CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 7 giugno 2018(1)
Causa C‑435/17
Argo Kalda Mardi talu
contro
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tartu Ringkonnakohus (Corte d’appello, Tartu, Estonia)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Politica agricola comune – Pagamenti diretti – Regolamento (UE) n. 1306/2013 – Meccanismo della condizionalità – Norma per il mantenimento del terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali — Sanzioni amministrative – Margine di discrezionalità degli Stati membri – Norme nazionali che impongono agli agricoltori di preservare le strutture archeologiche – Compatibilità con il diritto dell’Unione»
1. La politica agricola comune (in prosieguo: la «PAC») prevede, tra l’altro, misure per il pagamento del sostegno dell’Unione agli agricoltori. Al fine di beneficiare di tali pagamenti, gli agricoltori sono tenuti a rispettare determinate norme generalmente note come il meccanismo della condizionalità. Tali norme richiedono che gli agricoltori, fra l’altro, mantengano il terreno ammissibile per il sostegno finanziario in buone condizioni agronomiche e ambientali. Con il presente rinvio pregiudiziale, il Tartu Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tartu, Estonia), intende sapere se sia compatibile con le regole di condizionalità di cui al regolamento (UE) n. 1306/2013 (2) la circostanza che gli Stati membri impongano agli agricoltori di preservare le strutture di interesse archeologico ubicate su terreni agricoli e se sia legittimo infliggere una sanzione amministrativa qualora una siffatta struttura sia smantellata. Il giudice del rinvio intende altresì sapere se un beneficiario del sostegno dell’Unione debba rispettare l’obbligo di mantenere il terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali in relazione a tutta la sua azienda o unicamente in relazione alla specifica superficie agricola per la quale è richiesto il sostegno finanziario.
Contesto normativo dell’Unione
2. Il regolamento (UE) n. 1307/2013 (3) stabilisce, tra l’altro, norme comuni sui pagamenti concessi direttamente agli agricoltori (noti anche come «pagamenti diretti») (4).
3. L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013 contiene le seguenti definizioni: «agricoltore»: una persona fisica o giuridica o un gruppo di persone fisiche o giuridiche, indipendentemente dalla personalità giuridica conferita dal diritto nazionale a detto gruppo e ai suoi membri, la cui azienda è situata nell’ambito, tra l’altro, del territorio degli Stati membri (5); «azienda»: tutte le unità usate per attività agricole e gestite da un agricoltore, situate nel territorio di uno stesso Stato membro (6); «superficie agricola», qualsiasi superficie occupata da seminativi, prati permanenti e pascoli permanenti, o colture permanenti (7).
4. Il regolamento n. 1306/2013 stabilisce norme in materie fra cui il meccanismo della condizionalità (8). Le parole «agricoltore» [articolo 2, lettera a)]; «attività agricola» [articolo 2, lettera b)]; «superficie agricola» [articolo 2, lettera c)]; e «pagamenti diretti» [articolo 2, lettera e)] hanno lo stesso significato dei corrispondenti termini del regolamento n. 1307/2013. Il termine «azienda» di cui all’articolo 2, lettera d), ha lo stesso significato del termine «azienda» di cui al regolamento n. 1307/2013, fatto salvo quanto previsto all’articolo 91, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013 per quanto riguarda il meccanismo della condizionalità. L’articolo 72, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1306/2013 prevede che ogni anno, il beneficiario debba presentare una domanda di pagamento per la superficie corrispondente indicando, se del caso, tutte le parcelle agricole dell’azienda, nonché la superficie non agricola per la quale è richiesto il sostegno (9).
5. Le disposizioni di cui al titolo VI del regolamento n. 1306/2013 disciplinano la condizionalità. Il principio generale di cui all’articolo 91, paragrafo 1, stabilisce che al beneficiario che non rispetta tali regole è applicata una sanzione amministrativa (10). Ai sensi dell’articolo 91, paragrafo 2, siffatta sanzione amministrativa si applica se l’inadempienza sia imputabile a atti o omissioni direttamente attribuibili al beneficiario interessato e se una o entrambe le seguenti condizioni sono soddisfatte: (a) l’inadempienza sia connessa all’attività agricola del beneficiario; (b) sia interessata la superficie dell’azienda del beneficiario.
6. In conformità all’articolo 93, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1306/2013, le regole di condizionalità comprendono, tra l’altro, il rispetto delle norme stabilite a livello nazionale per le buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno, come elencate nell’allegato II del regolamento n. 1306/2013.
7. A norma dell’articolo 94, gli Stati membri provvedono affinché tutte le superfici agricole (comprese le terre che non sono più utilizzate a fini di produzione), siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali. Gli Stati membri devono definire, a livello nazionale o regionale, norme minime per le buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno che i beneficiari devono rispettare in base all’allegato II del regolamento n. 1306/2013, tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate, comprese le condizioni pedoclimatiche, i metodi colturali in uso, l’utilizzazione del suolo, la rotazione delle colture, le pratiche agronomiche e le strutture aziendali. Nel fare ciò gli Stati membri non possono definire criteri minimi che non siano previsti nell’allegato II (11).
8. L’articolo 97 stabilisce che la sanzione amministrativa di cui all’articolo 91 deve essere applicata se in qualsiasi momento di un dato anno civile le regole di condizionalità non sono rispettate e tale inadempienza è imputabile direttamente al beneficiario che ha presentato la domanda di aiuto o la domanda di pagamento nell’anno civile considerato.
9. L’allegato II del regolamento n. 1306/2013 è intitolato «Regole di condizionalità di cui all’articolo 93». Utilizza l’acronimo «BCAA» per intendere «Norme per il mantenimento del terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali». La tabella dell’allegato II comprende la seguente voce:
Settore | Tema principale | Condizioni e norme | |
Ambiente, cambiamenti climatici e buone condizioni agronomiche del terreno | Livello minimo di mantenimento dei paesaggi | BCAA 7 | Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio, compresi, se del caso, siepi, stagni, fossi, alberi in filari, in gruppi o isolati, margini dei campi e terrazze e compreso il divieto di potare le siepi e gli alberi nella stagione della riproduzione e della nidificazione degli uccelli e, a titolo facoltativo, misure per combattere le specie vegetali invasive |
10. Il regolamento delegato (UE) n. 640/2014 dellaCommissione (12) stabilisce disposizioni che integrano taluni elementi del regolamento n. 1306/2013, tra l’altro quelli relativi alla definizione delle sanzioni amministrative e alla determinazione del tasso specifico da imporre, nonché la base di calcolo dell’aiuto, comprese norme che disciplinino alcuni casi in cui le superfici ammissibili contengono elementi caratteristici del paesaggio o alberi (13). Ai sensi dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2, del regolamento delegato n. 640/2014 al fine di garantire il rispetto delle misure della PAC, gli Stati membri devono istituire sistemi per identificare le parcelle agricole e assicurare che tali parcelle dichiarate siano chiaramente identificate (14). Sono previste disposizioni specifiche per gli elementi caratteristici del paesaggio soggetti agli obblighi e alle norme di cui all’allegato II del regolamento n. 1306/2013 che fanno parte della superficie totale di una parcella agricola. Tali caratteristiche sono considerate parte della superficie ammissibile della parcella in questione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 640/2014 della Commissione (15). In conformità all’articolo 39, paragrafo 1, di tale regolamento, se l’inadempienza è dovuta alla negligenza del beneficiario, la riduzione applicata è, in linea di principio, pari al 3% dell’importo totale dei pagamenti diretti in questione.
Diritto nazionale
11. In base alle norme nazionali, un beneficiario di un pagamento diretto ai sensi dell’articolo 92 del regolamento n. 1306/2013 deve rispettare, nello svolgimento della sua attività agricola e sull’intera superficie dell’azienda agricola l’obbligo di mantenere il terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali. Ciò include il mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio e l’esecuzione di un livello minimo di opere di manutenzione (16). Una struttura archeologica - come, ad esempio un luogo di sepoltura, deve essere preservata. A tal fine, possono essere classificati come una struttura archeologica: «insediamenti preistorici, medievali e dell’età moderna, fortezze, rifugi, luoghi di culto, luoghi di sepoltura, siti preistorici, pietre forate, sentieri, ponti, porti e luoghi di attività;
(…)» (17).
Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
12. Nel 2016, l’Argo Kalda Mardi talu (la fattoria di Argo Kalda Mardi; in prosieguo: la «Mardi talu») ha richiesto un pagamento unico per superficie nonché un pagamento per il sostegno di pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente. Il 2 novembre 2016 il Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Ufficio per l’informazione e i registri agricoli; in prosieguo: il «PRIA») ha effettuato un controllo in loco nell’unità agricola della Mardi talu. Nella relazione redatta a seguito di tale controllo in loco il PRIA ha dichiarato che «sul campo n. 46 – a margine dell’area di terreno (…) monumento archeologico – tumulo funerario di pietre, le pietre sono state spostate a margine del campo, il cespuglio esistente è stato rimosso. Fotografie».
13. Il 24 novembre 2016 il PRIA ha comunicato alla Mardi talu che essa aveva violato la normativa nazionale che stabilisce gli obblighi per il mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali (in prosieguo: le «disposizioni nazionali di cui trattasi»). Di conseguenza, è stata imposta una sanzione amministrativa e l’aiuto richiesto dalla Mardi talu è stato ridotto del 3%. Il 30 novembre 2016, la Mardi talu ha contestato le conclusioni del PRIA, replicando che dal momento che il tumulo funerario di pietre non era segnalato all’aperto e non si trovava su terreni agricoli ma sul margine dell’area del campo, non aveva violato le misure nazionali in questione.
14. Il PRIA ha risposto il 7 dicembre 2016 affermando che, ai sensi dell’articolo 72, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1306/2013, tali norme avrebbero dovuto essere rispettate anche per la parte di terreno esterna ai confini della superficie agricola e per la quale non era richiesto alcun aiuto. Con decisione del 15 dicembre 2016, il PRIA ha concesso alla Mardi talu un pagamento unico per superficie di EUR 82 606,88. È stata poi inflitta una sanzione amministrativa e il pagamento è stato di conseguenza ridotto del 3% (EUR 2 554,94). Ai sensi di una seconda decisione della stessa data, il PRIA ha concesso alla Mardi talu un pagamento di EUR 37 549,94 per le pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente. Tale pagamento è stato parimenti ridotto del 3% (EUR 1 161,34) in seguito all’imposizione di una sanzione amministrativa.
15. Il 17 gennaio 2017 la Mardi talu ha presentato un reclamo presso il PRIA chiedendo l’annullamento di entrambe le decisioni nella parte in cui era stata inflitta una sanzione amministrativa e i pagamenti concessi erano stati ridotti del 3%. Il PRIA ha respinto tale reclamo con decisione del 20 febbraio 2017.
16. Il 23 marzo 2017 la Mardi talu ha presentato ricorso dinanzi al giudice del rinvio chiedendo: i) l’annullamento delle sanzioni amministrative inflitte in forza delle due decisioni del 15 dicembre 2017; ii) che venisse ordinato il pagamento delle somme detratte; e iii) l’annullamento della decisione del 20 febbraio 2017. La Mardi talu ha dedotto una serie di motivi a sostegno del suo ricorso, fra cui che non vi era stata alcuna violazione delle regole di condizionalità. Si sarebbe trattato di cumuli di pietre ammassati durante la lavorazione dei campi, non di un tumulo funerario di pietre. L’area della presunta violazione non era un terreno che la Mardi talu utilizzava per la produzione agricola e nessun pagamento era stato richiesto per detto terreno.
17. Il PRIA la replicato che la prova di una struttura archeologica era stata registrata il 6 gennaio 1998 ed era stata confermata nel campo «Hansapõld» della parcella catastale sulla base dei dati del registro statale dei monumenti culturali. Il PRIA si sarebbe inoltre fondato sul materiale trasmesso dall’Ufficio per la tutela dei monumenti per confermare il carattere archeologico del tumulo funerario. Il terreno su cui si trovava il tumulo era situato in una parte dell’azienda della Mardi talu. L’obbligo ai sensi del diritto nazionale di proteggere le strutture archeologiche si applicava non soltanto ai terreni coltivati per la produzione agricola per la quale l’aiuto era stato richiesto, ma all’intera azienda agricola.
18. Il giudice del rinvio indica che, ai sensi delle disposizioni nazionali, una struttura archeologica, un luogo di sepoltura, un sito preistorico, una pietra forata, sentieri, ponti devono essere preservati, e che luoghi di sepoltura preistorici, medievali e dell’età moderna sono tutti strutture archeologiche ai fini di tali norme. Tale giudice è del parere che lo scopo della normativa nazionale in esame sia quello di tutelare i tumuli funerari di pietre situati in Estonia come monumenti. È pacifico che la Mardi talu non stava utilizzando il terreno su cui era situato il tumulo come terreno agricolo e che tale tumulo era sul margine della parcella che era stata effettivamente utilizzata per la produzione agricola. Tuttavia, non è chiaro se l’obiettivo della normativa pertinente dell’Unione, in particolare del regolamento n. 1306/2013, sia quello di preservare i tumuli funerari in qualità di strutture archeologiche. L’allegato II del regolamento n. 1306/2013, dà l’impressione che, con riguardo all’ambiente, ai cambiamenti climatici e alle buone condizioni agronomiche del terreno, il mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio sia elencato al fine di proteggere l’ambiente come sistema ecologico e biologico, piuttosto che al fine di preservare le strutture culturali e storiche.
19. Di conseguenza, il giudice di rinvio chiede una pronuncia pregiudiziale sulle seguenti questioni:
«(1) Se l’obbligo di mantenere tumuli funerari di pietre, che uno Stato membro impone al richiedente un pagamento unico per superficie nonché un pagamento per il sostegno di pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente, e per la cui violazione viene applicata la sanzione amministrativa, stabilita nell’articolo 39 [del regolamento delegato n. 640/2014], di una riduzione dei pagamenti del 3%, sia compatibile con l’articolo 93, paragrafo 1 e con l’articolo 94 del [regolamento n. 1306/2013] nonché con le norme minime stabilite nell’allegato II del medesimo regolamento.
(2) In caso di risposta negativa alla prima questione, se il richiedente un pagamento unico per superficie nonché un pagamento per il sostegno di pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente, ai sensi dell’articolo 72, paragrafo 1, lettera a), dell’articolo 91, paragrafi 1 e 2, dell’articolo 93, paragrafo 1 e dell’articolo 94 [del regolamento n. 1306/2013] nonché [dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013], debba rispettare le norme riguardanti le buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno, su tutta la sua azienda agricola – al fine di evitare l’applicazione di una sanzione amministrativa – oppure soltanto sulla superficie agricola per la quale viene in concreto richiesto un pagamento».
20. Osservazioni scritte sono state presentate dall’Argo Kalda Mardi talu, dal governo estone e dalla Commissione europea. La Corte ha deciso di procedere senza la fase orale.
Valutazione
Sulla prima questione
21. Il giudice del rinvio chiede, con la prima questione, di accertare se una normativa nazionale che impone la conservazione delle strutture archeologiche, in questo caso un tumulo funerario, sia compatibile con i requisiti di cui al regolamento n. 1306/2013 relativi alle norme per le buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno, in particolare il mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio (in prosieguo: i «BCAA 7»), e se la sanzione amministrativa inflitta per lo smantellamento e lo spostamento di siffatta struttura sia pertanto ammissibile.
22. La Mardi talu sostiene che, benché gli Stati membri dispongano di un margine di discrezionalità, le disposizioni in materia di condizionalità di cui al regolamento n. 1306/2013 non si estendono alla protezione del patrimonio culturale di uno Stato membro. Pertanto, quando una struttura archeologica non è parte dell’ecosistema o dell’ambiente biologico non rientra nel campo d’applicazione delle regole in materia di condizionalità di cui al detto regolamento. L’imposizione di una sanzione amministrativa e la conseguente riduzione dell’aiuto concesso alla Mardi talu era pertanto contraria al diritto dell’Unione.
23. Il governo estone e la Commissione non concordano con tale opinione.
24. Anch’io ritengo che la normativa nazionale in questione sia compatibile con il diritto dell’Unione.
25. È pacifico che la Mardi talu, in quanto beneficiario del sostegno dell’Unione, rientra nell’ambito di applicazione delle disposizioni in materia di condizionalità di cui al titolo VI del regolamento n. 1306/2013, in quanto è un agricoltore di un’azienda che svolge attività agricole ai sensi del regolamento n. 1307/2013.
26. Le norme relative alle buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno di cui all’articolo 93, paragrafo 1 ed elencate nell’allegato II non sono definite in modo esauriente nel regolamento n. 1306/2013. La norma BCAA 7, che fa riferimento al mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio, stabilisce un elenco non esaustivo di tali caratteristiche. In mancanza di una definizione nel regolamento n. 1306/2013, tale nozione deve essere interpretata tenendo conto della sua accezione abituale nonché del contesto nel quale essa è utilizzata (18).
27. Il contesto normativo non include parole qualificanti, come gli elementi caratteristici del paesaggio «naturali» o gli elementi caratteristici del paesaggio «agricoli». È pertanto compatibile con tale contesto interpretare i termini «mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio» nel senso di includere potenzialmente tutte le caratteristiche visibili di una superficie rurale o di un terreno. Ciò dovrebbe comprendere fabbricati o altri interventi umani sul paesaggio, nonché quelle caratteristiche che risultano dai contorni naturali del paesaggio (come montagne, fiumi o prati e pascoli). Mi sembra che tale tesi sia compatibile con la norma BCAA 7 e l’allegato II del regolamento n. 1306/2013, che comprende elementi che sono il risultato di interventi umani, come siepi, stagni, fossi, margini dei campi e terrazze. La nozione di «elementi caratteristici del paesaggio», indica gli elementi grazie ai quali alcune zone rurali possono essere identificate. Nella misura in cui le norme BCAA, si applicano anche alle condizioni ambientali del terreno, non è necessario dimostrare che tali elementi siano utilizzati per scopi agricoli. Né esiste un requisito secondo cui la buona condizione ambientale del terreno riguardi esclusivamente l’ecosistema dell’ambiente biologico.
28. Il testo del punto BCAA 7 di cui all’allegato II del regolamento n. 1306/2013 suggerisce che la superficie stessa del terreno debba essere tenuta in buone condizioni. In tali circostanze è possibile che si applichino considerazioni puramente estetiche o che uno Stato membro desideri mantenere caratteristiche di valore culturale o storico nel suo paesaggio.
29. Il primo comma dell’articolo 94 del regolamento n. 1306/2013 riconosce agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità. Essi devono garantire che tutte le superfici agricole, comprese le terre che non sono più utilizzate a fini di produzione, siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali. Pertanto, la circostanza che il tumulo fosse situato su terreni utilizzati a fini agricoli o su un terreno ad essi attiguo non è strettamente pertinente, considerato che si trovava su un terreno ricompreso nell’azienda della Mardi talu, come definita all’articolo 91, paragrafo 3, lettera a), di tale regolamento.
30. Ai sensi dell’articolo 94, del regolamento n. 1306/2013, sono gli Stati membri che definiscono a livello nazionale o regionale le norme minime per le buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno sulla base dell’allegato II. Pertanto, è possibile che gli Stati membri stabiliscano requisiti relativi al loro patrimonio culturale ove lo ritengano opportuno. Nella misura in cui tali obblighi riguardano le buone condizioni agronomiche o ambientali del terreno, sono anch’essi compatibili con l’allegato II del regolamento n. 1306/2013.
31. Questo punto di vista è coerente con l’obiettivo generale del regolamento n. 1306/2013, espresso al considerando 54, di contribuire a sviluppare un’agricoltura sostenibile grazie a una migliore consapevolezza da parte dei beneficiari circa la necessità di rispettare le norme fondamentali riguardanti, tra l’altro, le buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno. Inoltre, gli Stati membri potrebbero voler preservare strutture archeologiche per motivi diversi dall’estetica o dai vantaggi per il patrimonio culturale. Può, ad esempio, essere il caso che tali strutture contribuiscano alla prevenzione dell’erosione del suolo e al mantenimento della materia organica del suolo. Strutture archeologiche possono anche ospitare uccelli, insetti e piante e possono pertanto costituire un prospero ecosistema.
32. Infine, mi sembra che la sentenza della Corte nella causa Horvath (19) fornisca indicazioni utili in questo contesto. In detta causa si chiedeva alla Corte se uno Stato membro potesse includere tra le norme BCAA del regolamento (CE) n. 1782/2003 (20) requisiti relativi alla manutenzione dei sentieri visibili. La Corte ha dichiarato che se gli Stati membri erano tenuti a rispettare i requisiti di cui all’allegato IV del regolamento n. 1782/2003, essi avevano tuttavia mantenuto un certo margine di discrezionalità per la determinazione di tali requisiti. L’espressione «buone condizioni agronomiche e ambientali» indicava che gli Stati membri potevano adottare BCAA a fini ambientali. Pertanto, l’obbligo di mantenere un elemento caratteristico del paesaggio che non perseguiva un obiettivo agricolo, bensì concerneva l’ambiente, costituiva un requisito in materia di BCAA (21).
33. Elementi caratteristici del paesaggio costituiscono elementi fisici dell’ambiente. Come ha chiarito la Corte, «i requisiti relativi al mantenimento di tali elementi caratteristici devono contribuire a conservarli come elementi fisici dell’ambiente. Gli obblighi di manutenzione sono idonei a contribuire al mantenimento di tali sentieri come elementi fisici dell’ambiente. (…) Ne consegue che un obbligo risultante da tali norme può avere un obiettivo ambientale consistente nell’evitare il deterioramento degli habitat (…)». La Corte ha riconosciuto che gli elementi caratteristici del paesaggio in questione in tale causa potevano anche aiutare a preservare gli habitat (22).
34. In sintesi, ritengo che la nozione di «ambiente», come utilizzata nel contesto della condizionalità, non dovrebbe essere intesa restrittivamente in modo da riguardare solo le immediate vicinanze biologiche in cui si svolge l’attività agricola. Come la Corte ha già precisato nella causaHorvath, elementi caratteristici del paesaggio che non contribuiscono direttamente ai processi dell’industria agricola sono tuttavia parte integrante del paesaggio rurale; e la loro conservazione può far propriamente parte degli obblighi di condizionalità che gli agricoltori sono tenuti a rispettare per l’aiuto diretto che ricevono dal bilancio dell’Unione e quindi dai contribuenti europei (23).
35. Pertanto, il diritto dell’Unione non osta a che uno Stato membro inserisca la conservazione dei monumenti archeologici, quali un tumulo funerario di pietre, nell’ambito delle norme per le buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno ai fini del punto BCAA 7 di cui all’allegato II del regolamento n. 1306/2013.
36. Ciò premesso, ritengo che la sanzione amministrativa fosse consentita.
37. Il giudice del rinvio ha indicato che la rimozione del tumulo era in contrasto con le norme nazionali pertinenti. Pertanto, la Mardi talu ha violato le regole di condizionalità ai sensi dell’articolo 93 del regolamento n. 1306/2013. Le condizioni che danno luogo all’imposizione di sanzioni amministrative di cui all’articolo 91, paragrafi 1 e 2, pertanto si erano verificate. A norma dell’articolo 39, paragrafo 1, del regolamento delegato n. 640/2014 la riduzione adeguata era pari al 3% (l’importo minimo previsto) dell’importo totale dell’aiuto.
38. Concludo pertanto che, ai sensi degli articoli 93 e 94 del regolamento n. 1306/2013, uno Stato membro può includere requisiti relativi alla conservazione di strutture archeologiche, quali un tumulo funerario di pietre, nella sua regolamentazione relativa alle norme BCAA elencate nell’allegato II di tale regolamento, nella misura in cui tali requisiti contribuiscono alla conservazione di siffatte strutture come elementi caratteristici del paesaggio o, eventualmente, ad evitare il deterioramento degli habitat. Se un beneficiario di un pagamento diretto non rispetta le regole di condizionalità, in particolare non preservando un monumento archeologico come richiesto dalla normativa nazionale, è compatibile con le disposizioni del titolo VI del regolamento n. 1306/2013, applicare la sanzione amministrativa adeguata a norma dell’articolo 39 del regolamento delegato n. 640/2014.
Seconda questione
39. La seconda questione riguarda l’interpretazione della superficie dell’«azienda» del beneficiario interessato. Il giudice del rinvio chiede se un beneficiario debba soddisfare i requisiti delle buone condizioni agronomiche e ambientali in tutta la sua azienda o unicamente sulla superficie agricola specifica per la quale è richiesto l’aiuto.
40. Tale giudice espone che la Mardi talu non ha utilizzato il terreno sul quale era situato il tumulo come terreno agricolo, e che non era stato richiesto alcun aiuto in relazione a tale appezzamento. Il tumulo funerario di pietre era sul margine della particella per la quale l’aiuto era stato richiesto. Questi fatti non vengono contestati dal beneficiario, salvo per l’ubicazione del tumulo. La Mardi talu sostiene che la descrizione dei fatti del giudice del rinvio a tale riguardo è errata, poiché il tumulo funerario era stato costruito sul terreno confinante con l’appezzamento per il quale l’aiuto era stato richiesto. Le pietre erano state lì per decenni rendendo inadeguato tale terreno per l’uso agricolo.
41. Il giudice del rinvio dichiara che la seconda questione si pone solo in caso di risposta negativa alla prima questione. Tuttavia, ritengo (come sostengono il governo estone e la Commissione) che tale questione sia effettivamente rilevante in caso di risposta positiva. Pertanto, esaminerò la seconda questione, al fine di fornire una risposta completa ai quesiti sollevati nell’ordinanza di rinvio.
42. È pacifico che il tumulo era situato nell’azienda della Mardi talu, il beneficiario ai fini delle norme in materia di condizionalità. È altresì pacifico che il sito del tumulo non era un’unità produttiva agricola per la quale era stato chiesto l’aiuto.
43. Ritengo che un beneficiario debba necessariamente rispettare le regole di condizionalità in relazione all’intera azienda e non solo per la specifica superficie utilizzata per la produzione agricola per la quali ha richiesto l’aiuto. Ho già accennato che ciò riflette la mia interpretazione dell’articolo 72, paragrafo 1, lettera a), letto in combinato disposto con le regole di condizionalità di cui al titolo VI del regolamento n. 1306/2013 (24).
44. L’articolo 91, paragrafo 2, lettera b) stabilisce che una sanzione amministrativa si applica solo quando l’inadempienza è imputabile a atti o omissioni direttamente attribuibili al beneficiario interessato e qualora siano soddisfatte una o entrambe delle seguenti due condizioni: a) l’inadempienza sia connessa all’attività agricola del beneficiario (il che non è il caso nella fattispecie); b) sia interessata la superficie dell’azienda del beneficiario. L’«azienda» è definita all’articolo 91, paragrafo 3, lettera a), come tutte le unità di produzione e tutte le superfici gestite dal beneficiario situate all’interno del territorio dello stesso Stato membro (25). Tale formulazione indica che le attività del beneficiario in relazione all’intera azienda sono rilevanti per la valutazione delle autorità competenti in merito al rispetto delle regole di condizionalità in ogni singolo caso.
45. Tale valutazione è confortata dal considerando 53 del regolamento n. 1306/2013, che stabilisce che il regolamento n. 1782/2003 ha sancito il principio secondo cui il pagamento dell’intero ammontare di un sostegno previsto dalla PAC ai beneficiari dovrebbe essere subordinato al rispetto di norme relative, tra l’altro, alla gestione dei terreni. Nell’ambito del risultante meccanismo della «condizionalità», gli Stati membri sono tenuti a imporre sanzioni sotto forma di riduzione o di esclusione dell’aiuto. Il considerando 54 aggiunge che il meccanismo della condizionalità incorpora nella PAC alcune norme fondamentali in materia ad esempio di ambiente, cambiamenti climatici e buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno, confermando l’ampio campo di applicazione di tali norme.
46. Tali obiettivi comprendono scopi di carattere generale, che non sono soggetti a limitazione esplicita. Ciò non sorprende. Sarebbe difficile giustificare il pagamento di denaro pubblico tramite aiuti diretti agli agricoltori per alcuni appezzamenti di terreno che formano parte della loro azienda tollerando nel contempo attività dannose per l’ambiente nel suo complesso su altri appezzamenti della stessa azienda che non sono utilizzati per scopi agricoli.
47. L’iter legislativo del regolamento n. 1306/2013 chiarisce ulteriormente gli obiettivi della normativa. La sequenza degli atti legislativi è la seguente. Il regolamento n. 1782/2003 (che è stato sostituito dal regolamento (CE) n. 73/2009 (26)) ha sancito il principio secondo cui il pagamento integrale degli aiuti ai beneficiari nell’ambito della PAC dovrebbe essere legato a un meccanismo di condizionalità. Sono stati successivamente adottati una serie di strumenti distinti, che hanno stabilito il quadro legislativo per la PAC nel periodo dal 2014 al 2020, compreso il regolamento n. 1306/2013 e il regolamento n. 1307/2013, che ha abrogato e sostituito il regolamento n. 73/2009. Il regolamento n. 1306/2013 stabilisce regole che erano precedentemente contenute nel regolamento n. 73/2009, in particolare le regole per garantire l’adempimento degli obblighi previsti dalle norme sui pagamenti diretti, fra cui i controlli e l’applicazione di misure e sanzioni amministrative in caso di inadempienze, le norme in materia di condizionalità quali i criteri di gestione obbligatori, le buone condizioni agronomiche e ambientali, il monitoraggio e la valutazione delle misure pertinenti, nonché le disposizioni relative al pagamento degli anticipi e al recupero dei pagamenti indebiti (27)
48. Nella relazione esplicativa alla sua proposta di quello che è diventato il regolamento n. 1782/2003, che espone il suo punto di vista su una prospettiva a lungo termine per un’agricoltura sostenibile, sotto il titolo «Rafforzamento delle norme in materia di tutela ambientale, sicurezza alimentare, sanità e benessere degli animali e sicurezza sul lavoro», la Commissione ha precisato quanto segue:
«La condizionalità si applicherà alle norme obbligatorie europee in materia di ambiente, sicurezza degli alimenti, sanità e benessere animale e sicurezza sul lavoro a livello dell’azienda. Per evitare l’abbandono dei terreni ed i conseguenti problemi ambientali, al disaccoppiamento è stato associato l’obbligo, per i beneficiari dei pagamenti diretti, di mantenere tutti i propri terreni agricoli in buone condizioni agronomiche.
Questo sistema sarà applicato all’insieme dell’azienda e le sanzioni interverranno ogniqualvolta si riscontri la mancata osservanza delle norme nell’azienda di un beneficiario. Ciò vale per tutti i settori, sia per le superfici agricole utilizzate che per quelle inutilizzate.
Un sistema di sanzioni verrà applicato agli agricoltori che ricevono il pagamento unico per azienda o altri pagamenti diretti previsti dalla PAC ma che non soddisfano le suddette norme obbligatorie. La sanzione consisterà in una riduzione parziale o nell’abolizione dell’aiuto (in funzione della gravità del caso)» (28).
49. In uno studio successivo sull’impatto degli accordi ambientali conclusi sulla PAC si è rilevato che «la condizionalità è un elemento chiave della riforma della PAC del 2003. L’introduzione dell’obbligo di condizionalità significa che, dal 1o gennaio 2005, gli agricoltori che beneficiano di pagamenti diretti dovranno rispettare una serie di criteri di gestione obbligatori (CGO), di cui all’allegato III del regolamento n. 1782/2003, e mantenere i terreni ammissibili in buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA), in linea con il quadro istituito dall’allegato IV del medesimo regolamento. I requisiti di condizionalità si riferiscono all’intera azienda, e anche ai terreni e alle parti dell’azienda senza pagamenti diretti. L’inadempienza comporterà l’applicazione di determinate riduzioni dei pagamenti diretti, pari al 3% (dall’1% al 5%) in caso di prima violazione, e dal 15% al 100% se l’inadempienza è intenzionale, in funzione della gravità, dell’estensione, della durata e della frequenza dell’inadempienza. Pertanto, entrambi i requisiti normativi esistenti nonché le norme in materia di BCAA saranno attuate attraverso controlli all’interno del sistema dei pagamenti diretti» (29).
50. Infine, la relazione esplicativa della proposta della Commissione per il regolamento n. 1306/2013 osserva: «La gestione del territorio è affidata principalmente agli agricoltori e ai silvicoltori: per questo sarà necessario concedere loro un sostegno per incitarli ad adottare e a conservare sistemi e pratiche di coltivazione particolarmente indicati per conseguire obiettivi ambientali e climatici, che costituiscono un tipo di servizio pubblico di cui i prezzi di mercato non tengono affatto conto. Sarà anche fondamentale sfruttare al meglio il variegato potenziale delle zone rurali, così da contribuire ad una crescita inclusiva e a una maggiore coesione» (30).
51. La genesi legislativa indica che, nell’ambito della PAC, gli agricoltori sono considerati soggetti su cui gravano obblighi che vanno oltre la produzione agricola. Essi hanno anche un ruolo di custodi dell’ambiente («gestori del territorio») in relazione ai terreni ricompresi nella loro azienda. Pertanto, la provenienza delle regole di condizionalità avvalora una lettura del regolamento n. 1306/2013, che interpreta l’«azienda» come riferita all’intera azienda del beneficiario.
52. Ciò potrebbe essere sufficiente per concludere la questione. Tuttavia, a fini di completezza, esaminerò brevemente anche se il dettagliato regime legislativo corrobori altresì la tesi secondo cui il termine «azienda» comprende i terreni che non sono oggetto della domanda di aiuto.
53. Il corpus legislativo è molto complesso. Comprende il regolamento delegato n. 640/2014, che deve ovviamente essere interpretato in modo coerente con il regolamento n. 1306/2013, il regolamento di abilitazione (31). Oltre ai termini «azienda» e «superficie agricola», quest’ultimo regolamento utilizza l’espressione «parcella agricola» definita all’articolo 67, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 1306/2013. Tale disposizione fa parte del capo II, «Sistema integrato di gestione e controllo» che figura nel titolo V del regolamento n. 1306/2013, intitolato «Sistemi di controllo e sanzioni». Tali disposizioni comprendono gli elementi introdotti per controllare efficacemente la distribuzione degli aiuti dell’Unione versati agli agricoltori (32).
54. Il regolamento delegato n. 640/2014 introduce una serie di misure tecniche dettagliate. In particolare, esso stabilisce la base di calcolo dell’aiuto, comprese norme che disciplinano alcuni casi in cui le superfici ammissibili contengono elementi caratteristici del paesaggio o alberi [articolo 1, lettera h)]. Quando gli Stati membri concedono pagamenti unici per superficie devono garantire che ciascuna parcella agricola dichiarata da un beneficiario sia identificata in modo attendibile, in modo da poter essere localizzata e misurata (articolo 5, paragrafo 2), al fine di consentire alle autorità competenti di effettuare i controlli necessari.
55. L’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento delegato n. 640/2014 prevede che eventuali elementi caratteristici del paesaggio figuranti nell’allegato II del regolamento n. 1306/2013, che fanno parte della superficie totale di una parcella agricola sono considerati parte della superficie ammissibile della parcella in questione (33).
56. Tuttavia, non si tratta qui di stabilire se il luogo in cui era situato il tumulo potesse beneficiare dell’aiuto. Piuttosto, la questione è se le norme nazionali che impongono la conservazione dei tumuli funerari di pietre come condizione per gli aiuti della PAC riguardanti il terreno confinante sui cui confini era ubicato il tumulo (34) siano compatibili con il diritto dell’Unione. Pertanto, il fatto che il tumulo fosse situato su una parcella agricola, che era di per sé ammissibile per l’aiuto dell’Unione ai fini dell’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento delegato n. 640/2014, non può incidere sulla corretta interpretazione del termine «azienda» ai sensi degli articoli 2, lettera d), e 91, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013.
57. Ciò detto, a livello pratico potrebbe essere utile se il giudice del rinvio verificasse se il terreno su cui era situato il tumulo funerario di pietre fosse stato individuato dalla Mardi talu come parte di una superficie ammissibile di una parcella agricola ai fini del regolamento delegato n. 640/2014. Se ciò fosse accertato, non sarebbe coerente con tale constatazione stabilire che nessuna sanzione amministrativa potrebbe essere inflitta per il terreno su cui era situato il tumulo semplicemente perché tale appezzamento non era stato utilizzato per la produzione agricola. La Mardi talu starebbe altrimenti tentando di avere la botte piena e la moglie ubriaca. Laddove l’agricoltore identifica il sito di una struttura archeologica come una parcella agricola ai fini della richiesta di aiuto, egli non può allo stesso tempo sostenere che le sanzioni amministrative non possono applicarsi alle sue attività su tale terreno perché non è utilizzato per la produzione agricola.
58. Aggiungo che l’interpretazione contraria (che limita gli obblighi di condizionalità alle parcelle di terreno all’interno di un’azienda che siano effettivamente coltivate), renderebbe fin troppo facile per chi è senza scrupoli aggirare tali obblighi. Così, nell’anno 1, un agricoltore potrebbe non inserire una parcella di terreno contenente uno scomodo elemento caratteristico del paesaggio (diciamo un albero millenario, o i resti di una fortificazione dell’età del ferro) nella propria domanda di aiuti diretti. Senza essere ostacolato da una sanzione pecuniaria che dovrebbe subire avendo deliberatamente violato un obbligo di condizionalità, l’agricoltore allora taglia l’albero o demolisce la fortificazione. Egli rimuove i detriti dal terreno, aumentando in tal modo la sua superficie disponibile per la produzione e il suo potenziale di profitto. Successivamente, nell’anno 2, egli inserisce quella parcella di terreno nella sua domanda di aiuto diretto come terreno coltivato. Esponendo così la situazione, risulta chiaro perché il sistema posto in essere dal legislatore dell’Unione funzioni correttamente solo se gli obblighi di condizionalità riguardino tutte le parcelle di terreno ricomprese nell’azienda del beneficiario, indipendentemente dal fatto che siano o meno effettivamente coltivate in qualsiasi punto in particolare.
59. Ne consegue che, a mio avviso, ai fini dell’articolo 72, paragrafo 1, lettera a), e delle regole di condizionalità di cui al titolo VI del regolamento n. 1306/2013, un beneficiario deve adempiere i requisiti delle buone condizioni agronomiche e ambientali in relazione a tutta la sua azienda, e non soltanto per quanto riguarda la superficie agricola specifica per la quale è richiesto l’aiuto.
Conclusione
60. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, sono del parere che la Corte dovrebbe rispondere alle questioni sollevate dal Tartu Ringkonnakohus (Corte d’appello, Tartu, Estonia) come segue:
– Ai sensi degli articoli 93 e 94 del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune, uno Stato membro può includere requisiti relativi alla conservazione di strutture archeologiche, quali un tumulo funerario di pietre, nella sua regolamentazione relativa alle norme per il mantenimento del terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) elencate nell’allegato II di tale regolamento, nella misura in cui tali requisiti contribuiscono alla conservazione di siffatte strutture come elementi caratteristici del paesaggio o, eventualmente, ad evitare il deterioramento degli habitat.
– Se un beneficiario di un pagamento diretto non rispetta le regole di condizionalità, in particolare non preservando un monumento archeologico come richiesto dalla normativa nazionale, è compatibile con le disposizioni del titolo VI del regolamento n. 1306/2013, applicare la sanzione amministrativa adeguata a norma dell’articolo 39 del regolamento delegato (UE) n. 640/2014 della Commissione, dell’11 marzo 2014, che integra il regolamento n. 1306/2013 per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo e le condizioni per il rifiuto o la revoca di pagamenti nonché le sanzioni amministrative applicabili ai pagamenti diretti, al sostegno allo sviluppo rurale e alla condizionalità.
– Ai fini dell’articolo 72, paragrafo 1, lettera a), e delle regole di condizionalità di cui al titolo VI del regolamento n. 1306/2013, un beneficiario deve adempiere i requisiti delle buone condizioni agronomiche e ambientali in relazione a tutta la sua azienda, e non soltanto per quanto riguarda la superficie agricola specifica per la quale è richiesto l’aiuto.