CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 4 octombrie 2018(1)
Cauza C‑322/17
Eugen Bogatu
împotriva
Minister for Social Protection
[cerere de decizie preliminară formulată de High Court (Înalta Curte, Irlanda)]
„Trimitere preliminară – Securitatea socială a lucrătorilor migranți – Prestații familiale solicitate de un resortisant al unui stat membru care și‑a pierdut locul de muncă și care are membri de familie care au reședința în alt stat membru decât cel de încadrare în muncă – Regulamentul (CE) nr. 883/2004 – Articolul 68 – Reguli de prioritate în caz de cumul – Noțiunea «activitate salariată»”
1. Domnul Eugen Bogatu este un resortisant român stabilit în Irlanda din 2003. După ce și‑a pierdut locul de muncă în februarie 2009, acesta a primit un anumit număr de prestații sociale. În special, între 25 mai 2010 și 4 ianuarie 2013, acesta a primit o indemnizație de șomaj cu caracter necontributiv (jobseeker’s allowance). În ianuarie 2015, i‑au fost refuzate prestații familiale pentru copiii săi care au reședința în România pentru perioada în care a primit indemnizația de șomaj menționată, pentru motivul că, potrivit Minister for Social Protection (ministrul protecției sociale, denumit în continuare „ministrul”), nu se putea considera că domnul Bogatu desfășoară o activitate salariată în sensul articolului 67 din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială(2). Prin urmare, în cadrul acțiunii sale formulate în fața High Court (Înalta Curte, Irlanda), domnul Bogatu a contestat o asemenea interpretare a domeniului de aplicare al noțiunii „activitate salariată”.
2. Or, având în vedere că din dosar pare să reiasă că copiii domnului Bogatu dispun de asemenea de un drept la prestații familiale în temeiul legii române, problema stabilirii domeniului de aplicare al noțiunii de activitate salariată se ridică mai degrabă din perspectiva aplicării regulilor de prioritate în caz de cumul de drepturi la prestații familiale prevăzute la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004.
3. Dacă nu ne înșelăm, este pentru prima dată când Curtea este chemată să se pronunțe cu privire la interpretarea dispoziției menționate. Răspunsul pe care îl va da Curtea nu va avea o importanță redusă, dat fiind că, ținând seama de funcționarea regulilor de prioritate în discuție, acesta va avea în mod necesar efectul de a delimita întinderea competenței prioritare a statului de încadrare în muncă, pe de o parte, și a statului de reședință al membrilor familiei persoanei în cauză, pe de altă parte, în ceea ce privește plata prestațiilor familiale.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Regulamentul nr. 1408/71
4. Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității, în versiunea modificată și actualizată prin Regulamentul (CE) nr. 118/97 din 2 decembrie 1996 (denumit în continuare „Regulamentul nr. 1408/71”)(3), a fost abrogat începând de la 1 mai 2010.
5. Articolul 1 din acest regulament, intitulat „Definiții”, prevedea printre altele:
„(a) lucrător salariat […] înseamnă:
(i) [orice persoană] care este asigurată în temeiul unei asigurări obligatorii sau facultative continue împotriva unuia sau mai multor evenimente neprevăzute corespunzătoare ramurilor unui regim de asigurări sociale care se aplică lucrătorilor salariați […]”
6. Articolul 73 din același regulament, intitulat „Lucrătorii salariați sau lucrătorii care desfășoară activități independente ai căror membri de familie au reședința într‑un stat membru, altul decât statul competent”, avea următorul cuprins:
„Lucrătorul salariat […] aflat sub incidența legislației unui stat membru are dreptul, în ceea ce privește membrii de familie care au reședința într‑un alt stat membru, la prestațiile familiale prevăzute de legislația primului stat, ca și cum ar avea reședința în acel stat […]”
7. Articolul 76 din Regulamentul nr. 1408/71, intitulat „Reguli de prioritate în cazul cumulului drepturilor la prestații familiale în temeiul legislației statului competent și în temeiul legislației statului membru de reședință al membrilor de familie”, prevedea la alineatul (1):
„În cazul în care, pe durata aceleiași perioade, pentru același membru de familie și în temeiul desfășurării unei activități profesionale, prestațiile familiale sunt prevăzute de legislația statului membru pe al cărui teritoriu membrii de familie au reședința, dreptul la prestații familiale datorate în conformitate cu legislația unui alt stat membru, dacă este cazul în temeiul articolului 73 sau 74, se suspendă până la cuantumul prevăzut de legislația primului stat membru.”
2. Regulamentul nr. 883/2004
8. Articolul 1 din Regulamentul nr. 883/2004, intitulat „Definiții”, prevede:
„(a) prin «activitate salariată» se înțelege orice activitate sau situație echivalentă considerată ca atare, în aplicarea legislației de securitate socială din statul membru în care se desfășoară această activitate sau în care există situația echivalentă;
[…]”
9. În temeiul articolului 2 alineatul (1) din acest regulament, intitulat „Domeniul de aplicare personal”:
„Prezentul regulament se aplică resortisanților unuia dintre statele membre […], precum și membrilor de familie […]”
10. Potrivit articolului 11 din același regulament, intitulat „Reguli generale”:
„(1) Persoanele cărora li se aplică prezentul regulament sunt supuse legislației unui singur stat membru. Această legislație se stabilește în conformitate cu prezentul titlu.
(2) În aplicarea prezentului titlu, persoanele cărora li se acordă o prestație în numerar ca urmare sau ca o consecință a desfășurării unei activități salariate […] se consideră că desfășoară activitatea menționată. […]
(3) Sub rezerva articolelor 12-16:
(a) persoana care desfășoară o activitate salariată […] într‑un stat membru se supune legislației din statul membru respectiv;
[…]
(e) orice altă persoană căreia nu i se aplică literele (a)-(d) se supune legislației statului membru de reședință, fără a se aduce atingere altor dispoziții din prezentul regulament, care îi garantează prestații în temeiul legislației unuia sau mai multor state membre.”
11. Articolul 67 din regulamentul menționat, intitulat „Membrii de familie care își au reședința într‑un alt stat membru”, prevede:
„Persoana are dreptul la prestații familiale în conformitate cu legislația statului membru competent, inclusiv pentru membrii familiei sale care își au reședința în alt stat membru. […]”
12. Articolul 68 din acesta, intitulat „Reguli de prioritate în caz de cumul”, prevede la alineatul (1):
„În cazul în care, pentru aceleași perioade și pentru aceiași membri de familie, se prevăd prestații în legislația a mai mult de un stat membru, se aplică următoarele reguli de prioritate:
(a) în cazul prestațiilor ce se plătesc de către mai mult de un stat membru cu titluri diferite, ordinea de prioritate este după cum urmează: în primul rând, drepturile dobândite în temeiul unei activități salariate […], în al doilea rând, drepturile dobândite în temeiul primirii unei pensii și, în ultimul rând, drepturile dobândite în temeiul rezidenței;
(b) în cazul prestațiilor ce se plătesc de către mai mult de un stat membru cu același titlu, ordinea de prioritate se stabilește cu trimitere la următoarele criterii subsidiare:
[…]
(iii) în cazul drepturilor dobândite în temeiul rezidenței: locul de reședință al copiilor.
[…]”
II. Situația de fapt, litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
13. Domnul Bogatu este un resortisant român stabilit în Irlanda din 2003. El este tatăl a doi copii care au reședința în România.
14. Domnul Bogatu a desfășurat o activitate salariată în Irlanda între 26 mai 2003 și 13 februarie 2009, dată la care și‑a pierdut locul de muncă. De atunci, a primit succesiv o alocație de șomaj (jobseeker’s benefit) cu caracter contributiv de la 20 februarie 2009 până la 24 martie 2010, apoi o indemnizație de șomaj (jobseeker’s allowance) cu caracter necontributiv de la 25 martie 2010 până la 4 ianuarie 2013 și, în sfârșit, o prestație de boală (illness benefit) de la 15 ianuarie 2013 până la 30 ianuarie 2015.
15. La 27 ianuarie 2009, el a solicitat să beneficieze de prestații familiale. Prin scrisoarea din 12 ianuarie 2011, ministrul a comunicat domnului Bogatu că a decis să admită cererea acestuia, refuzând totuși să îi acorde prestații familiale pentru o parte a perioadei acoperite de cerere, și anume cea cuprinsă între 1 aprilie 2010 și 31 ianuarie 2013 (denumită în continuare „perioada de referință”). În același timp, ministrul l‑a informat că motivul aflat la originea deciziei sale negative referitoare la această din urmă perioadă era că domnul Bogatu nu îndeplinea niciuna dintre condițiile alternative necesare pentru a beneficia de prestații familiale pentru copiii săi care aveau reședința în România, întrucât el nu mai desfășura o activitate salariată în Irlanda, pe de o parte, și nu primea prestații cu caracter contributiv din partea ministerului, pe de altă parte.
16. Prin acțiunea pe care a formulat-o la High Court (Înalta Curte), domnul Bogatu nu contestă situația de fapt pe care ministrul și‑a întemeiat decizia. În schimb, el arată că refuzul ministrului de a‑i plăti prestații familiale pentru perioada de referință se întemeiază pe o interpretare eronată a dreptului Uniunii.
17. În această privință, el menționează că perioada pentru care cererea sa a fost respinsă intră, în privința părții cuprinse între 1 și 30 aprilie 2010, sub incidența Regulamentului nr. 1408/71 și, în privința părții cuprinse între 1 mai 2010 și 31 ianuarie 2013, sub incidența Regulamentului nr. 883/2004. În plus, domnul Bogatu avansează argumentul potrivit căruia reiese din articolul 73 din Regulamentul nr. 1408/71 coroborat cu articolul 1 litera (a) punctul (i) din acest regulament că orice persoană care este asigurată în cadrul regimului de securitate socială aplicabil lucrătorilor salariați într‑un stat membru are dreptul la prestații familiale pentru membrii familiei sale care au reședința în alt stat membru ca și cum aceștia ar avea reședința în primul stat membru. Acesta precizează de asemenea, având în vedere Hotărârile pronunțate de Curte în cauzele Dodl și Oberhollenzer (Hotărârea din 7 iunie 2005, C‑543/03, EU:C:2005:364) și Borger (Hotărârea din 10 martie 2011, C‑516/09, EU:C:2011:136), că acest drept decurge din simplul fapt că persoana în cauză este asigurată și că, în consecință, el există chiar dacă această persoană nu mai desfășoară o activitate salariată la momentul depunerii cererii sale pentru prestații familiale și chiar dacă aceasta nu primește plăți în temeiul asigurării sale în acel moment.
18. Întrucât este echivalent cu articolul 73 din Regulamentul nr. 1408/71, articolul 67 din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie să fie interpretat în același mod.
19. În apărare, ministrul susține că, în vederea interpretării articolului 67 din Regulamentul nr. 883/2004, trebuie să se țină în mod necesar seama de articolul 11 alineatul (2) din același regulament, care nu avea echivalent în Regulamentul nr. 1408/71.
20. În aceste condiții, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Regulamentul nr. 883/2004 și în special articolul 67 coroborat cu articolul 11 alineatul (2) din acesta impun ca, pentru a fi eligibilă pentru «prestații familiale», astfel cum sunt definite la articolul l litera (z) din regulament, o persoană trebuie să desfășoare fie o activitate salariată, fie o activitate independentă în statul membru competent sau, în mod alternativ, să beneficieze de o prestație în numerar?
2) Trimiterea la «prestații în numerar» efectuată la articolul 11 alineatul (2) din regulament trebuie să fie interpretată în sensul că se referă doar la perioada în care reclamantul beneficiază în mod efectiv de prestațiile în numerar sau aceasta reprezintă orice perioadă pe parcursul căreia reclamantul este asigurat pentru un risc viitor aferent unei prestații în numerar, indiferent dacă prestația a fost solicitată sau nu a fost solicitată în momentul depunerii cererii pentru prestații familiale?”
21. Aceste întrebări au făcut obiectul unor observații scrise din partea domnului Bogatu, a ministrului, a guvernului Regatului Unit, precum și a Comisiei Europene. De asemenea, pledoariile acestor părți interesate au fost ascultate în ședința desfășurată la 6 iunie 2018.
III. Analiză juridică
A. Cu privire la întrebările preliminare
1. Observații introductive
22. Mai întâi, observăm că întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere nu privesc interpretarea dispozițiilor pertinente ale Regulamentului nr. 1408/71, care se aplică prestațiilor familiale referitoare la prima lună a perioadei de referință, și anume de la 1 până la 30 aprilie 2010(4), ci interpretarea dispozițiilor pertinente ale Regulamentului nr. 883/2004, care se aplică de la 1 mai 2010 până la 31 ianuarie 2013.
23. Pe de altă parte, trebuie observat că cererea instanței de trimitere se limitează la interpretarea articolului 67 din Regulamentul nr. 883/2004, care garantează oricărei persoane dreptul de a obține prestații familiale din partea statului membru în care este asigurată pentru membrii familiei sale care au reședința în alt stat membru, coroborat cu articolul 11 alineatul (2) din același regulament, care face referire la noțiunea „activitate salariată”. Aceasta se explică prin faptul că, în cauza principală, domnul Bogatu a pretins că are dreptul să primească prestații familiale din partea statului irlandez pentru motivul că trebuia să se considere că desfășoară o activitate salariată.
24. În schimb, din dosarul prezentei cauze reiese că membrii de familie pentru care domnul Bogatu a solicitat să beneficieze de aceste prestații familiale, și anume cei doi copii, au de asemenea dreptul de a le primi în conformitate cu legislația română, având în vedere că aceasta din urmă prevede că astfel de prestații sunt datorate tuturor copiilor cu vârsta sub 18 ani care au reședința legală în România, ceea ce pare a fi cazul în speță.
25. În aceste condiții, ne aliniem la observațiile ministrului, ale Guvernului Regatului Unit și ale Comisiei, potrivit cărora este necesar să fie extins obiectul interpretării solicitate de instanța de trimitere.
26. Mai precis, întrucât ne aflăm într‑o situație în care aceiași membri de familie sunt în principiu eligibili pentru plata prestațiilor în discuție pentru aceeași perioadă în temeiul legislațiilor a mai mult de un stat membru, apreciem că, în cadrul răspunsului pe care va trebui să îl furnizeze instanței de trimitere, Curtea va trebui să țină seama în mod necesar de articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004(5), care enunță criteriile pentru a stabili ce stat este competent în mod prioritar pentru plata prestațiilor familiale.
27. Spre reamintire, această dispoziție prevede un ansamblu de reguli de prioritate aplicabile în caz de cumul de drepturi la prestații familiale în mai multe state membre, a căror aplicare implică să se examineze dacă persoana titulară a acestor drepturi se poate prevala de ele „cu același titlu” în diferite state membre (și anume, în temeiul unei „activități salariate”, al „primirii unei pensii” sau al „rezidenței”) sau „cu titluri diferite”. Răspunsul la această întrebare permite identificarea statului care trebuie să plătească în mod prioritar prestațiile familiale către persoana în cauză.
28. În prezenta cauză, aspectul dacă statul obligat la plata unor astfel de prestații în favoarea domnului Bogatu este Irlanda sau România depinde, așadar, de stabilirea temeiului potrivit căruia acest reclamant putea pretinde plata de prestații familiale de către statul irlandez și în special de domeniul de aplicare conferit expresiei „drepturi dobândite în temeiul unei activități salariate” prevăzute la articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004.
29. Având în vedere aceste considerații, apreciem, precum Comisia, că cele două întrebări preliminare adresate de High Court (Înalta Curte) ar trebui înțelese astfel încât să privească interpretarea expresiei „în temeiul unei activități salariate” în cadrul punerii în aplicare a regulilor de prioritate prevăzute la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004.
30. În consecință, este necesar ca cele două întrebări să fie reformulate. Prin întrebările menționate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie interpretat în sensul că o persoană care, după ce a fost încadrată în muncă în statul membru gazdă, primește numai prestații cu caracter necontributiv de la statul menționat, rămânând în același timp asigurată în cadrul sistemului de securitate socială al acestuia din urmă, are dreptul la plata de prestații familiale în temeiul unui asemenea statut în vederea stabilirii statului membru competent în mod prioritar pentru a plăti astfel de prestații.
31. Având în vedere că, astfel cum am precizat mai sus, răspunsul la o astfel de întrebare depinde de stabilirea domeniului de aplicare al expresiei „în temeiul unei activități salariate” utilizate la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004, vom încerca, în prezentele concluzii, să identificăm elementele de interpretare pe care trebuie să se bazeze o lectură corectă a noțiunii menționate.
32. În acest scop, vom începe prin a înlătura argumentul invocat de ministru, de Regatul Unit și de Comisie potrivit căruia noțiunea în discuție, astfel cum este prevăzută la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004, ar trebui înțeleasă în lumina articolului 11 alineatul (2) din același regulament [secțiunea a)]. În continuare, vom verifica dacă noțiunea menționată trebuie, în caz contrar, să fie interpretată în conformitate cu legislațiile naționale care prevăd condițiile pentru nașterea unui drept la prestații familiale (secțiunea b). În sfârșit, după ce vom explica că argumentul dezvoltat de domnul Bogatu, potrivit căruia noțiunea „lucrător salariat” care rezultă din jurisprudența referitoare la Regulamentul nr. 1408/71 ar putea fi transpusă în contextul Regulamentului nr. 883/2004, nu poate fi reținut, având în vedere articolul 68 din acest regulament, vom încerca să propunem o interpretare a expresiei „în temeiul unei activități salariate” care este de natură să garanteze o funcționare a regulilor de prioritate prevăzute la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004 conformă cu voința legiuitorului Uniunii (secțiunea c).
2. Interpretarea expresiei „drepturi dobândite în temeiul unei activități salariate”
a) Articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004
33. Astfel cum am menționat mai sus, toate persoanele interesate, cu excepția reclamantului din litigiul principal, susțin că stabilirea temeiului potrivit căruia domnul Bogatu ar avea dreptul să beneficieze de prestații familiale în Irlanda în sensul aplicării regulilor de prioritate prevăzute la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie să fie efectuată în conformitate cu regulile generale care reglementează stabilirea legislației aplicabile enunțate la articolul 11 din același regulament și în special la alineatul (2) al acestei dispoziții.
34. În această privință, trebuie amintit că articolul 11 din Regulamentul nr. 883/2004, care constituie „piatra de temelie” a titlului II(6), permite să se stabilească ce legislație națională este aplicabilă oricărei persoane care intră în domeniul de aplicare al acestui regulament, în special prin instituirea unei distincții între persoanele care desfășoară o activitate salariată(7), supuse legislației statului membru de încadrare în muncă, și persoanele inactive, supuse legislației statului membru de reședință(8). În acest context, articolul 11 alineatul (2) din acest regulament indică în mod clar că noțiunea de activitate salariată trebuie înțeleasă în sens larg, având în vedere că primirea unei prestații în numerar „ca urmare sau ca o consecință a desfășurării unei activități salariate” este asimilată desfășurării activității salariate propriu‑zise.
35. Or, Comisia a susținut în observațiile sale scrise că, în cadrul sistemului elaborat de Regulamentul nr. 883/2004, articolul 11 are vocație să fie aplicat de fiecare dată când trebuie să se stabilească ce legislație națională de securitate socială este aplicabilă persoanei în cauză dintre două legislații concurente, situație care ar fi valabilă pentru articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004. Cu alte cuvinte, numai după punerea în aplicare a principiilor consacrate la articolul 11 s‑ar putea stabili, din perspectiva articolului 68 din Regulamentul nr. 883/2004, pe ce temei domnul Bogatu are dreptul să beneficieze de prestații familiale în Irlanda.
36. Astfel, potrivit Comisiei, ar trebui să se verifice mai întâi dacă, având în vedere perioada de referință, domnul Bogatu poate fi calificat drept o „persoană care desfășoară o activitate salariată” în sensul articolului 11 menționat, ținând seama în special de caracterul larg pe care alineatul (2) al aceluiași articol îl conferă acestei noțiuni. În această privință, Comisia apreciază, precum ministrul și Regatul Unit, că, din moment ce prestația primită de domnul Bogatu în perioada de referință prezenta un caracter necontributiv și, prin urmare, nu era plătită „ca urmare sau ca o consecință” a activității salariate pe care o desfășurase anterior, domnul Bogatu nu poate fi considerat o persoană care exercită o activitate salariată în sensul articolului 11 din Regulamentul nr. 883/2004. Or, dacă legătura care permitea domnului Bogatu să beneficieze de prestații familiale în Irlanda nu era statutul de „persoană care desfășoară o activitate salariată”, rezultă, potrivit Comisiei, că legătura putea fi numai cea a reședinței.
37. Acest argument nu ne convinge.
38. Astfel, considerăm că argumentul în discuție se întemeiază pe o apreciere incorectă a economiei Regulamentului nr. 883/2004. În această privință, ținem să precizăm, înainte de toate, că nu intenționăm să repunem în discuție rolul central pe care articolul 11 îl deține în cadrul acestui regulament atunci când trebuie să se stabilească legislația națională aplicabilă. Totuși, ni se pare că din economia menționată reiese că domeniul de aplicare al acestei dispoziții ar trebui considerat ca fiind mult mai redus decât ceea ce a avut în vedere Comisia. Astfel, regulamentul pare a efectua o distincție între normele de conflict cu caracter general („Stabilirea legislației aplicabile”), care sunt enunțate în titlul II, și normele de legătură cu caracter special, care figurează în titlul III („Dispoziții speciale aplicabile diferitelor categorii de prestații”)(9). Această distincție implică, în opinia noastră, că, atunci când situația examinată este reglementată de una dintre normele de legătură cu caracter special, articolul 11 nu este aplicabil(10), în conformitate cu adagiul „lex specialis derogat legi generali”(11).
39. Or, întrucât situația domnului Bogatu în cauza principală este reglementată în mod vădit de normele de legătură cu caracter special, și anume dispozițiile în materie de prestații familiale (articolele 67 și 68 din Regulamentul nr. 883/2004), numai acestea trebuie să facă obiectul interpretării noastre în vederea stabilirii legislației aplicabile situației menționate.
40. În orice caz, articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004, pe care toate persoanele interesate, cu excepția domnului Bogatu, îl utilizează pentru a interpreta expresia „în temeiul unei activități salariate”, precizează el însuși că conținutul său trebuie luat în considerare numai „[î]n aplicarea prezentului titlu”. Având în vedere claritatea acestui element textual, ni se pare neîndoielnic că articolul 11 alineatul (2) nu poate fi de ajutor pentru interpretarea unor dispoziții care figurează într‑un alt titlu decât titlul II din regulament. În consecință, această normă nu poate afecta în niciun caz interpretarea articolului 68 din Regulamentul nr. 883/2004, întrucât acesta din urmă este inclus în titlul III din acest regulament(12).
41. Având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că Curtea ar trebui să înlăture, în hotărârea pe care o va pronunța, argumentul invocat de toate persoanele interesate, cu excepția domnului Bogatu, potrivit căruia expresia „în temeiul unei activități salariate”, astfel cum figurează la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004, trebuie înțeleasă în lumina articolului 11 din același regulament și în special a alineatului (2) al acestei dispoziții.
b) Legislațiile statelor membre în materia drepturilor la prestații familiale
42. În acest stadiu, deși niciuna dintre persoanele interesate nu a abordat această ipoteză, apreciem totuși că este util să se verifice dacă expresia „în temeiul unei activități salariate” nu implică mai degrabă o trimitere la legislațiile naționale care reglementează dreptul la primirea de prestații familiale.
43. O asemenea lectură ar putea apărea, la prima vedere, conformă cu principiile care stau la baza legislației Uniunii în acest domeniu, principii potrivit cărora normele Uniunii vizează să instituie un sistem de coordonare a regimurilor naționale de securitate socială(13), în timp ce condițiile care reglementează dreptul de a beneficia de prestații de securitate socială intră în competența statelor membre(14). Astfel, expresia „în temeiul unei activități salariate” ar putea fi percepută ca lăsând statelor membre competența referitoare la stabilirea „temeiului” potrivit căruia persoana în cauză ar avea dreptul de a primi prestații familiale (activitate salariată, pensie sau rezidență), în timp ce dreptul Uniunii s‑ar limita la a stabili care este legislația aplicabilă în caz de cumul de drepturi la astfel de prestații, cu ajutorul criteriilor prevăzute de aceeași dispoziție.
44. Totuși, în opinia noastră, două considerații pledează în favoarea respingerii acestei lecturi.
45. În primul rând, o simplă apreciere textuală a modului de redactare a articolului 68 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 arată că această dispoziție nu cuprinde nicio trimitere explicită la legislația statelor membre.
46. În al doilea rând, consecințele pe care această interpretare le implică cu privire la protecția resortisanților care își exercită dreptul la libera circulație apar oarecum problematice.
47. Aceasta reiese în mod clar dacă avem în vedere rezultatul aplicării unei astfel de interpretări în privința situației în discuție în prezenta cauză.
48. În acest scop, este, așadar, necesar să se verifice temeiul de care legislația irlandeză, pe de o parte, și legislația română, pe de altă parte, condiționează nașterea unui drept la plata prestațiilor familiale referitoare la copiii domnului Bogatu.
49. În ceea ce privește legislația română, astfel cum am menționat deja anterior și cum reiese din dosar, ea recunoaște acest drept tuturor copiilor cu vârsta sub 18 ani, cu condiția să aibă reședința legală în România. În consecință, temeiul de care prima legislație națională examinată condiționează nașterea dreptului menționat ar fi rezidența.
50. În ceea ce privește legislația irlandeză, reiese din articolul 220 alineatul 3 din capitolul IV al Social Welfare Consolidation Act din 2005 (Legea consolidată din 2005 privind protecția socială) că, pentru a beneficia de dreptul la plata de alocații familiale, persoana care a solicitat astfel de alocații trebuie să aibă reședința obișnuită în statul irlandez la momentul depunerii cererii(15). În consecință, temeiul de care a doua legislație examinată condiționează nașterea dreptului în discuție ar fi de asemenea rezidența.
51. Prin urmare, situația care face obiectul prezentei cauze ar intra sub incidența articolului 68 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 883/2004, dat fiind că prestațiile familiale referitoare la copiii domnului Bogatu ar fi datorate de Irlanda și de România cu același titlu. Legislația aplicabilă ar fi, așadar, cea a locului de reședință al copiilor, în sensul că statul membru competent în mod prioritar pentru a plăti prestații familiale în favoarea domnului Bogatu ar fi România.
52. În măsura în care cuantumul prestațiilor familiale prevăzute de legislația irlandeză ar depăși cuantumul garantat de legislația română, ceea ce nu ni se pare neverosimil, Irlanda ar fi obligată în principiu, în conformitate cu articolul 68 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004, să plătească diferența sub forma unui supliment diferențial. Totuși, întrucât în speță este vorba despre un drept la prestații familiale care se întemeiază numai pe locul de reședință, statul irlandez nu ar fi nici măcar obligat, în conformitate cu ultima teză a articolului 68 alineatul (2) menționat, să plătească un astfel de supliment. În consecință, domnul Bogatu ar primi numai cuantumul, probabil mai scăzut, al prestațiilor familiale prevăzut de legislația română.
53. Or, ținând seama de numărul considerabil de legislații naționale care dau dreptul la prestații familiale în temeiul rezidenței(16), același rezultat ar fi, în opinia noastră, susceptibil să se producă într‑o gamă largă de situații.
54. Acest fapt nu ni se pare conform cu logica aflată la baza articolului 68 din Regulamentul nr. 883/2004, astfel cum rezultă aceasta din lucrările pregătitoare ale acestui regulament.
55. Nu trecem cu vederea faptul că, în cursul procedurii care a avut drept rezultat revizuirea Regulamentului nr. 1408/71, Consiliul a modificat formularea articolului 68 din Regulamentul nr. 883/2004 propusă de Comisie, care permitea resortisanților migranți să primească, în toate cazurile de cumul de drepturi la astfel de prestații, cuantumul cel mai ridicat(17), înlocuind‑o cu formularea în vigoare în prezent(18). Totuși, trebuie să se constate, astfel cum procedează de altfel Comisia în comunicarea sa privind poziția comună a Consiliului, că modificările aduse de acesta din urmă nu sunt de natură să modifice principiul stabilit de propunerea Comisiei, și anume acela de a garanta beneficiarului plata cuantumului celui mai ridicat al prestațiilor(19), ci privesc numai repartizarea între statele membre în cauză a responsabilității pentru plata menționată.
56. În aceste condiții, ultima teză a articolului 68 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie lecturată, în opinia noastră, ca o excepție în raport cu principiul menționat, ceea ce implică faptul că situațiile în care suplimentul diferențial nu este datorat unui migrant ar trebui să fie reziduale. Or, astfel cum am menționat anterior, în cazul în care s‑ar considera că expresia „în temeiul unei activități salariate” cuprinde o trimitere la legislațiile naționale, condițiile pentru aplicarea ultimei teze a articolului 68 alineatul (2) ar fi întrunite într‑un număr considerabil de situații, astfel încât situațiile acoperite de această dispoziție și‑ar pierde caracterul rezidual.
57. În această privință, trebuie subliniat, de altfel, fără a aduce atingere situației domnului Bogatu, că, astfel interpretată, această dispoziție s‑ar aplica de asemenea situației persoanelor care desfășoară o activitate salariată în statul gazdă. O astfel de consecință nu poate fi acceptată, astfel cum vom examina în mod aprofundat în secțiunea c) din prezentele concluzii.
58. Considerațiile care precedă confirmă ceea ce am afirmat deja, și anume că nu poate fi împărtășită o interpretare a expresiei „în temeiul unei activități salariate”, astfel cum este prevăzută la articolul 68 alineatul (2), care ar face trimitere la legislațiile statelor membre care reglementează dreptul la prestații familiale.
c) Interpretarea propusă
59. Ținând seama de concluziile noastre din secțiunile a) și b), apreciem că este necesar să propunem o interpretare diferită a expresiei „în temeiul unei activități salariate”. Înainte de a o prezenta, trebuie respinsă teza susținută de domnul Bogatu în observațiile sale scrise.
60. Astfel cum am observat deja, domnul Bogatu susține, spre deosebire de celelalte persoane interesate, că titlul în temeiul căruia ar dispune de un drept de a beneficia de prestații familiale în Irlanda trebuie stabilit pe baza jurisprudenței referitoare la Regulamentul nr. 1408/71, în special aceea care a interpretat articolul 73 din acest regulament în sensul că acesta recunoaște „lucrătorilor salariați” dreptul la prestații familiale pentru membrii de familie care au reședința pe teritoriul unui alt stat membru.
61. În această privință, domnul Bogatu observă că Curtea a stabilit că noțiunea „lucrător salariat” trebuie înțeleasă în sensul că include orice persoană care intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1408/71, astfel cum este definit la articolul 1 litera (a) din acesta, și anume persoanele asigurate în cadrul unui regim de securitate socială aplicabil într‑un stat membru, indiferent de existența unui raport de muncă.
62. Apreciind că domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1408/71 corespunde celui al Regulamentului nr. 883/2004, domnul Bogatu concluzionează că dreptul la prestații familiale prevăzut la articolul 67 din acest din urmă regulament trebuie să fie considerat de asemenea ca fiind deschis tuturor resortisanților unui stat membru care sunt asigurați în temeiul unui regim de securitate socială aplicabil într‑un alt stat membru, inclusiv atunci când raportul lor de muncă în al doilea stat membru a încetat.
63. În aceste condiții, domnul Bogatu consideră că ar avea dreptul să primească prestații familiale referitoare la această perioadă pentru motivul că era acoperit în continuare pentru anumite prestații, precum cea pentru boală, în perioada de referință.
64. În această privință, observăm în prealabil că, în argumentația sa, domnul Bogatu face referire la interpretarea articolului 67 din Regulamentul nr. 883/2004. Totuși, dată fiind reformularea întrebărilor preliminare pe care o propunem în prezentele concluzii, este de la sine înțeles că lectura sugerată de domnul Bogatu trebuie apreciată în raport cu articolul 68, iar nu cu articolul 67 din Regulamentul nr. 883/2004.
65. O asemenea apreciere implică, în opinia noastră, să se verifice mai întâi dacă jurisprudența referitoare la Regulamentul nr. 1408/71, citată pe larg în observațiile scrise ale domnului Bogatu, își poate păstra pertinența în contextul Regulamentului nr. 883/2004.
66. În acest scop, ni se pare necesar să prezentăm câteva observații introductive cu privire la domeniul de aplicare al revizuirii regulilor de coordonare a sistemelor de securitate socială determinate de adoptarea Regulamentului nr. 883/2004.
67. Reiese din considerentul (3) al Regulamentului nr. 883/2004 că acesta urmărește să înlocuiască regulile de coordonare prevăzute de Regulamentul nr. 1408/71, care deveniseră complicate și voluminoase ca urmare a numeroaselor modificări și actualizări efectuate pentru a se lua în considerare evoluțiile la nivelul Uniunii Europene și modificările legislative la nivel național, prin intermediul simplificării(20), precum și al modernizării(21) lor.
68. În acest cadru, modificarea cea mai importantă în raport cu predecesorul său a privit cu certitudine domeniul de aplicare personal al acestor reguli.
69. Amintim că articolul 2 din Regulamentul nr. 1408/71 („Persoanele aflate sub incidența regulamentului”) prevedea fără ambiguitate că acest regulament se aplica lucrătorilor salariați și lucrătorilor care desfășoară activități independente(22). Aceasta se explică, astfel cum reiese din considerentul (2) al regulamentului, prin faptul că libera circulație a persoanelor privea la acea dată numai lucrătorii salariați, în cadrul liberei circulații a lucrătorilor, și lucrătorii nesalariați, în cadrul dreptului de stabilire și al liberei prestări a serviciilor. În aceste condiții, pentru a evita ca diferențele existente între legislațiile naționale în ceea ce privește definirea unui raport de muncă să ducă la o restricție a domeniului de aplicare personal al acestuia, Regulamentul nr. 1408/71 a optat pentru o extindere a noțiunilor „lucrător salariat” și „lucrător care desfășoară o activitate independentă”, astfel încât acestea includeau toate persoanele asigurate în cadrul regimului de securitate socială al unui stat membru care se aplica lucrătorilor salariați sau lucrătorilor care desfășoară activități independente(23).
70. Acest domeniu de aplicare personal a fost extins prin Regulamentul nr. 883/2004, sub impulsul afirmării progresive a dreptului la libera circulație și la libertatea de reședință în Uniune antrenată de introducerea cetățeniei europene. Mai precis, această modificare a fost realizată prin intermediul înlocuirii noțiunii „lucrători salariați” și „lucrători care desfășoară activități independente” cu noțiunea „resortisanți ai unuia dintre statele membre” la articolul 2 alineatul (1) din regulamentul menționat („Domeniul de aplicare personal”). Aceasta implică faptul că sistemul de coordonare, astfel cum a fost revizuit de Regulamentul nr. 883/2004, acoperă de asemenea persoane care nu fac propriu‑zis parte din „populația activă”, indiferent de riscul pentru care sunt asigurate(24).
71. Or, apreciem că, întrucât Regulamentul nr. 883/2004 se aplică în prezent tuturor resortisanților unuia dintre statele membre, o interpretare extensivă a noțiunii „activitate salariată” în cadrul acestui regulament nu mai este justificată în modul în care era justificată pentru noțiunea „lucrător salariat” în cadrul Regulamentului nr. 1408/71.
72. Astfel, noțiunea „activitate salariată” coroborată cu alte noțiuni este utilizată într‑un număr mare de dispoziții din noul regulament pentru a diferenția regimul juridic aplicabil persoanelor active în raport cu cel care reglementează situația persoanelor inactive.
73. Dacă expresia „în temeiul unei activități salariate”, astfel cum este prevăzută la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004, ar fi interpretată în același mod în care era interpretată noțiunea „lucrător salariat” în cadrul Regulamentului nr. 1408/71, și anume în sensul că impune numai ca persoana în cauză să fie asigurată în cadrul unui regim de securitate socială al unuia dintre statele membre aplicabil lucrătorilor salariați, diferențierea între regimurile aplicabile persoanelor active și persoanelor inactive, care ni se pare fundamentală pentru aplicarea articolului 68 din Regulamentul nr. 883/2004, ar fi anulată.
74. În lumina a ceea ce precedă, considerăm că, pentru a formula o interpretare corectă a expresiei „în temeiul unei activități salariate”, este necesar să fie adoptată o abordare diferită, bine ancorată în noțiunile utilizate la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004.
75. Pentru a stabili ce stat membru este competent în mod prioritar pentru plata prestațiilor familiale către persoana în discuție, articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004 face referire la trei noțiuni, și anume „activitate salariată”, „pensie” și „rezidență”, a căror combinare duce la rezultate diferite după cum prestațiile familiale în discuție sunt datorate „cu titluri diferite” sau „cu același titlu”.
76. În particular, atunci când temeiurile de care sunt condiționate drepturile la prestații familiale diferă, dispoziția în discuție efectuează un clasament al noțiunilor menționate în ordinea priorității, și anume activitatea salariată pe primul loc, urmată de pensie și, pe ultimul loc, rezidența. Prin urmare, statul membru competent în mod prioritar pentru a plăti prestațiile familiale este statul de încadrare în muncă, în timp ce statul în care este primită o pensie este competent în mod prioritar numai în cazul în care temeiul concurent este cel al rezidenței.
77. Or, singurul motiv plauzibil pentru a prevedea o astfel de ordine de prioritate ni se pare a fi cel potrivit căruia, întrucât implică o contribuție mai semnificativă la viața economică a statului membru în cauză, desfășurarea unei activități salariate reflectă un grad de legătură cu acest stat membru superior primirii unei pensii sau rezidenței, iar gradul de legătură asociat primirii unei pensii este de asemenea superior celui asociat rezidenței.
78. Această concluzie nu este repusă în discuție de faptul că, atunci când temeiul de care sunt condiționate drepturile la prestații familiale este același, articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 prevede că statul membru competent în mod prioritar este cel al locului de reședință al copiilor. Astfel, în cazul în care temeiurile și, prin urmare, criteriile de legătură nu diferă, locul de reședință al copiilor poate fi considerat în mod corespunzător ca identificând gradul de legătură cel mai ridicat.
79. Dacă se dorește păstrarea efectului util al ierarhizărilor între noțiunile „activitate salariată”, „pensie” și „rezidență” prevăzute la articolul 68 din Regulamentul nr. 883/2004, precum și funcția de criterii de legătură pe care aceste noțiuni o îndeplinesc în contextul acestui articol, trebuie să se facă trimitere, în opinia noastră, pentru interpretarea expresiei „în temeiul”, la definițiile prevăzute la articolul 1 din Regulamentul nr. 883/2004(25).
80. În particular, în ceea ce privește noțiunea de activitate salariată, care face obiectul întrebării preliminare a High Court (Înalta Curte), astfel cum am reformulat‑o, prin aceasta se înțelege „orice activitate sau situație echivalentă considerată ca atare, în aplicarea legislației de securitate socială din statul membru în care se desfășoară această activitate sau în care există situația echivalentă”(26).
81. În consecință, exercitarea unei astfel de activități sau apariția unei asemenea situații echivalente este aceea care permite identificarea statului membru de încadrare în muncă drept stat membru competent în mod prioritar pentru plata prestațiilor familiale.
82. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă acest criteriu de legătură există în cauza principală.
83. Mai precis, instanța de trimitere va fi chemată să stabilească dacă, în vederea aplicării întregii legislații irlandeze privind securitatea socială, trebuie să se considere că domnul Bogatu a desfășurat o activitate salariată sau s‑a aflat într‑o situație echivalentă în perioada de referință. În cazul unui răspuns afirmativ, aceasta va trebui să concluzioneze că Irlanda este statul membru competent în mod prioritar pentru plata prestațiilor familiale datorate reclamantului din litigiul principal, ceea ce implică faptul că domnul Bogatu are dreptul de a beneficia de prestații familiale în perioada de referință, contrar a ceea ce a susținut ministrul în răspunsul său la cererea domnului Bogatu.
84. În cadrul unei astfel de aprecieri, împrejurarea că domnul Bogatu era asigurat în continuare în Irlanda în perioada de referință se poate dovedi pertinentă, cu condiția să aibă drept consecință calificarea acestuia ca desfășurând o „activitate salariată” sau ca aflându‑se într‑o situație echivalentă în sensul articolului 1 litera (a) din Regulamentul nr. 883/2004.
IV. Concluzie
85. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de High Court (Înalta Curte, Irlanda), astfel cum le‑am reformulat în prezentele concluzii, după cum urmează:
„Articolul 68 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială trebuie interpretat în sensul că o persoană care, după ce a fost încadrată în muncă în statul membru gazdă, primește numai prestații cu caracter necontributiv de la acest stat, fiind în același timp asigurată în cadrul sistemului de securitate socială al acestuia din urmă, are dreptul la plata prestațiilor familiale în temeiul unui asemenea statut în vederea stabilirii statului membru competent în mod prioritar pentru a plăti astfel de prestații, cu condiția ca situația sa să intre sub incidența noțiunii «activitate salariată» sau «situație echivalentă», astfel cum sunt definite la articolul 1 litera (a) din Regulamentul nr. 883/2004. Îi revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă această situație se regăsește în speță.”