Language of document : ECLI:EU:C:2018:272

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

YVES BOT

19 päivänä huhtikuuta 2018 (1)

Asia C137/17

Van Gennip BVBA,

Antonius Johannes Maria ten Velde,

Original BVBA ja

Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot

(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Antwerpenin alioikeus, Belgia))

Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2006/123/EY – Direktiivi 2007/23/EY – Direktiivi 2013/29/EU – Pyroteknisten tuotteiden markkinoille saattaminen ja vapaa liikkuvuus – Sijoittautumisvapaus – Kansalliset rajoittavat toimenpiteet – Yleinen järjestys – Rangaistusseuraamukset – Lupajärjestelmä






1.        Käsiteltävä asia, joka perustuu pyroteknisten tuotteiden vähittäismyyjiä vastaan nostettuun rikossyytteeseen, tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden lausua pyroteknisiä tuotteita koskevien direktiivien soveltamisalasta sekä siitä, onko sellainen kansallinen lainsäädäntö unionin oikeuden mukainen, jolla rajoitetaan yli 1 kg pyroteknistä seosta(2) sisältävien pyroteknisten tuotteiden myyntiä, ja siitä, onko pyroteknisten tuotteiden varastointia koskeva kaksinkertaisen luvan järjestelmä palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY(3) mukainen.

I.      Asiaa koskevat oikeussäännöt

A.      Unionin oikeus

1.      Palveludirektiivi

2.        Palveludirektiivin 1 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntöön. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa tässä direktiivissä vahvistettuja sääntöjä kiertäen rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta soveltamalla rikosoikeudellisia säännöksiä, joilla nimenomaisesti säännellään palvelutoiminnan aloittamista tai harjoittamista tai jotka nimenomaisesti vaikuttavat niihin.”

3.        Kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.”

4.        Palveludirektiivin III luvussa, jonka otsikko on ”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”, olevan 9 artiklan (”Lupajärjestelmät”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot voivat asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi lupajärjestelmän noudattamisen vain siinä tapauksessa, että seuraavat ehdot täyttyvät:

a)      lupajärjestelmä ei ole ketään palveluntarjoajaa syrjivä;

b)      lupajärjestelmän tarve on perusteltavissa yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä;

c)      tavoiteltua päämäärää ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä, etenkin koska jälkikäteisvalvonta tapahtuisi liian myöhään, jotta sillä olisi todellista vaikutusta.”

5.        Palveludirektiivin 10 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.      Lupajärjestelmien on perustuttava kriteereihin, joilla määritellään toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan laajuus, jotta sitä ei käytetä mielivaltaisesti.

2.      Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen kriteerien on oltava:

a)      syrjimättömiä;

b)      perusteltuja yleisen edun mukaisin pakottavin syin;

c)      oikeassa suhteessa mainittuun yleiseen etuun liittyvään pakottavaan syyhyn;

d)      selviä ja yksiselitteisiä;

e)      objektiivisia;

f)      yleisesti ennalta tiedossa;

g)      avoimia ja saatavilla.

– –

7.      Tällä artiklalla ei puututa tällaisia lupia myöntävien jäsenvaltion paikallisten tai alueellisten viranomaisten väliseen toimivallanjakoon.”

2.      Direktiivi 2007/23/EY

6.        Pyroteknisten tuotteiden markkinoille saattamisesta 23.5.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/23/EY(4) johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa säädetään seuraavaa:

”Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta 9 päivänä joulukuuta 1996 annetussa neuvoston direktiivissä 96/82/EY(5) säädetään turvallisuusvaatimuksista tuotantolaitoksille, joiden tiloissa on räjähtäviä aineita tai valmisteita, mukaan lukien pyrotekniset aineet.”

7.        Kyseisen direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.      Tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt, joilla pyritään luomaan edellytykset pyroteknisten tuotteiden vapaalle liikkuvuudelle sisämarkkinoilla varmistaen samalla korkeatasoisen ihmisten terveyden suojan sekä korkean yleisen turvallisuustason ja kuluttajansuojan ja kuluttajien turvallisuuden sekä ottaen huomioon ympäristönsuojeluun liittyvät näkökohdat.

2.      Tässä direktiivissä vahvistetaan olennaiset turvallisuusvaatimukset, jotka pyroteknisten tuotteiden on täytettävä, jotta ne voidaan saattaa markkinoille.

– –”

8.        Saman direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä:

1)      ’Pyroteknisellä tuotteella’ tarkoitetaan tuotetta, joka sisältää räjähtävää ainetta tai aineseosta, joka on tarkoitettu muodostamaan lämpöä, valoa, ääntä, kaasua tai savua tai niiden yhdistelmiä itsestään jatkuvissa eksotermisissä kemiallisissa reaktioissa.

– –

3)      ’Ilotulitusvälineellä’ tarkoitetaan viihdekäyttöön tarkoitettua pyroteknistä tuotetta.

– –

8)      ’Jakelijalla’ tarkoitetaan toimitusketjussa olevaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka liiketoiminnassaan asettaa pyroteknisen tuotteen saataville markkinoilla.

– –”

9.        Direktiivin 2007/23 6 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.      Jäsenvaltiot eivät saa kieltää, rajoittaa tai estää tämän direktiivin vaatimukset täyttävien pyroteknisten tuotteiden saattamista markkinoille.

2.      Tämän direktiivin säännökset eivät estä jäsenvaltioiden toimenpiteitä, joilla yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä kielletään luokkien 2 ja 3 ilotulitusvälineiden, teattereissa käytettävien pyroteknisten tuotteiden ja muiden pyroteknisten tuotteiden hallussapito, käyttö ja/tai myynti yleisölle tai rajoitetaan sitä.

– –”

10.      Kyseisen direktiivin 20 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on säädettävä rangaistuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin mukaisesti hyväksytyn kansallisen lainsäädännön säännösten rikkomuksiin, ja varmistettava niiden täytäntöönpano. Säädettyjen rangaistusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”

3.      Direktiivi 2013/29/EU

11.      Pyroteknisten tuotteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta 12.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/29/EU(6) 45 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista, joita sovelletaan talouden toimijoiden rikkoessa tämän direktiivin nojalla annettuja kansallisia säännöksiä, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta varmistetaan näiden seuraamusten täytäntöönpanon valvonta. Seuraamuksiin voi sisältyä vakavia rikkomistapauksia koskevia rikosoikeudellisia seuraamuksia.

Säädettyjen rangaistusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”

B.      Belgianlainsäädäntö

12.      Räjähtävistä aineista, niiden sekoituksista ja niitä sisältävistä välineistä 28.5.1956 annetun lain (wet betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengsels en de daarmede geladen tuigen)(7) 5 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Edellä 1 §:n mukaisesti annettujen säännösten rikkomisesta määrätään vankeutta 15 päivästä kahteen vuoteen ja sakkoa sadasta frangista tuhanteen frangiin tai vain toinen näistä rangaistuksista.”

13.      Räjähdysaineiden valmistamista, säilyttämistä, hallussapitoa, myyntiä, kuljettamista ja käyttöä koskevista yleisistä määräyksistä 23.9.1958 annetun kuninkaan asetuksen (koninklijk besluit houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen)(8) 200 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Räjähdysaineita saa säilyttää niiden määrien lisäksi, joiden hallussapitoon jokaisella on oikeus 265 §:n nojalla, vain asianmukaisesti hyväksytyissä varastoissa tai säilytyspaikoissa.”

14.      Kyseisen asetuksen 257 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Räjähdysaineiden myynti niiden määrien lisäksi, joiden hallussapitoon jokaisella on oikeus 265 §:n nojalla, on sallittua vain, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:

1°      ostajalla on 72 §:ssä tarkoitettu kuljetuslupa

2°      ostajalla on lupa varastoida näitä tuotteita tai pitää niitä tilapäisesti hallussaan

3°      ostaja osoittaa harjoittavansa räjähdysainealan ammattitoimintaa toimimalla räjähdysaineiden valmistajana, myyjänä tai käyttäjänä.

Edellä 2 kohdassa mainittua edellytystä sovelletaan vain, jos ostetut tuotteet on tarkoitus varastoida Belgiaan tai niitä on tarkoitus pitää tilapäisesti hallussa Belgiassa.

Myyjän on todennettava ja arkistoitava kaikki asiakirjat, jotka ostajat toimittavat osoittaakseen noudattavansa ensimmäisessä momentissa tarkoitettuja velvoitteita. Asiakirjat on pidettävä vähintään kolmen vuoden ajan liittovaltion kauppa-, elinkeino- ja energiaministeriön laatu- ja turvallisuuspääosaston virkamiesten sekä poliisi- ja oikeusviranomaisten saatavilla tiloissa, joissa myynti tapahtuu.”

15.      Räjähdysaineasetuksen 260 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Vähittäismyyjillä on aina oltava varastointilupa; vähittäismyyjät eivät saa pitää hallussaan tai myydä pienintäkään määrää muita kuin 261 §:ssä mainittuja räjähdysaineita.

Räjähdysainevarastot on järjestettävä ja niitä on hoidettava 251 §:ssä säädetyllä tavalla.”

16.      Kyseisen asetuksen 261 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Niiden räjähdysaineiden luonne ja määrät, joita vähittäismyyjät saavat säilyttää, määritetään tapauskohtaisesti lupapäätöksessä kunkin varaston turvallisuusasteen perusteella.

Näitä tuotteita saa säilyttää korkeintaan seuraavina määrinä:

– –

2°      ilotulitusvälineitä ja merkinantoraketteja, joihin sisältyy enintään 50 kg pyroteknistä seosta”

– –”

17.      Kyseisen asetuksen 265 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Seuraavien hallussapidolle ei tarvita lupaa:

– –

7°      ilotulitusvälineet ja merkinantoraketit, joihin sisältyy enintään 1 kg pyroteknistä seosta.”

18.      Räjähdysaineasetuksen 300 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Tämän asetuksen 295 §:ää lukuun ottamatta tämän asetuksen säännösten, näiden säännösten täytäntöönpanemiseksi annettujen päätösten sekä lupapäätösten säännösten rikkomisesta rangaistaan 28.5.1956 annetussa laissa säädetyillä rangaistuksilla.”

II.    Pääasiantosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset

19.      Käsiteltävässä pääasiassa syytettyjä ovat Van Gennip BVBA- ja Original BVBA ‑yhtiöt sekä Antonius ten Velde ja Antonius van der Schoot.

20.      Original on ilotulitusvälineiden tuontia, tukkukauppaa ja jakelua harjoittava yritys, jonka kotipaikka on Olenin kaupungissa (Belgia) Alankomaiden lähellä. Sillä on tätä varten kaksi myyntipistettä Baarle-Hertogin kunnassa (Belgia), joka osittain sijaitsee Pohjois-Brabantin läänissä (Alankomaat) ja on Baarle-Nassaun (Alankomaat) kunnan ympäröimä enklaavi; myyntipisteiden toimintaa harjoittaa Van Gennip ‑yhtiö, jonka kotipaikka on Baarle-Hertog. Myyntipisteet ovat Zena-Tabak-O-Tiek ja Zena-De Bunker, joiden toiminnasta vastaavat Alankomaiden kansalaiset Antonius ten Velde (Zena-Tabak-O-Tiek) ja Antonius van der Schoot (Zena-De Bunker).

21.      Pääasian neljää vastaajaa syytetään lähinnä siitä, että ne ovat pyroteknisten tuotteiden vähittäismyyjinä säilyttäneet ilotulitusvälineitä, joiden sisältämän pyroteknisen seoksen paino ylittää Belgian viranomaisten heille myöntämissä luvissa ilmoitetut enimmäismäärät, siitä, että ne ovat säilyttäneet ilotulitusvälineitä sellaisissa säilytyspaikoissa, joita varten ei ollut myönnetty lupaa, sekä yli 1 kg pyroteknistä seosta sisältävien ilotulitusvälineiden myynnistä yksityishenkilölle, jolla ei ollut asianmukaista lupaa.

22.      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee ten Velden ja van der Schootin väittäneen, että Belgian lainsäädännön mukainen rikkomisten rangaistavuus on vastoin direktiivin 2013/29 45 artiklaa, jonka mukaan rikosoikeudellisia seuraamuksia on määrättävä vain vakavissa rikkomistapauksissa, ja ettei mikään niistä teoista, joista heitä syytetään, ole tällainen rikkominen.

23.      Ennakkoratkaisupyynnön mukaan vastaajat ja virallinen syyttäjä (openbaar ministerie) ovat eri mieltä siitä, onko velvoite, jonka mukaan myyjällä on oltava sekä liittovaltion viranomaisten myöntämä räjähdysainelupa että hallintoalueiden viranomaisten myöntämä ympäristölupa, yhteensopiva direktiivien 2007/23 ja 2013/29 sekä palveludirektiivin kanssa. Jotkin vastaajat väittävät etenkin, että koska Belgian lainsäädäntö on unionin oikeuden vastainen, joitakin tekoja, joista heitä syytetään, ei voida pitää lainvastaisina.

24.      Unionin oikeuden tulkinta saattaa vaikuttaa siihen, ovatko teot, joista vastaajia syytetään, rangaistavia vai eivät.

25.      Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Antwerpenin alioikeus) on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)      Ovatko seuraavat pyroteknisiä tuotteita koskevan Belgian säännöstön rikkomiset direktiivin 2013/29 45 artiklassa tarkoitettuja ’vakavia rikkomistapauksia’:

a)      pyroteknisten tuotteiden, joihin sisältyy 2,666 kg pyroteknistä seosta, myynti, joka on [räjähdysaineasetuksen] 265 §:n 7 momentin ja 257 §:n vastainen teko, koska asetuksessa kielletään pyroteknisten tuotteiden myynti yli 1 kg:n määränä, jollei kuluttajalla ole yksilöllisesti myönnettyä hallinnollista lupaa pyroteknisten tuotteiden hallussapitoon tätä suurempana määränä

b)      vahvistettujen säilytysmäärien ylittäminen ja liittovaltion viranomaisten myöntämässä ilotulitusvälineluvassa määrättyjen säilytyspaikkojen noudattamatta jättäminen silloin, kun kyseessä olevien suurempien määrien säilyttämiseen kyseessä olevissa säilytyspaikoissa on ollut hallintoalueen viranomaisten myöntämä ympäristölupa

c)      pyroteknisten tuotteiden säilyttäminen hyvin lyhytaikaisesti ja hyvin pieninä määrinä paikoissa, joita ei luvassa ole erityisesti määritelty säilytyspaikoiksi, pyroteknisten tuotteiden vähittäismyyntiä harjoittavan yrityksen alueella, kun yrityksellä on sekä liittovaltion viranomaisten myöntämä ilotulitusvälinelupa että hallintoalueen viranomaisten myöntämä ympäristölupa?

2)      Onko pyroteknisten tuotteiden vapaan liikkuvuuden periaate, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin [2007/23] 6 artiklan 1 kohdassa (nykyisin direktiivin [2013/29] 4 artiklan 1 kohdassa), luettuna tarvittaessa yhdessä [palveludirektiivin] 10 artiklan kanssa, esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa vähittäiskauppaan liittyvälle direktiivin [2007/23] mukaisten pyroteknisten tuotteiden säilyttämiselle asetetaan kaksinkertainen vaatimus, jonka mukaan tähän on oltava yhtäältä räjähdysaineiden valmistamista, säilyttämistä, hallussapitoa, myyntiä, kuljettamista ja käyttöä koskevan lainsäädännön mukaisesti myönnetty lupa ja toisaalta haitallisia laitoksia varten myönnettäviä ympäristölupia koskevan lainsäädännön mukaisesti myönnetty lupa, vaikka molemmilla lupajärjestelmillä pyritään olennaisesti samaan tavoitteeseen (turvallisuusriskien torjuminen) ja toisessa näistä kahdesta lupajärjestelmästä (tässä tapauksessa räjähdysaineita koskeva lupajärjestelmä) säädetään ilotulitusvälineiden säilyttämistä koskevasta (erittäin) alhaisesta enimmäismäärästä (50 kg pyroteknistä seosta eli vaikuttavaa ainetta)?

3)      Onko pyroteknisten tuotteiden vapaan liikkuvuuden periaate, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin [2013/29] 4 artiklan 1 kohdassa ja – – direktiivin [2007/23] 6 artiklan 1 kohdassa (luettuna tarvittaessa yhdessä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 34, 35 ja 36 artiklan kanssa), yhdessä suhteellisuusperiaatteen kanssa esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa kielletään kuluttajia pitämästä hallussaan ja käyttämästä sekä kielletään myymästä kuluttajille ilotulitusvälineitä (direktiivin [2007/23] mukaisiin luokkiin 2 ja 3 kuuluvat ilotulitusvälineet), joihin sisältyy yli 1 kg pyroteknistä seosta?”

III. Arviointi

A.      Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

26.      Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, ovatko rikkomukset, joista vastaajia syytetään, direktiivin 2013/29 45 artiklassa tarkoitettuja vakavia rikkomistapauksia.

27.      Kuten useat asianosaiset ovat istunnossa korostaneet, teot, joista pääasian vastaajia syytetään, tapahtuivat 22.11.2010 ja 27.1.2013 välisenä aikana, mikä tarkoittaa, että ne edelsivät direktiivin 2013/29 antamista ja voimaantuloa.(9)

28.      Lisäksi, toisin kuin direktiivin 2013/29 45 artiklassa, direktiivin 2007/23 20 artiklassa ei säädetä, että jäsenvaltiot voivat säätää vakavia rikkomistapauksia koskevista rikosoikeudellisista seuraamuksista, vaan siinä vain todetaan, että jäsenvaltioiden on vahvistettava säännöt direktiivin mukaisesti annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja että seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

29.      Katson näin ollen, ettei ”vakavien rikkomistapausten” käsitettä, joka esiintyy vain direktiivissä 2013/29, tarvitse tulkita, koska tätä direktiiviä ei voida ajallisesti soveltaa pääasiaan.

30.      Katson lisäksi, että jos väitettäisiin, että direktiivin 2013/29 45 artikla on edullisempi sääntely, jota on sovellettava taannehtivasti, koska toisin kuin direktiivin 2007/23 20 artiklassa, siinä valtuutetaan jäsenvaltiot säätämään rikosoikeudellisista seuraamuksista vain vakavissa rikkomistapauksissa, tätä väitettä ei voitaisi hyväksyä.

31.      Aluksi on korostettava kaikista näistä säännöksistä ilmenevän, että jäsenvaltioiden on säädettävä direktiivien 2007/23 ja 2013/29 mukaisesti annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista, mutta myös, että näiden seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.(10)

32.      Tämä jäsenvaltioille asetettu velvoite johtuu unionin oikeuden täytäntöönpanoon ja soveltamiseen liittyvistä erityispiirteistä. Unionin oikeuden täytäntöönpano ja soveltaminen ovat nimittäin suurelta osin jäsenvaltioiden vastuulla,(11) ja pyroteknisiä tuotteita koskevan säännöstön tehokkuuden takaamiseksi siihen on liityttävä seuraamusjärjestelmä, joka jäsenvaltioiden on määritettävä.(12)

33.      Direktiivin 2007/23 20 artiklan tai direktiivin 2013/29 45 artiklan kaltaiset säännökset ovatkin unionin oikeudessa perinteisiä,(13) koska ne kuvastavat aina pelkästään unionin oikeuden täytäntöönpanon ja soveltamisen sui generis ‑luonnetta.(14)

34.      Pääasian vastaajien näistä säännöksistä esittämällä tulkinnalla pyritään antamaan niille ulottuvuus, jota niillä ei ole.

35.      Onkin todettava, ettei näissä säännöksissä määritetä teon rangaistavuutta eikä sovellettavia seuraamuksia(15) vaan niissä pelkästään todetaan, että jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista.

36.      Tältä osin on korostettava, etteivät direktiivit 2007/23 ja 2013/29 perustu SEUT 83 artiklaan, vaan direktiivi 2007/23 perustuu EY 95 artiklaan (josta on tullut SEUT 114 artikla) ja direktiivi 2013/29 SEUT 114 artiklaan. Toisin kuin SEUT 83 artiklaan perustuvissa säädöksissä, direktiiveissä 2007/23 ja 2013/29 esitetään näin ollen sääntöjä, joiden tarkoituksena on taata pyroteknisten tuotteiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla, eikä sääntöjä, joiden tarkoituksena on vahvistaa vähimmäissäännöt tietyistä teoista tai toiminnasta määrättäville rikosoikeudellisille seuraamuksille.(16)

37.      Koska direktiivin 2007/23 20 artiklassa ei täsmennetä, minkälaisista seuraamuksista jäsenvaltiot voivat säätää, säännöksen sanamuodon perusteella on selvää, että jäsenvaltioilla on oikeus päättää seuraamusten luonteesta ja näin ollen määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia direktiivin 2007/23 mukaisesti annettujen kansallisten säännösten rikkomisesta.(17)

38.      Tätä tulkintaa ei mielestäni horjuta se, että direktiivin 2013/29 45 artiklan laatiessaan lainsäätäjä on muuttanut sen sanamuotoa, koska sanamuodolla ei rajoiteta jäsenvaltioiden harkintavaltaa niiden päättäessä direktiivin 2007/23 20 artiklan mukaisesti säädettyjen seuraamusten luonteesta.(18)

39.      Sitä vastoin on muistutettava, että se, että kansallinen tuomioistuin on muodollisesti esittänyt ennakkoratkaisukysymyksen viittaamalla johonkin unionin oikeuden määräykseen tai säännökseen, ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä kansalliselle tuomioistuimelle kaikkia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä kansallisen tuomioistuimen arvioidessa käsiteltävänään olevaa asiaa, riippumatta siitä, onko kansallinen tuomioistuin kysymystään esittäessään viitannut niihin. Unionin tuomioistuimen on poimittava kaikista kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnön perusteluista ne unionin oikeutta koskevat seikat, joita on syytä tulkita, kun otetaan huomioon riidan kohde.(19)

40.      Tältä osin on ensinnäkin selvää, että koska teot, joista pääasian vastaajia syytetään, tapahtuivat 22.11.2010 ja 27.1.2013 välisenä aikana, ne kuuluvat ajallisesti direktiivin 2007/23 soveltamisalaan. Katson näin ollen, että hyödyllisen vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymys on muotoiltava uudelleen, jotta voidaan selvittää, annetaanko jäsenvaltioille kyseisen direktiivin 20 artiklassa mahdollisuus määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia.

41.      Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 37 kohdassa korostetaan, vastaus tähän kysymykseen on eittämättä myöntävä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin varmistettava, että säädetyt seuraamukset ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

42.      Toiseksi toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä ilmenee ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pitävän mahdollisena, että Belgian kaksinkertainen lupajärjestelmä, joka koskee pyroteknisten tuotteiden varastointia myyntiä varten, kuuluu palveludirektiivin soveltamisalaan. Lisäksi ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitetuista rikkomuksista kaksi koskee tämän kaksinkertaisen lupajärjestelmän mukaisesti myönnettyjä lupia. Näin ollen on ratkaistava, voivatko jäsenvaltiot säätää rikosoikeudellisista seuraamuksista tapauksissa, joissa on rikottu palvelutoiminnan aloittamista tai harjoittamista sääntelevää kansallista lainsäädäntöä.

43.      Tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi, koska palveludirektiivin 1 artiklan 5 kohdan mukaan kyseinen direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntöön, ellei tämä lainsäädäntö johda direktiivissä vahvistettujen sääntöjen kiertämiseen.

44.      Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, ettei ole tarpeen ratkaista, ovatko kyseessä olevat rikkomiset vakavia rikkomisia, vaan ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että direktiivin 2007/23 20 artiklaa ja palveludirektiivin 1 artiklan 5 kohtaa on tulkittava niin, että jäsenvaltiot voivat säätää rikosoikeudellisista seuraamuksista sillä edellytyksellä, että direktiivin 2007/23 osalta nämä seuraamukset ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia sekä palveludirektiivin osalta kansalliset säännökset eivät johda kyseisessä direktiivissä vahvistettujen sääntöjen kiertämiseen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava.

B.      Toinen ennakkoratkaisukysymys

45.      Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko pyroteknisten tuotteiden vapaan liikkuvuuden periaate, josta säädetään direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohdassa, luettuna tarvittaessa yhdessä palveludirektiivin 10 artiklan kanssa, esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa vähittäiskauppaan liittyvälle direktiivin 2007/23 mukaisten pyroteknisten tuotteiden säilyttämiselle asetetaan kaksinkertainen vaatimus, jonka mukaan tähän on oltava yhtäältä räjähdysaineiden valmistamista, säilyttämistä, hallussapitoa, myyntiä, kuljettamista ja käyttöä koskevan lainsäädännön mukaisesti myönnetty lupa ja toisaalta haitallisia laitoksia varten myönnettäviä ympäristölupia koskevan lainsäädännön mukaisesti myönnetty lupa, vaikka molemmilla lupajärjestelmillä pyritään olennaisesti samaan tavoitteeseen eli turvallisuusriskien torjumiseen ja toisessa näistä kahdesta lupajärjestelmästä säädetään ilotulitusvälineiden säilyttämistä koskevasta alhaisesta enimmäismäärästä.

46.      Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee sekä direktiivin 2007/23 että palveludirektiivin, katson, ettei kyseinen kansallinen lainsäädäntö kuulu direktiivin 2007/23 soveltamisalaan.

47.      Direktiivillä 2007/23 nimittäin säännellään pyroteknisten tuotteiden käsittelyä ennen niiden markkinoille saattamista sekä niiden markkinoille saattamista. Siinä kuitenkin säännellään varastointia siltä osin kuin se vaikuttaa suoraan näiden tuotteiden ominaisuuksiin ja turvallisuuteen. Direktiivin 2007/23 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta(20) ja sen 14 artiklan 1 ja 2 kohdasta ilmeneekin, että varastointi kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalaan vain siltä osin, että varastointiolosuhteet eivät saa vaarantaa pyroteknisen tuotteen vaatimustenmukaisuutta niiden olennaisten turvallisuusvaatimusten suhteen, joista säädetään kyseisessä direktiivissä.

48.      Kansallinen lainsäädäntö koskee direktiivin 2007/23 vaatimukset täyttävien ja vähittäismyyntiin tarkoitettujen pyroteknisten tuotteiden varastointia.

49.      Vaikka on myös totta, että tämän ratkaisuehdotuksen 23 kohdassa mainittu kaksinkertainen lupajärjestelmä koskee muodollisesti pyroteknisten tuotteiden varastointia eikä palveludirektiivin soveltamisalaan kuuluvaan näiden tuotteiden vähittäiskauppaan liittyvän toiminnan aloittamista tai harjoittamista,(21) myytäviksi tarkoitettujen pyroteknisten tuotteiden varastointi on vähittäiskaupan harjoittamisen välttämätön edellytys.

50.      Yhtäältä unionin tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista käy nimittäin ilmi, että räjähdysaineasetuksen kyseisissä säännöksissä viitataan ”vähittäismyyjiin” ja näin ollen varastointiin myyntiä varten. Toisaalta se, että niiden pyroteknisten tuotteiden määrä, joita vähittäismyyntiin liittyvän toiminnan yhteydessä saadaan varastoida, määritellään luvassa, vaikuttaa epäilemättä sekä tämän toiminnan aloittamiseen että sen harjoittamiseen. Varastointiluvan puuttuminen tai luvan myöntäminen vain hyvin pienelle määrälle voikin tosiasiassa rajoittaa kyseisen toiminnan aloittamista tai harjoittamista.

51.      Näin ollen katson, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava palveludirektiivin ja etenkin sen 10 artiklan perusteella.(22)

52.      Huomautan myös, että ennakkoratkaisukysymys on viime kädessä laajuudeltaan sikäli rajallinen, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei tiedustele, onko Belgian alueellinen ja liittovaltion järjestelmä unionin oikeuden mukainen, vaan se haluaa tietää, onko kaksinkertainen lupajärjestelmä unionin oikeuden mukainen.

53.      Tältä osin pääasian syytettyjen väite, jonka mukaan kyseisillä kahdella lupajärjestelmällä on sama tavoite, perustuu virheelliseen olettamukseen.

54.      Belgian hallituksen istunnossa esittämistä selityksistä nimittäin ilmenee, että voidakseen varastoida pyroteknisiä tuotteita myyntiä varten pääasian syytetyillä on oltava molemmat luvat. Yhtäältä paikallisilta ympäristönsuojeluviranomaisilta on saatava ympäristölupa, jonka mukaisesti voidaan varastoida tietty määrä pyroteknisiä tuotteita, jotka sisältävät tietyn määrän pyroteknistä seosta. Toisaalta liittovaltion viranomaiset ovat vastuussa väestön turvallisuudesta ja terveydestä, ja niiltä on siksi saatava varastointilupa tietylle määrälle pyroteknisiä tuotteita, jotka sisältävät tietyn määrän pyroteknistä seosta.

55.      Toisin kuin pääasian vastaajat ovat väittäneet, näillä lupajärjestelmillä on näin ollen väistämättä eri tavoitteet, ja kunkin luvan saamiseksi on täytettävä eri ehdot. Vaikka luvissa sallitut määrät voivatkin poiketa toisistaan, järjestelmät eivät silti ole keskenään ristiriitaisia, koska jos noudatetaan alemman määrän sallivaa lupaa, noudatetaan väistämättä myös toista lupaa.

56.      Siitä, onko kyseinen kaksinkertainen lupajärjestelmä palveludirektiivin 10 artiklan mukainen, on todettava, että mainitun artiklan 1 kohdan mukaan lupajärjestelmän ”on perustuttava kriteereihin, joilla määritellään toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan laajuus, jotta sitä ei käytetä mielivaltaisesti”, ja kyseisen artiklan 2 kohdassa esitetään nämä kriteerit.

57.      Katson Belgian järjestelmän olevan kriteerien mukainen.

58.      Katson nimittäin ensinnäkin, että unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen mukaan kriteerit, joihin Belgian järjestelmä perustuu, ovat perusteltavissa yleiseen etuun liittyvällä pakottavalla syyllä, joka on yleisen turvallisuuden ja ympäristön suojelu, ja että ne ovat yleisesti ennalta tiedossa, avoimia ja saatavilla, koska liittovaltion ja alueiden lainsäädännöt julkaistaan.

59.      Toiseksi kriteerit ovat selvät ja yksiselitteiset. Kuten olen jo todennut, kyseiset kaksi lupajärjestelmää eivät ole päällekkäiset ja niiden tarkoituksena on suojella erilaisia yleisiä etuja, eikä näin ollen voida väittää, että liittovaltion ja alueellisten viranomaisten toimet horjuttaisivat tätä käsitystä. Järjestelmän yhteensopimattomuutta palveludirektiivin kanssa ei voida myöskään perustella velvollisuudella hankkia samanaikaisesti sekä liittovaltion viranomaisten että alueellisten viranomaisten myöntämä lupa, koska unionin lainsäätäjä on kyseisen direktiivin 10 artiklan 7 kohdassa todennut nimenomaisesti, että tällä artiklalla ”ei puututa tällaisia lupia myöntävien jäsenvaltion paikallisten tai alueellisten viranomaisten väliseen toimivallanjakoon”.

60.      Kolmanneksi unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella ei ole mahdollista arvioida, ovatko kyseiset kriteerit syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja objektiivisia, joten ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on tarkistettava tämä.

61.      Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, ettei pyroteknisten tuotteiden varastointia koskeva Belgian kaksinkertainen lupajärjestelmä ole yhteensopimaton palveludirektiivin 10 artiklan kanssa edellyttäen, että kriteerit, joiden perusteella toimivaltaiset viranomaiset käyttävät harkintavaltaansa, ovat syrjimättömät, oikeasuhteiset ja objektiiviset, mikä ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

C.      Kolmas ennakkoratkaisukysymys

62.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään unionin tuomioistuimelta, onko pyroteknisten tuotteiden vapaan liikkuvuuden periaate, joka perustuu direktiiveihin 2007/23 ja 2013/29, luettuina tarvittaessa yhdessä SEUT 34, SEUT 35 ja SEUT 36 artiklan kanssa, yhdessä suhteellisuusperiaatteen kanssa esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa kielletään kuluttajia pitämästä hallussaan ja käyttämästä sekä kielletään myymästä kuluttajille ilotulitusvälineitä, joihin sisältyy yli 1 kg pyroteknistä seosta.

63.      Ensinnäkin unionin tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä on väitetty, että Belgian säännös on direktiivissä 98/34/EY(23) tarkoitettu tekninen määräys ja koska siitä ei ole ilmoitettu Euroopan komissiolle, säännöstä ei voida soveltaa.(24)

64.      Belgian hallitus on istunnossa väittänyt, että koska kansallinen säännös on direktiivin 98/34 1 artiklassa tarkoitettu toimenpide, joka on tarpeen ”henkilöiden ja erityisesti työntekijöiden suojelun varmistamiseksi tuotteita käytettäessä”, kyseistä direktiiviä ei voida soveltaa.

65.      Väite ei mielestäni ole vakuuttava.

66.      Vaikka on nimittäin selvää, kuten jäljempänä osoitan, että kyseisen Belgian säännöksen tarkoituksena on suojella yleistä turvallisuutta ja ihmisten turvallisuutta, se ei koske tuotteiden käyttöä vaan niiden myyntiä.

67.      Belgian hallitus on myös väittänyt, että koska aiemman säännöksen mukaan pyroteknisiä tuotteita myytäessä ostajalla oli oltava lupa, jos kyseinen tuote sisälsi 500 grammaa pyroteknistä seosta, nyt käsiteltävällä säännöksellä lievennettiin aiempaa toimenpidettä, eikä siitä siksi tarvinnut ilmoittaa.

68.      Tältä osin unionin tuomioistuin on todennut, että komissiolle jo direktiivin 98/34 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti ilmoitettuun teknistä määräystä koskevaan ehdotukseen tehtävät muutokset, jotka koskevat ilmoitettuun ehdotukseen nähden vain asianomaisen tuotteen käyttöedellytysten lieventämistä ja jotka näin ollen supistavat teknisen määräyksen mahdollista vaikutusta kauppaan, eivät ole hankkeeseen tehtävä huomattava muutos eikä ennakkoilmoitusvelvollisuus näin ollen koske niitä.(25)

69.      Unionin tuomioistuimelle esitettyjen tietojen perusteella ei kuitenkaan ole mahdollista varmuudella todeta, että aiemmasta rajoittavammasta säännöksestä oli ilmoitettu komissiolle direktiivin 98/34 mukaisesti.

70.      Katson näin ollen, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava, että näin oli tehty, jolloin Belgian hallituksen ei tarvinnut ilmoittaa uudesta säännöksestä.

71.      Joka tapauksessa katson, ettei kyseinen Belgian säännöstö ole direktiivin 98/34 1 artiklan 11 alakohdassa tarkoitettu tekninen määräys.

72.      Unionin tuomioistuimen mukaan ”teknisen määräyksen” käsite kattaa neljä toimenpiteiden luokkaa, joita ovat ensinnäkin direktiivin 98/34 1 artiklan 3 alakohdassa tarkoitettu ”tekninen eritelmä”, toiseksi mainitun direktiivin 1 artiklan 4 alakohdassa määritelty ”muu vaatimus”, kolmanneksi saman direktiivin 1 artiklan 5 alakohdassa tarkoitettu ”palveluja koskeva määräys” ja neljänneksi saman direktiivin 1 artiklan 11 alakohdassa tarkoitetut ”jäsenvaltioiden lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, joissa kielletään tuotteen valmistus, tuonti, kaupan pitäminen tai käyttö taikka joissa kielletään palvelujen tarjoaminen, palvelujen käyttö tai sijoittautuminen palvelujen tarjoajana”.(26)

73.      Tältä osin katson ensinnäkin, ettei kyseinen säännös kuulu palveluja koskevien sääntöjen luokkaan, koska se ei koske kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 alakohdassa tarkoitettuja tietoyhteiskunnan palveluja.

74.      Toiseksi teknisen eritelmän käsitteellä tarkoitetaan asiakirjaan sisältyvää eritelmää tuotteelta vaadittavista ominaisuuksista, kuten myyntinimestä, pakkauksesta ja selosteesta, sekä vaatimustenmukaisuuden arvioinnin menettelyistä. Unionin tuomioistuimen mukaan kyseinen käsite edellyttää sitä, että kansallisella toimenpiteellä viitataan välttämättä tuotteeseen tai sen pakkaukseen sellaisenaan ja vahvistetaan näin ollen yksi tuotteelta vaadittava ominaisuus.(27) Belgian säännöksessä ei kuitenkaan viitata tuotteeseen tai sen pakkaukseen sellaisenaan, joten sillä ei vahvisteta yhtä tuotteelta vaadittavaa ominaisuutta, minkä komissio on istunnossa todennut.

75.      Kolmanneksi unionin tuomioistuin on jo täsmentänyt, että kansalliset toimenpiteet voidaan luokitella kyseisessä säännöksessä tarkoitetuiksi ”muiksi vaatimuksiksi” vain, jos ne ovat edellytyksiä, jotka voivat vaikuttaa merkittävästi kyseisen tuotteen koostumukseen, luonteeseen tai kaupan pitämiseen.(28)

76.      Nyt käsiteltävässä säännöksessä, jonka mukaisesti yli 1 kg pyroteknistä seosta sisältäviä pyroteknisiä tuotteita saa myydä vain luvan hankkineille ostajille, ei vahvisteta tuotteelta itseltään vaadittavaa ominaisuutta vaan siinä asetetaan vaatimus talouden toimijoille, joten sitä ei voida pitää direktiivissä 98/34 tarkoitettuna muuna vaatimuksena.(29)

77.      Neljänneksi direktiivin 98/34 1 artiklan 11 alakohdassa tarkoitetusta luokasta, joka sisältää tuotteen valmistuksen, tuonnin, kaupan pitämisen tai käytön kieltämisen, oikeuskäytännöstä ilmenee, että tässä teknisten määräysten luokassa on oltava kyse kansallisista laeista, asetuksista tai hallinnollisista määräyksistä, jotka ulottuvat selvästi pidemmälle kuin kyseessä olevan tuotteen käytön rajoittaminen tiettyihin mahdollisiin käyttömuotoihin ja joissa ei siis rajoituta pelkkään kyseisen tuotteen käytön säännöstelyyn. Tämä teknisten määräysten luokka koskee tarkemmin ottaen kansallisia toimenpiteitä, joiden vaikutuksesta tuotetta ei voida käyttää mihinkään muuhun kuin täysin marginaaliseen kyseisen tuotteen osalta kohtuudella odotettavissa olevaan käyttötarkoitukseen.(30)

78.      On siis selvää, että kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä ei kielletä myymästä pyroteknisiä tuotteita, jotka sisältävät yli 1 kg pyroteknistä seosta, vaan sen mukaan myynti on sallittua vain, jos ostajalla on lupa. Tällaisia tuotteita saa siis myydä kuluttajille, joilla on kyseinen lupa, sekä ammattilaisille, joten katson, että säännöstö sallii muunkin kuin täysin marginaalisen kaupan pitämisen.

79.      Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymyksiin vastaamiseksi on toiseksi selvitettävä, onko pyroteknisten tuotteiden vapaan liikkuvuuden periaate, joka perustuu direktiiveihin 2007/23 ja 2013/29, luettuina tarvittaessa yhdessä SEUT 34, SEUT 35 ja SEUT 36 artiklan kanssa, yhdessä suhteellisuusperiaatteen kanssa esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa kielletään kuluttajia pitämästä hallussaan ja käyttämästä sekä kielletään myymästä kuluttajille ilotulitusvälineitä, joihin sisältyy yli 1 kg pyroteknistä seosta.

80.      Tältä osin on ensinnäkin todettava, että van der Schootia syytetään siitä, että hän on myynyt ilotulitusvälineitä ja merkinantoraketteja, joihin sisältyy yli 1 kg pyroteknistä seosta, yksityishenkilölle, jolla ei ollut tätä varten tarvittavaa lupaa, ja että koska rikkomus, josta vastaajaa syytetään, tapahtui 23.12.2012, siihen sovelletaan ajallisesti direktiiviä 2007/23; lisäksi kyseiset ilotulitusvälineet ovat ennakkoratkaisupyynnön mukaan direktiivissä 2007/23 tarkoitettuja luokkien 2 ja 3 ilotulitusvälineitä, jotka oli asetettu saataville markkinoille.

81.      Toiseksi on huomattava, että koska direktiivillä 2007/23 on yhdenmukaistettu kattavasti kaikki aineelliset ja menettelylliset edellytykset, jotka pyroteknisten tuotteiden on täytettävä, jotta ne voidaan saattaa markkinoille, ja kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa taataan paitsi pyroteknisten tuotteiden ensimmäinen saattaminen markkinoille, myös niiden vapaa liikkuvuus,(31) sitä koskevaa Belgian toimenpidettä on arvioitava kyseisen direktiivin säännösten perusteella eikä primaarioikeuden perusteella.(32)

82.      Kolmanneksi ei ole epäilystäkään siitä, että kyseinen säännöstö on luonteeltaan sellainen, että sillä rajoitetaan yli 1 kg pyroteknistä seosta sisältävien ilotulitusvälineiden hallussapitoa, käyttöä ja/tai myyntiä yleisölle direktiivin 2007/23 6 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Katson kuitenkin, että säännöksen tarkoituksena on suojella kyseisen direktiivin 2 kohdassa mainittuja olennaisia etuja ja etenkin yleistä järjestystä ja turvallisuutta,(33) kuten Belgian hallitus on todennut.

83.      Siitä, kyetäänkö kyseisellä säännöksellä suojelemaan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, katson, että toimenpide on omiaan takaamaan näiden tavoitteiden saavuttamisen.(34)

84.      Tältä osin on todettava, että SEU 4 ja SEUT 72 artiklan nojalla jäsenvaltiot ovat vastuussa yleisen järjestyksen ylläpitämisestä alueellaan. Ne voivat vapaasti määritellä kansallisten tarpeidensa mukaisesti yleisen järjestyksen ylläpitämisen(35) tai yleisen turvallisuuden suojelemisen(36) edellyttämät toimenpiteet paikan ja ajankohdan mukaan vaihtelevien olosuhteiden perusteella.

85.      Yleistä järjestystä ja turvallisuutta koskevaan poikkeukseen vetoaminen on kuitenkin vapaan liikkuvuuden perusperiaatteesta tehty poikkeus, jota on tulkittava suppeasti ja jonka ulottuvuutta jäsenvaltiot eivät voi yksipuolisesti määritellä.(37) Jäsenvaltioiden on näin ollen käytettävä harkintavaltaansa unionin oikeuden asettamissa rajoissa.(38)

86.      Tältä osin on syytä muistuttaa unionin tuomioistuimen jo todenneen, että turvautuminen tähän oikeuttamisperusteeseen edellyttää todellista ja riittävän vakavaa uhkaa, joka kohdistuu yhteiskunnan perustavanlaatuiseen intressiin.(39)

87.      Käsiteltävässä asiassa on selvää, että säännös, jonka mukaan yli 1 kg pyroteknistä seosta sisältäviä pyroteknisiä tuotteita voidaan myydä yksityishenkilöille vain, jos näillä on siihen lupa, on omiaan estämään yleisen järjestyksen ja turvallisuuden horjuttamisen.

88.      Koska pyroteknisten tuotteiden ”käyttöön liittyy luonnostaan vaaroja”,(40) ne voivat koostumuksensa vuoksi vaarantaa henkilöiden turvallisuuden etenkin, jos ne sisältävät yli 1 kg pyroteknistä seosta. Lisäksi ne voivat luonnostaan ja tietyissä käyttöolosuhteissa häiritä yleistä järjestystä.

89.      Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 84 kohdasta ilmenee, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden suojelu liittyy lisäksi erottamattomasti ajan ja paikan mukaan vaihteleviin olosuhteisiin, joten mielestäni on myös otettava huomioon, että yli 1 kg pyroteknistä seosta sisältävien pyroteknisten tuotteiden luontaista vaarallisuutta lisää tämänhetkinen tilanne, jota leimaa terrorismiuhka.

90.      Näissä olosuhteissa katson jäsenvaltioiden olevan oikeutettuja säätämään, että yksityishenkilöt saavat ostaa enemmän kuin tietyn määrän pyroteknistä seosta sisältäviä tuotteita vain, jos heillä on siihen lupa, koska yhtäältä on mahdollista, että kyseisiä tuotteita käytetään yksinään tai yhdessä muiden tuotteiden kanssa muihin kuin huvitarkoituksiin, ja toisaalta runsaasti pyroteknistä seosta sisältävien pyroteknisten tuotteiden käyttö voi nykytilanteessa aiheuttaa väkijoukoissa liikehdintää ja paniikkia.

91.      Kyseinen kansallinen lainsäädäntö on epäilemättä omiaan suojelemaan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, koska sen perusteella voidaan valvoa ja tarvittaessa rajoittaa henkilöiden hallussa olevia pyroteknisen seoksen määriä.

92.      Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisupyynnön puutteellisuus ja se, että on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä ratkaista, onko kansallinen lainsäädäntö oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun yleiseen etuun nähden ja tarvittaessa missä määrin se sitä on,(41) vaikka unionin tuomioistuin voikin antaa sille ohjeita asiakirja-aineiston perusteella,(42) totean kyseisen kansallisen lainsäädännön tarpeellisuudesta, että tarjoan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle vain analyysikehikon, jonka avulla sen on arvioitava, ylitetäänkö lainsäädännöllä se, mikä on tarpeen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden suojelemiseksi.

93.      Ensinnäkin direktiivin 2007/23 6 artiklan 2 kohta on muotoiltu siten, että siinä annetaan jäsenvaltioille merkittävästi harkintavaltaa niiden päättäessä säännöksessä tarkoitetuista toimenpiteistä.

94.      Säännöksen soveltamisala on nimittäin hyvin laaja, koska tavoitteet, joihin jäsenvaltiot mahdollisesti pyrkivät, vaihtelevat. Toimenpiteet voivat olla paitsi kieltoja myös rajoituksia, ja ne voivat koskea sekä tiettyjen pyroteknisten tuotteiden hallussapitoa että niiden käyttöä ja myyntiä.

95.      Tätä tulkintaa vahvistaa mielestäni se, että direktiivin 2007/23 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavien kahden seikan välillä olevan syy-yhteys: yhtäältä pyroteknisten tuotteiden ja erityisesti ilotulitusvälineiden käyttö vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioiden kulttuuristen tapojen ja perinteiden mukaan, ja toisaalta jäsenvaltioille on tarpeen antaa mahdollisuus rajoittaa yleisen turvallisuuden perusteella kansallisin toimenpitein tiettyihin luokkiin kuuluvien ilotulitusvälineiden käyttöä tai myyntiä yleisölle.

96.      Toiseksi kyseisellä kansallisella lainsäädännöllä ei kielletä myyntiä kokonaan, vaan sen mukaan kuluttajalla on oltava etukäteislupa, joten sen tarkoituksena on rajoittaa tiettyjen tuotteiden myyntiä kuluttajille. Rajoittava toimenpide ei myöskään koske kaikkia pyroteknisiä tuotteita vaan ainoastaan tuotteita, jotka sisältävät tietyn grammamäärän vaarallista pyroteknistä seosta.

97.      Kolmanneksi katson, että vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, kuten tietyn grammamäärän pyroteknistä seosta sisältävien tuotteiden ostojen rekisteröinnillä, ei nykytilanteessa kyetä suojelemaan yhtä tehokkaasti kyseessä olevia perustavanlaatuisia intressejä. Vaikka rekisteröinti nimittäin mahdollistaa kuluttajan ostaman pyroteknisen seoksen määrän määrittämisen, sen avulla ei voida rajoittaa tätä määrää eikä näin ollen torjua tehokkaasti Belgian hallituksen mainitsemien perustavanlaatuisten intressien vahingoittamista.

98.      Kaiken edellä esitetyn perusteella katson yhtäältä, että kyseinen Belgian lainsäädäntö ei muodosta direktiivissä 98/34 tarkoitettua teknistä määräystä, ja toisaalta, että vaikka sillä rajoitetaan ilotulitusvälineiden vapaata liikkuvuutta direktiivin 2007/23 6 artiklassa tarkoitetulla tavalla, se on annettu yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden etujen suojelemiseksi, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

IV.    Ratkaisuehdotus

99.      Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa rechtbank van eerste aanleg te Antwerpenin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1)      Pyroteknisten tuotteiden markkinoille saattamisesta 23.5.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/23/EY 20 artiklaa ja palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 1 artiklan 5 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat säätää rikosoikeudellisista seuraamuksista sillä edellytyksellä, että seuraamukset ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia ja etteivät kansalliset säännökset johda viimeksi mainitussa direktiivissä vahvistettujen sääntöjen kiertämiseen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

2)      Pääasiassa kyseessä oleva pyroteknisten tuotteiden varastointia koskeva kaksinkertainen lupajärjestelmä ei ole yhteensopimaton direktiivin 2006/123 10 artiklan kanssa edellyttäen, että kriteerit, joiden perusteella toimivaltaiset viranomaiset käyttävät harkintavaltaansa, ovat syrjimättömät, oikeasuhteiset ja objektiiviset, mikä ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

3)      Lainsäädäntö, jonka mukaan pyroteknisiä tuotteita, jotka sisältävät yli 1 kg pyroteknistä seosta, voidaan myydä vain ostajalle, jolla on lupa, ei ole teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 98/34/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.7.1998 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/48/EY, tarkoitettu tekninen määräys. Kyseisellä lainsäädännöllä rajoitetaan ilotulitusvälineiden vapaata liikkuvuutta direktiivin 2007/23 6 artiklassa tarkoitetulla tavalla, mutta sen tarkoituksena on suojella yleistä järjestystä ja turvallisuutta eikä se ylitä sitä, mikä on tarpeen näiden etujen suojelemiseksi, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.


1      Alkuperäinen kieli: ranska.


2      Ei koske suomenkielistä versiota.


3      EUVL 2006, L 376, s. 36, jäljempänä palveludirektiivi.


4      EUVL 2007, L 154, s. 1.


5      EYVL 1997, L 10, s. 13.


6      EUVL 2013, L 178, s. 27.


7      Belgisch Staatsblad, 9.6.1956, s. 3990.


8      Belgisch Staatsblad, 22.12.1958, s. 9075; jäljempänä räjähdysaineasetus.


9      Tältä osin muistutan, että direktiivi 2013/29 annettiin 12.6.2013, se tuli 49 artiklansa mukaisesti voimaan sitä päivää seuraavana päivänä, jona se julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja sen 48 artiklan mukaisesti direktiivi 2007/23 kumottiin 1.7.2015 alkaen.


10      Niiden seuraamusten tehokkuudesta, oikeasuhteisuudesta ja varoittavuudesta, joista jäsenvaltioiden on unionin oikeuden mukaisesti säädettävä, ks. Hagueneau-Moizard, C., ”Sanction nationale du droit communautaire: ’Sanctions effectives, proportionnées et dissuasives’”, L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant, Bryssel, 2009, s. 205–223.


11      Ks. tältä osin Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan liitetty julistus 43, jonka mukaan ”[unionin] oikeuden hallinnollinen soveltaminen kuuluu pääasiassa jäsenvaltioiden toimivaltaan niiden valtiosäännön mukaisesti” (EYVL 1997, C 340, s. 140). Jean-Paul Jacquén mukaan ”on ensiarvoisen tärkeää, että jäsenvaltiot panevat täytäntöön [unionin] oikeutta. [Unionilla] ei nimittäin ole toimivaltaa, jota [unionin] oikeuden suora täytäntöönpano jäsenvaltioissa edellyttäisi.” (Jacqué, J.-P., Droit institutionnel de l’Union européenne, 5. painos, Dalloz, Pariisi, 2009, s. 601.)


12      Catherine Hagueneau-Moizardin mukaan ”[unionin] oikeuden todellinen vaikutus riippuu siitä, miten valtiot sitä soveltavat” (Hagueneau-Moizard, C., ”Sanction nationale du droit communautaire: ’Sanctions effectives, proportionnées et dissuasives’”, L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant, Bryssel, 2009, s. 205–223, erityisesti s. 207). Tätä jäsenvaltioiden velvollisuutta vahvistaa lisäksi vilpittömän yhteistyön periaate, koska sen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki sellaiset toimenpiteet, joilla voidaan turvata unionin oikeuden ulottuvuus ja tehokkuus (ks. tuomio 21.9.1989, komissio v. Kreikka, 68/88, EU:C:1989:339, 23 ja 24 kohta).


13      Ks. esim. rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta 29.6.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/43/EY (EYVL 2000, L 180, s. 22) 15 artikla.


14      Direktiivin säännös, jonka mukaisesti seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, onkin Catherine Hagueneau-Moizardin mukaan ”vakiosäännös” (Hagueneau-Moizard, C., ”Sanction nationale du droit communautaire: ’Sanctions effectives, proportionnées et dissuasives’”, L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant, Bryssel, 2009, s. 205–223, erityisesti s. 210).


15      Ilmausta ”seuraamus” käytetään tässä hyvin laajassa merkityksessä, ja se kattaa kaikentyyppiset seuraamukset.


16      Ks. esim. markkinoiden väärinkäytöstä määrättävistä rikosoikeudellisista seuraamuksista 16.4.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2014, L 173, s. 179), jonka 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Tässä direktiivissä vahvistetaan vähimmäissäännöt rikosoikeudellisille seuraamuksille, jotka määrätään sisäpiirikaupoista, sisäpiiritiedon laittomasta ilmaisemisesta ja markkinoiden manipuloinnista, jotta varmistetaan unionin rahoitusmarkkinoiden luotettavuus, parannetaan sijoittajansuojaa ja lisätään luottamusta näihin markkinoihin.”


17      Ks. vastaavasti tuomio 10.7.2008, Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397, 37 kohta).


18      Tältä osin on huomionarvoista, että jäsenvaltioille annettiin ensimmäisen kerran nimenomaisesti mahdollisuus säätää rikosoikeudellisista seuraamuksista vakavissa rikkomistapauksissa tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta 9.7.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 765/2008 (EUVL 2008, L 218, s. 30) 41 artiklassa, ja sittemmin hyvin moniin teknistä yhdenmukaistamista ja teknisiä standardeja koskevaan uuteen lähestymistapaan liittyviin direktiiveihin on sisällytetty säännöksiä, joiden sanamuoto vastaa direktiivin 2013/29 45 artiklaa; tällaisia ovat esimerkiksi muiden kuin automaattisten vaakojen asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/31/EU (EUVL 2014, L 96, s. 107) 42 artikla, radiolaitteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta ja direktiivin 1999/5/EY kumoamisesta 16.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/53/EU (EUVL 2014, L 153, s. 62) 46 artikla ja painelaitteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta 15.5.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/68/EU (EUVL 2014, L 189, s. 164) 47 artikla.


19      Ks. ratkaisuehdotukseni Essent Energie Productie (C‑91/13, EU:C:2014:312, 35 kohta).


20      Direktiivin 2013/29 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa asia todetaan vielä selvemmin: ”Turvallisuutta varastoinnin aikana koskee – – direktiivi 96/82/EY, jossa säädetään turvallisuusvaatimuksista tuotantolaitoksille, joiden tiloissa on räjähtäviä aineita tai valmisteita, mukaan lukien pyrotekniset aineet.”


21      Tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 84–97 kohta).


22      Kyseinen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaisesti varastointi edellyttää lupaa, kuuluu palveludirektiivin 10 artiklan soveltamisalaan eikä ole palveludirektiivin johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa tarkoitettu vaatimus (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2018, X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 113–123 kohta). Lisäksi on huomattava, että vaikka väitettäisiin, että kaikki pääasiaan liittyvät merkitykselliset seikat rajoittuvat pelkästään yhden jäsenvaltion sisälle, unionin tuomioistuin on todennut, ettei tällainen seikka vaikuta palveludirektiivin III luvun sovellettavuuteen (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2018, X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 110 kohta).


23      Teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 1998, L 204, s. 37), sellaisena kuin se on muutettuna 20.7.1998 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/48/EY (EYVL 1998, L 217, s. 18; jäljempänä direktiivi 98/34).


24      Tuomio 8.11.2007, Schwibbert (C‑20/05, EU:C:2007:652, 38–42 kohta). Ks. myös tuomio 10.7.2014, Ivansson ym. (C‑307/13, EU:C:2014:2058, 48 kohta).


25      Tuomio 15.4.2010, Sandström (C‑433/05, EU:C:2010:184, 47 kohta).


26      Tuomio 1.2.2017, Município de Palmela (C‑144/16, EU:C:2017:76, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


27      Tuomio 10.7.2014, Ivansson ym. (C‑307/13, EU:C:2014:2058, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


28      Tuomio 27.10.2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


29      Ks. vastaavasti tuomio 21.4.2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, 87 kohta) ja tuomio 13.10.2016, M. ja S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, 29 ja 30 kohta).


30      Ks. vastaavasti tuomio 21.4.2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, 76 ja 77 kohta) ja tuomio 19.7.2012, Fortuna ym. (C‑213/11, C‑214/11 ja C‑217/11, EU:C:2012:495, 31 ja 32 kohta).


31      Tämä johtuu mielestäni tuomiosta 27.10.2016, komissio v. Saksa (C‑220/15, EU:C:2016:815, 35–47 kohta) ja erityisesti direktiivin 2007/23 2 artiklan 2 alakohdan ja 6 artiklan tulkinnasta. Korostan lisäksi, että unionin tuomioistuin on tästä syystä hylännyt Saksan väitteen, jonka mukaan jäsenvaltioilla olisi ”toimivalta säännellä kaikkia muita tuotteiden jakelun myöhäisempiä vaiheita aina vähittäismyyntiin loppukuluttajalle asti”.


32      Tuomio 10.9.2014, Vilniaus energija (C‑423/13, EU:C:2014:2186, 39 kohta).


33      Unionin oikeudessa käytetään harvoin käsitettä ”yleinen turvallisuus” (sûreté publique). Tämä käsite ei myöskään erotu selkeästi yleisen turvallisuuden (sécurité publique) käsitteestä, kuten unionin lainsäätäjä on korostanut todetessaan palveludirektiivin 41 perustelukappaleessa, että ”yleisen turvallisuuden (public security) käsitteeseen sisältyy – – yleiseen turvallisuuteen (public safety) liittyviä kysymyksiä”.


34      Pidän tarpeellisena sen varmistamista, että kansallinen toimenpide on omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän toteutumisen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän toteutumiseksi, siitäkin huolimatta, että oikeasuhteisuusvaatimusta ei varsinaisesti mainita direktiivin 2007/23 6 artiklassa. Kun otetaan huomioon, että suhteellisuusperiaate koskee yleisenä oikeusperiaatteena unionin oikeutta kokonaisuudessaan ja että EUT-sopimuksen suojaamaa vapaata liikkuvuutta rajoittavat jäsenvaltioiden toimenpiteet ovat oikeasuhteisuusvalvonnan alaisia, katson nimittäin, että direktiivin 2007/23 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti hyväksyttyjen toimenpiteiden on poikkeuksena oltava tällaisen valvonnan alaisia.


35      Ks. tältä osin ratkaisuehdotukseni Josemans (C‑137/09, EU:C:2010:433, 116 kohta ja alaviite 61).


36      Mielestäni julkisasiamies Mayrasin ratkaisuehdotuksessaan van Duyn (41/74, ei julkaistu, EU:C:1974:123, s. 1358) esittämä käsitys, jonka mukaan ”joissakin [unionin] säännöksissä – – ilmaistuja poikkeuksia lukuun ottamatta jäsenvaltioilla on yksinomainen valta toteuttaa toimenpiteitä yleisen turvallisuuden suojaamiseksi alueellaan ja arvioida, missä olosuhteissa tämä turvallisuus voi vaarantua”, jolloin yleisen turvallisuuden käsite ”on ainakin toistaiseksi kansallinen, mikä vastaa sikäli todellisuutta, että yleisen turvallisuuden edellytykset vaihtelevat ajan ja paikan mukaan sekä valtiosta toiseen”, on edelleen täysin ajankohtainen.


37      Ks. vastaavasti tuomio 31.1.2006, komissio v. Espanja (C‑503/03, EU:C:2006:74, 45 kohta).


38      Ks. vastaavasti tuomio 4.12.1974, van Duyn (41/74, EU:C:1974:133, 18 kohta).


39      Ks. vastaavasti tuomio 29.10.1998, komissio v. Espanja (C‑114/97, EU:C:1998:519, 46 kohta).


40      Ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus komissio v. Saksa (C‑220/15, EU:C:2016:534, 50 kohta).


41      Ks. vastaavasti tuomio 23.10.2003, Schönheit ja Becker (C‑4/02 ja C‑5/02, EU:C:2003:583, 82 kohta).


42      Ks. tuomio 13.4.2010, Bressol ym. (C‑73/08, EU:C:2010:181, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).