoor het is ingevoerd, namelijk te voorkomen dat de burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en gokverslaving te voorkomen (arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 63).

24      Een duaal stelsel voor de organisatie van de kansspelmarkt kan evenwel met artikel 56 VWEU in strijd blijken te zijn als wordt vastgesteld dat de bevoegde autoriteiten een beleid voeren waarmee veeleer wordt beoogd de deelname aan te moedigen aan kansspelen die niet onder het publieke monopolie vallen, dan de gelegenheden tot spelen te verminderen en de activiteiten op dit gebied op een samenhangende en stelselmatige wijze te beperken, zodat het doel te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en gokverslaving te voorkomen, dat aan de invoering van het monopolie ten grondslag lag, niet meer doeltreffend kan worden verwezenlijkt door middel van dat monopolie (zie in die zin arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punt 68).

25      In de onderhavige zaak worden door de Hongaarse regering zowel redenen van openbare orde, volksgezondheid en openbare veiligheid als dwingende redenen van consumentenbescherming, preventie van gokverslaving en fraudepreventie aangevoerd om het duale stelsel voor de regeling van kansspelen te rechtvaardigen.

26      Vastgesteld dient te worden dat die redenen beperkingen op kansspelactiviteiten kunnen rechtvaardigen, zowel wat het staatsmonopoliestelsel voor bepaalde soorten kansspelen betreft, als wat het stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen betreft.

27      Teneinde de incoherentie van het Hongaarse systeem voor de organisatie van kansspelen aan te tonen, voert Sporting Odds echter aan dat het voornaamste doel van de nationale wettelijke regeling in werkelijkheid bestaat in de verhoging van de begrotingsinkomsten uit de belastingen over casino’s, de verhoging van de geraamde inkomsten uit de heffing over concessies en casino’s, en de waarde van de door de spelers gekochte speelpenningen. Zij voegt daaraan toe dat de maatregelen tot liberalisering van bepaalde soorten kansspelen hebben bijgedragen tot een uitbreiding van de casinospelactiviteiten, wat in strijd is met de doelstellingen van consumentenbescherming en verslavingspreventie.

28      In dit verband staat weliswaar vast dat de doelstelling de inkomsten voor de schatkist te maximaliseren op zich een beperking van de vrijheid van dienstverrichting niet kan rechtvaardigen, maar het feit dat een beperking van de kansspelactiviteiten bijkomstig de begroting van de betrokken lidstaat ten goede komt, belet niet dat die beperking gerechtvaardigd kan zijn voor zover daarmee in de eerste plaats daadwerkelijk doelstellingen worden nagestreefd die verband houden met dwingende vereisten van algemeen belang nastreeft, hetgeen de nationale rechter dient na te gaan (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punten 60 en 61).

29      Voorts kan het liberaliseringsbeleid voor bepaalde soorten kansspelen passen in een beleid dat is gericht op een gecontroleerde expansie van kansspelactiviteiten, en heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijk beleid in overeenstemming kan zijn met zowel de doelstelling de exploitatie van kansspelactiviteiten voor criminele of frauduleuze doeleinden te voorkomen als de doelstelling te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangezet en gokverslaving te bestrijden, doordat dat beleid de consument stuurt in de richting van het aanbod van aanbieders met een vergunning, dat wordt geacht vrij te zijn van criminele elementen en dat is ontworpen om de consument beter te beschermen tegen geldverkwisting en gokverslaving (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30      Om deze doelstelling van kanalisering naar gecontroleerde circuits te verwezenlijken, moeten de aanbieders met een vergunning een betrouwbaar, maar tegelijkertijd aantrekkelijk alternatief vormen voor een verboden activiteit, wat onder meer het gebruik van nieuwe distributietechnieken kan impliceren (arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31      Een beleid dat is gericht op een gecontroleerde expansie van kansspelactiviteiten, kan evenwel enkel worden geacht samenhangend te zijn indien ten eerste zowel de criminele en frauduleuze activiteiten in verband met kansspelen als de verslaafdheid aan gokken ten tijde van de feiten van het hoofdgeding in Hongarije een probleem konden vormen, en ten tweede een uitbreiding van de vergunde en gereglementeerde activiteiten dit probleem kon oplossen (arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32      Het staat aan de verwijzende rechter om in het kader van het voor hem aanhangige geding na te gaan of aan deze voorwaarden is voldaan en, in voorkomend geval, of het expansiebeleid in kwestie door zijn omvang niet onverenigbaar is met de doelstellingen waarop de Hongaarse regering zich beroept (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33      Gelet op een en ander dient op de eerste tot en met de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in beginsel niet in de weg staat aan een duaal stelsel voor de organisatie van de kansspelmarkt in het kader waarvan bepaalde soorten kansspelen onder het staatsmonopoliestelsel vallen, terwijl andere soorten onder het stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen vallen, voor zover de verwijzende rechter vaststelt dat met de regeling waarbij het vrij verrichten van diensten wordt beperkt, daadwerkelijk op een samenhangende en stelselmatige wijze de doelstellingen worden nagestreefd waarop de betrokken lidstaat zich beroept.

 Vijfde vraag

34      Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationaal voorschrift als in het hoofdgeding aan de orde is, volgens hetwelk uitsluitend kansspelaanbieders die op grond van een concessie een casino op het nationale grondgebied exploiteren, een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen kunnen verkrijgen.

35      Met het oog op de beantwoording van deze vraag zij eraan herinnerd dat het vrij verrichten van diensten de afschaffing impliceert van elke discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit of van de omstandigheid dat hij is gevestigd in een andere lidstaat dan die waar de dienst moet worden verricht. De voorwaarde dat een onderneming een vaste inrichting of een dochteronderneming moet oprichten in de lidstaat waar de dienst wordt verricht, druist rechtstreeks in tegen het vrij verrichten van diensten, aangezien zij het onmogelijk maakt dat in die lidstaat diensten worden verricht door ondernemingen die zijn gevestigd in andere lidstaten (arrest van 21 januari 2010, Commissie/Duitsland, C‑546/07, EU:C:2010:25, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36      Het Hof heeft weliswaar geoordeeld dat artikel 56 VWEU niet in de weg staat aan een nationale regeling waarbij een verbod op het aanbieden van kansspelen via het internet wordt opgelegd aan marktdeelnemers die zijn gevestigd in andere lidstaten, waar zij op legale wijze soortgelijke diensten verrichten (zie in die zin arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punt 73), maar in herinnering dient te worden gebracht dat bij de nationale regeling die is onderzocht in het kader van de zaak die tot dat arrest heeft geleid, een kansspelmonopolie was ingevoerd dat waarborgde dat de exclusieve rechten op de exploitatie van die spelen toekwamen aan een instelling die onder het daadwerkelijke toezicht van de staat stond.

37      De regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, beperkt de organisatie van kansspelen via het internet tot aanbieders die een op het nationale grondgebied gelegen casino exploiteren en daartoe over een concessie en een vergunning beschikken.

38      In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak dat een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen moet zijn gebaseerd op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf bekend zijn, zodat een grens wordt gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten, opdat deze niet op willekeurige wijze kan worden gebruikt (arrest van 22 juni 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39      Een beperking, zoals die welke in het hoofdgeding is geconstateerd, is dus discriminerend. Zij is alleen verenigbaar met het Unierecht indien zij onder een uitdrukkelijke afwijkende bepaling als artikel 52 VWEU valt, dat betrekking heeft op de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (arrest van 9 september 2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40      De Hongaarse regering voert redenen van openbare orde en volksgezondheid aan. Zij betoogt in dit verband dat het toezicht van de staat op onlinespelen beperkt is, en dat de nationale regeling waarborgt dat onlinekansspelen – die grotere risico’s inhouden dan traditionele kansspelen – voorbehouden zijn aan betrouwbare aanbieders die een op het nationale grondgebied gelegen casino exploiteren en voldoen aan de vereisten inzake consumentenbescherming en openbare orde.

41      Hoewel het buiten kijf staat dat via het internet toegankelijke kansspelen andere en ernstigere risico’s op fraude door aanbieders jegens consumenten meebrengen dan traditionele kansspelen, omdat er geen direct contact is tussen de consument en de aanbieder (arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punt 70), moet het voorschrift in kwestie voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof (zie in die zin arrest van 6 maart 2007, Placanica e.a., C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04, EU:C:2007:133, punt 48).

42      Meer bepaald is een beperking als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die inhoudt dat een aanbieder van onlinekansspelen een concessie voor een casino op Hongaars grondgebied moet verkrijgen om dergelijke kansspelen te kunnen aanbieden, enkel toelaatbaar indien wordt aangetoond dat die beperking onmisbaar is om het nagestreefde doel te bereiken (zie in die zin arrest van 9 juli 1997, Parodi, C‑222/95, EU:C:1997:345, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43      Het is echter onmiskenbaar dat een dergelijke beperking, die erop neerkomt dat de toegang tot de markt van onlinekansspelen wordt voorbehouden aan exploitanten van casino’s op het nationale grondgebied, verder gaat dan wat als evenredig kan worden beschouwd, aangezien er minder restrictieve maatregelen bestaan die het mogelijk maken de doelstellingen te bereiken waarop de Hongaarse regering zich beroept.

44      Gelet op een en ander dient op de vijfde vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationaal voorschrift als in het hoofdgeding aan de orde is, volgens hetwelk uitsluitend kansspelaanbieders die beschikken over een concessie voor een casino op het nationale grondgebied, een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen kunnen verkrijgen, aangezien dat voorschrift niet onmisbaar is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en er minder restrictieve maatregelen bestaan om die doelstellingen te bereiken.

 Zesde tot en met achtste vraag

45      Met zijn zesde tot en met zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van onlinekansspelen wordt ingevoerd op grond waarvan aanbieders een concessieovereenkomst voor een casino kunnen sluiten en uit hoofde daarvan een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen kunnen verkrijgen door deel te nemen aan een openbare aanbesteding die door de minister van Economische Zaken wordt georganiseerd met het oog op de sluiting van een concessieovereenkomst, of door bij die minister een spontane offerte in te dienen met het oog op de sluiting van een dergelijke overeenkomst, met dien verstande dat laatstgenoemde mogelijkheid openstaat voor kansspelaanbieders die in de zin van de nationale wettelijke regeling als „betrouwbaar” worden aangemerkt.

46      Vooraf zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest van 22 juni 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491), reeds heeft geantwoord op vragen over de wijzen van verlening van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen in Hongarije. Het enige verschil tussen de zesde prejudiciële vraag en de vragen waarop het Hof reeds heeft geantwoord, bestaat in het soort concessie dat een aanbieder moet verkrijgen opdat hem een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen kan worden afgegeven.

47      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de procedures voor de verlening van concessies ongewijzigd blijven, dat wil zeggen de openbare aanbesteding die door de minister van Economische Zaken wordt georganiseerd met het oog op de sluiting van een concessieovereenkomst, en de mogelijkheid om een spontane offerte bij die minister in te dienen met het oog op de sluiting van een dergelijke overeenkomst, die is voorbehouden aan kansspelaanbieders die als „betrouwbaar” worden aangemerkt. Voorts blijkt uit die beslissing ook dat een onder de bevoegdheid van de minister van Economische Zaken vallende openbare aanbesteding nog altijd niet is georganiseerd, en dat de voorwaarde volgens welke een als „betrouwbaar” aangemerkte kansspelaanbieder gedurende tien jaar een activiteit moet hebben uitgeoefend die bestaat in de organisatie van kansspelen in Hongarije, nog steeds deel uitmaakt van de nationale wettelijke regeling in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding.

48      Zonder dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling hoeft te worden onderzocht, blijkt dan ook uit punt 48 van het arrest van 22 juni 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491), dat die regeling in strijd is met artikel 56 VWEU.

49      Gelet op een en ander dient op de zesde tot en met de achtste vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van onlinekansspelen wordt ingevoerd, voor zover die regeling voorschriften bevat waardoor in andere lidstaten gevestigde aanbieders worden gediscrimineerd, dan wel niet-discriminerende voorschriften bevat die op niet-transparante wijze worden toegepast of aldus ten uitvoer worden gelegd dat bepaalde inschrijvers die gevestigd zijn in andere lidstaten, zich niet of moeilijker kandidaat kunnen stellen.

 Negende vraag

50      Aangezien uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat Sporting Odds geen concessie heeft aangevraagd of verkregen, is het antwoord op de negende vraag, die betrekking heeft op de beschikbare rechtsmiddelen tegen besluiten inzake de gunning van concessies, hypothetisch.

51      Die vraag is dan ook niet-ontvankelijk.

 Tiende vraag

52      Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest, in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die niet voorschrijft dat ambtshalve wordt onderzocht of de maatregelen die het vrij verrichten van diensten beperken in de zin van artikel 56 VWEU, evenredig zijn, en die de bewijslast bij de partijen in de procedure legt.

53      In dit verband staat vast dat de nationale rechter de omstandigheden die betrekking hebben op de vaststelling en uitvoering van een beperkende regeling, in hun geheel moet beoordelen op basis van het bewijs dat door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat is aangevoerd om aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen en dat deze belemmering evenredig is (zie in die zin arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a., C‑685/15, EU:C:2017:452, punt 65).

54      Die rechter kan op grond van nationale procedureregels weliswaar gehouden zijn de nodige maatregelen te nemen om de overlegging van dergelijk bewijs te bevorderen, maar kan niet worden verplicht de rechtvaardigingen die door die autoriteiten moeten worden verstrekt, in hun plaats te geven. Indien deze rechtvaardigingen niet worden verstrekt omdat die autoriteiten afwezig zijn of passief blijven, moet de nationale rechter alle gevolgen kunnen trekken die uit een dergelijke tekortkoming voortvloeien (arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a., C‑685/15, EU:C:2017:452, punt 66).

55      Voorts heeft het Hof geoordeeld dat het Unierecht zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een rechter die zich moet uitspreken over de verenigbaarheid met het Unierecht van een regeling waarbij de uitoefening van een fundamentele vrijheid van de Unie wordt beperkt, de feiten van de voor hem aanhangige zaak ambtshalve moet onderzoeken, voor zover die regeling er niet toe leidt dat die rechter zich in de plaats moet stellen van de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat, die het nodige bewijs moeten overleggen om die rechter in staat te stellen na te gaan of die beperking gerechtvaardigd is (arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a., C‑685/15, EU:C:2017:452, punt 67).

56      Daaruit volgt dat het Unierecht niet vereist dat de lidstaten voorschrijven dat maatregelen die de fundamentele vrijheden beperken, ambtshalve worden onderzocht, en dus niet in de weg staat aan een nationale regeling die de bewijslast bij de partijen legt.

57      Gelet op een en ander dient op de tiende vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die niet voorschrijft dat ambtshalve wordt onderzocht of de maatregelen die het vrij verrichten van diensten beperken in de zin van artikel 56 VWEU, evenredig zijn, en die de bewijslast bij de partijen in de procedure legt.

 Elfde vraag

58      Met zijn elfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaat die een beperkende regeling heeft ingevoerd, het bewijs dient aan te voeren dat ertoe strekt aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen, en dat deze belemmering evenredig is, dan wel of het geoorloofd is een dergelijke verplichting op te leggen aan de andere partij in de procedure.

59      Zoals uit de punten 52 en 53 van dit arrest blijkt, staat het aan de bevoegde autoriteiten van een lidstaat die een dergelijke regeling heeft ingevoerd, om het bewijs aan te voeren dat ertoe strekt aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen, en dat deze belemmering evenredig is. Daarnaast moet de nationale rechter, indien deze rechtvaardigingen niet worden verstrekt omdat die autoriteiten afwezig zijn of passief blijven, alle gevolgen kunnen trekken die uit een dergelijke tekortkoming voortvloeien.

60      Gelet op een en ander moet artikel 56 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat de lidstaat die een beperkende regeling heeft ingevoerd, het bewijs dient aan te voeren dat ertoe strekt aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen, en dat deze belemmering evenredig is. Laat die lidstaat dit na, dan moet de nationale rechter alle gevolgen kunnen trekken die uit een dergelijke tekortkoming voortvloeien.

 Veertiende vraag

61      Met zijn veertiende vraag, die na de elfde vraag dient te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om een beperkende maatregel te rechtvaardigen, op grond dat hij geen analyse van de gevolgen van die maatregel heeft verstrekt toen deze werd ingevoerd in de nationale wetgeving of werd onderzocht door de nationale rechter.

62      In dit verband zij eraan herinnerd dat het aan de lidstaat is die zich wenst te beroepen op een doel dat de belemmering van de vrijheid van dienstverrichting kan rechtvaardigen, om de nationale rechter alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze zich ervan kan vergewissen dat die maatregel voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel (arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a., C‑390/12, EU:C:2014:281, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63      Uit deze rechtspraak kan evenwel niet worden afgeleid dat een lidstaat de mogelijkheid is ontnomen om aan te tonen dat een beperkende nationale maatregel aan die vereisten voldoet, alleen maar omdat hij geen studies kan overleggen die als basis voor de vaststelling van de regeling in kwestie hebben gediend (arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a., C‑390/12, EU:C:2014:281, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

64      De nationale rechter dient namelijk de omstandigheden die betrekking hebben op de vaststelling en uitvoering van een beperkende regeling, in hun geheel te beoordelen (arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a., C‑390/12, EU:C:2014:281, punt 52), en kan niet volstaan met de constatering dat er geen voorafgaande studie naar de gevolgen van een regeling is uitgevoerd.

65      Gelet op een en ander moet op de veertiende vraag worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat niet kan worden vastgesteld dat een lidstaat niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om een beperkende maatregel te rechtvaardigen, op grond dat hij geen analyse van de gevolgen van die maatregel heeft verstrekt toen deze werd ingevoerd in de nationale wetgeving of werd onderzocht door de nationale rechter.

 Zestiende vraag

66      Met zijn zestiende vraag, die vóór de twaalfde, de dertiende en de vijftiende vraag dient te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een sanctie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die wordt opgelegd wegens schending van de nationale wettelijke regeling waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen wordt ingevoerd, voor het geval dat die regeling in strijd blijkt te zijn met dat artikel.

67       In dit verband kan ermee worden volstaan in herinnering te brengen dat wanneer een beperkende regeling inzake kansspelen is ingevoerd die onverenigbaar is met artikel 56 VWEU, een marktdeelnemer die deze regeling schendt, niet mag worden bestraft (arrest van 22 juni 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68      Gelet op een en ander dient op de zestiende vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een sanctie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die wordt opgelegd wegens schending van de nationale wettelijke regeling waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen wordt ingevoerd, voor het geval dat die regeling in strijd blijkt te zijn met dat artikel.

69      Gelet op het antwoord op deze vraag behoeven de twaalfde, de dertiende en de vijftiende vraag niet te worden beantwoord.

 Kosten

70      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:

1)      Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het in beginsel niet in de weg staat aan een duaal stelsel voor de organisatie van de kansspelmarkt in het kader waarvan bepaalde soorten kansspelen onder het staatsmonopoliestelsel vallen, terwijl andere soorten onder het stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen vallen, voor zover de verwijzende rechter vaststelt dat met de regeling waarbij het vrij verrichten van diensten wordt beperkt, daadwerkelijk op een samenhangende en stelselmatige wijze de doelstellingen worden nagestreefd waarop de betrokken lidstaat zich beroept.

2)      Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationaal voorschrift als in het hoofdgeding aan de orde is, volgens hetwelk uitsluitend kansspelaanbieders die beschikken over een concessie voor een casino op het nationale grondgebied, een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen kunnen verkrijgen, aangezien dat voorschrift niet onmisbaar is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en er minder restrictieve maatregelen bestaan om die doelstellingen te bereiken.

3)      Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van onlinekansspelen wordt ingevoerd, voor zover die regeling voorschriften bevat waardoor in andere lidstaten gevestigde aanbieders worden gediscrimineerd, dan wel niet-discriminerende voorschriften bevat die op niet-transparante wijze worden toegepast of aldus ten uitvoer worden gelegd dat bepaalde inschrijvers die gevestigd zijn in andere lidstaten, zich niet of moeilijker kandidaat kunnen stellen.

4)      Artikel 56 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die niet voorschrijft dat ambtshalve wordt onderzocht of de maatregelen die het vrij verrichten van diensten beperken in de zin van artikel 56 VWEU, evenredig zijn, en die de bewijslast bij de partijen in de procedure legt.

5)      Artikel 56 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest, moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaat die een beperkende regeling heeft ingevoerd, het bewijs dient aan te voeren dat ertoe strekt aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen, en dat deze belemmering evenredig is. Laat die lidstaat dit na, dan moet de nationale rechter alle gevolgen kunnen trekken die uit een dergelijke tekortkoming voortvloeien.

6)      Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat niet kan worden vastgesteld dat een lidstaat niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om een beperkende maatregel te rechtvaardigen, op grond dat hij geen analyse van de gevolgen van die maatregel heeft verstrekt toen deze werd ingevoerd in de nationale wetgeving of werd onderzocht door de nationale rechter.

7)      Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een sanctie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die wordt opgelegd wegens schending van de nationale wettelijke regeling waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen wordt ingevoerd, voor het geval dat die regeling in strijd blijkt te zijn met dat artikel.

ondertekeningen


*      Procestaal: Hongaars.