Language of document : ECLI:EU:C:2018:439

YVES BOT

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2018. június 14.(1)

C171/17. sz. ügy

Európai Bizottság

kontra

Magyarország

„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 49. cikk – Letelepedés szabadsága – EUMSZ 56. cikk – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – 2006/123/EK irányelv – 15. és 16. cikk – Korlátozások – Igazolás – Szükségesség – Arányosság – Nemzeti mobilfizetési rendszer – Kizárólagos jog – Monopólium – Általános gazdasági érdekű szolgáltatás”






1.        A jelen keresettel az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Magyarország – mivel a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény(2) és a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról szóló, 2012. december 13‑i 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet(3) által szabályozott nemzeti mobilfizetési rendszert vezetett be és tartott fenn – nem teljesítette elsődlegesen a belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(4) 15. cikke (2) bekezdésének d) pontjából és 16. cikkének (1) bekezdéséből, másodlagosan pedig az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikkből eredő kötelezettségeit.

2.        A jelen indítványban ismertetem azokat az indokokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetnek helyt kell adni.

I.      Jogi háttér

A.      Az uniós jog

1.      Az elsődleges jog

3.        Az EUMSZ 49. cikk első bekezdése szerint:

„Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás. Ezt a rendelkezést azokra a korlátozásokra is alkalmazni kell, amelyek képviseletnek, fióktelepnek vagy leányvállalatnak egy tagállam valamely tagállamban letelepedett állampolgára által történő alapítására vonatkoznak.”

4.        Az EUMSZ 56. cikk első bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos az [Európai] Unión belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik nem abban a tagállamban letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy.”

2.      A szolgáltatásokról szóló irányelv

5.        A szolgáltatásokról szóló irányelv (8), (17) és (70) preambulumbekezdése a következőképpen szól:

„(8)      Helyénvaló, hogy ennek az irányelvnek a letelepedés szabadságára és a szolgáltatások szabad mozgására vonatkozó rendelkezéseit csak olyan mértékben legyen kötelező alkalmazni, amilyen mértékben az érintett tevékenységek a versenyre nyitottak, így e rendelkezések a tagállamokat sem az általános gazdasági érdekű szolgáltatások [a továbbiakban: ágész] liberalizációjára, sem a szolgáltatásokat nyújtó közintézmények magánosítására, sem az egyéb tevékenységek vagy egyes szolgáltatások esetében meglévő monopóliumok eltörlésére nem kötelezik.

[…]

(17)      Ez az irányelv kizárólag a gazdasági ellenszolgáltatás fejében végzett szolgáltatásokra terjed ki. Az általános érdekű szolgáltatásokra nem vonatkozik a[z EK] 50. cikk[…]ben [jelenleg EUMSZ 57. cikk] szereplő fogalommeghatározás, és ezért azok nem tartoznak ezen irányelv hatálya alá. Az [ágész] olyan szolgáltatások, amelyeket gazdasági ellenszolgáltatás fejében nyújtanak, és ezért azok ezen irányelv hatálya alá tartoznak. Nem tartoznak azonban az irányelv hatálya alá egyes – például a közlekedés területén nyújtott – [ágész], míg egyes egyéb – például a postai szolgáltatások területén nyújtott – [ágész] eltérnek a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó, ezen irányelvben meghatározott rendelkezéstől. Az irányelv nem foglalkozik az [ágész] finanszírozásával, és nem vonatkozik a tagállamok által – különösen szociális területen – a Közösség versenyjogi szabályaival összhangban nyújtott támogatások rendszereire. Nem foglalkozik az irányelv a közérdekű szolgáltatásokról szóló bizottsági fehér könyv nyomon követésével sem.

[…]

(70)      Ennek az irányelvnek az alkalmazásában, és [az EK 16. cikk] [jelenleg EUMSZ 14. cikk] sérelme nélkül a szolgáltatások csak abban az esetben tekinthetők [ágésznak], ha azokat az érintett tagállam által a szolgáltatóra bízott valamely közérdekű feladat megvalósításának keretében nyújtják. Ez a megbízás egy vagy több, az érintett tagállamok által meghatározott formájú jogi eszköz révén jön létre, amelyben meghatározzák a feladat pontos természetét.”

6.        Ezen irányelv 1. cikkének (2) és (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„(2)      Ez az irányelv nem foglalkozik sem a közjogi vagy magánjogi jogalanyok számára fenntartott [ágész] liberalizációjával, sem a szolgáltatást nyújtó közjogi jogalanyok privatizációjával.

(3)      Ez az irányelv nem foglalkozik sem a szolgáltatási monopóliumok eltörlésével, sem a tagállamok által nyújtott támogatásokkal, amelyek közösségi versenyszabályok hatálya alá tartoznak.

Ez az irányelv nem érinti a tagállamok szabadságát, hogy a közösségi joggal összhangban meghatározzák, mit tekintenek [ágésznak], hogyan kell e szolgáltatásokat megszervezni és finanszírozni az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal összhangban, és milyen konkrét kötelezettségeknek kell megfelelniük.”

7.        A szolgáltatásokról szóló irányelv „[a] szolgáltatók letelepedésének szabadságára” vonatkozó III. fejezetének a „Tiltott vagy értékelendő követelmények” című 2. szakasza a 14. és a 15. cikkből áll. Ezen irányelv 14. cikke a „[t]iltott követelményekre” vonatkozik, míg az említett irányelv „[é]rtékelendő követelményekre” vonatkozó 15. cikke előírja:

„(1)      A tagállamok megvizsgálják, hogy jogrendszerük a (2) bekezdésben felsorolt követelmények bármelyikét előírja‑e, és biztosítják, hogy bármely ilyen követelmény összeegyeztethető legyen a (3) bekezdésben meghatározott feltételekkel. A tagállamok az említett feltételekkel való összeegyeztethetőség érdekében kiigazítják törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseiket.

(2)      A tagállamok megvizsgálják, hogy jogrendszerük a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy a szolgáltatási tevékenység gyakorlását az alábbi megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes] követelmények bármelyikének való megfeleléshez köti‑e:

[…]

d)      egyéb, a 2005/36/EK irányelvben[(5)] szabályozott kérdésekre vonatkozó, vagy más közösségi jogszabályokban meghatározott követelményektől eltérő olyan követelmények, amelyek az érintett szolgáltatási tevékenység nyújtásához való jogosultságot – a tevékenység sajátos természete alapján – bizonyos szolgáltatók számára tartják fenn;

[…]

(3)      A tagállamok ellenőrzik, hogy a (2) bekezdésben említett követelmények megfelelnek‑e az alábbi feltételeknek:

a)      hátrányos megkülönböztetés tilalma: a követelmények sem közvetlenül, sem közvetve nem lehetnek megkülönböztetőek az állampolgárság, vagy társaságok esetén a létesítő okirat szerinti székhely helye alapján;

b)      szükségesség: a követelményeket a közérdeken alapuló kényszerítő indoknak kell alátámasztania;

c)      arányosság: a követelményeknek alkalmasaknak kell lenniük a célok teljesítésének biztosítására, nem haladhatják meg az adott cél teljesítéséhez szükséges mértéket, és nem válthatók ki más, ugyanazt az eredményt biztosító, kevésbé korlátozó intézkedéssel.

[…]”

8.        A szolgáltatásokról szóló irányelv „A szolgáltatások szabad mozgása” című IV. fejezetében szereplő 16. cikk „[a] szolgáltatásnyújtás szabadság[ár]a és az ehhez kapcsolódó eltérések[re]” vonatkozik. Az (1) bekezdésében rögzíti:

„A tagállamok tiszteletben tartják a szolgáltatók jogát, hogy szolgáltatást nyújthassanak a letelepedési helyük szerinti tagállamtól eltérő tagállamban.

A szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam saját területén biztosítja a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot és annak szabad gyakorlását.

A tagállamok saját területükön nem köthetik a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve a szolgáltatási tevékenység gyakorlását olyan követelményekhez, amelyek nem tartják tiszteletben a következő alapelveket:

a)      hátrányos megkülönböztetés tilalma: a követelmény sem közvetlenül, sem közvetve nem lehet megkülönböztető [helyesen: hátrányosan megkülönböztető] az állampolgárság, illetve jogi személyek esetén a letelepedés helye szerinti tagállam tekintetében;

b)      szükségesség: a követelménynek közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi és környezetvédelmi szempontból indokoltnak kell lennie;

c)      arányosság: a követelménynek alkalmasnak kell lennie a kitűzött cél elérésének biztosítására, és nem haladhatja meg a cél eléréséhez szükséges mértéket.

[…]”

B.      A magyar jog

1.      A 2011. évi CC. törvény

9.        A 2011. évi CC. törvény 2013. április 1‑jei hatállyal módosította a mobilfizetési szolgáltatások jogi keretét, azonban csak 2014. július 2‑től bírt kötelező erővel.

10.      E törvény 1. §‑ának d) pontja a következőképpen rendelkezik:

„E törvény alkalmazásában:

[…]

d)      mobil fizetési rendszer: olyan rendszer, amelyben az ügyfél a szolgáltatást helyhez nem kötött módon, távközlési eszköz, digitális eszköz vagy más információtechnológiai eszköz segítségével elért elektronikus értékesítő rendszeren keresztül vásárolja meg.”

11.      Az említett törvény 2. §‑a kimondja:

„Központosított mobil értékesítésű szolgáltatás

a)      a közúti közlekedésről szóló [1988. évi I.] törvény szerinti várakozási (parkolási) közszolgáltatás;

b)      a használati díj, valamint az útdíj ellenében igénybe vehető közút közlekedési célú rendelkezésre bocsátása,

c)      az állam vagy a helyi önkormányzat többségi befolyása alatt álló szolgáltató által, valamint a közszolgáltatásként nyújtott személyszállítási szolgáltatás,

[…]

d)      az állam vagy a helyi önkormányzat többségi befolyása alatt álló szervezet által közszolgáltatásként nyújtott, az a)–c) pontba nem tartozó szolgáltatás.”

12.      Ugyanezen törvény 3. §‑a szerint:

„(1)      A szolgáltató – a 2. § d) pontja szerinti szolgáltatást kivéve – köteles biztosítani a központosított mobil értékesítésű szolgáltatás értékesítését mobil fizetési rendszer útján.

(2)      A szolgáltató az (1) bekezdés szerinti kötelezettségét

a)      az állam 100%‑os tulajdonában álló vagy

b)      az állam 100%‑os tulajdonában álló szervezet 100%‑os tulajdonában álló, a Kormány által kijelölt szervezet (a továbbiakban: nemzeti mobil fizetési szervezet) által működtetett országosan egységes rendszer (a továbbiakban: nemzeti mobil fizetési rendszer) igénybevétele útján biztosítja.

(3)      Ha a szolgáltató a 2. § d) pontja szerinti szolgáltatást mobil fizetési rendszeren keresztül értékesíti, az értékesítést kizárólag a nemzeti mobil fizetési rendszer igénybevételével végezheti.

(4)      A nemzeti mobil fizetési rendszer működtetése közszolgáltatás, amelyre vonatkozóan az informatikáért felelős miniszter és a nemzeti mobil fizetési szervezet egymással közszolgáltatási szerződést köt.

(5)      A nemzeti mobil fizetési rendszer működtetése az állam kizárólagos gazdasági tevékenysége, amelyet a nemzeti mobil fizetési szervezet koncessziós szerződés megkötése nélkül végez.

[…]”

2.      A 356/2012. Korm. rendelet

13.      A 2013. április 1‑jén hatályba lépett 356/2012. Korm. rendelet 8. §‑a előírja:

„(1)      Jogszabály eltérő rendelkezése hiányában az ügyfél által a mobil fizetési termék díjaként fizetendő díj megegyezik azzal a díjjal, amelyet az ügyfél akkor fizetne, ha az adott szolgáltatást nem a nemzeti mobil fizetési rendszeren keresztül vásárolná meg. A szolgáltató a szolgáltatás mobil fizetési termékként történő megvásárlását üzletpolitikai kedvezménnyel ösztönözheti.

(2)      Az ügyfél a mobil fizetési termék (1) bekezdés szerinti díján felül a nemzeti mobil fizetési szervezet részére az alábbi szolgáltatások esetében, az alábbi mértékű kényelmi díjat fizet:

a)      várakozási (parkolási) közszolgáltatás értékesítése esetén tranzakciónként 50 [HUF] [(hozzávetőleg 0,16 euró)],

b)      a közúti közlekedésről szóló […] törvény 33/A. §‑a szerinti úthasználati jogosultság értékesítése esetén tranzakciónként 50 [HUF] [(hozzávetőleg 0,16 euró)],

[…]

(3)      A kényelmi díjat – a központosított mobil értékesítésű szolgáltatás sikeres megvásárlása esetén – a nemzeti mobil fizetési szervezet a központosított mobil értékesítésű szolgáltatás díjával együtt számítja fel az ügyfélnek.

[…]”

14.      Az említett rendelet 24/A.§‑ának (1) bekezdése előírja:

„A viszonteladó a mobil fizetési termék 8. § (1) bekezdés szerinti díján felül a nemzeti mobil fizetési szervezet részére az alábbi szolgáltatások esetében, az alábbi mértékű kényelmi díjat fizet:

a)      várakozási (parkolási) közszolgáltatás értékesítése esetén tranzakciónként 40 [HUF] [(hozzávetőleg 0,13 euró)],

b)      a [közúti közlekedésről szóló törvény] 33/A. §‑a szerinti úthasználati jogosultság értékesítése esetén tranzakciónként 0 [HUF],

c)      az Útdíjtörvény szerinti úthasználati jogosultság értékesítése esetén tranzakciónként 0 [HUF],

d)      közlekedési jegy értékesítése esetén tranzakciónként 0 [HUF],

e)      a [2011. évi CC. törvény] 2. § d) pontja szerinti szolgáltatás esetén tranzakciónként 75 [HUF] [hozzávetőleg 0,24 euró)].”

15.      Ugyanezen rendelet 31. §‑a továbbértékesítési díjra vonatkozik. E § (1) bekezdése a következőképpen szól:

„A továbbértékesítési díj alapja az ügyfél által a 8. § (1) bekezdése szerint fizetendő díj általános forgalmi adó nélkül számított összege, mértéke

a)      várakozási (parkolási) közszolgáltatás értékesítése esetén 10%,

b)      a [közúti közlekedésről szóló törvény] 33/A. §‑a szerinti úthasználati jogosultság értékesítése esetén 5%,

c)      közlekedési jegy értékesítése esetén 5%,

d)      az Útdíjtörvény szerinti úthasználati jogosultság értékesítése esetén 5%.”

II.    A pert megelőző eljárás

16.      Panaszt követően a Bizottság 2012. december 14‑én EU Pilot eljárást(6) indított a nemzeti mobilfizetési rendszer Magyarországon történő létrehozásának tárgyában. Ennek keretében információkérést közölt e tagállammal.

17.      A magyar hatóságok e kérelemre 2013. február 22‑én válaszoltak.

18.      Mivel a Bizottság e választ elégtelennek ítélte, és azt állapította meg, hogy Magyarország a 2011. évi CC. törvény 3. §‑a (2)–(5) bekezdésének elfogadásával nem teljesítette a szolgáltatásokról szóló irányelv 15. és 16. cikkéből, valamint az EUMSZ 49. cikkből és az EUMSZ 56. cikkből eredő kötelezettségeit, 2013. november 21‑én felszólító levelet intézett e tagállamhoz.

19.      Magyarország erre a 2014. január 22‑i levelében válaszolt. Lényegében azt állította, hogy az „ágész” minősítést illetően a tagállamok széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az ágész fogalommeghatározását illetően, amelyet a Bizottság csak nyilvánvaló hiba esetében kérdőjelezhet meg. A nemzeti mobilfizetési rendszer ágésznak minősül, mivel egyedi jellemzőkkel bír a szokásos gazdasági tevékenységekhez viszonyítva, mindenki számára hozzáférhető, és csak a piaci erők nem tudnák e szolgáltatást kielégítően nyújtani. Egyébiránt Magyarország azt állította, hogy az egységesítést, egyéniesítést és interoperabilitást lehetővé tevő standardizációt köszönhetően, eleget tesz a nemzeti mobilfizetési rendszerekre vonatkozó követelményeknek, amelyeket többek között a Bizottság határozott meg „A kártyás, internetes és mobiltelefonos fizetések integrált európai piacának megteremtése” című könyvében.(7) Egyébiránt Magyarország állította, hogy a platform által nyújtott szolgáltatásokat közérdekből, nem pedig gazdasági megfontolásból vonta ki a versenyből. A mobilfizetés a parkolás területén az egyedüli olyan fizetési mód, amely lehetővé teszi a tényleges várakozás időtartamához igazodó díjszámítást. Magyarország hozzátette, hogy a korábban e szolgáltatást nyújtó magánszolgáltatók nem szenvednek veszteséget, amelyet az említett tagállamnak ellentételeznie kellene, mivel viszonteladóként használhatják a bevezetett platformot és infrastruktúrát. Ráadásul, csak egy központi, nemzeti és kizárólagos jogon alapuló platformon keresztül lehetséges egységes és a fogyasztók számára garantált szolgáltatást nyújtani. Végül Magyarország szerint a nemzeti mobilfizetési rendszer a szolgáltatásokról szóló irányelv hatálya alá – annak 1. cikkének (3) bekezdése értelmében – nem tartozó szolgáltatásokat nyújtó monopóliumként működik.

20.      2014. július 11‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt adott ki, amelyben fenntartotta a felszólító levelében kifejtett álláspontját. Magyarország az indokolással ellátott véleményre 2014. szeptember 19‑én kelt levelében válaszolt, amelyben lényegében megismételte a 2014. január 22‑i levelében megfogalmazott észrevételeket.

21.      A Bizottság, mivel e választ nem találta kielégítőnek, 2017. április 5‑i keresetlevelével előterjesztette a jelen keresetet.

III. A felek kérelmei

22.      A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:

–        elsődlegesen állapítsa meg, hogy a Magyarország által bevezetett és fenntartott, a 2011. évi CC. törvény és a 356/2012. Korm. rendelet által szabályozott nemzeti mobilfizetési rendszer, amely monopóliumot hoz létre, mivel kizárólagos jogokat biztosít a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑nek, és megakadályozza a korábban a versenyre nyitott nagykereskedői mobilfizetési piacra való belépést, ellentétes a szolgáltatásokról szóló irányelv 15. cikke (2) bekezdésének d) pontjával és 16. cikkének (1) bekezdésével;

–        másodlagosan állapítsa meg, hogy a Magyarország által bevezetett és fenntartott, a 2011. évi CC. törvény és a 356/2012. Korm. rendelet által szabályozott nemzeti mobilfizetési rendszer, amely monopóliumot hoz létre, mivel kizárólagos jogokat biztosít a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑nek, és megakadályozza a korábban a versenyre nyitott nagykereskedői mobilfizetési piacra való belépést, ellentétes az EUMSZ 49. cikkel és az EUMSZ 56. cikkel;

–        Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.

23.      Magyarországot azt kéri, hogy a Bíróság:

–        a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el;

–        a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.

IV.    A keresetről

A.      A felek főbb érvei

1.      A Bizottság

24.      Bevezetésként a Bizottság előadja a mobilfizetési szolgáltatás vonatkozásában a 2011. évi CC. törvényt követően bekövetkezett változásokat.

25.      Így először is pontosítja, hogy 2014. július 1‑je óta a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.– amely a Magyar Fejlesztési Bankon keresztül a magyar állam kizárólagos tulajdonában van – biztosítja a nemzeti mobilfizetési rendszer működtetését, amely rendszer igénybevétele kötelező a közterületi parkolás, a közút közlekedési célú rendelkezésre bocsátása, az állami vállalkozások által történő személyszállítás és az állami szervezetek által nyújtott egyéb szolgáltatások vonatkozásában. E tekintetben a Bizottság pontosítja, hogy bár a mobilfizetés csak az első két területen lehetséges, az eljárás e négy területre vonatkozik.

26.      Másodszor a Bizottság megállapítja, hogy ami a 2014. július 1‑jét megelőző közterületi parkolást illeti, a parkoló használója közvetlenül a mobilparkolás szolgáltatójánál vagy annak viszonteladójánál vásárolhatta meg a szolgáltatást, amely e fizetést azt követően továbbadta a parkolási üzemeltetőnek, akivel a szerződést kötötte. A 2011. évi CC. törvény és a 356/2012. Korm. rendelet hatálybalépése okán a parkolási üzemeltetők kötelesek szerződést kötni a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑vel, amely vagy közvetlenül a végfelhasználók számára, vagy az e kormányrendeletben megállapított díjak ellenében a viszonteladókon keresztül értékesíti a mobilparkolási szolgáltatásokat. E tekintetben a Bizottság megállapítja, hogy az aktív mobilfizetési szolgáltatók kötelesek voltak rendszereiket módosítani annak érdekében, hogy a Nemzeti Mobilfizetési Zrt. viszonteladói lehessenek. A közút közlekedési célú rendelkezésre bocsátását illetően a Bizottság megállapítja, hogy Magyarországon bizonyos utak csak akkor használhatók, ha az igénybe vevő megfizette a használati jogosultságot vagy a HU‑GO rendszeren keresztül, vagy pedig „e‑matrica” formájában, és 2014. július 1‑jétől a használati jogosultság csak közvetlenül a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑nél vagy viszonteladói partnereinél szerezhető meg.

27.      Ebből következik a Bizottság szerint, hogy a 2011. évi CC. törvény a mobilfizetési szolgáltatások nemzeti monopóliumát hozta létre, amennyiben a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑t kizárólagos jog illeti meg a parkolási üzemeltetőkkel történő szerződéskötést illetően, valamint az úthasználati jogosultság értékesítése tekintetében.

28.      A kereset alátámasztására felhozott kifogásokat illetően a Bizottság úgy érvel elsődlegesen, hogy alkalmazandó a szolgáltatásokról szóló irányelv, és hogy a magyar szabályozás ellentétes annak 15. cikke (2) bekezdésének d) pontjával és 16. cikkének (1) bekezdésével. Másodlagosan, abban az esetben, ha a szóban forgó szolgáltatások kizártak ezen irányelv hatálya alól, a Bizottság azt állítja, hogy a magyar szabályozás sérti az EUMSZ 49. cikkben és az EUMSZ 56. cikkben foglalt követelményeket.

29.      Különösen azon magyar érvelést illetően, amely szerint a nemzeti mobilfizetési rendszer a szolgáltatásokról szóló irányelv hatálya alá nem tartozó ágésznak minősül, a Bizottság megállapítja először is, hogy az ezen irányelv (8) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkének (2) és (3) bekezdése az ágészra és a már létező monopóliumokra korlátozza az említett irányelv alkalmazását, míg a 2011. évi CC. törvény kizárólagos jogot biztosított a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑nek a szolgáltatásokról szóló irányelv hatálybalépését követően.

30.      Ezt követően a Bizottság hangsúlyozza, hogy az érintett szolgáltatások nem minősíthetők „ágész”‑nak. Az európai uniós állami támogatási szabályoknak az [ágész] nyújtásának ellentételezésére való alkalmazásáról szóló közleményére(8) hivatkozva a Bizottság emlékeztet arra, hogy a már folytatott tevékenység vagy a rendes piaci körülmények között működő vállalkozások által kielégítően folytatható tevékenységek vonatkozásában nem írható elő meghatározott közszolgáltatási kötelezettség. Márpedig a szóban forgó mobilfizetési szolgáltatásokat kielégítően nyújtják a rendes piaci körülmények között működő vállalkozások. Egyébiránt a Bizottság szerint a szóban forgó szolgáltatások nem lényegesek a polgárok számára. E tekintetben mindazonáltal hozzáteszi, hogy még ha e szolgáltatásokat „ágész”‑nak minősítjük is, alkalmazandó a szolgáltatásokról szóló irányelv, amint azt az ágész javára az ezen irányelvben előírt számos biztosíték és kivétel is megerősíti.

31.      Végül az EUM‑Szerződés szabályainak alkalmazhatóságát illetően a Bizottság megállapítja, hogy a szóban forgó szolgáltatásokat ellenszolgáltatás fejében nyújtják, és Magyarországon korábban gazdasági társaságok végezték a kapcsolódó tevékenységet. Következésképpen e tevékenység az e Szerződés szabályainak hatálya alá tartozó gazdasági tevékenység.

32.      A nemzeti mobilfizetési rendszerre vonatkozó magyar szabályozás korlátozó jellegét illetően a Bizottság megállapítja, hogy a 2011. évi CC. törvény és a 356/2012. Korm. rendelet korlátozó jellegű, amennyiben a nemzeti mobilfizetési rendszer működtetése állami monopólium lett, és a mobilfizetési és a mobiltelefon‑szolgáltatók már nem gyakorolhatják tevékenységeiket viszonteladóként. A Bizottság szerint e rendelkezések a szolgáltatásnyújtás módjától függetlenül akadályozzák a nagykereskedői mobilfizetési piachoz való hozzáférést.

33.      Következésképpen egyrészt a Bizottság úgy érvel a letelepedés szabadságát illetően, hogy a nemzeti mobilfizetési rendszer a szolgáltatásokról szóló irányelv 15. cikke (2) bekezdésének d) pontja szerinti követelménynek minősül és az EUMSZ 49. cikk szerinti korlátozásnak, mivel a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑nek biztosított kizárólagos jogok megakadályozzák a magyar és külföldi vállalkozásoknak a korábban a versenyre nyitott nagykereskedői mobilfizetési piacra történő lépését.

34.      Másrészt a szolgáltatásnyújtás szabadságát illetően megállapítja, hogy a nemzeti mobilfizetési rendszer ellentétes a szolgáltatásokról szóló irányelv 16. cikkével és az EUMSZ 56. cikkel, mivel a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑nek biztosított kizárólagos jogok korlátozzák a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtást.

35.      Ami a Magyarország által felhozott igazolásokat, és különösen a fogyasztók és a szolgáltatások igénybevevőinek védelmét, a kereskedelmi ügyletek tisztességes jellegét és a csalás elleni küzdelmet illeti, a Bizottság nem vitatja, hogy azok közérdeken alapuló nyomós okoknak tekinthetők a Bíróság ítélkezési gyakorlata és a szolgáltatásokról szóló irányelv 4. cikkének 8. pontja értelmében. Mindazonáltal e közérdeken alapuló nyomós okok nem alkalmasak a 2011. évi CC. törvény és a 356/2012. Korm. rendelet által bevezetett korlátozások igazolására, mivel nem szükségesek és nem is arányosak.

36.      Így egyrészt a Bizottság azt állítja, hogy nem bizonyított a közterületi parkolás és a közút közlekedési célú rendelkezésre bocsátása területén a piac korábbi működésének nem kielégítő volta, így a magyar állam beavatkozása nem tekinthető szükségesnek. E tekintetben a Bizottság – elismerve, hogy a standardizáció bizonyos előnyökkel járhat a mobilfizetési szolgáltatások kiterjesztése tekintetében – azt állítja, hogy e cél elérésének nem volt kizárólagos, sem pedig a legjobb módja az állami monopólium kialakítása.

37.      Másrészt a Bizottság hangsúlyozza, hogy egyéb, kevésbé korlátozó intézkedések is alkalmasak lettek volna a piac működése Magyarország által hivatkozott nehézségeinek megoldásához, így a piaci beavatkozás aránytalan volt. A Bizottság különösen azt állítja, hogy a standardizáció és az interoperabilitás törvényi szabályozással is elérhető lett volna, a piac jelenlegi szerkezetének megőrzése mellett, és hogy nem volt szükséges az államhoz tartozó új szervezet kizárólagos jogokkal történő felruházása. Hozzáteszi, hogy a nemzeti mobilfizetési rendszer platformjának működtetése érdekében létre lehetett volna hozni egy ideiglenes monopóliumot, vagy be lehetett volna vezetni egy koncessziós rendszert.

38.      Egyébiránt a Bizottság álláspontja szerint Magyarország nyilvánvaló értékelési hibát követ el, amikor a szóban forgó szolgáltatást ágésznak tekinti. Ugyanis az ágész és az ahhoz kapcsolódó különös jogok nem haladhatják meg a társadalom szükségletének kielégítéséhez szükséges mértéket annak érdekében, hogy orvoslásra kerüljenek a piac rendes működéséből eredő konkrét elégtelenségek. Márpedig a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑re bízott feladatok nem minősíthetők olyan „különös feladatoknak”, amelyeket a piacon jelen lévő vállalkozások nem biztosítottak volna, mivel a nemzeti mobilfizetési rendszer bevezetését megelőzően már létezett az ország legnagyobb részét már lefedő rendszer, és az minden bizonnyal tovább fejlődött volna.

39.      Végül a Bizottság úgy érvel, hogy az új mobilfizetési rendszer bevezetésének korlátozó hatását és aránytalanságát mutatja a korábbi gazdasági szereplők kártalanításának elmaradása, és különösen a platformba történő beruházások visszatéríthetetlen jellegének fontossága és a korábbi, többek között a parkolási üzemeltetőkkel fennálló szerződéses jogviszonyok eltűnése.

2.      Magyarország

40.      Előzetesen Magyarország hangsúlyozza, hogy a versenypolitika a fogyasztói jólét maximalizálására irányul, és a nemzeti mobilfizetési rendszer bevezetése, valamint fenntartása növeli az utóbbiak jólétét, mivel a parkolási közszolgáltatás olcsóbb és az ország minden pontján igénybe vehető. Ezt követően megállapítja, hogy a verseny a nagykereskedelmi szintről a kiskereskedelmi szintre tevődött át, amelyen jelentősen élénkült. Végül Magyarország megállapítja, hogy a 2014. július 1‑je előtt létező piaci struktúra nem tette lehetővé a verseny fejlődését, mivel az EME Zrt., az akkori legnagyobb gazdasági szereplő monopolhelyzetben volt. Márpedig e szolgáltatónak az upstream piacon az volt az érdeke, hogy csak a számára profitábilis önkormányzatokkal szerződjön. A downstream piacot illetően Magyarország úgy érvel, hogy az EME vertikálisan integrált jellege miatt e gazdasági szereplő nem volt érdekelt a viszonteladói hálózat bővítésében, mivel az utóbbiak versenytársak lettek volna a tekintetében.

41.      Magyarország azt állítja, hogy sem a szolgáltatásokról szóló irányelv, sem pedig az EUMSZ 49. cikk, illetve az EUMSZ 56. cikk nem alkalmazható a jelen esetben.

42.      Először is Magyarország, miután emlékeztetett arra, hogy az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése, a Szerződésekhez csatolt, az általános érdekű szolgáltatásokról szóló (26.) jegyzőkönyv(9) 1. cikke és a szolgáltatásokról szóló irányelv 1. cikkének (3) bekezdése szerint az „ágész”‑nak minősíthető tevékenységek fogalommeghatározása a tagállamok joghatósága alá tartozik, úgy érvel, hogy a nemzeti mobilfizetési rendszer működtetése ÁGÉSZ. E tekintetben Magyarország megállapítja, hogy „Az európai uniós állami támogatási szabályoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásának ellentételezésére való alkalmazása” című bizottsági közlemény(10) szerint az „ágész”‑nak minősítés több feltétel együttes fennállását feltételezi, azaz a szolgáltatás más gazdasági tevékenységekhez képest speciális jellemzőkkel bír, mindenki számára hozzáférhető, és csak a piaci erők nem tudnák e szolgáltatást kielégítően nyújtani.

43.      A Bizottság nem vitatta, hogy teljesül a második feltétel. Az első feltételt illetően a mobilfizetési szolgáltatások közszolgáltatások igénybevételéhez szervesen kapcsolódnak, amelyek tekintetében az állam feladata egységes, kényelmes, azonnali és megfizethető hozzáférést biztosítani az igénybevevők számára. A nemzeti mobilfizetési rendszer létrehozására tehát közérdekből került sor, nem pedig gazdasági megfontolások miatt, és nem „kényelmi” szolgáltatásról van szó, hanem éppen ellenkezőleg, olyan egyetlen lehetőségről, amely figyelembe veszi a felhasználók érdekeit, amennyiben e fizetési mód lehetővé teszi a várakozás tényleges időtartamának megfelelő díj összegének kiszámítását.

44.      Végül Magyarország úgy érvel, hogy a korábbi rendszer nem tette lehetővé a piac kielégítő működését, tehát teljesül a harmadik feltétel. Így mivel a piacon jelen lévő gazdasági szereplők nem tudtak mobilfizetési platformot bevezetni, és az nem is állt az érdekükben, a nemzeti mobilfizetési rendszer a piac korábbi működési hiányosságainak kezelésére irányult az országos lefedettség biztosításával és a technikai platform magyar állam által történő, a legköltséghatékonyabb és legegységesebb kezelésével.

45.      Másodszor Magyarország állítja, hogy a szolgáltatásokról szóló irányelv nem alkalmazható a jelen ügyben, mivel annak előírására szorítkozik, hogy nem kötelezi a tagállamokat az ágész liberalizációjára. Emellett ezen irányelv nem kötelezi a tagállamokat a „létező” ágész liberalizációjára és 1. cikkének (3) bekezdése nem foglalkozik a szolgáltatási monopóliumok eltörlésével.

46.      Magyarország fenntartja ennélfogva azt az álláspontját, amely szerint a szolgáltatásokról szóló irányelv 1. cikkének (2) bekezdésének megfelelően a szóban forgó szolgáltatások nem tartoznak a hatálya alá.

47.      Mindazonáltal feltételezve, hogy alkalmazandó a szolgáltatásokról szóló irányelv, Magyarország azt állítja, hogy mivel a nemzeti mobilfizetési rendszer ágész, ezen irányelv 15. cikkének (4) bekezdése szerint nem szabad figyelembe venni az említett irányelv 15. cikke (2) bekezdésének d) pontját, mivel annak alkalmazása akadályozná az e nemzeti rendszerre bízott feladat ellátását.

48.      Harmadszor, az EUMSZ 49. cikk és az EUMSZ 56. cikk megsértését illetően Magyarország úgy érvel, hogy e rendelkezések nem alkalmazhatóak a szóban forgó szolgáltatásokra, mivel egyrészt az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével ellentétes, hogy a Szerződés rendelkezései, akár versenyszabályokról, akár belső piaci szabályokról legyen is szó, alkalmazhatók legyenek az ágészra, ha akadályozzák az érintett vállalkozásokra bízott sajátos feladatok végrehajtását akár jogilag, akár ténybeli okokból, másrészt pedig mivel a nemzeti mobilfizetési rendszer állami monopólium, azt az EUMSZ 37. cikk alapján kell elemezni, nem pedig e Szerződés más rendelkezései alapján.

49.      Mindazonáltal, feltételezve, hogy az EUMSZ 49. cikk és az EUMSZ 56. cikk alkalmazandó a szóban forgó szolgáltatásokra, Magyarország azt állítja, hogy e rendelkezéseket nem sértette meg.

50.      Mindenekelőtt Magyarország úgy érvel, hogy a nemzeti mobilfizetési rendszerre vonatkozó szabályok nem hátrányosan megkülönböztetőek, mivel a 2011. évi CC. törvény és a 356/2012. Korm. rendelet minden hasonló helyzetben lévő szolgáltatóra alkalmazandó.

51.      Továbbá Magyarország hangsúlyozza, hogy a nemzeti mobilfizetési rendszer igazolására felhozott érveket, többek között a fogyasztóvédelmet és a kereskedelmi ügyletek méltányosságát vagy a csalás elleni küzdelmet a Bíróság közérdeken alapuló nyomós oknak tekinti.

52.      Végül a nemzeti mobilfizetési rendszer bevezetése és fenntartása szükséges és arányos. Így Magyarország előadja, hogy e reformot megelőzően a piac nem működött kielégítően a teljes körű országos lefedettség hiánya, az interoperabilitás hiánya és a platformként történő működtetés hiánya okán. Magyarország szerint a korábbi rendszerben az EME‑nek nem állt érdekében a viszonteladói piac fejlődése, tekintettel a vertikálisan integrált jellegére, sem pedig az önkormányzatokkal történő szerződéses kör bővítése. Éppen ellenkezőleg, a nemzeti mobilfizetési rendszer teljes körű lefedettséget és interoperabilitást biztosít, ösztönzi a versenyt, és megfelelő szolgáltatásnyújtást tesz lehetővé, mivel olyan nyílt platformként működik, amely a mobilfizetési szolgáltatók számára egységes, standard interfészen keresztül érhető el. Magyarország különösen azt állapítja meg, hogy mostantól a felhasználó szabadon választhat a számára legmegfelelőbb mobilparkolási piaci szereplő szolgáltatása közül, és bárhol az országban megszokott szolgáltatóján keresztül veheti igénybe a mobilparkolást. Egyébiránt a nemzeti mobilfizetési rendszer Magyarország szerint teljes szolgáltatási lefedettséget biztosít a mobilfizetési szolgáltatók és az önkormányzatok számára. Végül e rendszer minden gazdasági szereplő számára csökkentette a belépési korlátokat, a back office és fejlesztési költségeket.

53.      A Bizottság azon érvét illetően, amely szerint a nemzeti mobilfizetési rendszer bevezetését megelőzően meglévő szigetszerű rendszerek jogszabályi kötelezettségen, piaci együttműködésen, vagy piaci versenyen alapulva integrálódhattak volna, Magyarország megállapítja, hogy az semmilyen konkrét példával nem került alátámasztásra. Egyébiránt, mivel a szóban forgó szolgáltatás az önkormányzatok alá tartozik, közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásait kellett volna lefolytatni. Így csak azon helyeken került volna bevezetésre a parkolás vonatkozásában a mobilfizetési szolgáltatás, ahol a szolgáltató jelentős bevételre számíthatott, és így nem jött volna létre országos lefedettség, illetve az egyes önkormányzatoknál más‑más szolgáltató nyert volna, ami az átjárhatóság teljes körű hiányával járt volna.

54.      A Bizottságnak az integrációnak a gazdasági szereplők közötti együttműködés bevezetése révén történő lehetséges elérésére és az EME meglévő rendszeréhez történő kötelező hozzáférésre vonatkozó érvét illetően Magyarország úgy véli, hogy az nem valósághű, mivel a kötelező hozzáférés akkor lett volna lehetséges, ha e társaság platformként működött volna.

B.      Értékelésem

1.      Az „ágész”nak való minősítésről

55.      Úgy tűnik számomra, hogy a Bizottság által felhozott kifogások elemzésének megkönnyítése érdekében meg kell előzetesen határozni, hogy a szóban forgó mobilfizetési szolgáltatások ágésznak minősülnek‑e.

56.      Ugyanis, bár annak ténye, hogy valamely szolgáltatást „ágész”‑nak minősítenek, nem akadályozza meg a szolgáltatásokról szóló irányelv alkalmazását, mivel a Bíróság azt állapította meg, hogy még az „ágész”‑nak minősülő szolgáltatási tevékenység is ezen irányelv hatálya alá tartozik,(11) alapvető fontosságú az „ágész”‑nak minősítés, mivel amennyiben a szóban forgó szolgáltatások „ágész”‑nak minősülnek, alkalmazni kell a szolgáltatásokról szóló irányelvben előírt bizonyos különös eltéréseket. Így, ami a letelepedés szabadságát illeti, ezen irányelv 15. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy e rendelkezés (1), (2), és (3) bekezdése csak annyiban alkalmazandó, amennyiben alkalmazásuk sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza az ágészra bízott különleges feladat teljesítését. Ami a szolgáltatásnyújtás szabadságát illeti, az említett irányelv 17. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy annak 16. cikke nem alkalmazandó a más tagállamban nyújtott ágészra.

57.      Ennek érdekében azon kritériumokat illetően, amelyek alapján meg kell határozni, hogy a szóban forgó mobilfizetési szolgáltatások ágésznak minősülnek‑e, álláspontom szerint az ítélkezési gyakorlat által az állami támogatások vonatkozásában megállapított kritériumokat kell alkalmazni, amennyiben az „ágész” minősítés a mozgásszabadságok és különösen a szolgáltatásokról szóló irányelv szempontjából kerül vizsgálatra.(12)

58.      Jóllehet ezen irányelv vonatkozásában nem áll szükségképpen rendelkezésre széles körre kiterjedő ítélkezési gyakorlat, az alkalmazott kritériumok nem térnek el a Bíróság által az állami támogatások területén hivatkozott kritériumoktól.(13)

59.      Egyébiránt nem lenne igazolható eltérő kritériumok figyelembevétele.

60.      Ugyanis az „ágész” minősítés nem értékelhető eltérően attól függően, hogy állami támogatásokra vonatkozó szabályok, szabad mozgásra vonatkozó szabályok vagy éppen a szolgáltatásokról szóló irányelv kerül‑e alkalmazásra, hiszen végső soron az „ágész” fogalma egységes.

61.      Ezen elemzést megerősíti az a körülmény, hogy a szolgáltatásokról szóló irányelv 15. cikkének (4) bekezdésében alkalmazott kifejezések, amelyek szerint e rendelkezés (1), (2) és (3) bekezdése csak annyiban alkalmazandó az ágész területére vonatkozó jogszabályok esetében, amennyiben e rendelkezések alkalmazása jogilag vagy ténylegesen nem akadályozza az ezekre ruházott különleges, konkrétan az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésében foglalt feladat teljesítését.

62.      Annak meghatározása érdekében, hogy – amint azt Magyarország állítja – a szóban forgó szolgáltatások „ágész”‑nak minősíthetők‑e, emlékeztetni kell arra, hogy a tagállamoknak széles mérlegelési jogkörük van annak meghatározását illetően, hogy a mit tekintenek ágésznak, és hogy az e területre vonatkozó ellenőrzés annak vizsgálatára korlátozódik, hogy ne kövessenek el nyilvánvaló hibát valamely szolgáltatás „ágész”‑nak történő minősítésével.(14) Mindazonáltal a tagállamok feladata annak biztosítása, hogy az ágészfeladat megfeleljen bizonyos, bármely ilyen jellegű feladatban közös minimális feltételeknek, és nekik kell bizonyítaniuk, hogy e feltételek teljesülnek az adott esetben.(15)

63.      E kritériumok között szerepel azon jogi aktus megléte, amelyben a hatóság megbízza a szóban forgó üzemeltetőket egy ágészfeladattal, valamint a feladat általános és kötelező jellege,(16) és különösen az a követelmény, amely szerint az ágészt a társadalom egésze számára és valamennyi fogyasztó javára kell nyújtani.(17)

64.      Szintén a tagállamok feladata azon indokok pontosítása, hogy miért vélik úgy, hogy a szóban forgó szolgáltatás sajátos jellegénél fogva érdemes az ágészminőségre, és arra, hogy megkülönböztessék más gazdasági tevékenységektől.(18)

65.      Végül kitűnik az ítélkezési gyakorlatból, hogy a tagállamok piaci hiányosságok okán ágészfeladatot bízhatnak valamely gazdasági szereplőre. Mindazonáltal nem célszerű az ilyen eljárás, mivel amint azt a Bizottság többször is megállapította, „nem írhatnak elő meghatározott közszolgáltatási kötelezettséget olyan szolgáltatásokkal kapcsolatosan, amelyeket rendes piaci körülmények között működő vállalkozások már nyújtanak, vagy azok által kielégítően nyújthatók a közérdek állam által meghatározott feltételei – például ár, objektív minőségi jellemzők, a szolgáltatás folytonossága és a szolgáltatáshoz való hozzáférés – mellett”.(19)

66.      A jelen ügyben Magyarország azt állítja, hogy a szóban forgó szolgáltatások egyedi jellemzőkkel bírnak más gazdasági tevékenységekhez viszonyítva. Magyarország különösen azt állapítja meg, hogy a jelen eljárás tárgyát képező mobilfizetési szolgáltatások szervesen kapcsolódnak közszolgáltatások igénybevételéhez, amelyekhez az államnak egységes, kényelmes, azonnali és megfizethető hozzáférést kell biztosítani. Hozzáteszi, hogy csak a piaci erők nem tudták e szolgáltatást kielégítően nyújtani, és hogy a nemzeti mobilfizetési rendszer a korábbi piac működési elégtelenségeinek kiküszöbölésére irányult.

67.      Ez az érvelés számomra nem meggyőző.

68.      A szóban forgó szolgáltatások közérdekű jellegét illetően megállapítom, hogy az „ágész” fogalma nem merev, és alapvetően számos paramétertől függ, mint például az állampolgárok szükségletei, amely tagállamonként változik, vagy a műszaki és a kereskedelmi fejlődés. A Bíróság így olyan eltérő szolgáltatások esetében ismerte el az „ágész” minősítést, mint a víz‑,(20) gáz‑(21) és a villamosenergia‑ellátás,(22) a mentőautóval végzett szállítás,(23) a küldemények felvétele és belföldi kézbesítése,(24) vagy éppen a veszteséges légitársaságok üzemeltetése.(25)

69.      Következésképpen a tagállamokat annak meghatározása vonatkozásában megillető széles körű mérlegelési jogkört illetően, hogy mit tekintenek ágésznak, az a puszta tény, hogy a szóban forgó szolgáltatások új technológiákhoz kapcsolódó szolgáltatások, álláspontom szerint nem akadályozhatja meg az „ágész”‑nak történő minősítést. Természetesen tagadhatatlan, hogy bizonyos tevékenységek, mint például a kizárólagos joggal rendelkező vállalkozás által korábban nyújtott szolgáltatások, könnyebben minősíthetők „ágész”‑nak, ez azonban nem jelenti azt, hogy a contrario, bizonyos szolgáltatások maguknál a jellegüknél fogva nem minősíthetők „ágész”‑nak. Egyébiránt, még ha a mobilfizetési szolgáltatások piaca szorosan kapcsolódik is az új technológiákhoz, semmi sem enged arra következtetni, hogy nem egy társadalmi szükséglet kielégítésére irányul, és nem minősül az állam által védendő közérdeknek, mivel e szükségletek nemcsak eltérőek, hanem főleg változóak.

70.      Mindazonáltal a mobilfizetési szolgáltatások jellegén kívül e szolgáltatások a jelen esetben – álláspontom szerint – nem minősíthetők „ágész”‑nak.

71.      Így Magyarország érve, amely szerint a szóban forgó mobilfizetési szolgáltatások elválaszthatatlanul kapcsolódnak a parkolási közszolgáltatáshoz, álláspontom szerint tanúsítja, hogy a mobilfizetési szolgáltatásokat illetően nem határozható meg egyértelműen, hogy maguk tartalmaznak‑e közszolgáltatási vetületet, vagy csak közvetetten a várakozási közszolgáltatáson keresztül tartoznak az „ágész” fogalma alá. Másként fogalmazva, álláspontom szerint az „ágész”‑nak való minősüléshez nem elegendő, hogy valamely szolgáltatási tevékenység valamely közszolgáltatáshoz kapcsolódik.

72.      Ezen elemzést nem kérdőjelezik meg Magyarország annak bizonyítására irányuló érvei, hogy a Bizottság érvelésével szemben a mobilfizetési szolgáltatások nem kényelmi szolgáltatások. Noha egyetértek Magyarországgal abban, hogy az a tény, hogy a magyar jogszabályok önmaguk is „kényelmi szolgáltatásnak” minősítik a szóban forgó szolgáltatást, nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a vonatkozó szolgáltatás ágésze, vagy sem, a Bizottsághoz hasonlóan úgy vélem, hogy e szolgáltatás nem elengedhetetlen az állampolgárok számára, hanem csak a készpénzfizetés alternatívája. E tekintetben Magyarország állításával ellentétben a parkolási díj mobilfizetése nem szükségképpen az egyetlen olyan fizetési mód, amely lehetővé teszi a várakozás tényleges időtartamának megfelelő díj összegének kiszámítását. Ugyanis, bár nem vitatott, hogy a parkoló automatás előre történő fizetési rendszer nem teszi lehetővé e várakozás tényleges időtartamának megfelelő díj összegének kiszámítását, egy jegyen alapuló utólag történő fizetési rendszer lehetővé tesz ilyen számítást.

73.      Egyébiránt Magyarország állítja, hogy közérdekből, nem pedig gazdasági megfontolásokból vonta ki a nyújtott szolgáltatásokat az azokat a mai napig szabályozó rendeleti szabályozás hatálya alól. E tekintetben álláspontom szerint a szóban forgó szolgáltatásokat illetően az új mobilfizetési rendszer és a Nemzeti Mobilfizetési Zrt. előjogai kétséget támasztanak a magyar hatóságok indokait illetően.

74.      Ugyanis egyrészt hangsúlyozni kell, hogy különbséget kell tenni e „kizárólagos jogok” és az „ágész” fogalma között, többek között annyiban, amennyiben a valamely piaci szereplőnek biztosított különleges vagy kizárólagos jog csak azon eszközt jelenti, amely lehetővé teszi e piaci szereplőnek valamely ágészfeladat teljesítését, mivel az ilyen feladat meghatározása az ugyanazon a piacon aktív piaci szereplők közül többek vagy akár ezek összessége számára előírt kötelezettségből is állhat.(26) Így annak ténye, hogy valamely gazdasági szereplő kizárólagos jogot kapott, nem jelenti szükségképpen azt, hogy e gazdasági szereplő ágészfeladatot teljesít. Másrészt az új mobilfizetési rendszer a parkolási szolgáltatás vagy egyéb közszolgáltatások nyújtóival kötött szerződések révén, az állam által ellenőrzött jogalany javára monopolizálja a nagykereskedelemi piacot, azaz a más viszonteladó mobilfizetési szolgáltatóknak nyújtott szolgáltatás piacát, miközben megengedi e jogalany számára, hogy vagy közvetlenül a végfelhasználók számára, vagy a 356/2012. Korm. rendeletben megállapított díjak ellenében a viszonteladókon keresztül értékesítsen mobilparkolási szolgáltatásokat.

75.      E kétséget megerősíti az a tény, hogy a mobilfizetési szolgáltatást, amint azt Magyarország elismeri, korábban a piaci erők nyújtották.

76.      Márpedig emlékeztetek arra, hogy az ágész területén az állami beavatkozást hagyományosan a piac hiányosságai indokolják, és következésképpen a szolgáltatás nem minősíthető „ágész”‑nak, ha a tevékenységet a rendes piaci körülmények között működő vállalkozások már folytatják, vagy azok által az kielégítően folytatható.

77.      E jelen esetben nem vitatott, hogy a piac nem volt hiányos abban az értelemben, hogy a piacon kínáltak mobilfizetési szolgáltatást. Mindazonáltal Magyarország szerint nem volt kielégítő a piac működése és a nemzeti mobilfizetési rendszer célja a teljes országos lefedettség volt, valamint egy egységes és interoperábilis rendszer megfelelő működése.

78.      A Bizottság ezzel szemben azt állítja, hogy kielégítő volt a piac korábbi működése, miközben elismeri, hogy hiányosságokban szenvedett a standardizált egységes platform és az interoperabilitás hiánya tekintetében.

79.      E tekintetben ilyen összefüggésben álláspontom szerint a közszolgáltatás iránti valós igény és a közszolgáltatási kötelezettségek fennállásának bizonyításához nem elegendő, ha a tagállam a piac elégtelen működésére hivatkozik, hanem azt kell bizonyítania, hogy a szolgáltatást a piac nem tudja kielégítően nyújtani.

80.      Márpedig, annak megállapításának szükségessége nélkül, hogy a piacon korábban aktív szereplők – és különösen a korábbi piacvezető, az EME – a saját kereskedelmi érdekeiket figyelembe véve, a Magyarország által meghatározott feltételekkel biztosítani tudták volna‑e a szóban forgó szolgáltatásokat, álláspontom szerint e tagállam nem bizonyította, hogy e szolgáltatást a piac nem tudta kielégítően nyújtani.

81.      Így egyrészt álláspontom szerint, amint azt a Bizottság hangsúlyozta, nem kizárt, hogy az egyéb piacok fejlődéséhez hasonlóan a platformok közötti verseny alakulása standardizált egységes szolgáltatások megjelenéséhez vezetett volna. Másrészt véleményem szerint ösztönözni és a magyar hatóságok törvényi, rendeleti beavatkozásával be lehetett volna vezetni a standardizációt és az interoperabilitást a piac versenystruktúrájának megőrzése mellett, tehát az állam által ellenőrzött gazdasági szereplőnek biztosított kizárólagos jog nélkül. Ennélfogva, még ha el is ismerem, hogy a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑nek nyújtott kizárólagos jog lehetővé tette a piac interoperabilitását és standardizációját, mivel előtte minden mobilfizetési szolgáltató a saját, az egyéb rendszerekkel össze nem kapcsolt rendszerét használta, álláspontom szerint Magyarország ugyanezen eredményt érhette volna el például a versenytársak egymás rendszereihez való hozzáférésének elősegítésével.

82.      A fenti megfontolások összességére tekintettel annak megállapítását javaslom a Bíróságnak, hogy a szóban forgó szolgáltatások nem minősülnek ágésznak.

2.      A szolgáltatásokról szóló irányelv 15. és 16. cikkének megsértésére alapított kifogásokról

83.      A Bizottság által elsődlegesen felhozott kifogásokról történő határozathozatal érdekében először is azt kell megállapítani, hogy a nemzeti mobilfizetési rendszer az ezen irányelv 15. cikke (2) bekezdésének d) pontja és 16. cikkének (1) bekezdése szerinti „követelménynek” minősül‑e.

84.      Emlékeztetőül, a 2011. évi CC. törvény és a 356/2012. Korm. rendelet a mobilfizetési szolgáltatások nemzeti monopóliumát hozta létre, amennyiben a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑t kizárólagos jog illeti meg a mobilfizetési szolgáltatások értékesítését illetően.

85.      Ebből következik, hogy álláspontom szerint egyrészt a nemzeti mobilfizetési rendszer „követelménynek” minősül a szolgáltatásokról szóló irányelv 15. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében, amennyiben a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑nek biztosított kizárólagos jogok azzal járnak, hogy az érintett szolgáltatási tevékenységhez való hozzáférést meghatározott szolgáltatók számára tartják fenn.

86.      Másrészt a nemzeti mobilfizetési rendszer követelménynek minősül ezen irányelv 16. cikkének (1) bekezdése értelmében, amennyiben a kizárólagos jogok és a nemzeti mobilfizetési rendszer állami monopólium formájában történő működtetése szükségképpen érinti a nagykereskedői mobilfizetési piachoz való hozzáférést és a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtást.

87.      Mindazonáltal az ilyen követelmények nem szükségképpen ellentétesek a szolgáltatásokról szóló irányelv 15. és 16. cikkével.

88.      Ezen irányelv 15. cikke (2) bekezdésének d) pontját és (3) bekezdését illetően, e rendelkezésekből kitűnik, hogy amennyiben a nemzeti jogszabályok az érintett szolgáltatási tevékenységhez való hozzáférést meghatározott szolgáltatók számára tartják fenn a tevékenység egyedi jellege okán, e korlátozás nem lehet hátrányosan megkülönböztető, annak szükségesnek és arányosnak kell lennie. Következésképpen ellenőrizni kell, hogy a magyar szabályozást igazolja‑e közérdeken alapuló, az általa követett közérdekre irányuló cél elérésének biztosítására alkalmas nyomós ok, és az nem haladja meg az annak eléréséhez szükséges mértéket.

89.      Az említett irányelv 16. cikkének (1) bekezdését illetően, e rendelkezés megtiltja a tagállamok számára, hogy a területükön a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy annak gyakorlását hátrányosan megkülönböztető vagy nem szükséges követelményekhez kössék, azaz közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi és környezetvédelmi szempontból nem indokolt és nem arányos követelményekhez.

90.      A 2011. évi CC. törvényből és a 356/2012. Korm. rendeletből eredő követelmények igazolása érdekében Magyarország a fogyasztóvédelemre, a kereskedelmi ügyletek méltányosságára, a csalás és a feketegazdaság elleni küzdelemre hivatkozik.

91.      Márpedig, noha ezen indokok a szolgáltatásokról szóló irányelv 15. cikkének (3) bekezdése szerinti közérdeken alapuló nyomós oknak tekinthetők, meg kell állapítani, hogy ezen indokok nem szerepelnek a 16. cikk (1) bekezdésében felsorolt indokok között.

92.      E tekintetben, amint azt már megállapítottam,(27) álláspontom szerint a szolgáltatásokról szóló irányelvnek a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó 16. cikke a hatálya alá tartozó szolgáltatások vonatkozásában teljes harmonizációt valósít meg. Ebből következik, hogy a magyar szabályozásnak a szolgáltatásokról szóló irányelv 16. cikke (1) bekezdésével való összeegyeztethetőségének vizsgálatát ezen irányelvre, nem pedig az elsődleges jogra tekintettel kell elvégezni, és nem lehetséges az ezen irányelv 16. cikkében nem szereplő indokokra – mint például az ítélkezési gyakorlatból eredő bizonyos közérdeken alapuló nyomós okokra – történő hivatkozás.

93.      Mindazonáltal a jelen esetben nem szükséges megállapítani, hogy Magyarország hivatkozhat‑e a szolgáltatásokról szóló irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében nem szereplő indokokra.

94.      Álláspontom szerint elegendő ugyanis azt megállapítani, hogy mindenesetre a szóban fogó követelmények még az említett célokra tekintettel sem tesznek eleget az ezen irányelv 15. cikkének (3) bekezdésében és 16. cikke (1) bekezdésének c) pontjában szereplő arányosság feltételének.

95.      Így a letelepedés szabadságát és a szolgáltatásnyújtás szabadságát az említett követelményekből eredő intézkedéseknél kevésbé kényszerítő és kevésbé korlátozó intézkedések – feltéve, hogy megfelelnek az uniós jognak – lehetővé tennék a Magyarország által felhozott célok elérését.

96.      A Bíróság rendelkezésére álló aktából és különösen Magyarország észrevételeiből kitűnik, hogy a pert megelőző szakaszban Magyarország jelezte a Bizottság felé, hogy – bár álláspontja szerint a nemzeti mobilfizetési rendszer működtetése nem ütközik sem a szolgáltatásokról szóló irányelvbe, sem az EUM‑Szerződésbe –, kész átalakítani a rendszert oly módon, hogy egy koncessziós rendszer kerül kialakításra. Márpedig nyilvánvaló, hogy az ilyen, a nemzeti mobilfizetési rendszer platformjának működtetésére irányuló koncessziós rendszer lehetővé tenné e rendszer megfelelő működését, a verseny fenntartása mellett, és kevésbé érintve a letelepedés szabadságát és a letelepedés szabadságát. Ennélfogva álláspontom szerint léteznek az ugyanezen cél elérését lehető tevő egyéb, kevésbé korlátozó intézkedések, és a magyar szabályozás által bevezetett követelmények meghaladják az e tagállam által hivatkozott célok eléréséhez szükséges mértéket.

97.      Ebből következik, hogy álláspontom szerint meg kell állapítani, hogy a 2011. évi CC. törvény és a 356/2012. Korm. rendelet által szabályozott – a Nemzeti Mobilfizetési Zrt.‑nek nyújtott kizárólagos jogok révén monopóliumot létrehozó és a nagykereskedői mobilfizetési piacra való belépést megakadályozó – nemzeti mobilfizetési rendszer bevezetésével és fenntartásával Magyarország nem teljesítette a szolgáltatásokról szóló irányelv 15. és 16. cikkből eredő kötelezettségeit.

98.      Mivel azt javaslom, hogy a Bíróság adjon helyt a Bizottság által elsődlegesen előadott, a szolgáltatásokról szóló irányelv 15. és 16. cikkének megsértésére vonatkozó kifogásoknak, álláspontom szerint nem szükséges vizsgálni az ezen intézmény által másodlagosan előadott, az EUMSZ 49. cikk és az EUMSZ 56. cikk megsértésére vonatkozó kifogásokat.

V.      A költségekről

99.      Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Magyarországot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

VI.    Végkövetkeztetés

100. A fenti megfontolások alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:

1)      Magyarország – mivel a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény és a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról szóló, 2012. december 13‑i 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet által szabályozott nemzeti mobilfizetési rendszert vezetett be és tartott fenn – nem teljesítette a belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 15. cikke (2) bekezdésének d) pontjából és 16. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.

2)      A Bíróság Magyarországot kötelezi a költségek viselésére.


1      Eredeti nyelv: francia.


2      A Magyar Közlöny 2011. évi 164. száma, a továbbiakban: 2011. évi CC. törvény.


3      A továbbiakban: 356/2012. Korm. rendelet.


4      HL 2006. L 376., 36. o.; a továbbiakban: a szolgáltatásokról szóló irányelv.


5      A szakmai képesítések elismeréséről szóló, 2005. szeptember 7‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2005. L 255., 22. o.).


6      EU Pilot 4372/12/MARK. sz. akta.


7      COM (2011) 941 végleges.


8      HL 2012. C 8., 4. o.


9      HL 2016. C 202., 307. o.


10      HL 2012. C 8., 15. o.


11      Lásd: 2015. december 23‑i Hiebler ítélet (C‑293/14, EU:C:2015:843, 43. pont).


12      Ezzel kapcsolatban megjegyzem, hogy e tekintetben mind a Bizottság, mind pedig Magyarország az állami támogatásokra vonatozó ítélkezési gyakorlatra, valamint az e területre vonatkozó bizottsági közleményekre hivatkozott.


13      A Bíróság által többek között a 2015. december 23‑i Hiebler ítélet (C‑293/14, EU:C:2015:843) 41. és 42. pontjában alkalmazott kritériumok klasszikusok, és az állami támogatások területére vonatkozó korábbi ítélkezési gyakorlatban kialakult irányzatba illeszkednek.


14      Lásd: 2008. február 12‑i BUPA és társai kontra Bizottság ítélet (T‑289/03, EU:T:2008:29, 166–169. pont).


15      Lásd: 2008. február 12‑i BUPA és társai kontra Bizottság ítélet (T‑289/03, EU:T:2008:29, 172. pont); Szpunar főtanácsnok Hiebler ügyre vonatkozó indítványa (C‑293/14, EU:C:2015:472, 61. pont).


16      Lásd: 2015. december 23‑i Hiebler ítélet (C‑293/14, EU:C:2015:843, 41. és 42. pont).


17      Lásd ebben az értelemben: Szpunar főtanácsnok Hiebler ügyre vonatkozó indítványa (C‑293/14, EU:C:2015:472 62. pont).


18      Lásd: 1991. december 10‑i Merci convenzionali porto di Genova ítélet (C‑179/90, EU:C:1991:464, 27. pont); 1998. június 18‑i Corsica Ferries France ítélet (C‑266/96, EU:C:1998:306, 45. pont).


19      A jelen indítvány 30. pontjában említett bizottsági közlemény (48. pont). Lásd továbbá az „Uniós iránymutatás az állami támogatásra vonatkozó szabályoknak a széles sávú hálózatok mielőbbi kiépítésére való alkalmazásáról” szóló bizottsági közleményt (HL 2013. C 25., 1.o., 19.pont).


20      1983. november 8‑i IAZ International Belgium és társai kontra Bizottság ítélet (96/82–102/82, 104/82, 105/82, 108/82 és 110/82, EU:C:1983:310).


21      1997. október 23‑i Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑159/94, EU:C:1997:501).


22      1994. április 27‑i Almelo ítélet (C‑393/92, EU:C:1994:171).


23      2001. október 25‑i Ambulanz Glöckner ítélet (C‑475/99, EU:C:2001:577).


24      1993. május 19‑i Corbeau ítélet (C‑320/91, EU:C:1993:198).


25      1989. április 11‑i Saeed Flugreisen et Silver Line Reisebüro ítélet (66/86, EU:C:1989:140).


26      Lásd: 2008. február 12‑i BUPA és társai kontra Bizottság ítélet (T‑289/03, EU:T:2008:29, 179. pont).


27      Lásd: a Bizottság kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványom (C‑179/14, EU:C:2015:619, 69–74. pont).