CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MELCHIOR WATHELET
presentadas el 25 de julio de 2018 (1)
Asuntos acumulados C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 y C‑438/17
Bashar Ibrahim (C‑297/17),
Mahmud Ibrahim (C‑318/17),
Fadwa Ibrahim (C‑318/17),
Bushra Ibrahim (C‑318/17),
Mohammad Ibrahim, legalmente representado por Fadwa y Mahmud Ibrahim (C‑318/17),
Ahmad Ibrahim, legalmente representado por Fadwa y Mahmud Ibrahim (C‑318/17),
Nisreen Sharqawi (C‑319/17),
Yazan Fattayrji, legalmente presentado por Nisreen Sharqawi (C‑319/17),
Hosam Fattayrji, legalmente representado por Nisreen Sharqawi (C‑319/17)
contra
Bundesrepublik Deutschland
y
Bundesrepublik Deutschland
contra
Taus Magamadov (C‑438/17)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2013/32/UE — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional — Artículo 52 — Ámbito de aplicación temporal de la Directiva — Artículo 33, apartado 2, letra a) — Denegación de una solicitud de asilo por inadmisible debido a la concesión anterior de protección subsidiaria en otro Estado miembro — Artículos 4 y 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Deficiencias sistemáticas del procedimiento de asilo en el otro Estado miembro — Directiva 2011/95/UE — Artículos 20 y siguientes — Condiciones de vida de los beneficiarios de protección subsidiaria en este último Estado miembro — Riesgo real y efectivo de recibir un trato inhumano o degradante»
1. Las peticiones de decisión prejudicial objeto de los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17 versan sobre la interpretación, por un lado, de los artículos 33, apartado 2, letra a), y 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, (2) y del artículo 4 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y, por otro lado, de los artículos 20 y siguientes de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida. (3)
2. Estas peticiones se han presentado en el marco de tres litigios entre el Sr. Bashar Ibrahim (asunto C‑297/17), el Sr. Mahmud Ibrahim, la Sra. Fadwa Ibrahim, el Sr. Bushra Ibrahim, los hijos menores Mohammad y Ahmad Ibrahim (asunto C‑318/17) y la Sra. Nisreen Sharqawi y los hijos menores de esta, Yazan y Hosam Fattayrji (asunto C‑319/17), apátridas palestinos que habían residido en Siria y tenían la condición de solicitantes de asilo, y la República Federal de Alemania, relativos a determinadas decisiones adoptadas por el Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Oficina Federal de Migración y Refugiados, Alemania; en lo sucesivo, «Oficina») mediante las que se les denegó el derecho de asilo por proceder de un tercer país seguro.
3. La petición de decisión prejudicial objeto del asunto C‑438/17 versa sobre la interpretación de los artículos 33, apartado 2, letra a), y 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32.
4. Esa petición fue presentada en el marco de un litigio entre la República Federal de Alemania y el Sr. Taus Magamadov, solicitante de asilo de nacionalidad rusa que manifiesta ser checheno y que había residido en Polonia, relativo a una decisión adoptada por la Oficina mediante la que se le denegó el derecho de asilo por proceder de un tercer país seguro.
I. Marco jurídico
A. Derecho internacional
1. Convención de Ginebra
5. El artículo 21 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951 (4) y que entró en vigor el 22 de abril de 1954, complementada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967 que entró en vigor el 4 de octubre de 1967 (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra»), titulado «Vivienda», establece:
«En materia de vivienda y en la medida en que esté regida por leyes y reglamentos o sujeta a la fiscalización de las autoridades oficiales, los Estados Contratantes concederán a los refugiados que se encuentren legalmente en sus territorios el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el concedido generalmente en las mismas circunstancias a los extranjeros.»
2. Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
6. Bajo el título «Prohibición de la tortura», el artículo 3 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), estipula lo siguiente:
«Nadie podrá ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes.»
B. Derecho de la Unión
1. Carta
7. Con arreglo al artículo 1 de la Carta, titulado «Dignidad humana»:
«La dignidad humana es inviolable. Será respetada y protegida.»
8. El artículo 4 de la Carta, que lleva por título «Prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes», establece lo siguiente:
«Nadie podrá ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes.»
El artículo 18 de la Carta, bajo el epígrafe «Derecho de asilo», está redactado en los siguientes términos:
«Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado de la Unión Europea […]»
9. El artículo 51 de la Carta, titulado «Ámbito de aplicación», establece lo siguiente en su apartado 1:
«Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, estos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de las competencias que los Tratados atribuyen a la Unión.»
10. El artículo 52 de la Carta, rubricado «Alcance e interpretación de los derechos y principios», dispone lo siguiente en su apartado 3:
«En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el [CEDH], su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa.»
2. Directiva 2013/32
11. Según el artículo 33 de la Directiva 2013/32, titulado «Solicitudes inadmisibles»:
«1. Además de los casos en que la solicitud no se examine con arreglo al Reglamento (UE) n.o 604/2013, los Estados miembros no estarán obligados a examinar si el solicitante cumple los requisitos para la protección internacional de conformidad con la Directiva 2011/95 cuando una solicitud se considere inadmisible con arreglo al presente artículo.
2. Los Estados miembros podrán considerar inadmisible una solicitud de protección internacional solo si:
a) otro Estado miembro ha concedido la protección internacional;
[…]»
12. De conformidad con el artículo 40 de esta Directiva, titulado «Solicitudes posteriores»:
«[…]
2. […] una solicitud de protección internacional posterior será objeto en primer lugar de un examen inicial que determine si han surgido o el solicitante ha aportado nuevas circunstancias o datos relativos al examen de su derecho a ser beneficiario de protección internacional en virtud de la Directiva 2011/95.
3. Si el examen inicial a que se refiere el apartado 2, llegara a la conclusión de que han surgido o el solicitante ha aportado nuevas circunstancias o datos que aumentaran significativamente la probabilidad de que el solicitante tuviera derecho a ser beneficiario de protección internacional en virtud de la Directiva 2011/95, la solicitud seguirá siendo examinada de conformidad con el capítulo II. Los Estados miembros podrán alegar asimismo otras razones para que se siga examinando una solicitud posterior.
4. Los Estados miembros podrán prever que se siga examinando la solicitud solo si el solicitante en cuestión no hubiere podido, sin que le sea imputable, hacer valer las situaciones mencionadas en el presente artículo, apartados 2 y 3, en el procedimiento anterior, en particular, mediante el ejercicio de su derecho a un recurso efectivo, de conformidad con el artículo 46.
[…]»
13. Con arreglo al artículo 51, apartado 1, de la citada Directiva:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a los artículos 1 a 30, al artículo 31, apartados 1, 2, 6, 7, 8 y 9, a los artículos 32 a 46, a los artículos 49 y 50 y al anexo I a más tardar el 20 de julio de 2015. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.»
14. El artículo 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32 tiene el siguiente tenor:
«Los Estados miembros aplicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas a que se refiere el artículo 51, apartado 1, a las solicitudes de protección internacional presentadas y a los procedimientos para la retirada de la protección internacional iniciados después del 20 de julio de 2015 o en una fecha anterior. Las solicitudes presentadas antes del 20 de julio de 2015 y los procedimientos para la retirada del estatuto de refugiado iniciados antes de dicha fecha se regirán por las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de conformidad con la Directiva 2005/85/CE [del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado].» (5)
C. Derecho alemán
15. El artículo 29 de la Asylgesetz (Ley de Asilo), de 2 de septiembre de 2008, modificada por la Integrationsgesetz (Ley sobre la Integración), de 31 de julio de 2016 (BGBl. I, S., p. 1939) (en lo sucesivo, «AsylG»), dispone:
«(1) Una solicitud de asilo se considerará inadmisible si:
1. otro Estado miembro es responsable del examen de la solicitud de asilo
a) con arreglo al Reglamento [Dublín III] (6) o
b) con arreglo a otras normas de la Unión Europea o a un acuerdo internacional;
2. otro Estado miembro de la Unión ya ha otorgado al extranjero la protección internacional a la que se refiere el artículo 1, apartado 1, punto 2 […]».
16. El artículo 77, apartado 1, de la AsylG establece:
«En los litigios que se rijan por la presente Ley, el órgano jurisdiccional tendrá en cuenta la situación de hecho y de Derecho existente en el momento de celebración de la última vista; en los casos en que la resolución se adopte sin necesidad de una vista previa, el momento determinante será aquel en el que se dicte la resolución […]»
II. Litigios principales y cuestiones prejudiciales
A. Asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17
17. El demandante en el asunto C‑297/17, (7) el Sr. Bashar Ibrahim, es el hijo del Sr. Mahmud Ibrahim y de la Sra. Fadwa Ibrahim y el hermano de los otros tres demandantes, (8) quienes, al igual que sus padres, son los demandantes en el asunto C‑318/17.
18. Los demandantes en el litigio principal en dichos asuntos abandonaron Siria durante el año 2012 y se trasladaron a Bulgaria donde, mediante dos decisiones de 26 de febrero y 7 de mayo de 2013, se les concedió protección subsidiaria. En noviembre de 2013, atravesaron Rumanía, Hungría y Austria para llegar a Alemania, país en el que presentaron una nueva solicitud de asilo el 29 de noviembre de 2013.
19. El 22 de enero de 2014, la Oficina remitió a la administración nacional búlgara peticiones de readmisión de los interesados. Esta administración denegó las peticiones mediante escritos de 28 de enero y 10 de febrero de 2014, dado que la protección subsidiaria ya concedida a los demandantes en los litigios principales en los asuntos C‑297/17 y C‑318/17 en Bulgaria hacía inaplicable el régimen de readmisión previsto en el Reglamento Dublín III. Además, en su opinión, la autoridad búlgara competente era la policía local de fronteras.
20. Mediante decisiones de 27 de febrero y 19 de marzo de 2014, la Oficina denegó el derecho de asilo a los demandantes en los litigios principales en los asuntos C‑297/17 y C‑318/17 sin examinar el fondo de sus solicitudes, por haber llegado de un país tercero seguro, y ordenó su expulsión a Bulgaria.
21. Mediante sentencias de 20 de mayo y de 22 de julio de 2014, respectivamente, el Verwaltungsgericht (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, Alemania) desestimó los recursos presentados contra tales decisiones.
22. Mediante sentencias de 18 de febrero de 2016, el Oberverwaltungsgericht (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo, Alemania) anuló las órdenes de expulsión a Bulgaria y desestimó las restantes pretensiones. Según este órgano jurisdiccional, era legítimo denegar el derecho de asilo en Alemania a los demandantes en los litigios principales en los asuntos C‑297/17 y C‑318/17 dado que procedían de un tercer país seguro. Sin embargo, declaró que las órdenes de expulsión a Bulgaria eran ilegales en la medida en que no se había podido acreditar que la República de Bulgaria siguiera estando dispuesta a hacerse cargo de los demandantes en los litigios principales en los asuntos C‑297/17 y C‑318/17.
23. Dichos demandantes interpusieron un recurso de casación ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania) contra las sentencias por las que se habían desestimado parcialmente sus demandas. Sostienen, en esencia, que el régimen establecido por el Reglamento Dublín III sigue siendo aplicable tras la concesión de protección subsidiaria. Por el contrario, la Oficina considera que las solicitudes de asilo son inadmisibles en virtud del artículo 29, apartado 1, punto 2, de la AsylG, cuya redacción se corresponde con la del artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32.
24. En estas circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se opone la disposición transitoria del artículo 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32 a la aplicación de una normativa nacional que, para transponer el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva [2013/32], que contiene una ampliación de los límites de la autorización conferida por su predecesora, establece que no se admitirá una solicitud de protección internacional cuando al solicitante le haya sido reconocida protección subsidiaria en otro Estado miembro, en la medida en que, a falta de un régimen transitorio nacional, tal normativa nacional es aplicable también a las solicitudes presentadas antes del 20 de julio de 2015?
¿Permite la disposición transitoria del artículo 52, párrafo primero, de la Directiva [2013/32] a los Estados miembros, en particular, transponer con efectos retroactivos la ampliación de los límites de la autorización que resulta del artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva [2013/32], con la consecuencia de que las solicitudes de asilo presentadas antes de la transposición al Derecho interno y que aún no han sido resueltas con carácter definitivo tampoco son admitidas?
2) ¿Concede el artículo 33 de la Directiva [2013/32] a los Estados miembros la opción de elegir entre rechazar una solicitud de asilo por ser internacionalmente responsable otro Estado miembro (conforme al Reglamento de Dublín) o bien rechazarla por inadmisible con arreglo al artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión ¿se opone el Derecho de la Unión a que un Estado miembro rechace por inadmisible una solicitud de protección internacional con motivo de la concesión de protección subsidiaria en otro Estado miembro, en virtud de la autorización que confiere el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva [2013/32], cuando:
a) el solicitante pide una ampliación de la protección subsidiaria que le fue concedida en otro Estado miembro (el reconocimiento de la condición de refugiado) y el procedimiento de asilo en ese otro Estado miembro adolecía y adolece aún de deficiencias sistemáticas, o
b) el régimen de la protección internacional, en particular las condiciones de vida de las personas beneficiarias de la protección subsidiaria, en el Estado miembro que ya concedió al solicitante tal protección subsidiaria,
– vulneran el artículo 4 de la [Carta] o el artículo 3 del CEDH, o
– no satisfacen las exigencias de los artículos 20 y siguientes de la Directiva 2011/95, aunque no lleguen a vulnerar el artículo 4 de la [Carta] o el artículo 3 del CEDH?
4) En caso de respuesta afirmativa a la letra b) de la tercera cuestión ¿procede la misma respuesta cuando las personas beneficiarias de la protección subsidiaria no reciban prestaciones de subsistencia, o las que reciban sean de mucho menor alcance que en otros Estados miembros, aunque dichas personas no sean tratadas al respecto de manera diferente a los nacionales de ese Estado miembro?
5. En caso de respuesta negativa a la segunda cuestión:
a) ¿Es aplicable el Reglamento de Dublín III en un procedimiento de concesión de protección internacional cuando la solicitud de asilo es anterior al 1 de enero de 2014 pero la petición de readmisión no se ha presentado hasta después de esa fecha y el solicitante ya obtuvo previamente (en febrero de 2013) protección subsidiaria en el Estado miembro requerido?
b) ¿Cabe deducir que la normativa de Dublín establece de forma implícita la transferencia de la responsabilidad al Estado miembro que efectúa la petición de readmisión de un solicitante cuando el Estado miembro responsable requerido ha rechazado, con arreglo a la normativa de Dublín, la readmisión solicitada en plazo y, en su lugar, se ha remitido a un acuerdo de readmisión bilateral?»
B. Asunto C‑438/17
25. En 2007, el Sr. Magamadov presentó una solicitud de asilo en Polonia donde, mediante decisión de 13 de octubre de 2008, se le concedió protección subsidiaria. En junio de 2012, llegó a Alemania junto con su mujer y su hijo y, el 19 de junio de 2012, presentó una solicitud de asilo en dicho país.
26. El 13 de febrero de 2013, la Oficina remitió una petición de readmisión a las autoridades polacas que, el 18 de febrero de 2013, declararon estar dispuestas a readmitir al Sr. Magamadov y su familia.
27. Mediante decisión de 13 de marzo de 2013, la Oficina consideró, sin entrar a resolver sobre el fondo, que las solicitudes de asilo del Sr. Magamadov y su familia eran inadmisibles debido a que la República de Polonia era el Estado miembro responsable del examen de estas solicitudes y ordenó su traslado a dicho país. Dado que el traslado no se realizó en los plazos previstos debido a que la mujer del Sr. Magamadov sufría algunos problemas médicos, la Oficina, mediante decisión de 24 de septiembre de 2013, revocó su decisión de 13 de marzo de 2013 por considerar que la República Federal de Alemania había pasado a ser el Estado miembro responsable debido a la expiración de tales plazos.
28. Mediante decisión de 23 de junio de 2014, la Oficina denegó al solicitante protección internacional y derecho de asilo debido a que había llegado desde Polonia, y ordenó su devolución a dicho Estado miembro.
29. Mediante sentencia de 19 de mayo de 2015, el Verwaltungsgericht (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo) desestimó el recurso interpuesto contra dicha decisión.
30. Mediante sentencia de 21 de abril de 2016, el Oberverwaltungsgericht (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo), anuló la decisión de la Oficina de 23 de junio de 2014.
31. Según el Oberverwaltungsgericht (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo), la norma prevista en el artículo 16 bis, apartado 2, primera frase, de la Gundgesetz (Ley Fundamental alemana), según la cual no puede reconocerse el derecho de asilo a un nacional extranjero procedente de un país seguro, no es aplicable al asunto principal debido a la excepción que establece el artículo 26 bis, apartado 1, párrafo tercero, punto 2, de la AsylG, en virtud de la cual el principio del país tercero seguro no entra en juego cuando, como ocurre en el caso de autos, la República Federal de Alemania pasa a ser el Estado miembro responsable con arreglo al Derecho de la Unión. Dado que la solicitud de asilo controvertida en el litigio principal se presentó el 20 de julio de 2015, resulta de aplicación la Directiva 2005/85. Pues bien, el artículo 25, apartado 2, de esta Directiva únicamente permite denegar una solicitud de asilo sin entrar a resolver sobre el fondo de esta cuando otro Estado miembro ha reconocido la condición de refugiado a la persona en cuestión.
32. La República Federal de Alemania interpuso un recurso de casación contra esta sentencia ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo). Sostiene, en particular, que la solicitud de asilo objeto del litigio principal es inadmisible en virtud del artículo 29, apartado 1, punto 2, de la AsylG, cuya redacción se corresponde con la del artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32, habida cuenta de que Polonia ya había concedido protección internacional al solicitante.
33. El Sr. Magamadov alega que la solicitud de asilo que presentó el 19 de junio de 2012 no es inadmisible, dado que la República de Polonia no le reconoció el estatuto de refugiado, sino que se limitó a concederle protección subsidiaria.
34. El órgano jurisdiccional remitente señala que la Oficina adoptó la decisión de 23 de junio de 2014 antes de la entrada en vigor de la Directiva 2013/32, de modo que es el Reglamento Dublín II, y no el Reglamento Dublín III, el que resulta aplicable a los hechos objeto del litigio principal.
35. En estas circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se opone la disposición transitoria del artículo 52, párrafo primero, de la Directiva [2013/32] a la aplicación de una normativa nacional que, para transponer el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva [2013/32], que contiene una ampliación de los límites de la autorización conferida por su predecesora, establece que no se admitirá una solicitud de protección internacional cuando al solicitante le haya sido reconocida protección subsidiaria en otro Estado miembro, en la medida en que, a falta de un régimen transitorio nacional, tal normativa nacional es aplicable también a las solicitudes presentadas antes del 20 de julio de 2015?
¿Se aplica en todo caso cuando la solicitud de asilo aún está íntegramente comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento [Dublín II] en virtud del artículo 49 del Reglamento [Dublín III]?
2) ¿Permite la disposición transitoria del artículo 52, párrafo primero, de la Directiva [2013/32] a los Estados miembros, en particular, transponer con efectos retroactivos la ampliación de los límites de la autorización que resulta del artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva [2013/32], con la consecuencia de que las solicitudes de asilo presentadas antes de la entrada en vigor de la Directiva 2013/32 y de la transposición al Derecho interno, y que aún no han sido resueltas con carácter definitivo tampoco son admitidas?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
36. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 9 de junio de 2017, se acordó la acumulación de los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia, al ser idénticas las cuestiones prejudiciales planteadas en estos tres asuntos.
37. El órgano jurisdiccional remitente solicitó al Tribunal de Justicia que esos asuntos se tramitasen por el procedimiento acelerado previsto en el artículo 105, apartado 1, de su Reglamento de Procedimiento. El 14 de julio de 2017 el Presidente del Tribunal de Justicia denegó esta petición.
38. Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente solicitó al Tribunal de Justicia que el asunto C‑438/17 se tramitase por el procedimiento acelerado previsto en el artículo 105, apartado 1, de su Reglamento de Procedimiento. El 19 de septiembre de 2017 el Presidente del Tribunal de Justicia denegó esta petición.
39. Mediante auto del Tribunal de Justicia de 30 de enero de 2018, se acordó la acumulación de los asuntos C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 y C-438/17 a efectos de la fase oral del procedimiento y de la sentencia.
40. En los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17, han presentado observaciones escritas los demandantes en el procedimiento principal, los Gobiernos alemán, francés y polaco y la Comisión Europea.
41. En el asunto C‑438/17, han presentado observaciones escritas los Gobiernos alemán, polaco y húngaro y la Comisión Europea.
42. En la vista celebrada el 8 de mayo de 2018, conjunta para el asunto C‑163/17 y los asuntos acumulados C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 y C‑438/17, formularon observaciones orales los demandantes en los litigios principales en dichos asuntos, la Oficina, los Gobiernos alemán, belga, italiano, neerlandés y del Reino Unido y la Comisión Europea.
IV. Análisis
A. Sobre la primera cuestión prejudicial planteada en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17 y sobre las dos cuestiones prejudiciales planteadas en el asunto C‑438/17
43. La primera cuestión planteada en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17 y las dos cuestiones planteadas en el asunto C‑438/17 versan sobre la interpretación de la disposición transitoria de la Directiva 2013/32, a saber, su artículo 52, párrafo primero. Tienen por objeto que se dilucide, en esencia, cuál de entre las Directivas 2013/32 o 2005/85 es aplicable a la solicitud de asilo presentada el 29 de noviembre de 2013 por los demandantes en los litigios principales en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17 y a la solicitud de asilo presentada el 19 de junio de 2012 por el demandante en el litigio principal en el asunto C‑438/17. (9)
44. Según el órgano jurisdiccional remitente, con arreglo al artículo 29, apartado 1, punto 2, de la AsylG, por el que se transpone el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32, una solicitud de asilo será inadmisible cuando otro Estado miembro de la Unión ya haya concedido protección internacional al nacional extranjero. Añade que el propio artículo 77, apartado 1, de la AsylG «exige aplicar el artículo 29, apartado 1, punto 2, de la AsylG a las solicitudes presentadas antes de su entrada en vigor que no hayan sido aún objeto de una decisión contra la que no quepa recurso. En opinión del órgano jurisdiccional remitente, la confianza que los interesados tienen en que se aplique el régimen jurídico anterior tiene menos peso que el objetivo perseguido por el nuevo régimen de evitar una migración secundaria tras la obtención de protección con arreglo al artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32» (véase el apartado 20 de la petición de decisión prejudicial en el asunto C‑297/17).
45. Es preciso señalar que, de conformidad con el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32, los Estados miembros pueden considerar inadmisible una solicitud de protección internacional, es decir, una solicitud que tiene por objeto obtener el estatuto de refugiado o el estatuto de la protección subsidiaria cuando otro Estado miembro ha concedido protección internacional. (10)
46. Por el contrario, de conformidad con el artículo 25, apartado 2, letra a), de la Directiva 2005/85, (11) los Estados miembros podían considerar inadmisible una solicitud de protección internacional si otro Estado miembro ya había concedido el estatuto de refugiado. Por consiguiente, según esta disposición, una solicitud de concesión del estatuto de refugiado no podía considerarse inadmisible si otro Estado miembro había concedido el estatuto de la protección subsidiaria. (12)
47. De ello se desprende que hay una diferencia clara e inequívoca entre el ámbito de aplicación de estas dos disposiciones y que el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 reconoce a los Estados miembros unas facultades más amplias para declarar inadmisible una solicitud de protección internacional que el artículo 25, apartado 2, letra a), de la Directiva 2005/85. (13) En consecuencia, en lo que respecta a la admisibilidad de las solicitudes de protección internacional, es importante conocer cuál de las dos directivas es aplicable a los asuntos principales.
48. A este respecto, el artículo 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32 establece que los Estados miembros aplicarán las disposiciones nacionales por las que se transpone, en particular, el artículo 33 de dicha Directiva a las solicitudes de protección internacional presentadas y a los procedimientos para la retirada de la protección internacional iniciados después del 20 de julio de 2015 (14) «o en una fecha anterior».
49. De los trabajos preparatorios de la Directiva 2013/32 se desprende que la expresión «o en una fecha anterior», que no figuraba en el texto de la propuesta de la Comisión [COM (2009) 554], fue añadida por el Consejo en primera lectura al final del artículo 52, primer párrafo, primera frase, de la Directiva 2013/32. (15)
50. Esta inclusión es la causa de las presentes peticiones de decisión prejudicial. Es preciso constatar que esta disposición es un ejemplo clásico de redacción legislativa desafortunada o ambigua, causa de múltiples acciones judiciales que dan lugar al derroche de recursos tanto en el ámbito interno como en el de la Unión Europea, además de imponer obstáculos, aunque solo sea en términos de plazos, a los justiciables en cuestión, que ya deben hacer frente a otras dificultades.
51. En efecto, de no ser por esa expresión, el artículo 52, primer párrafo, primera frase, de la Directiva 2013/32 sería completamente claro y el 20 de julio de 2015 sería la única fecha pertinente para decidir qué Directiva es aplicable. Además, ¿cuál es el sentido de mantener los términos «después del 20 de julio de 2015» si en realidad también se incluyen las solicitudes presentadas antes de esa fecha?
52. Para zanjar si el 20 de julio de 2015 sigue siendo pertinente para determinar el ámbito de aplicación temporal de la Directiva 2013/32, considero que, como han manifestado en sus observaciones el Gobierno polaco y la Comisión, el artículo 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32 debe interpretarse en su conjunto.
53. Según el artículo 52, párrafo primero, segunda frase, de la Directiva 2013/32, las solicitudes presentadas antes del 20 de julio de 2015 y los procedimientos para la retirada del estatuto de refugiado iniciados antes de dicha fecha se rigen por las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de conformidad con la Directiva 2005/85.
54. De esta disposición, completamente clara e imperativa, se desprende que las solicitudes de asilo de los demandantes en los litigios principales, presentadas todas ellas antes del 20 de julio de 2015, se rigen por las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas adoptadas de conformidad con la Directiva 2005/85. (16) Interpretar la expresión «o en una fecha anterior» recogida al final del artículo 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32 en el sentido de que permite a los Estados miembros aplicar las disposiciones nacionales por las que se transpone la Directiva 2013/32 a las solicitudes presentadas antes del 20 de julio de 2015 sería diametralmente contrario a lo dispuesto en el artículo 52, párrafo primero, segunda frase, de la Directiva 2013/32 y distorsionaría su sentido evidente.
55. Pues bien, no creo que deba «sacrificarse» el sentido evidente del artículo 52, párrafo primero, segunda frase, de la Directiva 2013/32 para dar sentido a la expresión «o en una fecha anterior», que introduce una ambigüedad, o incluso una contradicción, en la primera frase de dicho párrafo. Dado que, en cuanto al punto controvertido, la Directiva 2013/32 es más restrictiva que la Directiva 2005/85, no procede ni siquiera examinar la alegación de la Comisión según la cual el artículo 52, párrafo primero, primera frase, de la Directiva 2013/32 permite una aplicación retroactiva de las disposiciones de dicha Directiva que sean más favorables para el solicitante de asilo. (17)
56. Por consiguiente, la única interpretación lógica del artículo 52, párrafo primero, primera frase, de la Directiva 2013/32 es que las solicitudes presentadas después del 20 de julio de 2015 y los procedimientos para la retirada del estatuto de refugiado iniciados después de esa fecha se rigen por las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas adoptadas para transponer la Directiva 2013/32.
57. Mediante su primera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑438/17, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta asimismo si el hecho de que la solicitud de asilo del demandante en el procedimiento principal en dicho asunto, presentada en junio de 2012, esté plenamente comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento Dublín II (18) resulta pertinente a efectos de interpretar el artículo 52, párrafo primero, primera frase, de la Directiva 2013/32. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que la aplicabilidad del Reglamento Dublín II a este asunto puede oponerse a que se aplique con carácter retroactivo la norma nacional (19) adoptada para dotar de eficacia a la facultad más amplia que prevé el artículo 33, apartado 2, letra a), de la citada Directiva. (20)
58. Dado que de la respuesta que he propuesto en el punto 54 de estas conclusiones se deduce que el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 no puede aplicarse antes del 20 de julio de 2015, fecha en la que el Reglamento Dublín III ya estaba en vigor, no se plantea la cuestión de si el Reglamento Dublín II se opone a la aplicación retroactiva de la norma nacional adoptada para dotar de eficacia a la facultad más amplia que prevé el citado artículo.
59. Mediante su segunda cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑438/17, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el artículo 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32 permite ejercer retroactivamente la facultad más amplia que confiere el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 respecto de las solicitudes de asilo no resueltas en el momento en que se introdujo esa facultad pero que se hubieran presentado antes de la entrada en vigor de la Directiva 2013/32. (21)
60. Habida cuenta de que de la respuesta dada en el punto 54 de las presentes conclusiones se deduce que el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 no puede aplicarse antes del 20 de julio de 2015, no se plantea la cuestión de si el artículo 52, párrafo primero, primera frase, de la Directiva 2013/32 permite dotar de eficacia retroactiva a la facultad más amplia que confiere el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 respecto de las solicitudes de asilo no resueltas en el momento en que se introdujo dicha facultad pero que se hubieran presentado antes de la entrada en vigor de la Directiva 2013/32.
61. A la luz de las consideraciones que preceden, opino que el artículo 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32 se opone a que se aplique a las solicitudes de protección internacional presentadas antes del 20 de julio de 2015 una normativa nacional que transpone el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 y establece un motivo de inadmisibilidad para el caso de que se haya conferido protección subsidiaria al solicitante en otro Estado miembro. El hecho de que la solicitud de asilo esté aún plenamente comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento Dublín II con arreglo al artículo 49 del Reglamento Dublín III o de que la solicitud de asilo se haya presentado antes de la entrada en vigor de la Directiva 2013/32 y antes de su transposición al Derecho interno no resulta pertinente.
62. Ha de señalarse que mi respuesta a la primera cuestión prejudicial planteada en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17 y a las dos cuestiones planteadas en el asunto C‑438/17 priva de objeto al resto de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17. Por tanto, únicamente las examinaré por si el Tribunal de Justicia no estuviera de acuerdo con la respuesta propuesta para la primera cuestión.
B. Sobre la segunda cuestión planteada en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17
63. Mediante esta cuestión prejudicial, que versa específicamente sobre la interpretación del artículo 33 de la Directiva 2013/32, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si los Estados miembros pueden optar entre no examinar una solicitud de asilo en virtud del Reglamento de Dublín II y del Reglamento Dublín III debido a que estos Reglamentos designan a otro Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional (22) o bien rechazarla por inadmisible con arreglo al artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32. (23)
64. A mi juicio, se deduce claramente del propio tenor del artículo 33, apartado 1, de la Directiva 2013/32 y, en particular, de la expresión «además de los casos en que la solicitud no se examine con arreglo al Reglamento [Dublín III]» que un Estado miembro puede optar entre no examinar una solicitud de asilo porque otro Estado miembro es responsable o denegarla por inadmisible en virtud del artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32.
65. A este respecto, de conformidad con las observaciones presentadas por la Comisión, (24) considero que el artículo 33, apartado 1, de la Directiva 2013/32 no establece ninguna prioridad o jerarquía entre las normas sobre la determinación del Estado miembro responsable y los motivos de inadmisibilidad previstos por el artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32. De ello se deduce que un Estado miembro no está obligado a examinar prioritariamente si es responsable o no del examen de la solicitud de protección internacional y que puede denegar esa solicitud por uno de los motivos de inadmisibilidad previstos por el artículo 33, apartado 2, de dicha Directiva 2013/32. Dada la ausencia de prioridad o jerarquía entre las normas en cuestión, esta libertad de elección debe aplicarse asimismo por motivos de economía procesal.
C. Sobre las cuestiones tercera y cuarta planteadas en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17
66. Mediante la tercera cuestión prejudicial planteada en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 se opone a que un Estado miembro rechace por inadmisible una solicitud de asilo presentada por un solicitante al que ya se ha conferido protección subsidiaria en otro Estado miembro, por un lado, si el procedimiento de asilo en ese otro Estado miembro adolecía y adolece aún de deficiencias sistemáticas y, por otro lado, si las condiciones de vida de las personas beneficiarias de la protección subsidiaria en dicho Estado miembro vulneran el artículo 4 de la Carta o el artículo 3 del CEDH o no satisfacen las exigencias de los artículos 20 y siguientes de la Directiva 2011/95, aunque no lleguen a vulnerar el artículo 4 de la Carta.
67. Mediante su cuarta cuestión prejudicial planteada en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el Derecho de la Unión se opone a la aplicación por un Estado miembro del motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 a una solicitud de protección internacional cuando las personas beneficiarias de dicha protección internacional no reciben prestaciones de subsistencia, o las que reciben son de mucho menor alcance que en otros Estados miembros, aunque dichas personas no sean tratadas al respecto de manera diferente a los nacionales de ese Estado miembro y aunque no se llegue a vulnerar el artículo 4 de la Carta.
68. Ha de observarse que la solicitud de petición prejudicial no contiene ninguna información sobre el procedimiento de concesión de protección internacional en Bulgaria ni sobre las condiciones de vida de las personas beneficiarias de protección internacional en ese Estado miembro.
69. Examinaré en primer lugar la segunda parte de la tercera cuestión planteada en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17, junto con la cuarta cuestión y, a continuación, la primera parte de la tercera cuestión prejudicial.
1. Sobre la segunda parte de la tercera cuestión prejudicial y la cuarta cuestión prejudicial
70. Mediante esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si «el Derecho de la Unión exige que, en contra de lo dispuesto en una normativa nacional que transpone el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32, se examine la solicitud posterior presentada por una persona que ha obtenido en otro Estado miembro la protección subsidiaria cuando las condiciones de vida de la persona beneficiaria en este Estado vulneren [el artículo 4 de la Carta o] el artículo 3 del CEDH o cuando las exigencias de los artículos 20 y siguientes de la Directiva 2011/95 sean inferiores a ese nivel mínimo».
a) Observaciones preliminares sobre el artículo 4 de la Carta
71. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las normas del Derecho derivado de la Unión deben interpretarse y aplicarse respetando los derechos fundamentales garantizados por la Carta. La prohibición de las penas o los tratos inhumanos o degradantes, establecida en el artículo 4 de la Carta, resulta de fundamental importancia a este respecto, ya que tiene carácter absoluto por ser indisociable del respeto de la dignidad humana al que se refiere el artículo 1 de la Carta. (25)
72. El Sistema Europeo Común de Asilo fue concebido en un contexto en el que se presupone que todos los Estados que participan en él, ya sean Estados miembros o terceros Estados, respetan los derechos fundamentales, incluidos los que se basan en la Convención de Ginebra y en el Protocolo de 1967, así como en el CEDH, y que los Estados miembros pueden otorgarse confianza mutua a este respecto. En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia ha señalado que debe presumirse que el trato dispensado a los solicitantes de asilo en cada Estado miembro es conforme con las exigencias de la Carta, de la Convención de Ginebra y del CEDH. (26)
73. Pese a esta presunción de conformidad, el Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que no cabe excluir que el Sistema Europeo Común de Asilo se enfrente, en la práctica, a graves dificultades de funcionamiento en un Estado miembro determinado, de manera que exista un riesgo importante de que los solicitantes de asilo, en caso de ser trasladados a ese Estado miembro, reciban un trato incompatible con sus derechos fundamentales. (27)
74. En el apartado 99 de la sentencia de 21 de diciembre de 2011, N. S. y otros (C‑411/10 y C‑493/10, EU:C:2011:865), el Tribunal de Justicia precisa claramente «que una aplicación del Reglamento [Dublín III] basada en la presunción irrefutable de que se respetarán los derechos fundamentales de los solicitantes de asilo en el Estado miembro en principio responsable para el examen de su solicitud es incompatible con la obligación de los Estados miembros de interpretar y aplicar el Reglamento [Dublín III] conforme a los derechos fundamentales». Esta presunción de conformidad es, por tanto, refutable.
75. En los apartados 86 a 94 y 106 de su sentencia de 21 de diciembre de 2011, N. S. y otros (C‑411/10 y C‑493/10, EU:C:2011:865), el Tribunal de Justicia subraya asimismo que un traslado de solicitantes de asilo en el marco del sistema de Dublín puede, en determinadas circunstancias, ser incompatible con la prohibición del artículo 4 de la Carta. Así, considera que un solicitante de asilo se enfrenta a un riesgo real de ser sometido a tratos inhumanos o degradantes en el sentido de dicho artículo en el caso de ser trasladado a un Estado miembro donde hay razones para temer fundadamente que existen deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo y en las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo. Por consiguiente, con arreglo a la prohibición establecida en dicho artículo, incumbe a los Estados miembros en el marco del sistema de Dublín no proceder a traslados a un Estado miembro cuando no puedan ignorar la existencia en dicho Estado de tales deficiencias. (28)
76. La sentencia de 21 de diciembre de 2011, N. S. y otros (C‑411/10 y C‑493/10, EU:C:2011:865), versa sobre unos hechos análogos a los que examinó el TEDH en el asunto de 21 de enero de 2011, M. S. S. c. Bélgica y Grecia (29) en relación con el artículo 3 del CEDH, es decir, el traslado por las autoridades belgas de un solicitante de asilo a Grecia, Estado miembro responsable del examen de su solicitud. (30) En el apartado 88 de la sentencia de 21 de diciembre de 2011, N. S. y otros (C‑411/10 y C‑493/10, EU:C:2011:865), el Tribunal de Justicia señala que el TEDH declaró, en particular, que el Reino de Bélgica había infringido el artículo 3 del CEDH, por un lado, al exponer al demandante a los riesgos resultantes de las deficiencias del procedimiento de asilo en Grecia, dado que las autoridades belgas sabían o debían saber que no había ninguna garantía de que su solicitud de asilo fuera examinada con rigor por las autoridades griegas y, por otro lado, al exponer al demandante con pleno conocimiento de causa a condiciones de detención y de vida que constituían tratos degradantes. (31)
77. Pese a que la jurisprudencia derivada de la sentencia de 21 de diciembre de 2011, N. S. y otros (C‑411/10 y C‑493/10, EU:C:2011:865) sobre la existencia en el Estado miembro requerido de deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo y en las condiciones de acogida de los solicitantes fue codificada en 2013 mediante el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento Dublín III, el Tribunal de Justicia ha declarado, no obstante, que no cabe deducir de ello que toda vulneración de un derecho fundamental por parte del Estado miembro responsable afecte a las obligaciones de los demás Estados miembros de respetar las disposiciones del Reglamento Dublín III. (32) En efecto, no sería compatible con los objetivos y el sistema del Reglamento Dublín III que el más mínimo incumplimiento de las normas reguladoras del sistema común de asilo bastara para que no se produjera el traslado de un solicitante de asilo al Estado miembro en principio responsable. (33)
78. En cuanto atañe a los riesgos asociados al traslado efectivo de un solicitante de protección internacional, el Tribunal de Justicia señaló en el apartado 65 de la sentencia de 16 de febrero de 2017, C. K. y otros (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), que dicho traslado solo puede efectuarse en condiciones que excluyan que ese traslado implique un peligro real de que el interesado sufra tratos inhumanos o degradantes, en el sentido del artículo 4 de la Carta. A este respecto, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta el estado de salud especialmente grave del interesado, (34) que podía impedir el traslado a otro Estado miembro aun de no haber deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo o en las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo en el Estado miembro requirente.
79. En efecto, en el apartado 91 de la sentencia de 16 de febrero de 2017, C. K. y otros (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), el Tribunal de Justicia rechazó expresamente la alegación de la Comisión según la cual se deduce del artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento Dublín III que lo único que puede afectar a la obligación de trasladar a un solicitante de asilo al Estado miembro responsable es la existencia de deficiencias sistemáticas en dicho Estado. (35)
80. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha hecho hincapié en el carácter general del artículo 4 de la Carta, que prohíbe los tratos inhumanos o degradantes en todas sus formas, y ha declarado que resultaría manifiestamente incompatible con el carácter absoluto de esta prohibición que los Estados miembros pudieran hacer caso omiso de un peligro real y cierto de tratos inhumanos o degradantes que afecte a un solicitante de asilo so pretexto de que tal peligro no proviene de una deficiencia sistemática en el Estado miembro responsable. (36)
81. El apartado 95 de la sentencia de 16 de febrero de 2017, C. K. y otros (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127) precisa que la imposibilidad de proceder al traslado en las circunstancias controvertidas en dicho asunto «respeta plenamente el principio de confianza mutua, dado que, lejos de afectar a la existencia de una presunción de respeto de los derechos humanos en todo Estado miembro, garantiza que las situaciones excepcionales contempladas en la presente sentencia sean debidamente tenidas en cuenta por los Estados miembros. Por lo demás, si un Estado miembro procediera al traslado de un solicitante de asilo en tales situaciones, el trato inhumano y degradante que se derivase de ello no sería imputable, directa o indirectamente, a las autoridades del Estado miembro responsable, sino únicamente al primer Estado miembro». (37)
82. Este enfoque prudente, que pone el acento en la protección de los principios fundamentales y los derechos humanos, refleja asimismo la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En efecto, en el apartado 126 de su sentencia de 4 de noviembre de 2014, Tarakhel c. Suiza (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712), el TEDH recuerda que «cuando una persona alegue que si es devuelta a un Estado tercero se expone a trato prohibido por el artículo 3 del [CEDH], su caso deberá someterse necesariamente a un control riguroso por las autoridades nacionales».
83. A diferencia de las circunstancias objeto de los asuntos en los que recayeron las sentencias de 21 de diciembre de 2011, N. S. y otros (C‑411/10 y C‑493/10, EU:C:2011:865) y de 16 de febrero de 2017, C. K. y otros (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), que versaban, en el primer caso, sobre las deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo y en las condiciones de acogida de los solicitantes y, en el segundo caso, sobre el traslado efectivo de un solicitante de protección internacional, los litigios principales en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17 tienen por objeto la situación que podría producirse después de que el Estado miembro responsable haya concedido protección internacional.
84. Además, las presentes cuestiones prejudiciales no se refieren al Reglamento Dublín III, sino al motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32.
85. El Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre estas circunstancias inéditas.
b) Aplicación del artículo 4 de la Carta
86. El artículo 51, apartado 1, de la Carta establece que sus disposiciones están dirigidas a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión.
87. En mi opinión, el respeto del artículo 4 de la Carta, por el que se prohíben los tratos inhumanos o degradantes y que tiene carácter absoluto, se impone a los Estados miembros cuando aplican el motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32. (38)
88. En virtud del principio de confianza mutua, debe presumirse que el trato dispensado a las personas beneficiarias de protección internacional en cada Estado miembro es conforme con las exigencias de la Carta, de la Convención de Ginebra y del CEDH. (39) Esta presunción de conformidad queda reforzada si el Estado miembro transpone de derecho (40)y también de hecho las disposiciones del capítulo VII, denominado «Contenido de la protección internacional», de la Directiva 2011/95, que otorga al beneficiario de que se trate un nivel de protección social equivalente, o incluso superior, al que confiere la Convención de Ginebra.
89. No obstante, como ya he indicado en el punto 73 de las presentes conclusiones, esta presunción de conformidad no es irrefutable, en particular, en lo que respecta al artículo 4 de la Carta.
90. A mi juicio, de los apartados 253 y 254 de la sentencia del TEDH de 21 de enero de 2011, M.S.S. c. Bélgica y Grecia (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), y del apartado 80 de la sentencia de 21 de diciembre de 2011, N. S. y otros (C‑411/10 y C‑493/10, EU:C:2011:865) se deduce que un Estado miembro vulnera el artículo 4 de la Carta si las personas beneficiarias de protección internacional, totalmente dependientes de las ayudas públicas, reciben un trato indiferente de las autoridades que las coloca en una situación de privación o carencia tan grave que resulta incompatible con la dignidad humana.
91. En otras palabras, para poder concluir que existen motivos serios y ciertos para temer que las personas beneficiarias de protección internacional corren un peligro real de recibir tratos inhumanos o degradantes en el sentido del artículo 4 de la Carta debido a sus condiciones de vida en el Estado miembro responsable en aplicación del Reglamento Dublín III, estas deben encontrarse en una situación de especial gravedad (41) provocada por la existencia de deficiencias sistemáticas en dicho Estado miembro que afectan a tales personas.
92. En una situación como la descrita, absolutamente excepcional, un Estado miembro no puede aplicar el motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 a una solicitud de protección internacional, sino que debe proceder a su examen.
93. A la luz de las consideraciones que preceden y, en particular, del carácter absoluto de la prohibición de tratos inhumanos o degradantes consagrada en el artículo 4 de la Carta, considero que el Derecho de la Unión se opone a la aplicación por un Estado miembro del motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 a una solicitud de protección internacional cuando las condiciones de vida de las personas beneficiarias de la protección subsidiaria conferida por otro Estado miembro sean contrarias al artículo 4 de la Carta.
c) Aplicación de los artículos 20 y siguientes de la Directiva 2011/95
94. El capítulo VII de la Directiva 2011/95, sobre el contenido de la protección internacional, recoge, en particular, disposiciones relativas al acceso de las personas beneficiarias de protección internacional al empleo, (42) la educación, (43) a la protección social (44) y a la asistencia sanitaria (45) que exigen un trato igual que el que se dispensa a los nacionales del Estado miembro.
95. Además, según el artículo 32 de la Directiva 2011/95, los beneficiarios de protección internacional deben tener acceso a la vivienda en condiciones equivalentes a las de los otros nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados miembros. (46)
96. De ello se desprende que las disposiciones del capítulo VII de la Directiva 2011/95 no establecen un nivel o un límite mínimo de beneficios sociales que deben dispensarse a las personas beneficiarias de la protección internacional más allá del trato nacional o, excepcionalmente, un trato equivalente al que se confiere a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de un Estado miembro. (47)
97. A falta de una auténtica política en materia de protección internacional en el seno de la Unión, financiada con cargo a su propio presupuesto, que garantice unas condiciones de vida mínimas y uniformes a las personas beneficiarias de dicha protección, las disposiciones del capítulo VII de la Directiva 2011/95 reflejan el principio de subsidiariedad consagrado por el artículo 5 TUE, apartado 3, en la medida en que es evidente que tienen en cuenta la existencia de distintos niveles de beneficios sociales en los Estados miembros.
98. En lo que concierne a situaciones en las que se alega una vulneración de los artículos 20 y siguientes de la Directiva 2011/95, aunque no se llegue a vulnerar el artículo 4 de la Carta, estoy de acuerdo con el Gobierno francés en que imponer a las autoridades competentes en materia de asilo examinar el nivel y las condiciones de acceso a la protección internacional sería contrario al principio de confianza mutua en el que se basa el Sistema Europeo Común de Asilo y, en particular, lo dispuesto en el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32. (48)
99. Además, el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro aplique el motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 a una solicitud de protección internacional cuando las personas beneficiarias de dicha protección internacional no reciban ninguna prestación de subsistencia, o las que reciban sean de mucho menor alcance que en otros Estados miembros, aunque dichas personas no sean tratadas al respecto de manera diferente a los nacionales de ese Estado miembro y aunque no se llegue a vulnerar el artículo 4 de la Carta. El considerando 41 de la Directiva 2011/95 dispone que «para garantizar a los beneficiarios de protección internacional el ejercicio efectivo de los derechos y las prestaciones establecidos en la presente Directiva, es necesario tener en cuenta sus necesidades específicas y los retos particulares de integración a que se enfrentan. De ello no debe derivarse normalmente un trato más favorable que el dispensado a sus propios nacionales, sin perjuicio de la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan o mantengan normas más favorables». (49)
100. De lo contrario, se penalizaría a los Estados miembros que respetan efectivamente las obligaciones que les incumben con arreglo a la Directiva 2011/95 en cuanto al contenido de la protección internacional o que reconocen unos beneficios sociales relativamente generosos.
101. A la luz de las consideraciones que preceden, considero que el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro aplique el motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 a una solicitud de protección internacional cuando el Estado miembro que ya ha conferido protección subsidiaria al solicitante no satisface las exigencias de los artículos 20 y siguientes de la Directiva 2011/95, (50) aunque no llegue a vulnerar el artículo 4 de la Carta, o cuando las personas beneficiarias de dicha protección internacional no reciban prestaciones de subsistencia, o las que reciban sean de mucho menor alcance que en otros Estados miembros, aunque dichas personas no sean tratadas al respecto de manera diferente a los nacionales de ese Estado miembro.
2. Sobre la primera parte de la tercera cuestión
102. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta «si el artículo 18 de la Carta, en relación con el artículo 78 TFUE, exige a un Estado miembro examinar una solicitud de protección nacional a pesar del contenido de una norma nacional de transposición del artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 y, en caso afirmativo, bajo qué condiciones, cuando el solicitante ya ha obtenido en otro Estado miembro el estatuto de protección subsidiaria pero no de refugiado» debido a deficiencias en el procedimiento de asilo de este último Estado miembro.
103. En su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente alude a las deficiencias en el procedimiento de asilo en Bulgaria, que confiere «protección subsidiaria, rechaza el reconocimiento, más apreciable, de la condición de refugiado de un modo (previsible) […] o […] no lleva a cabo el examen de solicitudes ulteriores, pese a la existencia de elementos o hechos nuevos que aumentan de forma significativa la probabilidad de que el solicitante reúna las condiciones necesarias para obtener el estatuto de refugiado [con arreglo al artículo 40, apartado 3, de la Directiva 2013/32]» (apartado 32 de la petición de decisión prejudicial en el asunto C‑297/17).
a) Observaciones de las partes
104. El Gobierno alemán considera que, si «existiera una obligación de examinar las deficiencias sistemáticas del procedimiento de asilo de otro Estado miembro, dicha obligación debería, por lo menos, mencionarse en la Directiva 2013/32. [En su opinión] no es así y [en cambio,] la decisión emitida por un Estado miembro en relación con la concesión de protección internacional reviste cierta autoridad» (apartado 62 de sus observaciones). Según este Gobierno, el legislador de la Unión es el único facultado para establecer esa obligación en el Derecho positivo, cuyo incumplimiento únicamente podría constatarse mediante un procedimiento por incumplimiento contra el Estado en cuestión.
105. El Gobierno francés considera que el Estado miembro ante el que se presenta una nueva solicitud únicamente debe comprobar si el solicitante no reúne las condiciones para obtener el estatuto de refugiado antes de examinar si se le puede conceder protección subsidiaria en caso de que la protección internacional que ya le ha conferido otro Estado miembro no sea efectiva, es decir, si el interesado corre el riesgo de sufrir persecución o daños graves (51) en el sentido de la Directiva 2011/95 en el Estado miembro que le ha concedido esa protección.
106. Según el Gobierno polaco, con arreglo al artículo 33 de la Directiva 2013/32, el solicitante que ha obtenido protección internacional en otro Estado miembro está protegido adecuadamente en dicho Estado miembro, de modo que el resto de los Estados miembros pueden considerar su solicitud inadmisible y denegarla sin examinarla en cuanto al fondo. En su opinión, si una autoridad nacional competente constata que un solicitante ha obtenido protección internacional en otro Estado miembro, en principio, debe poder eximirse de resolver sobre el fondo la solicitud. Añade que la autoridad competente únicamente debe iniciar un procedimiento destinado a examinar el fondo de la solicitud en circunstancias muy excepcionales. Según este Gobierno, incumbe a la autoridad nacional competente o al órgano jurisdiccional nacional determinar si un caso concreto de deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo y en las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo en un Estado miembro determinado constituye una vulneración del artículo 4 de la Carta, que justificaría la obligación de examinar el fondo de una solicitud de refuerzo de la protección internacional.
107. La Comisión considera que el primer Estado miembro (esto es, en el caso de autos, la República Federal de Alemania) puede obviar en su examen las deficiencias en los procedimientos de asilo del otro Estado miembro. Desde su punto de vista, el procedimiento de asilo finalizó con la concesión de protección subsidiaria en el Estado B y la denegación de la solicitud de refuerzo por inadmisible en el Estado A. Según la Comisión, en consecuencia, debe dispensarse al interesado un trato acorde con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. (52) Considera que el interesado se encuentra en situación irregular en el Estado miembro A, si bien dispone de un permiso de residencia como beneficiario de protección subsidiaria en el Estado miembro B.
b) Análisis
108. La presente cuestión prejudicial versa sobre la admisibilidad de una solicitud de «refuerzo» de la protección subsidiaria conferida por un Estado miembro mediante el reconocimiento del estatuto de refugiado en otro Estado miembro. Conviene recordar que, de conformidad con el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32, los Estados miembros pueden (53) considerar inadmisible una solicitud que tiene por objeto la obtención del estatuto de refugiado cuando otro Estado miembro ha concedido el estatuto que confiere la protección subsidiaria.
109. A este respecto, además de que los requisitos para ser refugiado (capítulo III de la Directiva 2011/95) son de todo punto diferentes de los requisitos para obtener protección subsidiaria (capítulo V de la Directiva 2011/95), el estatuto que confiere la protección subsidiaria es, en principio, (54) inferior al estatuto de refugiado, sobre todo en cuanto atañe al derecho de residencia (55) y a la protección social. (56) El propio tenor del artículo 78 TFUE respalda esta distinción entre los dos tipos de protección internacional. (57)
110. Ha de observarse que, habida cuenta de esta distinción entre los dos estatutos, el artículo 46, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva 2013/32 reconoce al solicitante de protección internacional, en el Estado miembro responsable, un derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional de dicho Estado miembro que le permita impugnar la decisión de considerar infundada una solicitud en relación con el estatuto de refugiado y/o el estatuto de protección subsidiaria. (58)
111. En efecto, el artículo 46, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2013/32 dispone que, «cuando el estatuto de protección subsidiaria concedido por un Estado miembro otorgue los mismos derechos y beneficios que los otorgados por el estatuto de refugiado con arreglo al Derecho de la Unión y al Derecho nacional, ese Estado miembro podrá considerar inadmisible un recurso contra la decisión que considere una solicitud infundada en relación con el estatuto de refugiado sobre la base de que el interés del solicitante en el mantenimiento del proceso es insuficiente». (59)
112. De ello se deduce que el estatuto de refugiado solo es intercambiable por el estatuto de protección subsidiaria de manera excepcional.
113. El Sistema Europeo Común de Asilo fue concebido en un contexto que permite suponer que todos los Estados que participan en él, ya sean Estados miembros o terceros Estados, respetan los derechos fundamentales, incluido el derecho de asilo consagrado en el artículo 18 de la Carta, y que los Estados miembros pueden otorgarse confianza mutua a este respecto. (60)
114. En mi opinión, la adopción por el legislador de la Unión de disposiciones como el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 se basa en el principio de confianza mutua. Esta disposición tiene el objetivo de evitar el despilfarro de recursos y «la obstrucción del sistema debido a la obligación de las autoridades de los Estados de tramitar solicitudes múltiples presentadas por un mismo solicitante […] y de evitar así el forum shopping, todo ello con el objetivo principal de acelerar la tramitación de las solicitudes en interés tanto de los solicitantes de asilo como de los Estados participantes». (61)
115. En las circunstancias particulares de los presentes asuntos, la confianza mutua implica que los Estados miembros tienen derecho a presumir que los demás Estados miembros tramitan las solicitudes de protección internacional de conformidad con el Derecho de la Unión y la Convención de Ginebra y conceden el estatuto de refugiado o el estatuto de protección subsidiaria cuando así lo exigen las normas específicas en cuanto a los criterios comunes aplicables a tales estatutos previstas por la Directiva 2011/95. Por consiguiente, los Estados miembros tienen derecho a presuponer que los otros Estados miembros conceden el estatuto (superior) de refugiado y no el estatuto (inferior) de protección subsidiaria cuando las circunstancias del caso lo requieren, y viceversa.
116. Ahora bien, como ya se ha indicado, esta presunción es refutable. En efecto, conviene señalar que el derecho de asilo es un derecho fundamental garantizado por el artículo 18 de la Carta «dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado de la Unión Europea y con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea». De ello se deduce que, pese a la obligación de confianza mutua entre los Estados miembros, el interesado debe tener la posibilidad de demostrar que existen deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo consistentes, en particular, en la práctica extendida de conferir injustamente el estatuto de protección subsidiaria y no el de refugiado. En efecto, la existencia de deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo no puede limitarse al riesgo de que el interesado sufra persecución o daños graves, como defiende el Gobierno francés. (62)
117. A efectos de determinar si existen o no deficiencias sistemáticas en el procedimiento de asilo del Estado miembro responsable es preciso basarse únicamente en una evaluación concreta de los hechos y las circunstancias. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente debe tomar en consideración todas las pruebas aportadas por el interesado sobre todos los hechos pertinentes en relación con las supuestas deficiencias sistemáticas del procedimiento de asilo.
118. La existencia de vulneraciones aisladas no es en ningún caso suficiente para cuestionar el Sistema Europeo Común de Asilo, (63) en particular, el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32, y para obligar en consecuencia a los Estados miembros a considerar admisible una solicitud para obtener el estatuto de refugiado, aun cuando otro Estado miembro ya haya conferido el estatuto de protección subsidiaria.
119. Además, dado que, de conformidad con el artículo 46, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva 2013/32, el solicitante de protección internacional dispone, en el Estado miembro responsable, de un derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional de dicho Estado miembro que le permite impugnar la decisión de considerar infundada una solicitud en relación con el estatuto de refugiado, debe demostrar asimismo que ese derecho a un recurso efectivo es inexistente o adolece de deficiencias sistemáticas.
120. A la luz de las consideraciones que preceden, considero que el Derecho de la Unión, y, en particular, el artículo 18 de la Carta, se oponen a que un Estado miembro aplique el motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 a una solicitud de protección internacional cuando, mediante una solicitud para obtener el estatuto de refugiado presentada en un Estado miembro, el solicitante pide que se refuerce la protección subsidiaria que le ha sido conferida en otro Estado miembro en el que el procedimiento de asilo adolecía y adolece aún de deficiencias sistemáticas.
D. Sobre la quinta cuestión planteada en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17
121. La quinta cuestión planteada en los asuntos C‑297/17, C‑318/17 y C‑319/17, únicamente se formula para el supuesto de que se responda en sentido negativo a la segunda cuestión. (64) Mediante esta cuestión, que se divide en dos subcuestiones, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, por un lado, si las circunstancias controvertidas en los litigios principales están comprendidas en el ámbito de aplicación ratione temporis del Reglamento Dublín II o del Reglamento Dublín III y, por otro lado, si el Reglamento Dublín II o el Reglamento Dublín III se aplican cuando otro Estado miembro ya ha concedido protección subsidiaria al solicitante.
122. Dado que, sobre la base de mi respuesta a la segunda cuestión, un Estado miembro no está obligado a examinar prioritariamente si es responsable o no del examen de la solicitud de protección internacional y puede desestimarla por uno de los motivos de inadmisibilidad previstos por el artículo 33, apartado 2, de dicha Directiva 2013/32, la quinta cuestión ha quedado desprovista de objeto.
V. Conclusión
123. A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania):
«1) El artículo 52, párrafo primero, de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional se opone a que se aplique a las solicitudes de protección internacional presentadas antes del 20 de julio de 2015 una normativa nacional que transpone el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 y establece un motivo de inadmisibilidad para el caso de que se haya conferido protección subsidiaria al solicitante en otro Estado miembro. El hecho de que la solicitud de asilo esté aún plenamente comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento Dublín II con arreglo al artículo 49 del Reglamento Dublín III o de que la solicitud de asilo se haya presentado antes de la entrada en vigor de la Directiva 2013/32 y antes de su transposición al Derecho interno carece de pertinencia.
2) El artículo 33, apartado 1, de la Directiva 2013/32 no establece ninguna prioridad o jerarquía entre las normas sobre la determinación del Estado miembro responsable y los motivos de inadmisibilidad previstos por el artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32. De ello se deduce que un Estado miembro no está obligado a examinar prioritariamente si es responsable o no del examen de la solicitud de protección internacional y puede desestimar dicha solicitud por uno de los motivos de inadmisibilidad previstos por el artículo 33, apartado 2, de dicha Directiva 2013/32. Dada la ausencia de prioridad o jerarquía entre las normas en cuestión, esta libertad de elección debe aplicarse asimismo por motivos de economía procesal.
3) El Derecho de la Unión se opone a que un Estado miembro aplique el motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 a una solicitud de protección internacional cuando las condiciones de vida de las personas beneficiarias de la protección subsidiaria conferida por otro Estado miembro sean contrarias al artículo 4 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
4) El Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro aplique el motivo de inadmisibilidad previsto por el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 a una solicitud de protección internacional cuando el Estado miembro que ya ha conferido protección subsidiaria al solicitante no satisface las exigencias de los artículos 20 y siguientes de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, sin llegar a vulnerar el artículo 4 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, o cuando las personas beneficiarias de dicha protección internacional no reciban prestaciones de subsistencia, o las que reciban sean de mucho menor alcance que en otros Estados miembros, aunque dichas personas no sean tratadas al respecto de manera diferente a los nacionales de ese Estado miembro.
5) El Derecho de la Unión, y, en particular, el artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales, se oponen a que un Estado miembro aplique el motivo de inadmisibilidad previsto en el artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32 a una solicitud de protección internacional cuando, mediante una solicitud para obtener el estatuto de refugiado presentada en un Estado miembro, el solicitante pide que se refuerce la protección subsidiaria que le ha sido conferida en otro Estado miembro en el que el procedimiento de asilo adolecía y adolece aún de deficiencias sistemáticas.»