Language of document : ECLI:EU:C:2018:723

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ–BORDONA

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2018. szeptember 13.(1)

C266/17. és C267/17. sz. egyesített ügyek

RheinSiegKreis

kontra

Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH,

BVR Busverkehr Rheinland GmbH (C266/17),

a Regionalverkehr Köln GmbH

részvételével

és

Rhenus Veniro GmbH & Co. KG

kontra

Kreis Heinsberg (C267/17),

a WestVerkehr GmbH

részvételével

(Az Oberlandesgericht Düsseldorf [düsseldorfi regionális felsőbíróság, Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – Közlekedés – Közúton történő személyszállítási közszolgáltatások – Közszolgáltatási szerződések közvetlen odaítélése: belső szolgáltató – Az 1370/2007/EK rendelet alkalmazási feltételei – Hasonló ellenőrzés – A belső szolgáltató általi egymást követő, közvetlen odaítélés – Azon időpont, amikor a közvetlen odaítélés feltételeit értékelni kell”






1.        A két, előzetes döntéshozatalra utalt ügy alapját olyan, autóbuszon végzett személyszállítási közszolgáltatásra irányuló szerződések képezik, amelyeket a német helyi hatóságok közvetlenül ítéltek (vagy ítélnek majd) oda adott „belső szolgáltatóiknak”. A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy egyik szerződésre sem jellemző a szállítási szolgáltatások koncessziójának jogi formája.

2.        E közvetlen odaítélési módszer elterjedése, amely nem biztosít mozgásteret a szabad versenynek, és az önkormányzati közlekedési vállalatokat részesíti előnyben, aggodalmat okoz az ágazat többi, magántulajdonú vállalkozása számára a tekintetben, hogy piaci részesedésük csökken, míg a közjogi tőketársaságok részesedése változatlan marad vagy növekszik.

3.        A kérdést előterjesztő bíróság elsősorban és mindenekelőtt azt kívánja megtudni, hogy az említett szerződések belső szolgáltatóknak való közvetlen odaítélésére a lex specialis, a jelen esetben az 1370/2007 rendelet(2) 5. cikke, a közbeszerzések területén fennálló általános irányelvek vagy az EUM‑Szerződés szabályai irányadók‑e. Ezen elsődleges kétségen túlmenően kérdései a helyi hatóságok és a belső szolgáltatóik közötti jogviszonyra vonatkoznak.

I.      Az uniós jogi háttér. Az 1370/2007 rendelet

4.        A 2. cikk így szól:

„E rendelet alkalmazásában:

[…]

b)      »illetékes hatóság«: valamely tagállam vagy tagállamok bármely hatósága vagy hatóságcsoportja, amely egy adott földrajzi területen hatáskörrel rendelkezik a személyszállítás területén való beavatkozásra, vagy ilyen hatáskörrel felruházott bármely szerv;

c)      »illetékes helyi hatóság«: bármely illetékes hatóság, amelynek földrajzi illetékessége nem országos;

[…]

h)      »közvetlen odaítélés«: közszolgáltatási szerződésnek egy adott közszolgáltató számára előzetes versenytárgyalási eljárás nélkül történő odaítélése;

i)      »közszolgáltatási szerződés«: egy vagy több olyan jogilag kötelező erejű aktus, amely megerősíti az illetékes hatóság és a közszolgáltató közötti megállapodást, amelynek értelmében a közszolgáltatóra ruházzák a közszolgáltatási kötelezettségek hatálya alá tartozó személyszállítási közszolgáltatások kezelését és üzemeltetését;

j)      »belső szolgáltató«: olyan elkülönült jogi egység, amely felett az illetékes helyi hatóság – illetve hatóságcsoport esetén legalább egy illetékes helyi hatóság – a saját szervezeti egységei feletti ellenőrzéshez hasonló ellenőrzést gyakorol;

[…]”.

5.        A 4. cikk értelmében:

„[…]

(7)      […] Alvállalkozói jogviszony létrejötte esetén a személyszállítási közszolgáltatás igazgatásával és ellátásával e rendeletnek megfelelően megbízott szolgáltató köteles a személyszállítási közszolgáltatás nagy részét maga nyújtani. […]”

6.        Az 5. cikk megállapítja:

„(1)      A közszolgáltatási szerződéseket az e rendeletben megállapított szabályokkal összhangban kell odaítélni. Az autóbusszal vagy villamossal végzett személyszállítási közszolgáltatás tekintetében azonban a [vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i] 2004/17/EK [európai parlamenti és tanácsi irányelvben (HL 2004. L 134., 1. o., magyar nyelvű különkiadás: 6. fejezet, 7. kötet, 19. o.)] vagy [az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i] 2004/18/EK [európai parlamenti és tanácsi] irányelvben [(HL 2004. L 134., 114. o., magyar nyelvű különkiadás: 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.; helyesbítés: HL 2014. L 339., 14. o.)] meghatározott szolgáltatási vagy közszolgáltatási szerződéseket az ezen irányelvekben meghatározott eljárásokkal összhangban kell odaítélni, amennyiben az ilyen szerződések nem az ezen irányelvekben meghatározott szolgáltatási koncessziós szerződések formájában készültek. Amennyiben a szerződéseket a [2004/17] vagy a [2004/18] irányelvvel összhangban kell odaítélni, e cikk (2)–(6) bekezdésének rendelkezései nem alkalmazandók.

(2)      Ha a nemzeti jog nem tiltja, bármely illetékes helyi hatóság – függetlenül attól, hogy aki az integrált személyszállítási közszolgáltatásokat nyújtja, az egyedi hatóság vagy hatóságcsoport – határozhat úgy, hogy saját maga nyújt személyszállítási közszolgáltatásokat vagy közvetlenül ítél oda közszolgáltatási szerződéseket olyan elkülönült jogi egység, amely felett az illetékes helyi hatóság – illetve hatóságcsoport esetén legalább egy illetékes helyi hatóság – a saját főosztályai feletti ellenőrzéshez hasonló ellenőrzést gyakorol. Amennyiben az illetékes helyi hatóság így határoz, az alábbi rendelkezéseket kell alkalmazni:

a)      annak megállapításához, hogy az illetékes helyi hatóság gyakorol‑e ellenőrzést, olyan tényezőket kell figyelembe venni, mint az igazgatási, irányítási vagy felügyeleti testületekben való képviselet mértéke, az alapszabályok erre vonatkozó előírásai, a tulajdon, a stratégiai döntésekre és az egyedi irányítási döntésekre gyakorolt tényleges hatás és ellenőrzés. A közösségi jognak megfelelően az e bekezdés szerinti ellenőrzés megvalósításának nem kötelező követelménye az, hogy az illetékes hatóság 100%‑os tulajdonnal rendelkezzen – különösen a köz‑ és magánszféra partnersége esetén –, feltéve hogy az állami befolyás meghatározó, és az ellenőrzés más kritériumok alapján megvalósítható;

b)      ezen bekezdés alkalmazásának feltétele, hogy a belső szolgáltató, és bármely olyan egység, amelyre ezen szolgáltató akár minimális befolyást is gyakorol, személyszállítási közszolgáltatási tevékenységét – a tevékenységnek a szomszédos helyi illetékes hatóságok területére belépő kimenő útvonalaktól vagy egyéb kisegítő elemeitől függetlenül – a helyi illetékes hatóság területén végzi, és nem vesz részt az illetékes helyi hatóság területén kívül szervezett, személyszállítási közszolgáltatás nyújtására irányuló versenytárgyalási eljárásokban;

c)      a b) ponttól eltérve a belső szolgáltató részt vehet tisztességes versenytárgyalási eljárásokon a közvetlenül odaítélt közszolgáltatási szerződésének lejártát megelőző két évben azzal a feltétellel, hogy végső határozat született a belső szolgáltató szerződésének hatálya alá tartozó személyszállítási közszolgáltatások méltányos versenytárgyalási eljárás keretében történő kiírására, és hogy a belső szolgáltató nem kötött egyéb, közvetlenül odaítélt közszolgáltatási szerződést;

[…]

e)      amennyiben a 4. cikk (7) bekezdése szerint alvállalkozó bevonására kerül sor, a belső szolgáltató köteles a személyszállítási közszolgáltatás túlnyomó részét maga nyújtani.

(3)      Bármely illetékes hatóságnak, amely belső szolgáltatótól eltérő harmadik személy szolgáltatásait veszi igénybe, a közszolgáltatási szerződéseket – a (4), (5) és (6) bekezdésben meghatározott esetek kivételével – versenytárgyalási eljárás alapján kell odaítélnie. A versenytárgyalási eljáráshoz elfogadott eljárásnak valamennyi szolgáltató számára nyitva kell állnia, tisztességesnek kell lennie, és tiszteletben kell tartania az átláthatóság és a megkülönböztetésmentesség [helyesen: hátrányos megkülönböztetés tilalmának] elvét. Az ajánlatok benyújtását és az előzetes kiválasztást követően az eljárás keretében – az említett elvekkel összhangban folytatott – tárgyalásokra kerülhet sor annak érdekében, hogy meghatározzák a sajátos vagy összetett szükségletek teljesítésének legjobb módját.

[…]”

7.        A 7. cikk előírja:

„[…]

(2)      Minden illetékes hatóság meghozza a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy legalább egy évvel az ajánlati felhívás közzététele előtt vagy egy évvel a közvetlen odaítélés előtt az Európai Unió Hivatalos Lapjában legalább a következő információkat közzétegyék:

a)      az illetékes hatóság neve és címe;

b)      a tervezett odaítélési mód;

c)      az odaítélés tárgyát képező lehetséges szolgáltatások és területek.

[…]”

8.        A 8. cikk előírja:

„[…]

(2)      A (3) bekezdés sérelme nélkül, a vasúti és közúti közszolgáltatási szerződések odaítélésének 2019. december 3‑tól meg kell felelnie az 5. cikknek. Ezen átmeneti időszak során a tagállamok intézkedéseket hoznak az 5. cikknek való fokozatos megfelelés érdekében, elkerülendő a súlyos szerkezeti problémákat, különösen a szállítási kapacitást illetően.

Az átmeneti időszak első felét követő hat hónapon belül a tagállamok jelentést nyújtanak be a Bizottságnak az elért haladásról, amelyben kiemelik a közszolgáltatási szerződések 5. cikknek megfelelően történő, fokozatos odaítélésének végrehajtását.

(3)      A (2) bekezdés alkalmazásában nem kell figyelembe venni azon közszolgáltatási szerződéseket, amelyeket a közösségi és nemzeti joggal összhangban ítéltek oda:

a)      2000. július 26‑a előtt tisztességes versenytárgyalási eljárás alapján;

b)      2000. július 26‑a előtt tisztességes versenytárgyalási eljárástól eltérő eljárás alapján;

c)      2000. július 26‑tól és 2009. december 3‑a előtt, tisztességes versenytárgyalási eljárás alapján;

d)      2000. július 26‑tól és 2009. december 3‑a előtt, tisztességes versenytárgyalási eljárástól eltérő eljárás alapján.

Az a) pontban említett szerződések lejáratukig hatályban maradnak. A b) és c) pontban említett szerződések lejáratukig, de legfeljebb harminc évig maradnak hatályban. A d) pontban említett szerződések lejáratukig hatályban maradnak, feltéve hogy azok az e rendelet 4. cikkében meghatározott időtartamokhoz hasonlítható határozott időtartamra szólnak.

A közszolgáltatási szerződések lejáratukig hatályban maradhatnak, amennyiben megszűnésük túlzottan hátrányos jogi vagy gazdasági következményekkel járna, és amennyiben a Bizottság ehhez hozzájárult.

[…]”

II.    A jogvita tényállása és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

A.      A C266/17. sz. ügyben

9.        A Rhein‑Sieg‑Kreis (Rhein‑Sieg járás) Észak‑Rajna‑Vesztfália tartomány egyik területi egysége, amely a nemzeti jog értelmében a földrajzi területén illetékes hatóságnak minősül a rendelet szempontjából.

10.      A Rhein‑Sieg járás olyan belső szolgáltatóval rendelkezik (Regionalverkehr Köln GmbH, a továbbiakban: RV Köln), amely önálló jogi személy.(3) Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben foglaltak szerint az említett Kreis (járás) olyan ellenőrzést gyakorol az RV Köln felett, amely „a többi taggal közösen gyakorolt ellenőrzés formájában megfelel a saját főosztályai feletti ellenőrzésnek”(4)

11.      Továbbá, a Rhein‑Sieg járás más helyi önkormányzatokkal együtt olyan célszövetséget (Verkehrsverbund Rhein‑Sieg) alkotott, amely különösen díjszabási feladatokat végez, de nem lát el közlekedési tevékenységet.

12.      A járás közzétette,(5) hogy a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése alapján személyszállítási közszolgáltatásokat ítél oda közvetlenül a „saját illetékességi területén, a szomszédos területekre belépő kimenő útvonalakkal”.(6)

13.      Az RV Köln a járás illetékességi területére odaítélt személyszállítási közszolgáltatást nyújt, ide nem értve a szomszédos helyi illetékes hatóságok területére belépő kimenő útvonalakat vagy egyéb kisegítő elemeket.(7)

14.      A Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH és a BVR Busverkehr Rheinland GmbH megtámadta az odaítélésről szóló hirdetményt a Vergabekammer Rheinland (Rajna‑vidéki közbeszerzési tanács, Németország) előtt, amely megtiltotta a szerződés belső szolgáltatónak történő közvetlen odaítélését, mert a rendelet 5. cikke (2) bekezdésének alkalmazási feltételei nem állnak fent: a helyi illetékes hatóságnak nem volt ellenőrzési jogköre a szolgáltató felett és a személyszállítási közszolgáltatást az ajánlatkérő szerv illetékességi területétől eltérő területeken végezték.

15.      A Rajna‑vidéki közbeszerzési tanács határozatát megtámadták a kérdést előterjesztő bírósághoz. E bíróság hangsúlyozza, hogy Németországban a bíróságok eltérő álláspontot képviselnek a közúton történő személyszállításra irányuló azon szerződéseket illetően, amelyek nem szolgáltatási koncessziók formájában készülnek:

–        Egyes bíróságok szerint csak a koncesszió igazolja a rendelet alkalmazását. Koncesszió hiányában a közbeszerzési irányelvek szerinti általános szabályozást kell alkalmazni.

–        Más bíróságok szerint, a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése különös szabályozást állapít meg, amely az általános szabályokkal szemben elsőbbséget élvez. Az 5. cikk (1) bekezdésében a közbeszerzési eljárásokról szóló irányelvekre tett utalás a jelen ügyhöz hasonló esetekben okafogyott, mivel a belső odaítélések nem tartoznak az említett irányelvek hatálya alá.

16.      Ilyen körülmények között az Oberlandesgericht Düsseldorf (düsseldorfi regionális felsőbíróság) előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé terjeszti az alábbi kérdéseket:

„1)      Az 1370/2007/EK rendelet 5. cikkének (2) bekezdése alkalmazandó‑e olyan szerződésekre, amelyek a rendelet 5. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében nem a 2004/17/EK vagy 2004/18/EK irányelvekben meghatározott szolgáltatási koncessziós szerződések formájában készültek?

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre adott igenlő válasz esetén:

2)      Amennyiben egy egyedi illetékes hatóság az 1370/2007/EK rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerint közvetlenül ítél oda egy közszolgáltatási szerződést egy belső szolgáltatónak, ellentétes‑e ezen hatóságnak a belső szolgáltató vállalkozás további tagjaival közös ellenőrzési jogkörével, ha egy bizonyos földrajzi területen a személyszállítás területén való beavatkozás hatásköre (az 1370/2007/EK rendelet 2. cikkének b) és c) pontja) az egyedi illetékes hatóság és egy integrált személyszállítási közszolgáltatást nyújtó hatóságcsoport között megosztott, például a közszolgáltatási szerződés belső szolgáltatónak történő odaítélésére vonatkozó hatáskör az egyedi hatóságnál marad, a díjszabás feladatát azonban átruházzák egy közlekedési célszövetség számára, amelyhez az egyedi hatóság mellett a földrajzi területén illetékes további hatóságok is tartoznak?

3)      Amennyiben egy egyedi illetékes hatóság az 1370/2007/EK rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerint közvetlenül ítél oda egy közszolgáltatási szerződést egy belső szolgáltatónak, ellentétes‑e a hatóságnak a belső szolgáltató további tagjaival közös ellenőrzési jogkörével, ha a létesítő okirata alapján a közszolgáltatási szerződés elfogadásával, módosításával vagy megszüntetésével kapcsolatos határozatok esetében csak az a tag rendelkezik szavazati joggal, amely maga vagy amelynek közvetett vagy közvetlen tulajdonosa az 1370/2007/EK rendelet 5. cikkének (2) bekezdése alapján közszolgáltatási szerződést ítél oda a belső szolgáltatónak?

4)      Lehetséges‑e az 1370/2007/EK rendelet 5. cikke (2) bekezdése második mondatának b) pontja alapján, hogy a belső szolgáltató más illetékes helyi hatóságok számára is nyújt az illetékességi területükön személyszállítási közszolgáltatásokat (ideértve a szomszédos helyi illetékes hatóságok területére belépő kimenő útvonalakat vagy egyéb kisegítő elemeket), ha ezeket nem szervezett versenytárgyalási eljárásokban ítélik oda?

5)      Lehetséges‑e az 1370/2007/EK rendelet 5. cikke (2) bekezdése második mondatának b) pontja alapján, hogy a belső szolgáltató az őt megbízó hatóság illetékességi területén kívül más fenntartóknak is nyújt személyszállítási közszolgáltatásokat, olyan közszolgáltatási szerződések alapján, amelyek az 1370/2007/EK rendelet 8. cikke (3) bekezdése átmeneti rendelkezéseinek hatálya alá tartoznak?

6)      Milyen időpontban kell teljesülniük az 1370/2007/EK rendelet 5. cikke (2) bekezdése szerinti feltételeknek?”

B.      A C267/17. sz. ügyben

17.      A Kreis Heinsberg (Heinsberg járás) Észak‑Rajna‑Vesztfália tartomány egyik területi egysége. Aachen városával együtt, Aachen város területe és Düren járása az Aachener Verkehrsverbund (aacheni közlekedési célszövetség) közjogi városi konzorcium tagja, amely tagjai helyi tömegközlekedésének elősegítése és támogatása céljával jött létre.(8)

18.      2016. március 15‑én Heinsberg járás közzétette,(9) hogy tárgyalásos eljárás kiírása nélkül közvetlenül ítéli oda az autóbusszal és egyéb járművel történő személyszállítási közszolgáltatást a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerint.

19.      A WestVerkehr GmbH volt az a belső szolgáltató,(10) amelynek 2018. január 1‑jétől kezdve és az azt követő 120 hónapra oda kívánták ítélni a szóban forgó szolgáltatást, amely társaság tevékenységét elsősorban a százszázalékos tulajdonában álló Kreisverkehrsgesellschaft Heinsberg mbH leányvállalata révén látta el, és amely a közvetlen odaítélést követően is így kívánta folytatni azt.

20.      A Rhenus Veniro GmbH vitatta az odaítélést a Rajna‑vidéki közbeszerzési tanács előtt, amely 2016. november 11‑én elutasította a kérelmét, ezért az említett társaság az Oberlandesgericht Düsseldorfhoz (düsseldorfi regionális felsőbíróság) fordult arra hivatkozással, hogy: a) a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése nem alkalmazandó, és b) másodlagosan, Heinsberg járás az Aachener Verkehrsverbund tagjaként nem rendelkezik hatáskörrel a szerződés közvetlen odaítélésére, mivel e hatáskör az egyedi hatóságot vagy hatóságcsoportot illeti, de a hatóság a csoport tagjának minőségében ezzel nem rendelkezik.

21.      Ilyen körülmények között az Oberlandesgericht Düsseldorf (düsseldorfi regionális felsőbíróság) előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé terjeszti az alábbi kérdéseket:

„1)      Az 1370/2007/EK rendelet 5. cikkének (2) bekezdése alkalmazandó‑e a rendelet 2. cikkének i) pontja értelmében vett közvetlenül odaítélt olyan közszolgáltatási szerződésekre, amelyek a rendelet 5. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében nem a 2004/17/EK vagy 2004/18/EK irányelvekben meghatározott szolgáltatási koncessziós szerződések formájában készültek?

2)      Az 1370/2007/EK rendelet 2. cikkének b) pontja és 5. cikkének (2) bekezdése a »vagy« szó révén egy egyedi hatóság vagy egy hatóságcsoport kizárólagos illetékességéből indul ki, vagy e rendelkezések alapján az egyedi hatóság lehet egy hatóságcsoport tagja is, és egyes feladatokat a csoportra ruházhat át, de egyúttal megmarad a beavatkozási joga a 2. cikk b) pontja alapján, és illetékes helyi hatóság jellege a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében?

3)      Kizárja‑e az 1370/2007/EK rendelet 5. cikk (2) bekezdés második mondatának e) pontja a személyszállítási közszolgáltatás túlnyomó része belső szolgáltató általi nyújtásának kötelezettségével, hogy az ezt egy százszázalékos tulajdonában álló leányvállalata révén nyújtsa?

4)      Milyen időpontban kell fennállniuk a közvetlen odaítélés 1370/2007/EK rendelet 5. cikke (2) bekezdése szerinti feltételeinek, már a szándékolt közvetlen odaítélésnek a 1370/2007/EK rendelet 7. cikke szerinti közzétételekor, vagy csak magának a közvetlen odaítélésnek az időpontjában?”

III. A Bíróság előtti eljárás

22.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok 2017. május 17‑én érkeztek a Bíróság Hivatalához, amely az ügyek egyesítéséről határozott.

23.      A Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH, a Rhenus Veniro GmbH, Rhein‑Sieg járás és Heinsberg járás, az osztrák kormány és az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.

24.      A 2018. május 31‑i tárgyaláson a Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH, a Rhenus Veniro GmbH, a BVR Busverkehr Rheinland GmbH, a Rhein‑Sieg járás és a Heinsberg járás, valamint az Európai Bizottság vett részt.

IV.    Értékelés

A.      A rendelet alkalmazása (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés a C266/17 és a C267/17. sz. ügyekben)

25.      Abból az előfeltevésből kell kiindulni, hogy a két jogvitában az ajánlatkérő hatóság és a közúton végzett személyszállítási közszolgáltatás ellátásával megbízott szolgáltató közötti jogviszony a kérdést előterjesztő bíróság szerint nem közszolgáltatási koncessziónak, hanem közszolgáltatási szerződésnek felel meg.

26.      Amennyiben ez így van, a rendelet 5. cikkének (1) bekezdését kell figyelembe venni, aminek eredményeképpen az említett közszolgáltatási szerződés odaítélését főszabály szerint a 2004/17 és a 2004/18 irányelv alapján kell megvalósítani.(11)

27.      A probléma azon alapul, hogy az említett két irányelv a későbbi 2014‑es irányelvektől(12) eltérően nem rendelkezik az e szerződések (in house szolgáltatóknak is nevezett) belső szolgáltatóknak való közvetlen odaítéléséről. Ilyen helyzetben alternatívának minősül:

–        Az ítélkezési gyakorlat(13) alkalmazása, amely a közbeszerzésről szóló 2014. évi irányelveket megelőző szabályozás helyzetében körülhatárolta a nyertes pályázó közvetlen kiválasztását, ha az azt ellenőrző ajánlatkérő szervet szolgáló egyszerű belső segédszervről volt szó. A Teckal ítélet, amelyet éppen a 2004/17 és 2004/18 irányelv alkalmazásától való eltérést dolgozta ki, bírósági eredetű szabályokat nyújt, hogy a közjogi hatóságok számára lehetővé tegye az ilyen típusú megbízásokat a segédszerveik tekintetében.

–        Olyan különös szabályok alkalmazása, amelyeket a rendelet a belső szolgáltatóknak való ilyen jellegű odaítélésre vonatkozóan biztosít.

28.      Ahogy azt a német bíróságok közötti véleménykülönbség tükrözi, amelyre az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok hivatkoznak, a probléma megoldása nem egyértelmű, és jelentős az egyik vagy másik álláspontból eredő jogi szabályok közötti különbség. Más lenne a helyzet, ha ezen előzetes döntéshozatali eljárások alapját képező jogvitákban alkalmazhatók lennének a 2014‑es irányelvek, mivel lényegében véve a Teckal ítéletet bizonyos mértékében átültették azok rendelkezéseibe.(14)

29.      Ebben az esetben nem okozna nehézséget annak elfogadása, hogy a rendelet 5. cikkének (1) bekezdése által a 2004. évi irányelvekre való utalást úgy kellene értelmezni, mint amely a hatálybalépésüket követően a 2014. évi irányelvekre vonatkozik.(15) És mivel ezek már kifejezetten tartalmazzák a közszolgáltatási szerződések in house szolgáltatóknak való odaítélésére irányadó szabályokat, azt kell tisztázni, hogy a rendelet 5. cikkének (2) bekezdésében foglalt szabályokat kell‑e előnyben részesíteni.(16) A 2014. évi irányelvek alkalmazása azonban időbeli hatályuk miatt lehetetlen a jelen ügyekben.(17)

30.      A Bíróság megállapította, hogy „az alkalmazandó irányelv főszabály szerint az, amelyik abban az időpontban van hatályban, amikor az ajánlatkérő szerv kiválasztja az általa követendő eljárást, és véglegesen eldönti, hogy fennáll‑e egy előzetes versenyeztetési kötelezettség a közbeszerzési szerződés odaítélésénél ([2013. július 11‑i] Bizottság kontra Hollandia ítélet, C‑576/10, EU:C:2013:510, 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ezzel szemben nem alkalmazandók azon irányelv rendelkezései, amely átültetésének a határideje ezen időpontot követően járt le (lásd ebben az értelemben: [2000. október 5‑i] Bizottság kontra Franciaország ítélet, C‑337/98, EU:C:2000:543, 41. és 42. pont)”.(18)

31.      A két előzetes döntéshozatalra utaló határozat bizonyítja, hogy a közvetlen odaítélésről szóló hirdetményt a 2014‑es irányelvek átültetésére irányadó végső időpontja előtt tették közzé.(19) Nem merül fel egyébként semmilyen olyan objektív tényező, amelyből az következne, hogy az ajánlatkérő hatóság megváltoztatta a választását ahhoz viszonyítva, amelyet az említett hirdetményekben feltüntetett.

32.      Következésképpen, az általam fent kifejtett alternatívára kell visszairányítani a figyelmet, anélkül hogy a 2014. évi irányelvek alkalmazhatók lennének a belső szolgáltatóknak történő közvetlen odaítélés során.

33.      A 2004/17 és 2004/18 irányelv nem alkalmazható az ilyen in house típusú odaítélésekre. Ahogyan azt másik indítványomban kifejtettem, „az in house rendszerben az ajánlatkérő szerv funkcionális szempontból nem egy elkülönült intézménnyel köt szerződést, hanem valójában saját magával teszi ezt, tekintettel az alaki szempontból különböző jogalannyal fenntartott viszonyra. Konkrétan nem lehet szerződés odaítéléséről beszélni, hanem egyszerű megbízásról vagy megbízatásról, amelyet a másik „fél” nem utasíthat el, bármilyen formában jelenik is meg. A kapcsolat igazi változatosságának hiánya igazolja, hogy az ajánlatkérő szerv nem köteles közbeszerzési eljárást alkalmazni, ha a feladatai ellátására saját eszközöket használ […].(20)

34.      Így tehát a belső szolgáltatóknak történő odaítélésre vagy a Teckal ítéletnek, vagy a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerinti különös szabályoknak kell irányadónak lennie (ha közúti közlekedési szolgáltatásokról van szó).

35.      Bár elismerem az ellenkező érvek jelentőségét, inkább arra hajlok, hogy a rendelet 5. cikke (2) bekezdését részesítsem előnyben. Véleményem szerint számos érv támasztja alá ezt az álláspontot.

36.      Az előbbi az 5. cikk (1) bekezdése harmadik mondata szó szerinti értelmezésének felel meg, a contrario olvasatban. Bár az említett cikk (2)–(5) bekezdése kivételesen és korlátozottan csak akkor mellőzhető,(21) amikor a szolgáltatási szerződéseket „a 2004/17/EK vagy a 2004/18/EK irányelvvel összhangban kell odaítélni”, azok ismét teljes mértékben érvényesülnek, ha az említett irányelvek nem tartalmazzák a belső szolgáltatók javára történő közvetlen odaítélést, ahogy ez a jelen ügyben történik. Már kiemeltem, hogy a Bíróság szerint az in house megbízások ki vannak zárva az említett két irányelv hatálya alól.

37.      Ezt a szó szerinti értelmezést alátámasztja az 5. cikk (1) bekezdésének megfogalmazása: az autóbusszal végzett személyszállítási közszolgáltatásra irányuló szerződéseket „a [2004/17 és 2004/18] irányelvben meghatározott eljárásokkal összhangban kell odaítélni”, amennyiben azok nem az ezen irányelvekben meghatározott szolgáltatási koncessziós szerződések formáját öltik magukra. Ha ez utóbbi irányelvek, ahogy az a jelen ügyben történik, nem tartalmaznak semmilyen olyan eljárást a belső szolgáltatóknak való odaítélések tekintetében, amelyek inkább a hatóságok feladatát képező, saját részre történő szolgáltatásnyújtási mechanizmusok, az utalás tárgyát és értelmét veszti.

38.      Más lenne a helyzet, ha versenytárgyalás alapján (azaz nem a belső szolgáltatók javára) történő odaítélésről lenne szó, amely tekintetében az utalás kifejti teljes hatását. Ha valamely hatóság az ilyen típusú, azaz nem koncessziós formában készülő szerződést kíván harmadik személyeknek odaítélni, azt olyan versenyeljárásokban kell megtennie, amelyeket a 2004/17 és 2004/18 irányelv ír elő.

39.      A második érv az alkalmazandó szabályoknak a specialitás szabályához kötődő rendszertani értékelésének felel meg. Ha az uniós jogalkotó célja 2007‑ben (azaz a 2004‑es irányelvek elfogadását követően) a szárazföldi közlekedési szolgáltatási szerződés in house odaítélésére vonatkozó egyedi szabályozás bevezetése volt, úgy vélem, hogy kétség esetén e szabályozást, ahogy az a rendelet 5. cikkének (2) bekezdésében szerepel, elsődlegesnek kell tekinteni a Teckal ítéletből eredő (általános) szabályozáshoz képest.

40.      A harmadik és utolsó érv a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerinti célkitűzést veszi figyelembe. Az uniós jogalkotó célja a közúti személyszállítás sajátosságaira tekintettel az volt, hogy „bármely nemzeti hatóság dönthe[ssen] úgy, hogy az általa igazgatott térségben maga gondoskodik a személyszállítási közszolgáltatásokról, vagy azokat versenytárgyalási eljárás lefolytatása nélkül belső szolgáltatóra bízza”. Ez utóbbi mechanizmus alkalmazásának feltételei kellően pontosak, valamint tükrözik az említett szándék és a „méltányos versenyfeltételek biztosítása közötti egyensúlyt”.(22)

41.      E szándékkal a rendeletnek az autóbusszal végzett személyszállítás jellegzetességeihez igazított egyedi szabályai előnyben részesítése van inkább összhangban, mintsem a Teckal ítélet kritériumainak figyelembevétele, amelyek bármely más szolgáltatási ágazat tekintetében érvényesek. Az említett szabályok közül kiemelkedik az, amely lehetővé teszi (és bizonyos mértékben elősegíti), hogy a helyi hatóságok csoportot hozzanak létre e szerződéseknek az olyan belső szolgáltató számára történő odaítélése céljából, amely felett olyan ellenőrzést gyakorolnak, mint saját főosztályaik felett.

42.      Összefoglalva, annak a helyi hatóságnak, amely autóbusszal végzett személyszállítási közszolgáltatásra irányuló szerződést belső szolgáltatónak kíván odaítélni, azt a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése által megállapított feltételek tiszteletben tartásával kell megtennie.

B.      A helyi hatóság beavatkozása a szerződés odaítélésébe és a belső szolgáltató feletti ellenőrzésbe (a C266/17. és a C267/17. sz. ügyekben előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés és a C 266/17. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés)

43.      A helyi hatóságok (járások), amelyek a jelen két ügyben belső szolgáltatóiknak ítéltek oda (vagy szándékoznak odaítélni) szerződéseket, más hasonló intézményekkel együtt nagyobb területre kiterjedő üzemeltetési konzorciumokat (Verkehrsverbund) alakítottak. E konzorciumra ruházott hatáskörök között szerepel a területeikre vonatkozó személyszállítási szolgáltatások közös díjainak kiszabása.(23)

44.      A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy e körülménnyel ellentétes‑e az, hogy a konzorciumot alkotó két helyi hatóság (járás) mindegyike odaítélje saját szerződéseit.

45.      Ahogy már kifejtettem, a rendelet 5. cikke (2) bekezdésének első albekezdése lehetővé teszi, hogy a helyi hatóságok önállóan vagy más hatóságokkal csoportosan, közvetlenül ítéljenek oda szerződéseket belső szolgáltatóknak, „feltéve hogy [felettük] olyan ellenőrzést gyakorolnak, mint saját főosztályaik felett”.

46.      Elvonatkoztatva, nem értékelem, hogy a díjszabási jogkörnek az üzemeltetési konzorcium számára történő odaítélése miért ássa alá az egyedi hatóságok által a belső szolgáltatóik feletti „hasonló ellenőrzést”. E tekintetben tehát egyetértek tehát a kérdést előterjesztő bírósággal. A közös díjszabás megállapítása, amelyről a konzorcium határoz, megkönnyíti, hogy a felhasználók egyetlen jegy megváltásával integrált közlekedési szolgáltatásban részesüljenek, függetlenül attól, hogy melyik a végrehajtó belső szolgáltató, és az melyik helyi hatósághoz kötődik.

47.      A jelen ügy szempontjából az tekinthető relevánsnak, hogy fennáll‑e vagy sem a minden egyes helyi hatóságra (vagy adott esetben hatóságcsoportra) vonatkozó, a belső szolgáltató felett gyakorolt „hasonló ellenőrzés”. A szabályozástól függően a jogköröknek az üzemeltetési konzorciumra történő átruházása olyan mértékben megfoszthatja a helyi hatóságokat hatásköreiktől, hogy a belső szolgáltató felett már nem gyakorolnának olyan ellenőrzést, mint saját szerveik felett.

48.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést a díjszabási jogköröknek a konzorcium javára történő átengedésére korlátozva nem tűnik úgy számomra, hogy e tény szükségképpen a belső szolgáltató feletti ellenőrzésről való lemondással járna. Egyébként minden járás az üzemeltetési konzorcium tagjaként megjelenő helyi hatóságként részt vesz a konzorcium díjszabásra vonatkozó döntéshozatalában, ami azt mutatja, hogy a szolgáltatás e vonatkozásában is megtartja – bár megosztva – az ellenőrzést.

49.      Természetesen az utolsó, arra irányuló megállapítás, hogy a két jogvita konkrét körülményei között fennáll‑e a járásokra önállóan vagy csoportosan vonatkozó, a belső szolgáltató felett gyakorolt ellenőrzés, olyan kérdés, amelyet a nemzeti bíróságnak kell tisztázni, amely egyedüliként rendelkezik az ennek elvégzéséhez alkalmas bizonyítási elemekkel.(24) Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok valójában nem eléggé részletesek ahhoz, hogy meg lehessen alkotni a helyi hatóság és a belső szolgáltató közötti kapcsolatok valósághű és teljes képét.

50.      Ugyanezen összefüggésben a C‑266/17. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés az RV Köln társaságnak a 2015. augusztus 21‑i taggyűlésen elfogadott társasági szerződése módosítására utal, amely a tagok szavazati jogát azok szavazataira korlátozza, akiknek a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése alapján szerződést ítélnek oda. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja tisztázni, hogy a társasági szerződés e módosítása befolyásolhatja‑e az ajánlatkérő helyi hatóság által gyakorolt ellenőrzést.

51.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat megfogalmazása e tekintetben nehezen értelmezhető. Mindenesetre 21. pontja megállapítja, hogy „jelenleg nem látható még, hogy a beavatkozó társasági szerződése a jelenlegi változatában vagy a 2015. augusztus 21‑i új változata szerint fog a továbbiakban fennállni”. Tény, hogy korábban (6. pont) kifejti, hogy a 2015. augusztus 21‑i módosító határozatot megtámadták és azt „jogerős ítélet alapján […] felfüggesztették”.

52.      Amennyiben ez így van,(25) a kérdés talán hipotetikusnak minősülhet, mivel olyan ténybeli elemről szól (a társasági szerződés módosítása), amelyet a kérdést előterjesztő bíróság döntése szempontjából nem tekint relevánsnak, mivel már nem hatályos.

53.      Mindemellett az RV Köln társasági szerződésének új szövege a jelen ügyben csak annak megerősítéséhez vezetne, hogy a járás, éppen az a személy, aki a szerződést odaítélte az említett szolgáltatónak, az általános taggyűlésen szavazati joggal rendelkezik, azaz a közvetítő társaság felett gyakorolhatja az őt megillető ellenőrzést. Ahogy azt a kérdést előterjesztő bíróság helyesen hangsúlyozza, a társasági szerződés 17. §‑a (1) bekezdése harmadik mondatának módosítása „azon tag befolyásának megerősödéséhez vezet, amely a közszolgáltatási szerződést odaítéli, és amely illetékességi területén a személyszállítási közszolgáltatást nyújtani kell”.

C.      Azon területről, amelyen a belső szolgáltató szállítási szolgáltatást nyújthat (a C266/17. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik és ötödik kérdés)

54.      A kérdést előterjesztő bíróság a C‑266/17. sz. ügyben a negyedik kérdésével azt kívánja megtudni, hogy valamely belső szolgáltató, amelynek közvetlenül ítélték oda a szerződést, nyújthat‑e szárazföldi személyszállítási szolgáltatásokat az ajánlatkérő helyi hatóság területén a hatóságcsoport más helyi hatóságainak területén túlmenően is.

55.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat e tekintetben ismét nem egyértelmű. A szövegéből megint arra lehet következtetni, hogy a kérdés hipotetikus, mivel:

–        A szerződés odaítélésére vonatkozó tájékoztatóban a helyi hatóság megállapította, hogy a szolgáltatás „saját illetékességi területén, a szomszédos területekre belépő kimenő útvonalakkal” nyújtandó (a határozat 10. pontja).

–        A kérdést előterjesztő bíróság maga is támogatja e tényt annak kimondásával, hogy „az ajánlatkérő hatóság illetékességi területén kell a személyszállítási közszolgáltatást nyújtani – ide nem értve a szomszédos helyi illetékes hatóságok területére belépő kimenő útvonalakat vagy egyéb kisegítő elemeket” (a határozat 22. pontja).

56.      Márpedig nem zárható ki, hogy a kérdés annak tisztázására irányul, hogy függetlenül attól, hogy a RV Köln részére történő odaítélés során betartották‑e az említett szabályokat, a társaság korlátozott‑e abban, hogy szolgáltatásait egyéb helyi hatságoknak is nyújtsa, vagyis abban, hogy tevékenységét ez utóbbiak területén végezze.

57.      A rendelet 5. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerint a belső szolgáltató csak az illetékes helyi hatóság területén végezhet személyszállítási közszolgáltatási tevékenységeket. Márpedig ez utóbbi lehet egyedi helyi hatóság vagy helyi hatóságcsoport is.(26) Nincs akadálya tehát annak, hogy a hatóságcsoport valamelyik tagja vagy tagjai közösen egyetlen olyan szolgáltatót bízzanak meg, amely felett olyan ellenőrzést gyakorolnak, mint saját szerveik felett. Ebben a helyzetben a belső szolgáltató a hatóságcsoport azon tagjainak minden egyes területén végezheti tevékenységeit, amelyek megbízták a hivatkozott szolgáltatással.

58.      Egyébként e lehetőség nem olyan újdonság, amely csak a rendeletben jelenik meg. A Bíróság a Teckal ítéletben kialakított ítélkezési gyakorlattal elfogadta, hogy bizonyos közjogi hatóságok másokkal együttműködésben végezzék közszolgálati funkcióikat olyan közös közvetítőszervet használva fel ehhez, amely felett olyan hasonló (nem azonos) együttes ellenőrzést gyakorolnak, mint saját szerveik felett.(27)

59.      A Coditel Brabant ítélet(28) olyan helyi hatóság esetét tárgyalta, amely feladatai elvégzése céljából „olyan más közjogi hatóságokból álló csoporthoz kívánt csatlakozni, mint amilyen a községközi közös vállalat”. A Bíróság elfogadta a helyi hatóságokat terhelő közös ellenőrzést, amelynek nem kellett egyednek lennie.(29)

60.      Összefoglalva, ha a belső szolgáltató több helyi hatóság közös közvetítőszerve, amelyek olyan hasonló (közös) ellenőrzést gyakorolnak felette, mint amelyet saját szerveik felett gyakorolnak, azt úgy kell érteni, hogy a rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontjában említett terület az említett hatóságok egyes területeinek felel meg.

61.      Úgy tűnik, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés már nem a helyi hatóságcsoportok területére, hanem más „ajánlatkérő hatóságok” területére utal, amelyek elméletileg 2003. december 3. előtt, azaz a rendelet 8. cikke szerinti átmeneti szabályozás hatálya alatt kötöttek szállítási szolgáltatási szerződéseket az RV Kölnnel.

62.      Az említett cikk számos olyan intézkedést írt elő, amelyek a rendelet szerinti odaítélésre vonatkozó szabályok fokozatos bevezetését vonták maguk után. Tartalmuk mélyebb ismeretének szükségessége nélkül elegendő annak megállapítása, hogy a közösségi jog vagy a nemzeti jog alapján odaítélt közszolgáltatási szerződések bizonyos korlátokkal lejáratukig hatályban maradnak a 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott módon és az ott részletezett időszakokban.

63.      Mivel az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem nyújt további részleteket, úgy vélem, hogy a korábban fennálló, hivatkozott szerződések a kérdésben említett 8. cikk átmeneti szabályai értelmében hatályosak. Következésképpen, mivel a rendelet kifejezett felhatalmazást biztosít, amely meghosszabbítja az említett szerződések további fennmaradását, úgy kell érteni, hogy azokra nem terjed ki a szóban forgó rendelet 5. cikke (2) bekezdésének b) pontjában foglalt területi korlátozás.

D.      Azon időpont, amelyben a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerinti feltételeknek teljesülniük kell (a C266/17. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett hatodik kérdés és a C267/17. sz. ügy negyedik kérdése)

64.      A kérdést előterjesztő bíróság kétséget támaszt azzal kapcsolatban, hogy [mely időpontban] kell a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében megkövetelhető feltételeknek teljesülniük: a) a közvetlen odaítélés időpontjában, vagy b) azon időpontban, amelyben az illetékes hatóságnak a szóban forgó rendelet 7. cikkének (2) bekezdése alapján közzé kell tennie az Európai Unió Hivatalos Lapjában a megvalósítani kívánt közvetlen odaítélésre vonatkozó információt.

65.      A rendelet 7. cikkének (2) bekezdése azon adatok részletezésével, amelyeket az illetékes hatóságnak a hirdetménybe kell foglalnia (legalább a közvetlen odaítélés előtt egy évvel), nem követeli meg a jövőbeni nyertes pályázó megnevezését. Nincs akadálya annak, hogy a hirdetménytől az odaítélésig terjedő időszakban a helyi hatóság valamilyen módon átszervezhesse közvetítőszerveit: az a releváns, hogy a végül kiválasztott belső szolgáltató megfeleljen a jogszabályi feltételeknek (különösen, hogy azon hatóság ellenőrzése alá tartozzon, amely megbízza őt a szolgáltatással).

66.      A rendelet 5. cikke (2) bekezdésének és 7. cikke (2) bekezdésének együttes olvasata annak megállapításához vezet, hogy az az időpont, amikor teljesülniük kell az e két rendelkezés közül az előbbi szerinti feltételek teljesülésének időpontja éppen az az időpont, amikor a közvetlen odaítélés megvalósul. Csak ekkor kerül megnevezésre a kiválasztott szerv, amely lényeges adat annak tisztázáshoz, hogy – körülményeit tekintve – az illetékes hatóság olyan ellenőrzést gyakorol‑e felette, mint amelyet saját szervei felett, és az említett szolgáltató esetében fennáll‑e, vagy sem, a rendelet 5. cikke (2) bekezdésének b) és c) pontjában hivatkozott valamelyik körülmény.

E.      A belső szolgáltató által a leányvállalata révén végzett szolgáltatásnyújtás (a C267/17. sz. ügy harmadik kérdése)

67.      A WestVerkehr GmbH belső szolgáltató a közlekedési közszolgáltatást ténylegesen azon leányvállalata révén végzi, amelynek tőkéje teljes mértékben tulajdonában áll. E tény alapján és a rendelet 5. cikke (2) bekezdésének e) pontjára tekintettel (amennyiben […] alvállalkozó bevonására kerül sor, a belső szolgáltató köteles a […] szolgáltatás túlnyomó részét maga nyújtani), a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy e rendelkezés lehetővé teszi‑e a leányvállalat szolgáltatásnyújtással való megbízását.

68.      A rendelet az alvállalkozó bevonását a nyertes ajánlattevő olyan különböző vállalkozásai felé nyitó mechanizmusként írja elő, amelyek szerződésessel kötődnek az ajánlattevőhöz. Az alvállalkozó vállalkozások azonban csak a szolgáltatás bizonyos korlátozott százalékát nyújthatják, mivel:

–        Ha az ajánlattevő önálló vállalkozás, azaz nem belső szolgáltató, „köteles a személyszállítási közszolgáltatás nagy részét maga nyújtani” [4. cikk (7) bekezdése].(30)

–        Ellenben, ha az ajánlattevő belső szolgáltató „köteles a […] szolgáltatás túlnyomó részét maga nyújtani” [5. cikk (2) bekezdésének e) pontja].

69.      Márpedig nem gondolom, hogy a jelen ügyhöz hasonló helyzetben tulajdonképpeni alvállalkozásról lehetne beszélni. Egyetértek Heinsberg járás által írásbeli észrevételeiben kifejtett azon érvével, amely kiemeli azt, hogy az olyan leányvállalat, amelynek társasági tőkéje teljes mértékben az azt ellenőrző belső szolgáltató tulajdonában áll, és e belső szolgáltató közötti viszony nem jellemző az alvállalkozói szerződésre. Az alvállalkozás létrejöttéhez két önálló vállalkozás szükséges,(31) amelyek szerződéses viszonyuk feltételeiről „egyenlő alapon, és nem függőségi vagy hierarchikus alárendelt viszonyban”(32) állapodnak meg.

70.      Az alvállalkozó igénybevételére, amelyre a rendelet fent említett cikkei utalnak, akkor kerül sor, ha a belső szolgáltató úgy dönt, hogy a társasági struktúrán kívül álló harmadik személyt vesz igénybe a szolgáltatásnyújtáshoz.(33) De ha [a harmadik személy], amelyet ugyanezen céllal használnak, egy olyan, százszázalékos tulajdonában álló leányvállalat, amely felett egészen addig terjedő teljes ellenőrzést gyakorol, hogy vállalati döntéseit számára kötelezően előírja, valójában funkcionális szempontból ténylegesen a szolgáltatást nyújtó ugyanazon gazdasági és működési egységnek minősül. Nincs tehát olyan valódi harmadik személy, amellyel alvállalkozói szerződés köthető.

71.      Ilyen feltételek mellett az in house kapcsolat, amely Heinsberg járását a belső szolgáltatójával (WestVerkehr GmbH) összeköti, kiterjed az ez utóbbi társaság százszázalékos tulajdonában álló leányvállalatra, amely felett a helyi hatóság is (másodlagos) ellenőrzést gyakorol, amely egyenértékű a (többi) szerve felett gyakorolt ellenőrzéssel.

72.      Következésképpen, a rendelet 5. cikke (2) bekezdése második mondatának e) pontja nem zárja ki, hogy valamely belső szolgáltató a százszázalékos tulajdonában álló leányvállalatának megbízást adjon, és teljes mértékben ellenőrizze az odaítélt szolgáltatások nyújtásának nagy részét.

V.      Végkövetkeztetés

73.      A fenti okfejtések alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy az Oberlandesgericht Düsseldorf (düsseldorfi regionális felsőbíróság, Németország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:

„1)      A vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2007. október 23‑i 1370/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 5. cikkének (2) bekezdése:

–        alkalmazható az illetékes helyi hatóságok által azon belső szolgáltató javára történő közvetlen odaítélésre, amely felett olyan ellenőrzést gyakorolnak, mint saját szerveik felett, olyan személyszállítási közszolgáltatási szerződések esetén, amelyek nem olyan szolgáltatási koncessziós szerződés formájában készültek, mint amelyet a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv, vagy az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv határoz meg;

–        nem ellentétes azzal, hogy a helyi hatóságok olyan helyi hatóságokból álló konzorciumra bízzák a szolgáltatás közös díjainak megállapítási jogkörét, amelynek az említett hatóságok a tagjai, feltéve hogy ezen átruházás nem fosztja meg az említett hatóságokat a belső szolgáltató feletti olyan ellenőrzés gyakorlásától, amelyet saját szerveik felett gyakorolnak; ennek tisztázása a kérdést előterjesztő bíróság feladata;

–        nem zárja ki, hogy az a belső szolgáltató, amelynek valamely illetékes helyi hatóság odaítélte a szolgáltatást, azt az általa teljes mértékben ellenőrzött olyan leányvállalat révén nyújtsa, amelyre rákényszerítheti döntéseit, és amelynek társasági részesedéseit száz százalékban birtokolja.

–        lehetővé teszi, hogy a belső szolgáltató, a helyi hatóságcsoport valamennyi tagjának közvetítőszerveként, személyszállítási közszolgáltatást nyújtson e hatóságok minden egyes illetékességi területén.

–        ugyancsak felhatalmazást ad arra, hogy a belső szolgáltató továbbra is szolgáltatásokat nyújtson az ajánlatkérő helyi hatóság illetékességi területén kívül, feltéve hogy azt a 1370/2007 rendelet 8. cikkének (3) bekezdése szerinti átmeneti szabályozás hatálya alá tartozó szerződések értelmében teszi.

2)      A belső szolgáltatónak való közvetlen odaítéléshez szükséges feltételeknek, a 1370/2007 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében a közvetlen odaítélés időpontjában kell fennállniuk.”


1      Eredeti nyelv: spanyol.


2      A vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. október 23‑i európai parlamenti és tanácsi EK‑rendelet (HL 2007. L 315., 1. o.; a továbbiakban: rendelet).


3      Olyan korlátozott felelősségű társaságról van szó, amelynek tőkéjében különböző közigazgatási intézmények a Rhein‑Sieg járással együtt részesedéssel rendelkeznek (amely azt a 100%‑os tulajdonában álló leányvállalatán keresztül közvetve teszi).


4      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 20. pontja.


5      Az Európai Unió Hivatalos Lapja Kiegészítő Kiadványának 2015. szeptember 30‑i számában közzétett előzetes tájékoztató hirdetmény.


6      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 10. pontja.


7      Uo., 22. pont.


8      A konzorcium alapszabályának a „Hatóságcsoport létrehozása” című 10. §‑a előírja, hogy „a társulás tagjai a [rendelet] 5. cikkének (2) bekezdése értelmében vett hatóságcsoportnak minősülnek”. Tagjai hatáskörrel rendelkeznek a közszolgáltatási szerződések belső szolgáltatóknak történő közvetlen odaítélésére. A belső szolgáltatók személyszállítási közszolgáltatásokat nyújthatnak a társulás tagjainak területén, amelyek a belépő kimenő útvonalakon kívül esnek. Ehhez minden esetben a társulás belső szolgáltatójában részesedéssel nem rendelkező tagjának hozzájárulására van szükség az illetékességi területére tervezett közúti személyszállítási közszolgáltatások tekintetében. A jelen alapszabály szerint a közvetlen odaítéléseket a társulás valamennyi tagja által végrehajtottnak kell tekinteni.” Hozzáteszi, hogy „főszabály szerint annak a tagnak kell ajánlatkérői minőségben az odaítélési eljárást a [rendelet] 5. cikkének (2) bekezdése alapján lefolytatni, amely a belső szolgáltató felett az említett rendelkezés értelmében ellenőrzést gyakorol”.


9      Az Európai Unió Hivatalos Lapja Kiegészítő Kiadványának 2016. március 15‑i számában közzétett előzetes tájékoztató hirdetmény.


10      A tárgyaláson az egyik fél fenntartással ért azzal kapcsolatban, hogy a nyertes vállalkozás belső szolgáltatónak minősülhetett‑e. A kérdést előterjesztő bíróság szerint azonban e minőség nem képezi vita tárgyát.


11      Az autóbusszal vagy villamossal végzett személyszállítási közszolgáltatás tekintetében azonban a 2004/17/EK vagy 2004/18/EK irányelvben meghatározott szolgáltatási vagy közszolgáltatási szerződéseket az ezen irányelvekben meghatározott eljárásokkal összhangban kell odaítélni, amennyiben az ilyen szerződések nem az ezen irányelvekben meghatározott szolgáltatási koncessziós szerződések formájában készültek. Amennyiben a szerződéseket a 2004/17/EK vagy a 2004/18/EK irányelvvel összhangban kell odaítélni, e cikk (2)–(6) bekezdésének rendelkezései nem alkalmazandók. Kiemelés tőlem.


12      A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o., helyesbítés: HL 2015. L 275., 68. o.), és a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 243. o., helyesbítés: HL 2014. L 327., 9. o.) (a továbbiakban: 2014. évi irányelvek).


13      1999. november 18‑i Teckal ítélet (C‑107/98, EU:C:1999:562; a továbbiakban: Teckal ítélet).


14      Ennek alapján a 2014/24 irányelv a 12. cikkében „a közszférába tartozó szervezetek közötti közbeszerzési szerződéseket” szabályozza. A 2014/25 irányelv 28. cikke pedig „az ajánlatkérő szervek közötti szerződésekre” irányadó.


15      A vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról szóló 1370/2007/EK rendeletre vonatkozó értelmező iránymutatásokról szóló bizottsági közlemény (HL 2014. C 92., 1. o.) megállapítja, hogy „mivel az 1370/2007/EK rendeletben említett irányelvek (2004/17/EK és 2004/18/EK irányelv) hatályukat vesztették, és helyükre a fenti [2014/24 és 2014/25] irányelvek léptek, az 1370/2007/EK rendelet szerinti hivatkozást úgy kell értelmezni, mint amely az új irányelvekre vonatkozik” (2.1.1 pont).


16      A tárgyaláson azt vitatták, hogy egyidejűleg vagy párhuzamosan az egyik vagy másik szabályt kell‑e alkalmazni. Úgy vélem azonban, hogy nem ehelyütt kell e vitát eldönteni, azon helyzettől eltérően, ha 2016. április 18. utáni in house odaítélésekről lenne szó.


17      A Bizottság szerint a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése nem irányadó a jelen ügyekre, mivel az a koncessziókra szorítkozik. Elgondolása ugyanis arra irányul, hogy a 2014‑es irányelv in house szabályainak alkalmazását előrehozza a 2004. évi irányelvek hatálya alá tartozó tényállásokra. Paradox módon, bár a Bizottság részletesen elemzi a C‑267/17. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett második és azt követő kérdéseket, az említett rendelkezés tartalmát alkalmazza érveinek alátámasztására.


18      2014. július 10‑i Impresa Pizzarotti ítélet (C‑213/13, EU:C:2014:2067), 31. pont. Lásd szintén: 2016. október 27‑i Hörmann Reisen ítélet (C‑292/15, EU:C:2016:817), 32. pont; a 2016. április 7‑i Partner Apelski Dariusz ítéletet idézve (C‑324/14, EU:C:2016:214), 83. pont.


19      Ezen irányelveket legkésőbb 2016. április 18‑ig kellett átültetni és az alapügyben az odaítélésre vonatkozó hirdetményeket 2015. szeptember 30‑án és 2016. március 16‑án tették közzé.


20      A LitSpecMet ügyre vonatkozó indítvány (C567/15, EU:C:2017:319), 70. és 71. pont.


21      Lásd: 2016. október 27‑i Hörmann Reisen ítélet (C‑292/15, EU:C:2016:817), 39. pont.


22      A rendelet (18) preambulumbekezdése.


23      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban nem írják le részletesen az említett hatáskörök e terjedelmét. Az alapügyben eljáró bíróság a díjszabásra hivatkozik.


24      „Az ellenőrzés fennállásának megállapításához” mérlegelendő tényezőket a rendelet 5. cikke (2) bekezdésének a) pontja határozza meg pontosan.


25      A Rhein‑Sieg járás a C‑266/17 ügyben írásbeli észrevételeiben azt állítja, hogy „a kérdést előterjesztő bíróság állításával szemben, a társasági szerződések 2015. augusztus 21‑i új változata […] arra irányul, hogy azt teljes hatályában alkalmazzák” (29. pont).


26      Így szól kifejezetten ugyanezen cikk (2) bekezdésének első albekezdése.


27      2007. április 29‑i Asemfo ítélet (C‑295/05, EU:C:2007:227), 62. pont: „az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy amennyiben a vállalkozás több önkormányzat tulajdonában áll, a tevékenység lényeges részére vonatkozó feltétel [miszerint a tevékenység lényeges részét azon önkormányzattal vagy önkormányzatokkal kell végeznie, amelyek tulajdonában áll] akkor is teljesülhet, ha e vállalkozás a tevékenységének lényeges részét nem szükségszerűen ezen önkormányzatok egyike számára, hanem ezen önkormányzatok összessége számára végzi (2006. május 11‑i Carbotermo és Consorzio Alisei ítélet [C‑340/04, EU:C:2006:308], 70. pontja)”.


28      2008. november 13‑i ítélet (C‑324/07, EU:C:2008:621).


29      U., 54. pont és a rendelkező rész: „Abban az esetben, ha a közjogi hatóság valamely közfeladat ellátásának átruházása érdekében olyan községközi közös vállalathoz csatlakozik, amelynek összes tagja közjogi hatóság, akkor a közös vállalat felett a csatlakozott közjogi hatóságok által gyakorolt ellenőrzést a saját szolgálataik felett gyakorolt ellenőrzéshez hasonlónak lehet tekinteni, ha azt együttesen – adott esetben a szavazattöbbséggel – gyakorolják”.


30      A 2016. október 27‑i Hörmann Reisen ítélet (C‑292/15, EU:C:2016:817), e cikknek a 2004/18 irányelv hatálya alá tartozó közbeszerzési eljárásra való alkalmazását tárgyalta, és úgy értelmezte, hogy a szolgáltató által nyújtandó szolgáltatás 70%‑ban való megállapítása nem ellentétes a rendelet 7. cikkének (4) bekezdésével.


31      A rendelet (19) preambulumbekezdése az alvállalkozásba adásra való hivatkozva „a közszolgáltatótól eltérő” vállalkozások részvételére utal. Kiemelés tőlem.


32      A LitSpecMet ügyre vonatkozó indítványomra hivatkozom (C567/15, EU:C:2017:319), 71. és azt követő pontok.


33      A LitSpecMet ügyre vonatkozó indítványomban (C567/15, EU:C:2017:319), 79. pont, ugyanezen elméletet támogattam: „az ajánlatkérő szerv segédszerveket használhat a már kifejtett korlátok között, bizonyos feladatokkal való megbízás céljából, amely alapvetően a közbeszerzés tárgyköréhez tartozik, de kivonják ez alól. […] Ha azonban a segédszervek nem rendelkeznek kellő erőforrással, hogy önállóan teljesítsék az ajánlatkérő szerv megbízásait, és harmadik személyekhez kell fordulniuk azok megszerzése érdekében, az in house kivételt igazoló okok eltűnnek, és kiderül, hogy valójában színlelt közbeszerzési (alvállalkozói) szerződésről van szó, amelyben az ajánlattevő a közvetítő (segédszerv) útján szerzi be harmadik személyektől az árukat és szolgáltatásokat, anélkül hogy azon irányelvek hatálya alá tartozna, amelyeknek irányadóknak kell lenniük az odaítélés tekintetében.”