CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 26 septembrie 2018(1)
Cauza C‑492/17
Südwestrundfunk
împotriva
Tilo Rittinger,
Patric Wolter,
Harald Zastera,
Dagmar Fahner,
Layla Sofan,
Marc Schulte
[cerere de decizie preliminară formulată de Landgericht Tübingen (Tribunalul Regional din Tübingen, Germania)]
„Întrebare preliminară – Ajutoare de stat – Reglementare a unui stat membru care impune tuturor adulților care dețin o locuință pe teritoriul național obligația de a plăti o contribuție organismelor publice de radiodifuziune”
1. Serviciile prestate de organismele publice de radiodifuziune în Germania sunt în concordanță cu mandatul constituțional al mijloacelor de comunicare, artistică și științifică, rezultat din articolul 5 din Grundgesetz (Legea fundamentală), referitor la libertatea de opinie. Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală, Germania) a apreciat că această dispoziție prevede că serviciile respective trebuie furnizate asigurând caracterul lor imparțial și un conținut al programelor divers, obiectiv și echilibrat(2).
2. Având în vedere că statele care compun federația (landuri) au competența legislativă în ceea ce privește radiodifuziunea publică, înființarea și gestionarea organismelor publice audiovizuale, precum și prestarea serviciilor lor la nivel federal au fost reglementate printr‑o serie de tratate încheiate între statele respective. Din acestea rezultă că organismele publice (ARD, ZDF, la nivel național(3), și altele, precum SWR(4), la nivel regional) sunt finanțate din venituri provenite, în principal, din trei surse: redevența pentru serviciile audiovizuale (vizată de prezenta trimitere preliminară)(5), vânzarea de spații publicitare și alte activități comerciale.
3. În anul 2007, Comisia a declarat(6) că metoda de finanțare a serviciului public de radiodifuziune german ar putea fi calificată drept „ajutor existent”, în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul nr. 659/1999(7). Cu toate acestea, în Decizia din 2007, Comisia a identificat anumite elemente care determinau incompatibilitatea sa cu piața internă, motiv pentru care a solicitat guvernului german să adopte o serie de măsuri, ceea ce s‑a și întâmplat. Niciuna dintre măsuri nu viza redevența (în trecut, taxa) care face obiectul prezentei trimiteri preliminare.
4. În anul 2013, a intrat în vigoare o modificare a metodei de finanțare respective: în esență, dacă, până la momentul respectiv, redevența se aplica pentru deținerea într‑o locuință a fiecărui aparat care recepționa programe audiovizuale, ulterior, a fost suficientă simpla deținere a unei locuințe în calitate de proprietar sau chiriaș(8).
5. Noul criteriu pentru calcularea redevenței a fost atacat la diverse instanțe germane(9), printre care și Landgericht Tübingen (Tribunalul Regional din Tübingen, Germania), care sesizează Curtea de Justiție cu îndoielile sale privind compatibilitatea redevenței cu dreptul Uniunii.
6. Prezentele concluzii se vor limita, la indicațiile Curții, la analizarea întrebărilor preliminare referitoare la ajutoarele de stat.
I. Cadrul normativ
A. Dreptul Uniunii
1. Protocolul nr. 29 anexat la TFUE
7. Ținând seama de rolul special pe care îl au sistemele de radiodifuziune publică ale statelor membre în ceea ce privește necesitățile democratice, sociale și culturale ale fiecărei societăți, precum și necesitatea de a păstra pluralismul în mass‑media, astfel cum se arată în cuprinsul primului său considerent, Protocolul nr. 29 privind sistemul de radiodifuziune publică în statele membre, anexat la TFUE și introdus prin Tratatul de la Amsterdam(10), prevede:
„Dispozițiile tratatelor nu aduc atingere competenței statelor membre de a participa la finanțarea serviciului public de radiodifuziune în măsura în care finanțarea se acordă organismelor de radiodifuziune cu scopul ca acestea să‑și îndeplinească misiunea de serviciu public așa cum a fost ea conferită, definită și organizată de fiecare stat membru și în măsura în care finanțarea respectivă nu aduce atingere condițiilor schimburilor și concurenței în Uniune într‑o măsură care ar fi contrară interesului comun, fiind de la sine înțeles că realizarea mandatului acestui serviciu public trebuie să fie luată în considerare.”
2. Regulamentul nr. 659/1999
8. În temeiul articolului 1:
„În sensul prezentului regulament:
(a) «ajutor» înseamnă orice măsură care îndeplinește toate criteriile prevăzute la articolul [107] alineatul (1) din tratat;
(b) «ajutor existent» înseamnă:
(i) […] orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a tratatului în aceste state membre, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare a tratatului;
(ii) ajutorul autorizat, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale care au fost autorizate de Comisie sau Consiliu;
[…]
(c) «ajutor nou» înseamnă orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente;
[…]
(f) «ajutor ilegal» înseamnă un ajutor de stat nou, pus în aplicare cu încălcarea condițiilor prevăzute la articolul 93 alineatul (3) din Tratatul [FUE];
[…]”
3. Regulamentul (CE) nr. 794/2004(11)
9. În cuprinsul considerentului (4) se arată:
„(4) Pentru a asigura securitatea juridică, trebuie să se specifice clar că creșterile reduse, de până la 20 %, ale bugetului inițial al unei scheme de ajutor, în special pentru a ține seama de efectele inflației, nu trebuie notificate Comisiei, deoarece sunt puțin susceptibile să afecteze evaluarea inițială a Comisiei cu privire la compatibilitatea schemei sub rezerva că celelalte condiții din schema de ajutor rămân neschimbate.”
10. Articolul 4 prevede:
„(1) În sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, o modificare a unui ajutor existent înseamnă orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața comună. Cu toate acestea, o creștere a bugetului inițial al unei scheme de ajutor existente cu până la 20 % nu se consideră o modificare a ajutorului existent.
[…]”
4. Comunicarea Comisiei cu privire la aplicarea normelor privind ajutoarele de stat serviciilor publice de radiodifuziune(12)
11. La punctul 21 din aceasta se arată că:
„Efectul, și nu scopul intervenției statului, reprezintă elementul decisiv pentru a stabili caracterul acesteia de ajutor de stat în sensul articolului [107 alineatul (1)]. Organismele publice de radiodifuziune sunt finanțate în mod normal din bugetul de stat sau prin intermediul unor taxe percepute posesorilor de echipamente de transmisie. […] Măsurile financiare în cauză sunt în mod normal efectuate de către autoritățile publice și presupun un transfer de resurse de stat […]”
B. Dreptul german
12. Dintre acordurile încheiate între landurile federale în domeniul radiodifuziunii publice, sunt relevante pentru acest litigiu: a) Tratatul privind radiodifuziunea și telemedia(13), b) Tratatul privind finanțarea radiodifuziunii(14) și c) Tratatul privind redevența pentru serviciile audiovizuale(15).
1. Tratatul de stat privind radiodifuziunea
13. Articolele 12-14 stabilesc principiile de bază pe care se întemeiază finanțarea serviciului public de radiodifuziune din Germania. Finanțarea trebuie să permită serviciului public de radiodifuziune să îndeplinească misiunile prevăzute de Constituție și de legislație, asigurând menținerea și dezvoltarea sa.
14. Articolul 13 enumeră cei trei piloni principali ai finanțării (redevența pentru serviciile audiovizuale, veniturile din publicitate și altele) și subliniază că redevența trebuie să constituie principala sursă de venit.
15. Se instituie o comisie pentru controlul și stabilirea necesităților financiare ale organismelor publice de radiodifuziune(16). Aceste necesități se determină, conform articolului 14, în conformitate cu principiile economiei și eficacității, prin includerea posibilităților de raționalizare, pe baza previziunilor stabilite chiar de organismele publice.
16. Pentru determinarea valorii redevenței, articolul 14 alineatul 4 face trimitere la Tratatul privind redevența pentru serviciile audiovizuale.
2. Legea landului privind redevența pentru serviciile audiovizuale(17)
17. Având în vedere că revine statelor federale sarcina de a include în legislațiile lor tratatele menționate, trebuie menționată Legea landului Baden‑Württenberg, a cărei compatibilitate cu dreptul Uniunii este pusă sub semnul îndoielii de instanța de trimitere.
18. Articolul 1 prevede:
„Redevența pentru serviciile audiovizuale urmărește să asigure finanțarea corespunzătoare a serviciului public de radiodifuziune, în sensul articolului 12 alineatul 1 din [Tratatul privind radiodifuziunea] și al misiunilor enunțate la articolul 40 din acesta.”
19. Conform articolului 2:
„1. În sectorul privat, toate locuințele sunt supuse unei redevențe pentru serviciile audiovizuale, care trebuie achitată de posesorul lor (persoana obligată la plata redevenței).
2. Posesor de locuință înseamnă orice persoană adultă care locuiește în ea. Este considerată posesor de locuință orice persoană care:
1. și‑a declarat domiciliul în aceasta în conformitate cu dispozițiile privind înregistrarea sau
2. figurează în calitate de chiriaș într‑un contract de închiriere referitor la locuința respectivă.
[…]”
20. Articolul 10 prevede că veniturile obținute din încasarea redevenței pentru serviciile audiovizuale revin în principal organismului regional de radiodifuziune din locul în care se află locuința.
21. Articolul 10 prevede:
„[…]
(5) Valoarea redevențelor pentru serviciile audiovizuale neachitate este stabilită de organismul regional de radiodifuziune […]
(6) Deciziile de impunere emise cu privire la redevențele neachitate sunt puse în executare prin procedura administrativă de executare silită. […]”
3. Legea landului Baden‑Württenberg privind procedura administrativă de executare silită(18)
22. În Germania, încasarea creanțelor către administrație este reglementată de legislațiile landurilor. În ceea ce privește Legea landului Baden‑Württenberg, articolele 13 și 14 din aceasta se referă la actele și, respectiv, la titlurile în temeiul cărora pot fi executate sumele datorate administrației, precum și la cerințele formale necesare. Pentru plata voluntară, este obligatorie notificarea cu cel puțin o săptămână înainte.
23. Articolul 15, referitor la încasarea creanțelor prin procedura administrativă de executare silită, face trimitere în esență la normele conținute în Abgabenordnung (Legea generală fiscală). Normele respective se aplică mutatis mutandis, cu excepția faptului că executarea creanței nu va fi realizată de un executor judecătoresc, ci de administrația competentă(19).
II. Situația de fapt care stă la baza litigiului și întrebările preliminare
24. Debitorii din procedurile aflate pe rolul instanței de trimitere sunt persoane obligate la plata redevenței, care nu au achitat‑o sau au achitat‑o numai parțial în diferite perioade cuprinse între luna ianuarie 2013 și finalul anului 2016.
25. În anii 2015 și 2016, SWR a emis, pe baza propriilor decizii de impunere și aproape întotdeauna pentru sume de câteva sute de euro, titluri executorii împotriva fiecăruia dintre debitori, solicitându‑le plata redevenței, precum și a penalităților și a dobânzilor de întârziere.
26. Debitorii au refuzat să efectueze plata, contestând conformitatea noii reglementări, printre altele, cu articolul 108 TFUE. În opinia lor: a) faptul generator a fost modificat în mod substanțial, astfel încât ar fi trebuit notificată Comisia înainte de intrarea sa în vigoare; b) redevența era utilizată în scopul finanțării unui monopol al sistemului de transmisie al televiziunii digitale terestre, DVB‑T2, care exclude operatorii străini; și c) regimul de executare silită a redevenței neachitate prin procedura administrativă extrajudiciară reprezintă un alt ajutor incompatibil cu articolul 107 TFUE, deoarece permite organismelor publice de radiodifuziune să nu urmeze procedura de executare silită de drept comun.
27. Ca urmare a acțiunilor introduse de debitori, Amtsgericht Tübingen (Tribunalul Districtual Tübingen, Germania) a suspendat temporar trei dintre aceste proceduri de executare silită. În ceea ce le privește pe celelalte trei, instanțele competente din orașele Reutlingen și Calw au respins cererile debitorilor respectivi.
28. Deciziile respective au fost atacate cu apel la Landgericht Tübingen (Tribunalul Regional din Tübingen, Germania). În trei dintre acestea, SWR contestă suspendarea procedurilor menționate. În celelalte trei, debitorii contestă respingerea cererilor formulate.
29. În ceea ce privește aspectele pe care le vom analiza în prezentele concluzii, instanța de trimitere subliniază, în primul rând, că redevența este alocată numai organismelor publice de radiodifuziune, în special în favoarea ZDF și a SWR. Având în vedere că nu este voluntară, nu este supusă niciunei condiții și nu implică nicio contraprestație, redevența este similară unui impozit și, ca urmare a caracterului său normativ, reprezintă un ajutor de stat(20).
30. În opinia instanței de trimitere, modificarea legislativă a faptului generator al redevenței (inițial, deținerea unui aparat receptor, în prezent, deținerea unei locuințe) implică, de la 1 ianuarie 2013, o modificare substanțială care ar fi trebuit notificată Comisiei, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE. În orice caz, conform articolului 107 alineatul (3) TFUE, ajutorul rezultat din modificarea respectivă este incompatibil cu piața internă.
31. În al doilea rând, redevența este contrară dreptului Uniunii, deoarece o parte din veniturile obținute sunt utilizate pentru crearea unui sistem de transmisie al televiziunii digitale terestre, DVB‑T2, sub forma unui monopol, din care sunt excluși operatorii de radiodifuziune din alte state membre. În opinia instanței de trimitere, situația de fapt este similară cu cea care a condus la Hotărârea din 15 septembrie 2011, Germania/Comisia, referitoare la tranziția de la tehnologia analogică la cea digitală(21).
32. În plus, este vorba despre o taxă destinată unui anumit scop, având în vedere că, prin includerea întregii populații adulte, s‑a majorat numărul persoanelor obligate la plata acesteia, determinând o creștere semnificativă a veniturilor cu 700 000 000 de euro anual. În concluzie, noua reglementare ar constitui un ajutor de stat ilegal, deoarece, prin intermediul taxei, se finanțează activitatea organismelor publice și private prin DVB‑T2.
33. În al treilea rând, instanța de trimitere consideră că organismele publice de radiodifuziune beneficiază de alt ajutor de stat, prin faptul că au posibilitatea să emită propriile titluri executorii pentru încasarea redevențelor neachitate. Mecanismul executării silite de drept public, care este mai eficient, mai rapid și mai economic decât procedura executării silite de drept comun, pe care administrațiile nu sunt obligate să o urmeze, implică o reducere a costurilor de executare.
34. În acest context, Landgericht Tübingen (Tribunalul Regional din Tübingen, Germania) adresează Curții de Justiție șapte întrebări preliminare, dintre care, pentru motivele prezentate anterior, se reproduc numai primele trei:
„1) Legea națională din 18 octombrie 2011 a landului Baden‑Württemberg de aplicare a Tratatului privind contribuția pentru serviciul de radiodifuziune […] din 17 decembrie 2010, modificată ultima dată prin intermediul articolului 4 din Acordul al nouăsprezecelea din 3 decembrie 2015 de modificare a serviciului de radiodifuziune […], este incompatibilă cu dreptul Uniunii, întrucât redevența pentru serviciul public de radiodifuziune care, începând cu 1 ianuarie 2013, a fost percepută fără nicio altă condiție suplimentară, de la orice persoană adultă care locuiește în landul german Baden‑Württemberg, în favoarea organismelor de radiodifuziune SWR și ZDF, constituie un ajutor de stat care favorizează exclusiv aceste organisme publice de radiodifuziune în raport cu operatorii de radiodifuziune privați? Articolele 107 și 108 TFUE trebuie interpretate în sensul că Legea landului privind redevența ar fi trebuit autorizată de Comisie și că, în lipsa acordului acesteia, legea în discuție este nevalidă?
2) Articolele 107 și 108 TFUE trebuie interpretate în sensul că se aplică normei prevăzute de Legea landului privind redevența pentru serviciile audiovizuale, potrivit căreia, în principiu, fără vreo condiție suplimentară, de la orice persoană adultă care locuiește în landul german Baden‑Württemberg se percepe o contribuție, în beneficiul exclusiv al operatorilor publici/administrativi de radiodifuziune, întrucât această redevență constituie un ajutor de stat preferențial, contrar dispozițiilor dreptului Uniunii, acordat în scopul excluderii tehnice a operatorilor de radiodifuziune din statele membre ale Uniunii, întrucât contribuțiile sunt utilizate în scopul construirii unei căi de transmisie concurente (monopol DVB‑T2), care nu este prevăzută să fie utilizată de operatori de radiodifuziune străini? Articolele 107 și 108 TFUE trebuie interpretate în sensul că nu se referă numai la indemnizații financiare directe, ci și la alte privilegii economice (dreptul de a emite titluri de creanță, autorizația de a acționa atât în calitate de întreprindere economică, cât și de autoritate publică, o mai bună poziționare la calcularea datoriilor)?
3) Faptul că, pe baza unei legi naționale precum cea a landului privind redevența pentru serviciile audiovizuale, un operator public de televiziune din Germania, care este organizat ca o autoritate publică, dar care concurează în același timp pe piața de publicitate cu operatori privați și este, prin urmare, favorizat în raport cu aceștia prin faptul că, spre deosebire de concurenții săi privați, înainte de a demara procedura de executare silită, acesta nu trebuie să solicite unei instanțe de drept comun să emită un titlu executoriu în raport cu telespectatorii săi, ci poate emite un titlu executoriu fără implicarea instanței, este compatibil cu principiul egalității de tratament și cu interdicția ajutoarelor preferențiale?”
III. Procedura în fața Curții
35. Decizia de trimitere a fost înregistrată la grefa Curții la 11 august 2017 și au depus observații scrise SWR, guvernul german, guvernul suedez și Comisia, ai căror reprezentanți au participat la ședința organizată la 4 iulie 2018.
36. În ședință, părțile și‑au exprimat opinia cu privire la problemele specifice pe care Curtea le‑a invitat să le abordeze: a) motivele instituirii redevenței; b) creșterea încasărilor ca urmare a modificării legislației și utilizarea acestora exclusiv pentru finanțarea activităților de radiodifuziune publică; și c) funcționarea mecanismului de executare silită a redevențelor neachitate.
IV. Analiză
37. În observațiile lor scrise, SWR și guvernul german au invocat inadmisibilitatea, în tot sau în parte, a trimiterii preliminare. În prezentele concluzii, având în vedere caracterul lor limitat – deoarece vizează numai întrebările transcrise anterior – nu ne vom pronunța cu privire la excepția respectivă decât în ceea ce privește a doua întrebare.
A. Modificarea redevenței pentru serviciile audiovizuale drept ajutor nou (prima întrebare preliminară)
1. Sinteza argumentelor prezentate de părți
38. Toate părțile care au prezentat observații sunt de acord că Legea landului nu modifică în mod substanțial ajutorul examinat prin Decizia din 2007. Prin urmare, având în vedere că acesta nu poate fi calificat drept ajutor nou, nu trebuie notificat Comisiei.
39. SWR, susținută de guvernul german, arată că nu sunt întrunite condițiile stabilite în jurisprudența Curții pentru a solicita notificarea măsurii(22). Astfel, nu s‑a modificat: a) domeniul de activitate al serviciului public de radiodifuziune; b) beneficiarii redevenței, fiind păstrate numai organismele publice; c) sursa finanțării, menținându‑se criteriul posibilității de a recepționa programe audiovizuale, iar nu al urmăririi lor efective; și d) valoarea redevenței. Modificarea faptului generator a fost determinată de necesitatea de a gestiona întârzierile tot mai mari în ceea ce privește efectuarea plăților și de a ușura sarcina probei în numeroasele proceduri pentru neplată.
40. Pornind de la faptul că regimul de finanțare a organismelor publice de radiodifuziune germane a fost calificat deja drept ajutor existent prin Decizia din 2007, guvernul suedez susține că ar fi oportun să se analizeze întinderea schimbării introduse. Modificarea metodei de percepere a redevenței constituie o simplă modificare administrativă care nu afectează esența regimului. Prin urmare, nu ar exista o modificare a ajutorului existent, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004 și al Comunicării din 2009. În orice caz, conform Protocolului nr. 29, dispozițiile TFUE nu împiedică statele membre să stabilească metoda de finanțare a serviciului public respectiv.
41. În opinia Comisiei, veniturile provenite din redevența pentru serviciile audiovizuale trebuie calificate drept ajutor de stat, la fel ca și cele obținute din taxa anterioară, în conformitate cu punctele 142-151 din Decizia din 2007.
42. Astfel, veniturile respective sunt supuse în continuare criteriilor prevăzute de lege(23), în beneficiul unui organism public de interes general, iar încasarea, calcularea și utilizarea lor sunt supuse controlului statului(24). În concluzie, ar fi vorba despre o finanțare de către stat sau din resurse publice(25).
43. Comisia împărtășește opinia SWR și a guvernului german, potrivit căreia nu s‑a modificat obiectivul urmărit, nici natura avantajului, nici sfera beneficiarilor sau activitățile lor, nici temeiul juridic sau valoarea redevenței pentru serviciile audiovizuale, ci numai parametrii de calcul (nu mai este vizat aparatul receptor, ci locuința). Modificarea respectivă era justificată de schimbările tehnologice, în special ca urmare a înmulțirii dispozitivelor multimedia portabile.
2. Apreciere
44. Cu toate că prima întrebare preliminară este formată din două părți, în realitate este suficient să se stabilească dacă noua Lege a landului ar fi trebuit notificată Comisiei, întrucât implica o modificare substanțială a regimului de finanțare aprobat (cu anumite condiții) prin Decizia din 2007.
45. Potrivit jurisprudenței, modificările schemei de ajutor de stat pot viza fie ajutoarele existente, fie proiecte inițiale notificate Comisiei(26). În prezenta cauză nu se contestă că reforma legală din 2011 modifică un ajutor existent sau o schemă de ajutor aprobată anterior, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999.
46. Prin urmare, litigiul vizează aspectul dacă modificarea respectivă este substanțială ori pur formală sau administrativă. Pe baza acestei analize se va putea determina compatibilitatea noii măsuri cu piața comună(27), în conformitate cu dispozițiile articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004.
47. Caracterul minor al modificării ajutorului existent, care nu ar da naștere obligației de notificare, depinde de aspectul dacă modificările afectează „elementele constitutive ale schemelor de ajutor preexistente”(28). O „modificare substanțială” are loc atunci când se modifică unul sau mai multe dintre elementele fundamentale respective, indiferent dacă sunt de natură subiectivă(29), obiectivă(30) sau temporală(31).
48. Având în vedere că este vorba despre ajutoare existente înainte de intrarea în vigoare a TFUE, importanța modificării trebuie apreciată în funcție de conținutul ajutorului însuși, de modalitățile și de limitele sale(32). Or, în cazul în care, precum în prezenta cauză, ajutorul – existent sau nou(33) – a fost deja examinat și aprobat de Comisie, decizia acesteia este cea care trebuie luată ca reper(34).
49. Pe baza acestor premise, considerăm că modificarea efectuată prin Legea landului nu intră în noțiunea de modificare substanțială a regimului anterior.
50. Modificarea vizează finanțarea unui serviciu de interes economic general (cel de radiodifuziune publică din Germania), în privința căreia se impune de asemenea efectuarea unei distincții între ajutoare existente și ajutoare noi(35). Pentru acest motiv, în Decizia din 2007, Comisia a analizat atât prezența unui avantaj în ceea ce privește finanțarea serviciului public prin intermediul taxei (de la momentul respectiv), în lumina criteriilor stabilite în jurisprudența Altmark(36), cât și compatibilitatea sa cu piața internă, în conformitate cu articolul 106 alineatul (2) TFUE.
51. Reiterăm că modificarea introdusă prin Legea landului consta în înlocuirea deținerii unui aparat care recepționează semnalele emise de organismele de radiodifuziune germane, drept fapt generator al obligației de plată a redevenței, cu simpla deținere a unei locuințe în care locuiește o persoană adultă. Prin urmare, regula este „o locuință, o redevență”.
52. Din informațiile disponibile rezultă că modificarea respectivă nu a afectat beneficiarii ajutorului, care sunt tot organismele publice de radiodifuziune. Pe de altă parte, modificarea a afectat persoanele supuse obligației de plată, deoarece aceasta se extinde la titularii de imobile care anterior nu aveau obligația de a achita redevența.
53. Elementele temporale rămân de asemenea neschimbate, deoarece, atât timp cât există mandatul constituțional la care am făcut referire(37), autoritățile publice vor trebui să se asigure că organismele de radiodifuziune dispun de mijloacele indispensabile pentru misiunea lor.
54. În ceea ce privește elementele obiective, nu se modifică nici scopul măsurii (finanțarea serviciului public) și nici sfera de activități subvenționate. Modificarea se limitează, astfel cum am arătat, la înlocuirea deținerii unui aparat cu ocuparea unui locuințe.
55. Modificarea respectivă ar putea implica, în teorie, o creștere a numărului de persoane obligate la plata redevenței și, prin urmare, a veniturilor primite cu acest titlu de organismele de radiodifuziune. Totuși, în practică, lucrurile nu par să fi stat astfel. Comisia reproduce cifrele publicate de KEF(38), conform cărora veniturile respective au rămas stabile din anul 2009 (înainte de modificarea legislativă) până în anul 2016(39).
56. În orice caz, suma primită de organismele publice de radiodifuziune nu depinde în totalitate de încasarea generală a redevenței(40). Printre elementele care influențează modalitatea de determinare a valorii venitului final al acestor organisme, provenit din redevență, se remarcă intervenția KEF, care controlează și stabilește necesitățile financiare ale organismelor publice de radiodifuziune(41). Rapoartele KEF servesc drept temei pentru deciziile formale ale parlamentelor și ale guvernelor landurilor, care stabilesc valoarea redevenței(42).
57. Prin urmare, se poate observa că nu creșterea numărului de persoane obligate la plata redevenței și nici (presupusa) creștere a încasărilor finale astfel obținute este relevantă pentru a aprecia noutatea măsurii, în sensul sus‑menționat. Indiferent de suma percepută, partea din aceasta alocată organismelor publice de radiodifuziune (și anume, partea care poate fi realmente calificată drept ajutor de stat) este cea stabilită, în urma intervenției KEF, de guvernele și de parlamentele landurilor. Nu există, așadar, o relație automată între (eventuala) creștere a veniturilor finale și valoarea ajutorului primit de organismele publice de radiodifuziune.
58. Cu alte cuvinte, o modificare a rolului atribuit KEF(43), a criteriilor de atribuire în funcție de necesitățile obiective de finanțare sau a obligației guvernelor sau a parlamentelor landurilor de a‑și respecta angajamentele, pentru a stabili valoarea redevenței, ar putea afecta într‑o măsură mai mare valoarea ajutorului decât modificarea elementului obiectiv al faptului generator al redevenței.
59. Trebuie să se aibă în vedere că, întrucât s‑au aplicat, drept parametri de analiză, criteriile stabilite în jurisprudența Altmark, intervenția KEF este relevantă pentru ca ajutorul acordat organismelor publice de radiodifuziune să se încadreze în sumele exacte, fără să le depășească, pentru a acoperi costurile inerente ale obligației sale de serviciu public(44).
60. Astfel, este respectat Protocolul nr. 29 anexat la TFUE, care recunoaște competența statelor membre de a finanța serviciul public de radiodifuziune, „în măsura în care” resursele acordate organismelor de radiodifuziune au scopul ca acestea „să‑și îndeplinească misiunea de serviciu public așa cum a fost ea conferită, definită și organizată de fiecare stat membru”.
61. KEF reprezintă, în plus, garantul faptului că veniturile generate de activitățile comerciale ale organismelor publice de radiodifuziune sunt deduse din valoarea ajutorului. Această situație este valabilă și în cazul unor eventuale încasări excedentare, în cazul în care nu sunt utilizate pentru a acoperi cheltuielile prevăzute(45). Potrivit guvernului german, respectivul excedent de încasări se utilizează pentru alimentarea rezervelor financiare ale organismelor publice de radiodifuziune. Acestea din urmă nu pot dispune de rezervele respective până când KEF nu le supune unui control pentru a aprecia necesitățile de finanțare.
62. În acest context, simpla modificare a bazei în funcție de care se determină obligația de plată a persoanelor nu are forța necesară pentru a schimba, prin ea însăși, valoarea ajutorului public primit de organismele de radiodifuziune și, prin urmare, nici pentru a influența compatibilitatea sa cu piața internă(46).
63. În cazul în care considerațiile anterioare sunt insuficiente, trebuie adăugat că modificarea faptului generator este justificată, printre altele, și de progresele tehnologice. Dacă s‑ar fi menținut sistemul anterior („un aparat, o taxă”), ar fi existat riscul creșterii veniturilor, având în vedere înmulțirea noilor dispozitive, precum calculatoarele personale(47) sau telefoanele inteligente, printre altele, care permit accesarea programelor de radiodifuziune(48).
64. Modificarea urmărește de asemenea să simplifice modul de gestionare a încasării redevenței, care, astfel cum rezultă din observațiile prezentate, era supusă unor întârzieri tot mai mari atunci când a fost în vigoare sistemul bazat pe deținerea unor aparate receptoare.
65. În aceste condiții, considerăm că modificarea efectuată prin Legea landului nu este suficient de importantă, nici din punct de vedere calitativ, nici cantitativ, pentru a putea fi considerată o modificare substanțială, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004 coroborat cu articolul 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999, care ar fi trebuit notificată Comisiei.
B. Redevența drept ajutor pentru crearea unui canal de transmisie concurent (monopol DVB‑T2) care nu este prevăzută să fie utilizată de operatorii de radiodifuziune străini (prima parte a celei de a doua întrebări preliminare)
1. Sinteza argumentelor prezentate de părți
66. În observațiile sale scrise, SWR subliniază că accesibilitatea tehnică a serviciului public este strâns legată de misiunea de interes general a radiodifuziunii. Acesta contestă că sistemul de transmisie DVB‑T2 creează un monopol în favoarea organismelor publice de radiodifuziune, întrucât concurenții au la dispoziție 26 din cele 40 de canale. În orice caz, dezvoltarea sistemului respectiv nu ar implica niciun avantaj în sensul articolului 107 TFUE și nici nu ar discrimina operatorii străini, deoarece, având în vedere natura lui, funcțiile sale presupun emisia pe tot teritoriul pentru care se asigură serviciul de radiodifuziune.
67. Guvernul german împărtășește argumentele SWR, deși subliniază, cu caracter principal, lipsa relevanței punerii în funcțiune a sistemului de transmisie digitală terestră DVB‑T2 pentru aprecierea modificării redevenței în lumina dispozițiilor în materia ajutoarelor de stat din Tratatul FUE.
68. Nici Comisia nu înțelege în ce mod utilizarea veniturilor provenite din redevența pentru serviciile audiovizuale pentru investițiile în noile tehnologii ar putea determina crearea unui monopol în domeniul televiziunii digitale terestre DVB‑T2 și prezintă date care confirmă punerea acesteia la dispoziția operatorilor privați. Pe de o parte, Comisia apreciază că investițiile organismelor publice de radiodifuziune reprezintă costuri legate de îndeplinirea misiunii lor de interes general. Pe de altă parte, aceasta face trimitere la punctul 74 din Comunicarea privind radiodifuziunea publică, în care este menționată expres crearea unor rezerve financiare excepționale pentru investițiile tehnologice de anvergură, care sunt indispensabile pentru misiunea de serviciu public menționată. Pentru acest motiv, investițiile respective ar fi compatibile cu articolul 106 alineatul (2) TFUE.
69. Guvernul suedez nu și‑a exprimat punctul de vedere cu privire la acest aspect.
2. Apreciere
70. Prin intermediul primei părți a celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere pare să solicite să se declare că redevența, astfel cum a fost stabilită de Legea landului, este incompatibilă cu articolele 107 și 108 TFUE, deoarece este încasată pentru a facilita tranziția de la sistemul de transmisie digitală a semnalelor DVB‑T la un sistem mai avansat (DVB‑T2), din care sunt excluși operatorii de radiodifuziune din alte state membre.
71. Împărtășim poziția celor care au prezentat observații scrise prin care au contestat relevanța acestei întrebări și modul în care este formulată, deoarece nu clarifică în mod suficient cadrul juridic de referință. Împrejurarea respectivă ne împiedică să determinăm compatibilitatea Legii landului, sub acest aspect, cu dreptul Uniunii.
72. Cu caracter subsidiar, considerăm că întrebarea se bazează pe niște premise ambigue sau probate insuficient. De exemplu, atunci când analizează tehnologia DVB‑T2, instanța de trimitere o califică drept monopol, însă tehnologia respectivă este disponibilă pentru organismele de radiodifuziune publice și private, astfel încât operatorii publici germani nu sunt într‑o situație privilegiată în raport cu cei privați.
73. În tranziția către noua tehnologie DVB‑T2, autoritățile competente (iar nu organismele de radiodifuziune) sunt cele care adoptă deciziile privind capacitățile de transmisie și planificarea zonelor de difuzare. Astfel cum arată Comisia, indiferent de modificările privind faptul generator al redevenței, acestea nu au nicio legătură cu faptul că numărul frecvențelor disponibile este limitat atât în Germania, cât și în alte state membre, în temeiul altor dispoziții.
74. Faptul că fondurile încasate prin intermediul redevenței sunt utilizate de organismele publice de radiodifuziune pentru a accesa tehnologia DVB‑T2 nu afectează, în sine, validitatea Legii landului și nici nu implică în mod obligatoriu un ajutor de stat contrar TFUE. Astfel cum am arătat în răspunsul la prima întrebare preliminară, KEF trebuie să analizeze costurile și investițiile (printre altele, pe cele legate de progresele tehnologice, precum DVB‑T2), pentru a le identifica pe cele justificate pentru îndeplinirea funcțiilor de serviciu public încredințate organismelor aflate sub controlul său(49).
75. În consecință, chiar și în cazul în care Curtea ar putea furniza elemente de analiză instanței de trimitere cu privire la calificarea drept ajutoare de stat a sumelor încasate prin intermediul redevenței și utilizate pentru crearea sistemului DVB‑T2, explicațiile respective ar fi lipsite de interes pentru analiza privind compatibilitatea Legii landului cu dreptul Uniunii.
C. Mecanismul executării silite pe cale administrativă a redevenței neachitate în calitate de ajutor nou (a doua parte a celei de a doua întrebări preliminare și a treia întrebare preliminară)
1. Sinteza argumentelor prezentate de părți
76. SWR și guvernul german subliniază că, prin încasarea redevenței pentru serviciile audiovizuale, inclusiv prin procedura de executare silită, organismele regionale de radiodifuziune îndeplinesc misiunea de serviciu public atribuită prin lege și acționează în calitate de organisme de drept public (cu alte cuvinte, în calitate de părți integrante ale administrației secundare a statului), ceea ce le diferențiază de operatorii privați.
77. SWR și guvernul german remarcă faptul că executarea silită pe cale administrativă a creanțelor rezultate din neplata redevenței pentru serviciile audiovizuale a constituit unul dintre elementele analizate de Comisie în cuprinsul Deciziei din 2007.
78. În plus, guvernul german susține că atât finanțarea serviciului public de radiodifuziune, cât și faptul generator și procedura de încasare intră în sfera de competențe ale statelor membre.
79. În opinia Comisiei, posibilitatea de a emite titluri executorii reprezintă un avantaj în raport cu operatorii privați. În măsura în care avantajul respectiv este inclus în compensația primită de organismele publice de radiodifuziune pentru îndeplinirea misiunii lor de serviciu public, acesta ar fi compatibil cu dispozițiile în materia ajutoarelor de stat(50). Avantajul respectiv ar putea fi considerat un drept accesoriu misiunii publice de radiodifuziune și ar reprezenta un element inerent ajutorului existent, astfel cum s‑a arătat în Decizia din 2007.
80. Guvernul suedez nu a prezentat observații nici cu privire la această întrebare preliminară.
2. Apreciere
81. A treia întrebare preliminară este legată de a doua parte a celei de a doua întrebări, ambele făcând referire la regimul executării silite pe cale administrativă pentru perceperea redevențelor neachitate. Prin urmare, le vom analiza împreună.
82. Curtea a avut deja ocazia să analizeze, deși în mod tangențial, o problemă referitoare la regimul executării silite pe cale administrativă a creanțelor neachitate cu titlu de redevență pentru serviciile audiovizuale și a constatat că organismele care aveau aceste facilități dispuneau de prerogative de autoritate publică(51). Faptul că respectiva cauză viza contracte de achiziții publice nu împiedică translatarea acestei concluzii în prezenta cauză.
83. Este cert că, conform Hotărârii Trapeza Eurobank Ergasias(52), la care face referire Comisia, o măsura similară ar putea fi considerată privilegiată în raport cu alți concurenți privați. Or, nu trebuie ignorat că redevența este utilizată exclusiv pentru finanțarea misiunii de serviciu public atribuite organismelor publice de radiodifuziune, iar nu a activităților comerciale. Prin urmare, încasarea ei prin procedura administrativă extrajudiciară de executare silită garantează încasarea resurselor necesare pentru prestarea serviciului respectiv, prin îndeplinirea mandatului legal.
84. În cazul în care, astfel cum arată instanța de trimitere, natura redevenței este asemănătoare cu cea a unei taxe, este logic ca, pentru perceperea ei, să se utilizeze aceleași instrumente (de executare) precum cele pentru încasarea taxelor. Având în vedere caracterul său de prerogativă de drept public, atât încasarea voluntară, cât și prin procedura de executare silită relevă natura sa inerentă garanției de a presta serviciul public de radiodifuziune. Sistemul de executare silită contribuie de asemenea la eficiența încasării redevenței.
85. În orice caz, argumentul‑cheie pentru a răspunde la această întrebare, în ceea ce privește regimul ajutoarelor publice, este că, astfel cum subliniază SWR și guvernul german, în Decizia din 2007, Comisia a avut deja în vedere existența prerogativei de încasare a taxelor neachitate prin procedura de executare silită cu caracter administrativ.
86. Comisia a arătat, în decizia respectivă, că organismelor de radiodifuziune li s‑a conferit dreptul de a percepe în mod direct redevența, inclusiv prin procedura administrativă de executare silită(53). Această apreciere ar permite să se considere că veniturile obținute astfel rămâneau sub control public și, prin urmare, aveau natura unor resurse de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE(54).
87. Având în vedere că Legea landului nu a adus nicio modificare în această privință, menținând neschimbat sistemul de executare silită pe cale administrativă prevăzut de reglementarea anterioară, acesta intră sub incidența Deciziei din 2007.
88. În rest, diferența de tratament dintre operatorii de radiodifuziune publici și privați nu poate fi analizată separat sub acest aspect, ci în contextul complexului de drepturi și de obligații pe care ambele tipuri de operatori și le asumă în mod legal. Organismele de drept public au anumite limitări, rezultate din îndeplinirea funcțiilor de serviciu public, pe care operatorii privați nu le au. În contrapartidă, nimic nu împiedică organismele de drept public să beneficieze de prerogative exorbitante în raport cu cele de drept privat, care sunt supuse controlului judiciar ulterior.
89. Discrepanța dintre statutele juridice poate justifica faptul că, pentru perceperea unei redevențe cu caracter de drept public, se utilizează, în caz de neplată, instrumentele cu caracter administrativ prevăzute pentru executare silită.
V. Concluzie
90. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să declare inadmisibilă prima parte a celei de a doua întrebări preliminare și să răspundă Landgericht Tübingen (Tribunalul Regional din Tübingen, Germania), în ceea ce privește primele trei întrebări preliminare, în sensul că:
„1) Legea landului Baden‑Württemberg din 18 octombrie 2011 de aplicare a Tratatului de stat privind contribuția pentru serviciul de radiodifuziune din 17 decembrie 2010, prin care se modifică faptul generator al taxei audiovizuale, înlocuindu‑se posesia unui aparat receptor cu deținerea unei locuințe:
– nu constituie o modificare a unui ajutor existent, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE];
– prin urmare, nu instituie un ajutor nou, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999, care ar fi trebuit notificat Comisiei, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE, sau care ar fi trebuit aprobat de această instituție.
2) Articolele 107 și 108 TFUE nu se opun unei reglementări naționale precum Legea landului Baden‑Württemberg menționată, care autorizează organismele publice de radiodifuziune finanțate prin intermediul unei redevențe pentru serviciile audiovizuale să emită propriile titluri executorii și să le execute, pentru a încasa redevența respectivă, în caz de neplată, fără să fie necesar să urmeze procedura jurisdicțională de drept comun.”