Language of document : ECLI:EU:T:2018:699

PRESUDA OPĆEG SUDA (peto vijeće)

18. listopada 2018. (*)

„Financijska potpora – Projekti od zajedničkog interesa u području transeuropskih energetskih mreža – Određivanje konačnog iznosa financijske potpore – Revizorsko izvješće u kojem su utvrđene nepravilnosti – Neprihvatljivi troškovi – Obveza obrazlaganja – Legitimna očekivanja – Proporcionalnost”

U predmetu T‑387/16,

Terna - Rete elettrica nazionale SpA, sa sjedištem u Rimu (Italija) (zastupnici: A. Police, L. Di Via, F. Degni, F. Covone i D. Carria, odvjetnici)

tužitelj,

protiv

Europske komisije, koju zastupaju O. Beynet, L. Di Paolo, A. Tokár i G. Gattinara, u svojstvu agenata,

tuženik,

povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Komisijinih dopisa od 6. srpnja 2015., 23. svibnja i 14. lipnja 2016. o određenim troškovima nastalim u okviru dvaju projekata iz područja transeuropskih energetskih mreža (Projekti 209-E255/09-ENER/09/TEN‑E-S 12.564583 i 2007-E221/07/2007-TREN/07TEN‑E-S 07.91403) povodom financijske potpore koju je Komisija dodijelila tužitelju,

OPĆI SUD (peto vijeće),

u sastavu: D. Gratsias, predsjednik, I. Labucka i I. Ulloa Rubio (izvjestitelj), suci,

tajnik: E. Coulon,

donosi sljedeću

Presudu

 Okolnosti spora

1        Tužitelj, Terna – Rete Elettrica Nazionale SpA, društvo je sa sjedištem u Italiji, posluje u sektoru visokonaponskog prijenosa i distribucije električne energije.

2        Tužitelj je dioničar u visini od 42,68 % udjela u CESI SpA, društvu koje djeluje u sektoru ispitivanja i certificiranja elektromehaničkih uređaja i savjetovanja o električnim sustavima.

3        Sukladno Odluci Europskog parlamenta i Vijeća br. 1364/2006/EZ od 6. rujna 2006. o utvrđivanju smjernica za transeuropske energetske mreže i stavljanju izvan snage Odluke 96/391/EZ i Odluke br. 1229/2003/EZ (SL 2006., L 262, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 1., str. 115.) Komisija Europskih zajednica objavila je 15. lipnja 2007. poziv na podnošenje prijedloga za dodjelu financijske potpore u okviru godišnjeg programa rada C(2007) 3945 od 14. kolovoza 2007. o subvencijama u području transeuropskih energetskih mreža.

4        Sukladno članku 9. Uredbe (EZ) br. 680/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2007. o utvrđivanju općih pravila za dodjelu financijske potpore Zajednice u području transeuropskih prometnih i energetskih mreža (SL 2007., L 162, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 1., str. 113.) po svakom pozivu na podnošenje prijedloga koji se temelje na višegodišnjem ili godišnjem programu rada iz članka 8. stavka 1. te uredbe, Komisija odlučuje o iznosu financijske potpore koja se dodjeljuje izabranim projektima ili dijelovima projekata i točno navodi uvjete i metode njihove provedbe.

5        Odlukom C(2008) 7941 od 2. prosinca 2008. (dalje u tekstu: Odluka od 2. prosinca 2008.) Komisija je među programima kojima se može isplatiti financijska potpora odabrala projekt od zajedničkog interesa „Prijenos istosmjerne električne energije između Italije i Francuske cestovnom infrastrukturom” (u daljnjem tekstu: projekt E 221). Tom je odlukom tužitelju dodijeljena najviša financijska potpora u iznosu od 1 542 600 eura.

6        Odlukom C(2010) 3360 od 21. svibnja 2010. (dalje u tekstu: Odluka od 21. svibnja 2010.) Komisija je među programima koji mogu koristiti financijsku potporu odabrala projekt od zajedničkog interesa „Studija izvedivosti nove južne prekogranične elektroenergetske interkonekcije Italija – Francuska putem infrastrukture autocesta” (u daljnjem tekstu: projekt E 255). Tom je odlukom tužitelju dodijeljena najviša financijska potpora u iznosu od 500 000 eura.

7        Izvedba projekata E 221 i E 255 pokazala je potrebu za pribavljanjem usluga koje se odnose na aktivnosti koje tužitelj nije mogao izvesti vlastitim sredstvima. Tužitelj je stoga CESI‑ju povjerio provedbu tih usluga. Preciznije, u okviru projekata E 221 i E 255 tužitelj je izravno CESI‑ju dodijelio, na temelju pregovaračkog postupka, realizaciju sedam zadataka čiji je cilj bio isporuka usluga istraživanja, razvoja i specijalizirane podrške, kao i realizaciju onih koji pripadaju u okvirne sporazume br. 3000029140, br. 3000034279 i br. 6000001506 potpisane s CESI‑jem na temelju odstupanja od pravila provedbe postupka javne nabave zbog postojanja tehničkih razloga, odnosno 17. travnja 2009., 27. svibnja 2010. i 8. travnja 2011. (u daljnjem tekstu: predmetni zadaci).

8        Po dovršetku projekata E 221 i E 255, Komisija je, dopisom od 5. studenoga 2012. obavijestila tužitelja da će vanjsko revizorsko društvo (u daljnjem tekstu: revizorsko društvo) provesti financijsku reviziju troškova koje je tužitelj prijavio u okviru tih projekata. Komisija je navela da će rezultate financijske revizije ocjenjivati nadležne službe da bi provele prilagodbu troškova koje je prijavio tužitelj i kako bi, pokažu li se te prilagodbe povoljnima za Komisiju, one mogle imati utjecaja na buduća plaćanja ili dovesti do izdavanja naloga za povrat sredstava do visine preplaćenog iznosa.

9        Dopisom od 13. lipnja 2013. revizorsko društvo dostavilo je revizorsko izvješće tužitelju. Iz nacrta revizorskog izvješća tužitelj je saznao da se određeni troškovi koji su nastali prilikom realizacije projekata E 221 i E 255 ne mogu smatrati prihvatljivima. Konkretnije, kada je riječ o vanjskim troškovima vezanim uz predmetni zadatak, nacrt revizorskog izvješća utvrđuje da se oni ne mogu smatrati prihvatljivima s obzirom na to da je, sukladno naznakama koje je Komisija pružila, dodjela ugovora društvima koja pripadaju istoj grupi dopuštena samo oduzimanjem, od prihvatljivih troškova, svake poslovne dobiti koju je ostvario izvršitelj. Međutim, CESI je tužitelju pružio usluge pod tržišnim uvjetima ostvarujući tako profitnu maržu. Tužitelj je pozvan suglasiti se ili iznijeti eventualna očitovanja.

10      Tužitelj je iznio svoja očitovanja dopisom od 5. srpnja 2013. U tom pogledu, tužitelj je tvrdio da ne postoji bilo koji oblik nadzora nad CESI‑jem i da je dodjela predmetnih zadataka tomu društvu bila potpuno u skladu s načelima koje propisuje europsko i nacionalno zakonodavstvo. Preciznije, tužitelj je tvrdio da je dodjela tih zadataka, bez prethodno provedenog postupka nadmetanja, provedena zbog odstupanja predviđenih člankom 40. stavkom 3. točkama (c), (e) i (i) Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.) odnosno postojanja tehničkih razloga zbog kojih ugovor može izvršiti samo jedan gospodarski subjekt, tehničkih poteškoća koje bi proizašle iz eventualne nabave nove robe koja bi dovela do prekomjernog i neproporcionalnog povećanja troškova, te postojanja okvirnog sporazuma s CESI‑jem.

11      Dopisom od 18. lipnja 2014. Komisija je tužitelju dostavila konačno revizorsko izvješće (u daljnjem tekstu: revizorsko izvješće) koje je izradilo revizorsko društvo. U revizorskom izvješću ono je ponovilo gotovo sve prvotne zaključke iz nacrta, prihvatilo određene troškove koje je tužitelj prijavio te je uobličilo zaključke s obzirom na očitovanja tužitelja. Tužitelj je pozvan iznijeti eventualna očitovanja u roku od dva tjedna od primitka dopisa, u izostanku kojih bi Komisija izdala opomenu dužniku radi povrata iznosa od 414 101,72 eura za projekt E 221 i 80 769,67 eura za projekt E 255.

12      Dopisom od 15. srpnja 2014. tužitelj je odgovorio na Komisijin dopis i dostavio nova obrazloženja. Tužitelj je, primajući na znanje da je većina njegovih prethodnih očitovanja bila prihvaćena, osporavao zaključke navedenog revizorskog izvješća o izravnim vanjskim troškovima predmetnih zadataka. Tužitelj je inzistirao na činjenici da nije provodio nikakvu vrstu nadzora nad CESI‑jem koji je samo bio društvo s kojim je bio povezan, te nad njim nije imao nikakvih ovlasti upravljanja ili koordinacije sukladno članku 2497. talijanskog građanskog zakonika. Osim toga, tužitelj je objasnio razloge koji su ga naveli na primjenu postupka bez prethodnog poziva na nadmetanje za dodjelu predmetnih zadataka CESI‑ju na temelju izuzeća predviđenih člankom 40. stavkom 3. točkama (c), (e) i (i) Direktive 2004/17.

13      Nakon odgovora koji je tužitelj dao dopisom od 15. srpnja 2014. Komisija je naložila dopunu dokaznog postupka. Elektroničkom poštom od 13. veljače 2015. ona je od tužitelja zatražila dodatna obrazloženja o postupcima koji su doveli do dodjele CESI‑ju okvirnih sporazuma br. 3000034279 i 6000001506 bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje. Konkretno, Komisija je zatražila objašnjenje glede upućivanja na članak 40. stavak 3. točku (c) Direktive 2004/17 radi opravdanja naravi CESI‑ja kao jedinog gospodarskog subjekta zbog tehničkih specifičnosti javne nabave. Osim toga, Komisija je naznačila da izuzeće predviđeno člankom 40. stavkom 3. točkom (e) Direktive 2004/17 nije primjenjivo u ovom slučaju, s obzirom na to da se predmetna javna nabava odnosi na isporuku usluga, a ne roba.

14      Elektroničkom poštom od 23. ožujka 2015. tužitelj je odgovorio na Komisijine zahtjeve. Tužitelj je inzistirao na činjenici da ne provodi nikakav nadzor, upravljanje ili koordinaciju nad CESI‑jem te je tvrdio da je, dopisom od 5. srpnja 2013. već Komisiji skrenuo pozornost o pravnom okviru koji mu je dopuštao da izravno dodijeli, bez provedbe postupka prethodnog poziva na nadmetanje, predmetne zadatke CESI‑ju, što potvrđuje članak 40. Direktive 2004/17 koji u određenim slučajevima dopušta primjenu postupka bez prethodnog poziva na nadmetanje. Tužitelj je izjavio da je, zbog primjene specifičnih alata i računala koji su razvijeni zajedno s tužiteljem, CESI bio jedini gospodarski subjekt koji je mogao pružiti usluge vezane uz predmetne zadatke, s obzirom na to da bi činjenica slanja poziva drugim gospodarskim subjektima dovela do dodatnih troškova, značajnih odgoda i opasnosti od gubitka informacija u izvršenju tih usluga.

15      Dopisom od 6. srpnja 2015. Komisija je – primajući na znanje informacije prikupljene tijekom dopune dokaznog postupka te zaključujući da CESI nije bio društvo pod nadzorom tužitelja, već društvo s njime povezano nad kojime tužitelj nije provodio nikakav oblik upravljanja ili koordinacije – izmijenila svoj stav te je obavijestila tužitelja da se troškovi proizašli iz predmetnih zadataka, dodijeljeni izravno CESI‑ju, ne mogu smatrati prihvatljivim ne zbog nepoštovanja Komisijinih navoda u vezi s dodjelom ugovora društvima koja pripadaju istog grupi, već zbog nepoštovanja pravila koja se primjenjuju u području provedbe postupaka javne nabave. U tom pogledu, Komisija je utvrdila da je tužitelj mogao dodijeliti izravno CESI‑ju predmetne zadatke, a da prethodno nije morao provesti postupak poziva na nadmetanje, na temelju članka 40. stavka 3. točke (i) Direktive 2004/17, samo ako su okvirni sporazumi u koje pripadaju ti zadaci sklopljeni u skladu s tom direktivom. Komisija je također utvrdila da tužitelj nije ispunjavao teret dokaza predviđen člankom 40. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2004/17, s obzirom na to da nije dokazao da je zbog tehničkih kapaciteta svojstvenih uslugama obuhvaćenih okvirnim sporazumima povjerenih CESI‑ju, potonji bio jedino društvo kojemu je tužitelj mogao dodijeliti te okvirne sporazume. Konačno, Komisija je naznačila da izuzeće predviđeno člankom 40. stavkom 3. točkom (e) Direktive 2004/17 nije primjenjivo u ovom slučaju, s obzirom na to da se ono odnosi isključivo na javnu nabavu roba. Komisija je najavila da će u roku od mjesec dana izdati dvije opomene dužniku, jednu na iznos od 414 101,72 eura za projekt E 221 i drugu na iznos od 80 769,67 eura za projekt E 255.

16      Tužitelj je 21. rujna 2015. Općem sudu podnio tužbu za poništenje dopisa od 6. srpnja 2015. Ta tužba upisana je u tajništvu Općeg suda pod brojem predmeta T‑544/15.

17      Dopisom od 23. svibnja 2016. Komisijina je Glavna uprava za energetiku provodeći postupak povrata iznosa koji joj se duguje obavijestila tužitelja da su njegovi argumenti iznova ispitani u suradnji s nadležnim osobljem drugih glavnih uprava. Tim dopisom Komisija je potvrdila zaključke navedene u njezinu dopisu od 6. srpnja 2015. te je najavila da će u roku od mjesec dana izdati dvije opomene dužniku radi povrata iznosa, jednu na iznos od 414 101,72 eura za projekt E 221 i drugu na iznos od 80 769,67 eura za projekt E 255.

18      Dopisom od 14. lipnja 2016. Komisija je dostavila tužitelju dvije opomene dužniku, jednu na iznos od 414 101,72 eura za projekt E 221 i drugu na iznos od 80 769,67 eura za projekt E 255.

19      Rješenjem od 13. rujna 2016. Terna/Komisija (T‑544/15, neobjavljeno, EU:T:2016:513) Opći je sud odbacio tužbu podnesenu u tom predmetu kao očito nedopuštenu.

 Postupak i zahtjevi stranaka

20      Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 20. srpnja 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.

21      Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 4. listopada 2016. istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.

22      Tužitelj je svoja očitovanja na taj prigovor podnio 16. studenoga 2016.

23      Rješenjem od 17. veljače 2017. predsjednik petog vijeća Općeg suda odgodio je odluku o prigovoru nedopuštenosti do odluke o meritumu.

24      Na temelju članka 106. stavka 3. Poslovnika, ako stranke ne podnesu zahtjev za zakazivanje rasprave u roku od tri tjedna od kada su stranke obaviještene o zatvaranju pisanog dijela postupka, Opći sud može odlučiti o tužbi bez provođenja usmenog dijela postupka. U ovom slučaju Opći je sud, u nedostatku takvog zahtjeva, a smatrajući da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen, o tužbi odlučio bez provođenja usmenog dijela postupka.

25      Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:

–        poništi dopise od 6. srpnja 2015., 23. svibnja i od 14. lipnja 2016. (u daljnjem tekstu: pobijani akti).

–        spoji ovaj postupak s predmetom T‑544/15 sukladno članku 68. stavku 1. Poslovnika;

–        naloži Europskoj komisiji snošenje troškova.

26      Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

–        odbaci tužbu kao nedopuštenu i, podredno, odbije je kao neosnovanu;

–        naloži tužitelju snošenje troškova.

27      Zahtjev za spajanje ovog predmeta s predmetom T‑544/15 postao je bespredmetan i stoga nije potrebno odlučiti o drugom tužbenom zahtjevu tužitelja, s obzirom na to da je Opći sud rješenjem od 13. rujna 2016. Terna/Komisija (T‑544/15, neobjavljeno, EU:T:2016:513) odbacio tužbu podnesenu u tom predmetu kao očito nedopuštenu.

 Pravo

 Prigovor nedopuštenosti

28      Komisija ističe nedopuštenost tužbe zbog toga što pobijani akti nisu akti koji se mogu pobijati tužbom za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a. Komisija tvrdi u tom pogledu da pobijani akti ne predstavljaju akte kojima se konačno određuje njezino stajalište, a niti konačne akte, nego da se radi o pripremnim aktima za mogući postupak povrata. Komisija tvrdi da bi samo jedna moguća i naknadna odluka o izdavanju opomene dužniku mogla biti predmet tužbe za poništenje.

29      Tužitelj osporava Komisijine argumente i tvrdi da pobijani akti predstavljaju konačne akte koji stvaraju obvezujuće pravne učinke, kao što je povrat iznosa, koji mogu utjecati na njegove interese na način da bitno mijenjaju njegov pravni položaj. U tom pogledu, on ponajprije tvrdi da Komisija ne vodi računa o tome da je platio, uvjetno, 12. kolovoza 2016., iznose koje zahtijeva Komisija kako bi izbjegao da počnu teći zatezne kamate i da prema tome, u toj situaciji, Komisija neće donijeti naknadnu odluku, prema njezinim navodima jedini akt koji se može pobijati. Nadalje, tužitelj tvrdi da, ako se protiv pobijanih akata ne može podići tužba sukladno članku 263. UFEU‑a, jedini akt koji se može pobijati jest onaj koji Komisija usvaja po isteku roka zadanog za plaćanje po opomeni dužniku, odnosno kada se primjenjuje odgođena sankcija, i da bi to bilo protivno temeljnim načelima prava. Konačno, tužitelj tvrdi da će mu u slučaju odbacivanja tužbe zbog nedopuštenosti Opći sud oduzeti njegovo pravo na djelotvornu pravnu zaštitu.

30      U tom pogledu, treba podsjetiti da su prema ustaljenoj sudskoj praksi, akti ili odluke koji mogu biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a samo one mjere koje stvaraju obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese tužitelja, bitno mijenjajući njihovu pravnu situaciju (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9.; od 5. listopada 1999., Nizozemska/Komisija, C‑308/95, EU:C:1999:477, t. 26. i od 29. siječnja 2002., Van Parys i Pacific Fruit Company/Komisija, T‑160/98, EU:T:2002:18, t. 60.).

31      Preciznije, kada je riječ o aktima koji se donose u nekoliko stadija, osobito po okončanju internog postupka iz iste sudske prakse proizlazi da, načelno, akti koji se mogu pobijati jesu samo mjere koje konačno određuju položaj te institucije nakon završetka tog postupka, osim prijelaznih mjera čija je svrha priprema konačne odluke (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 10., i od 14. prosinca 2006., Njemačka/Komisija, T‑314/04 i T‑414/04, neobjavljena, EU:T:2006:399, t. 38.).

32      U ovom slučaju, treba istaknuti da, kao što se podsjeća u točki 4. ove presude, sukladno članku 9. Uredbe br. 680/2007 po svakom raspisivanju natječaja za prijedloge za dodjelu financijske potpore, Komisija odlučuje o iznosu financijske potpore koja se dodjeljuje izabranim projektima i dijelovima projekata i točno navodi uvjete i metode njihove provedbe.

33      Stoga pobijani akti ulaze u kontekst odluka od 2. prosinca 2008. i od 21. svibnja 2010. koje obvezuju Komisiju i tužitelja. Te Komisijine odluke znače prihvaćanje podnesenih prijedloga, odnosno suglasnost volja onih koji ih predlažu, s jedne strane, i Komisije, s druge strane, a da pritom Uredba br. 680/2007 ne predviđa da se ta suglasnost volja mora uobličiti u ugovor.

34      U tom kontekstu, Komisijini dopisi od 23. svibnja i 14. lipnja 2016. u okviru kojih potonja izražava, konačno, svoje namjere u odnosu na korisnika potpore, na temelju odluke o dodjeli financijske potpore, mogu se kvalificirati samo kao akti koji se mogu pobijati s obzirom na to da se njima određuju iznosi za koje Komisija smatra da ih je potrebno naknaditi od korisnika potpore i koje potonji mora naknaditi, uz mogućnost podnošenja tužbe, izvršavajući volju Komisije.

35      Osim toga, s obzirom na to da je povrat proveden, Komisija neće usvojiti eventualnu odluku nakon izdavanja opomene dužniku. Prema tome, oduzeti tužitelju pravo osporavati iznose koje je naknadio moglo bi ugroziti njegovo pravo na djelotvoran pravni lijek. Bilo bi stoga protivno pravu na dobru upravu poticati tužitelja da ne plati iznose koje je dužan prema opomeni dužniku kako bi bila usvojena eventualna odluka nakon izdavanja opomene dužniku, koja bi se mogla pobijati na temelju članka 263. UFEU‑a.

36      Iz prethodno navedenog proizlazi da prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Komisija treba odbiti kada je riječ o dopisu od 14. lipnja 2016., koji služi kao popratni dopis opomenama dužniku navedenim u točki 18. ove presude i dopisu od 23. svibnja 2016. na temelju kojega je Komisijina Glavna uprava za energetiku odredila konačni stav te institucije o meritumu predmeta, nakon što je posljednji put ispitala tužiteljeve argumente te se također savjetovala s nadležnim osobljem drugih glavnih uprava. Nasuprot tomu, tužbu treba odbaciti kao nedopuštenu u dijelu u kojem je usmjerena protiv dopisa od 6. srpnja 2015., koji je već bio predmet tužbe koja je odbačena rješenjem od 13. rujna 2016. Terna/Komisija (T‑544/15, neobjavljeno, EU:T:2016:513) (vidjeti gore navedene točke 16. i 19.), koje je postalo konačno.

 Meritum

37      U prilog svojoj tužbi, tužitelj ističe četiri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji, u bitnome, na nepostojanju dokaza i obrazloženja u pobijanim aktima, pogrešnoj primjeni članaka 14. i 37. Direktive 2004/17 i pogrešnoj primjeni članka III.3.7. stavaka 1., 4. i 6. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i od 21. svibnja 2010., drugi, na pogrešnoj primjeni članka 40. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/17; treći, na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja i četvrti, istaknut podredno, na povredi načela proporcionalnosti.

38      Uvodno, treba istaknuti da tužitelj u više navrata u tužbi tvrdi da je predmetne zadatke trebalo ispitati neovisno o okvirnim sporazumima potpisanim s CESI‑jem između 2009. i 2011., kojima su obuhvaćeni. Tužitelj smatra da je ta suštinska pogreška uvjetovala kasniju Komisijinu analizu, jer razmatranja gospodarske naravi, koja su zasigurno relevantna kada je riječ o sklapanju okvirnih sporazuma, to nisu kada je riječ o predmetnim zadacima, što je dovelo do toga da troškovi povezani s tim zadacima nisu smatrani prihvatljivima.

39      U ovom slučaju, kao prvo, treba zaključiti da tužitelj proturječi samom sebi u tužbi. Iako je više puta osporavao vezu između predmetnih zadataka i okvirnih sporazuma, u drugim slučajevima je više puta tvrdio da su ti zadaci povezani i pripadaju u okvirne sporazume. Naime, tužitelj u tužbi sam ograničava taj odnos tvrdeći da predmetne zadatke treba ocjenjivati u širem okviru odnosa koji postoje između njega i CESI‑ja, koji su uređeni okvirnim sporazumima koje su oni sklopili između 2009. i 2011. Osim toga, tužitelj u okviru svojeg trećeg tužbenog razloga tvrdi da zakonitost izravne dodjele predmetnih zadataka upravo proizlazi iz Komisijina neosporavanja dodjele bez provedbe postupka prethodnog poziva na nadmetanje iz okvirnog sporazuma br. 3000034279 u koji pripadaju ti zadaci. Nasuprot tomu, tužitelj također u tužbi tvrdi da okvirni sporazumi nisu relevantni u pogledu projekata E 221 i E 255 i da se, prema tome, Komisija trebala ograničiti samo na ispitivanje izravnih dodjela predmetnih zadataka CESI‑ju prekoračenjem okvirnih sporazuma. Prema tome, iz prethodno navedenog proizlazi da tužitelj ne može predbaciti Komisiji, s jedne strane, da se usredotočila jedino na zakonitost okvirnih sporazuma i, s druge strane, da je zaključila o zakonitosti svake izravne dodjele predmetnih zadataka upravo iz prethodne zakonitosti okvirnih sporazuma.

40      Kao drugo, treba istaknuti da definicija okvirnog sporazuma iz članka 1. stavka 4. Direktive 2004/17 određuje da je to sporazum između jednog ili više naručitelja, i jednog ili više gospodarskih subjekata, a čija je svrha utvrditi uvjete kojima se uređuju ugovori koji se sklapaju tijekom određenog razdoblja, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predviđenih količina. Iz te definicije proizlazi da se javna nabava utemeljena na tim okvirnim sporazumima dodjeljuje pod uvjetima određenima u okvirnom sporazumu te da su sve javne nabave provedene tijekom ukupnog trajanja okvirnog sporazuma neraskidivo povezane s okvirnim sporazumom koji će određivati cijenu, količinu i uvjete.

41      Kao treće, treba istaknuti da, sukladno članku 17. stavku 2. Direktive 2004/17 naručitelji ne smiju izbjegavati primjenu ove direktive dijeljenjem vrijednosti radova ili određene količine predložene nabave.

42      Prema tome, s obzirom na Direktivu 2004/17 i zbog bliske povezanosti između okvirnih sporazuma i predmetnih zadataka koji su izravno dodijeljeni CESI‑ju na temelju potonjih, ocjena zakonitosti dodjele predmetnih zadataka, neovisno o dodjeli okvirnih sporazuma s kojima su neizbježno i neraskidivo povezani, bila bi jasno protivna toj direktivi.

43      Posljedično, Komisija je pravilno ocijenila da je zakonitost izravne dodjele predmetnih zadataka CESI‑ju u bliskoj vezi s dodjelom okvirnih sporazuma o kojima oni ovise.

44      S obzirom na ta uvodna razmatranja treba ispitati tužbene razloge koje je istaknuo tužitelj.

 Prvi tužbeni razlog koji se temelji, u bitnome, na neizvođenju dokaza i obrazloženja u pobijanim aktima, pogrešnoj primjeni članaka 14. i 37. Direktive i pogrešnoj primjeni članka III.3.7. stavaka 1., 4. i 6. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i od 21. svibnja 2010.

45      Taj se tužbeni razlog sastoji, u bitnome, od triju dijelova, koji se temelje, prvi, na neizvođenju dokaza i obrazloženja u pobijanim aktima, drugi, na pogrešnoj primjeni članaka 14. i 37. Direktive 2004/17 i, treći, na pogrešnoj primjeni članka III.3.7. stavaka 1., 4. i 6. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i od 21. svibnja 2010., zbog pretjerano formalističke primjene Direktive 2004/17.

–       Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na neizvođenju dokaza i obrazloženja u pobijanim aktima

46      Tužitelj u bitnome smatra da su pobijani akti zahvaćeni neizvođenjem dokaza i nedostatnim obrazloženjem, jer se Komisija temeljila na pogrešnom tumačenju primjenjivih odredbi i nepravilnom uobličenju odnosa između predmetnih zadataka i okvirnih sporazuma.

47      U tom pogledu, tužitelj tvrdi da se uvijek alternativno, a ne kumulativno pozivao na odstupanje iz članka 40. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/17 koje obuhvaća samo okvirne sporazume, i to navedene u članku 40. stavku 3. točki (i) navedene direktive, iz okvirnih sporazuma. Tužitelj smatra da je Komisija trebala ocijeniti postoji li tehnička specifičnost u smislu članka 40. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/17 koja opravdava dodjelu bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje, s obzirom na te zadatke, a ne s obzirom na okvirne sporazume.

48      Osim toga, tužitelj ističe očitu pogrešnu narav sažetog obrazloženja koje je iznijela Komisija zbog toga što potonja nije nikada dala odgovor na tužiteljeva očitovanja o postojanju tehničkih razloga koji opravdavaju dodjelu, bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje, predmetnih zadataka CESI‑ju.

49      Konačno, tužitelj tvrdi da je Komisija na pogrešan način isključila iz naknade koju je zatražio tužitelj troškove koji se odnose na predmetne zadatke dodijeljene izravno CESI‑ju, pozivajući se na pretpostavku da su okvirni sporazumi na koje navedeni zadaci upućuju sklopljeni bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje, uz povredu odredaba Europske unije o provedbi postupaka javne nabave.

50      Komisija osporava tužiteljeve argumente.

51      Treba podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi obveza obrazlaganja akta koji negativno utječe na neku osobu, a koja proizlazi iz načela poštovanja prava obrane, ima za cilj, s jedne strane, pojedincu dati dostatnu uputu o tome je li mjera osnovana ili sadržava li eventualno neku pogrešku koja omogućuje osporavanje njezine valjanosti pred sudom Unije te, s druge strane, omogućiti tom sudu da provede nadzor zakonitosti te mjere (vidjeti presudu od 15. studenoga 2012., Vijeće/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, t. 49. i navedenu sudsku praksu).

52      Obrazloženje koje je potrebno prema članku 296. UFEU‑a mora jasno i nedvojbeno izložiti obrazloženje institucije, autora akta, tako da omogući pojedincima da saznaju razloge za poduzete mjere, a nadležnom sudu da provede nadzor (vidjeti presudu od 15. studenoga 2012., Vijeće/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, t. 50. i navedenu sudsku praksu).

53      Međutim, obrazloženje mora biti prilagođeno prirodi predmetnog akta i kontekstu u kojem je usvojen. Zahtjev za obrazloženje treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, osobito prema sadržaju akta, prirodi navedenih razloga i mogućem interesu adresata i drugih osoba na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi da dobiju objašnjenja. Nije nužno da obrazloženje sadržava sve relevantne činjenične i pravne elemente, i to stoga što se njegova dostatnost mora procjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst već i u odnosu na njegov kontekst i skup pravnih pravila koja uređuju predmetnu materiju. Osobito, akt koji negativno utječe na neku osobu u dovoljnoj je mjeri obrazložen ako je donesen u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi što joj omogućuje da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi (vidjeti presudu od 15. studenoga 2012., Vijeće/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, t. 53. i 54. i navedenu sudsku praksu).

54      Kao prvo, treba istaknuti da je, kao što je već navedeno u točkama 39. do 43. ove presude, Komisija pravilno ocijenila zakonitost izravne dodjele predmetnih zadataka CESI‑ju u bliskoj vezi s dodjelom okvirnih sporazuma o kojima oni ovise. Slijedi da su tužiteljevi prigovori o nepravilnom uobličenju odnosa između predmetnih zadataka i okvirnih sporazuma neutemeljeni.

55      Kao drugo, iz pobijanih akata proizlazi da je Komisija iznijela razloge zbog kojih je ocijenila da troškove, koji su vezani uz predmetne zadatke izravno dodijeljene CESI‑ju u okviru projekata E 221 i E 255, treba smatrati neprihvatljivim i da razlozi koje je iznio tužitelj za odstupanje od pravila o provedbi postupaka javne nabave nisu ni tehnički ni zakonski prihvatljivi. Dakle, dopisom od 6. srpnja 2015. Komisija je navela da ti zadaci nisu bili predmet postupka poziva na nadmetanje prilikom njihove dodjele i da je, stoga, mogućnost za tužitelja da ih izravno dodijeli CESI‑ju ovisila o sukladnosti provedenog postupka sklapanja okvirnih sporazuma, u koje pripadaju predmetni zadaci, s Direktivom 2004/17, sukladno članku 14. stavcima 2. i 3. te direktive. Komisija u tom pogledu tvrdi da obrazloženja koja je pružio tužitelj, koja se temelje na tehničkoj naravi očekivanih poslova, nisu mogla opravdati izravnu dodjelu okvirnih sporazuma. Osim toga, dopisom od 23. svibnja 2016. Komisija je tužitelju navela da iznesena objašnjenja nisu mogla promijeniti ocjene koje se odnose na dopis od 6. srpnja 2015. koje treba smatrati konačnima te je najavila da će u roku od mjesec dana izdati dvije opomene dužniku radi povrata iznosa, jednu na iznos od 414 101,72 eura za projekt E 221 i drugu na iznos od 80 769,67 eura za projekt E 255. Konačno, Komisija je tužitelju dostavila dvije opomene dužniku 14. lipnja 2016.

56      Iz prethodnog proizlazi da su pobijani akti ishod prepiske tijekom koje je Komisija u dovoljnoj mjeri obrazložila pravne i činjenične okolnosti na kojima je temeljila svoje odluke te je odgovorila na sve primjedbe koje je iznio tužitelj. Prema tome, pobijani akti nastali su u kontekstu u kojem je tužitelj mogao shvatiti doseg mjera koje su prema njemu poduzete te su akti, slijedom toga, dostatno obrazloženi.

57      Konačno, pitanje može li sklapanje okvirnog sporazuma kršenjem pravila Unije u području provedbe postupaka javne nabave isključiti troškove koji se odnose na zadatke koji pripadaju u taj okvirni sporazum ulazi u ispitivanje o meritumu predmeta a ne o obliku pobijanih akata. Stoga su ta razmatranja, čak i pod pretpostavkom da su dovoljno precizno obrazložena, bespredmetna u okviru prigovora koji se odnosi na nedostatak obrazloženja i može ih se samo odbiti.

58      Iz prethodno navedenog proizlazi da prvi dio prvog tužbenog razloga treba odbiti.

–       Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na pogrešnoj primjeni članaka 14. i 37. Direktive 2004/17.

59      Tužitelj tvrdi da je Komisija pogrešno zaključila da korištenje podizvođenja pruža dokaze kojima se isključuje postojanje tehničkih razloga koji bi opravdavali dodjeljivanje ugovora o javnoj nabavi bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje sukladno članku 40. stavku 3. točki (c) Direktive 2004/17. Tužitelj smatra u tom pogledu da odredba koja predviđa podizvođenje, odnosno članak 37. Direktive 2004/17 ne isključuje iz svojeg područja primjene javnu nabavu dodijeljenu bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje i da, analogno tomu, članak 40. Direktive 2004/17 ne predviđa da, u slučaju izravne dodjele bez postupka poziva na nadmetanje, određeni gospodarski subjekt mora osobno izvršiti sve poslove koji su predmet javne nabave.

60      Tužitelj dodaje i da, u svakom slučaju, korištenje podizvođenja ima veze samo s jednim od predmetnih zadataka te je bilo predviđeno u korist ograničenog broja subjekata i za aktivnosti koje su u cijelosti sekundarne i sporedne, minorne važnosti, koje za izvršenje navedenog zadatka nemaju nikakvu posebnu vrijednost. Osim toga, tužitelj tvrdi da su poslovi koje obavlja podizvođač bili drugačiji od onih koji su tehnički specifični.

61      Komisija osporava tužiteljeve argumente.

62      Treba podsjetiti da, iako članak 37. Direktive 2004/17 dopušta naručiteljima da jedan dio predmetnog ugovora o javnoj nabavi podizvedu putem trećih osoba, članak 40. stavak 2. te direktive određuje da naručitelji mogu odabrati između otvorenog, ograničenog ili pregovaračkog postupka za provedbu javne nabave pod uvjetom da je poziv na nadmetanje bio proveden. Osim toga, članak 40. stavak 3. točka (c) te direktive propisuje da naručitelji mogu koristiti neki postupak bez poziva na nadmetanje kada, zbog tehničkih razloga ugovor može izvršiti samo određeni gospodarski subjekt.

63      U ovom slučaju, treba istaknuti da korištenje drugih gospodarskih subjekata radi isporuke određene usluge samo po sebi isključuje da bi ta usluga mogla pripadati pod odstupanje predviđeno člankom 40. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2004/17. Naime, kao što to proizlazi iz sudske prakse, primjena članka 40. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/17 podliježe dvama uvjetima, odnosno, s jedne strane, da postoji tehnička specifičnost usluga koje su predmet javne nabave i, s druge strane, da ta specifičnost čini apsolutno nužnim dodjeljivanje navedenog ugovora određenom gospodarskom subjektu (vidjeti, prema analogiji, presudu od 2. lipnja 2005., Komisija/Grčka, C‑394/02, EU:C:2005:336, t. 34.).

64      Međutim, okvirni sporazumi potpisani s CESI‑jem, u koje pripadaju predmetni zadaci, dopuštaju korištenje podizvođenja, s obzirom na to da su aktivnosti s odgovarajućim podizvođačima bile navedene u okvirnim sporazumima. Prema tome, treba smatrati da je tužitelj ocijenio da su drugi gospodarski subjekti bili, načelno, sposobni obaviti njegove aktivnosti (vidjeti, u tom smislu i prema analogiji, presudu od 2. lipnja 2005., Komisija/Grčka, C‑394/02, EU:C:2005:336, t. 37.). Treba stoga zaključiti da nije bilo apsolutno nužno dodijeliti te okvirne sporazume CESI‑ju, s obzirom na to da potonji nije bio jedini subjekt koji raspolaže znanjem za izvođenje predmetnih poslova.

65      Posljedično, ne može se prihvatiti da korištenje drugih gospodarskih subjekata, čak i ako se radi o marginalnom slučaju, ograničenom broju subjekata ili sekundarnim aktivnostima, ne isključuje da bi ta usluga mogla pripadati pod odstupanje predviđeno člankom 40. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2004/17.

66      U tim okolnostima drugi dio prvog tužbenog razloga treba odbiti.

–       Treći dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na pogrešnoj primjeni članka III.3.7. stavaka 1., 4. i 6. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i 21. svibnja 2010.

67      Tužitelj ističe pogrešnu primjenu članka III.3.7. stavaka 1., 4. i 6. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i 21. svibnja 2010. zbog pretjerano formalističke primjene Direktive 2004/17.

68      U tom pogledu, tužitelj tvrdi da članak III.3.7. stavak 1. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i 21. svibnja 2010. ne predviđa obvezu prethodnog korištenja otvorenih ili ograničenih postupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, nego zahtijeva samo općenitiju obvezu izlaganja troškova koji su „razumni i opravdani, koji poštuju zahtjeve dobrog financijskog upravljanja, osobito u području ušteda i efikasnosti”. Tužitelj tvrdi da je, iako je legitimno propustio pokrenuti postupak poziva na nadmetanje u pravom smislu za dodjelu ugovora CESI‑ju, vodio detaljne pregovore s CESI‑jem ishodivši od tog subjekta znatne popuste. Stoga, tužitelj prigovara Komisiji da je pretjerano formalistički primijenila Direktivu 2004/17 s obzirom na to da je potonja samo utvrdila da troškovi koji proizlaze iz ugovora izravno dodijeljenih CESI‑ju nisu bili prihvatljivi samo zbog činjenice da su dodijeljeni bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje, bez meritorne provjere jesu li ti ugovori bili povoljni s gospodarske strane i jesu li ti troškovi bili razumni i opravdani.

69      Komisija osporava tužiteljeve argumente.

70      Treba istaknuti da je načelo poziva na nadmetanja među ponudama temelj cjelokupne javne nabave koja se financira u potpunosti ili djelomično iz proračuna Unije, isto kao i načela transparentnosti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije kao što je određeno člankom 102. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.).

71      Treba podsjetiti da se predmetnom javnom nabavom, s obzirom na to da ih djelomično financira Unija, moraju poštovati pravila u području provedbe javnih nabava. Među tim pravilima, članak III.2.5. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i 21. svibnja 2010. određuje načelo prema kojem u slučaju dodjele aktivnosti koje su predmet financiranja trećih osoba, korisnik mora poštovati pravila koja se primjenjuju u području provedbe javnih nabava, predviđena zakonodavstvom Unije. Međutim, sukladno članku 40. stavku 2. Direktive 2004/17, za provedbu svojih javnih nabava naručitelji mogu primijeniti otvoreni, ograničeni ili pregovarački postupak, ako je, osim u slučaju iznimki predviđenih stavkom 3. toga članka, nadmetanje provedeno.

72      U ovom slučaju, djelotvornost u smislu troškova dodjele aktivnosti vanjskim subjektima ne izuzima od obveze poštovanja odredbi članka III.2.5. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i od 21. svibnja 2010. Tužitelj se poziva na članak III.3.7. točku (f) Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i 21. svibnja 2010. tvrdeći da troškovi aktivnosti, kako bi bili prihvatljivi, moraju biti razumni, opravdani i zadovoljavati načela dobrog financijskog upravljanja. On tvrdi da ta načela nisu ni na koji način povrijeđena prilikom dodjele okvirnih sporazuma CESI‑ju bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje, s obzirom na to da je mu je CESI dao značajne popuste. Međutim, iako taj vid može biti značajan prilikom provedbe postupaka javne nabave, niti u jednom slučaju ne može opravdati izuzeće od pravila njihove provedbe i ne jamči da je aktivnost povjerena sukladno politikama Unije, osobito pravilima koja se odnose na javnu nabavu.

73      U tom kontekstu Komisija primjećuje, u svojim dopisima od 6. srpnja 2015. i od 23. svibnja 2016. da izravna dodjela okvirnih sporazuma, u koje pripadaju predmetni zadaci, nije opravdana argumentima koji se temelje na tehničkim specifičnostima nabave, sukladno kojima nabavu može izvršiti samo određeni gospodarski subjekt. Prema tome, zbog nepoštovanja pravila predviđenih zakonodavstvom Unije koja su primjenjiva u području javnih nabava prilikom izravne dodjele navedenih okvirnih sporazuma bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje, troškovi predmetnih zadataka ne mogu se smatrati prihvatljivima, iako su razumni i opravdani.

74      Iz naprijed navedenoga slijedi da treći dio prvog tužbenog razloga treba odbiti, i posljedično prvi tužbeni razlog u cijelosti.

 Drugi tužbeni razlog koji se temelji na pogrešnoj primjeni članka 40. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/17

75      Tužitelj tvrdi da činjenica da je CESI‑ju bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje povjerio usluge koje ne bi mogao izvršavati vlastitim sredstvima zapravo predstavlja odluku koja je bila neophodna s obzirom na to da je CESI bio jedini gospodarski subjekt sposoban za pružanje tih usluga. Tužitelj tvrdi, stoga, da izbor CESI‑ja pripada u izuzeće predviđeno člankom 40. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2004/17.

76      Tužitelj smatra da je podnio precizne navode i opravdanja o dosegu tehničkih specifičnosti usluga koje su izravno dodijeljene CESI‑ju na temelju kojih su dokazani razlozi zbog kojih je dodjela CESI‑ju bila neophodna i, u svakom slučaju, ekonomski isplativija. U tom pogledu tužitelj tvrdi da je CESI jedini gospodarski subjekt koji je sposoban pružiti potrebnu podršku zbog sposobnosti u upravljanju ili korištenju softvera Spira, Promed, Sicre i Wcreso i alata Grare, koji se koriste za okvirni sporazum br. 3000034279, koji se odnosi na projekt E 255, i okvirni sporazum br. 3000029140, koji se odnosi na projekt E 221. Preciznije, tužitelj tvrdi da bi mu uvjeti ugovora sklopljenog s eventualnim drugim gospodarskim subjektom bili manje povoljni, da bi rokovi izvršenja bili dulji i da bi mogle biti počinjene određene pogreške ili da bi podaci mogli biti izgubljeni.

77      Nadalje, tužitelj smatra da, prema sudskoj praksi, kontinuitet projekata predstavlja valjani tehnički razlog za izravnu dodjelu određenom subjektu. U tom pogledu on tvrdi da je dokazao da nisu postojale razumne alternative izravnoj dodjeli predmetnih zadataka CESI‑ju te je, zbog postojanja veze između predmetnih zadataka i aktivnosti koje su prethodno provedene u okviru okvirnih sporazuma, dodijelio te zadatke CESI‑ju bez postupka prethodnog poziva na nadmetanje.

78      Komisija osporava tužiteljeve argumente.

79      Iz članka 40. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/17 proizlazi da naručitelji mogu koristiti postupak bez prethodnog poziva na nadmetanje osobito kada, zbog tehničkih ili umjetničkih razloga ili razloga koji su u vezi sa zaštitom isključivih prava ugovor može izvršiti samo određeni gospodarski subjekt.

80      Osim toga, treba podsjetiti da, kao što to proizlazi iz sudske prakse, primjena članka 40. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/17 podliježe dvama uvjetima, odnosno, s jedne strane, da postoji tehnička specifičnost radova koji su predmet javne nabave i, s druge strane, da ta tehnička specifičnost čini apsolutno nužnim dodjeljivanje navedenog ugovora određenom poduzetniku (vidjeti, prema analogiji, presudu od 2. lipnja 2005., Komisija/Grčka, C‑394/02, EU:C:2005:336, t. 34.).

81      Kao odstupanja od pravila postupaka za provedbu javne nabave, treba također podsjetiti da odredbe članka 20. stavka 2. točke (c) Direktive Vijeća 93/38/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL 1993., L 199, str. 84.) koja sadržava odredbe istovjetne onima iz članka 40. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/17, treba tumačiti usko. Osim toga, teret dokaza je na stranci koja se želi pozvati na te odredbe (presuda od 2. lipnja 2005., Komisija/Grčka, C‑394/02, EU:C:2005:336, t. 33.).

82      U ovom slučaju, tužitelj tvrdi da poslovi koji pripadaju u usluge koje on sam ne može obavljati, pomoću svojih vlastitih sredstava, pripadaju u izuzetak predviđen člankom 40. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2004/17, s obzirom na to da je CESI bio jedini gospodarski subjekt koji je u stanju obaviti te poslove.

83      Treba zaključiti da tužitelj, na kojemu je teret dokazivanja, ne navodi nikakvu tehničku specifičnost, niti ikakav razlog za takvu specifičnost, pod pretpostavkom da postoji, koja bi činila povjeravanje obavljanja tih poslova CESI‑ju apsolutno nužnim. U tom pogledu, tužitelj samo skreće pažnju na okolnost prema kojoj aktivnosti koje su predmet navedenih poslova uključuju korištenje softvera ili programa koje on i CESI već zajednički koriste. Treba istaknuti da, kao što to ističe i Komisija, okolnost da CESI koristi softvere kojima je i tužitelj vlasnik, sigurno predstavlja čimbenik usporedbe s ostalim konkurentskim subjektima, ali ne može opravdati, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 80. ove presude, a priori isključenje svakog drugog gospodarskog subjekta zbog navodno jedinstvenih sposobnosti CESI‑ja. Naime, ništa ne sprječava tužitelja da u slučaju povoljnije ponude od CESI‑jeve dodijeli licencu za korištenje predmetnog softvera ili programa novom gospodarskom subjektu. Između ostalog, treba istaknuti da licenca za programe ili softvere ne predstavlja isključivo pravo koje bi nametalo nemogućnost korištenja drugih gospodarskih subjekata za provođenje predmetnih aktivnosti. Drukčije ne bi trebalo biti jer, ako bi se moglo pozvati na prethodne profesionalne odnose s naručiteljem kako bi se isključilo bilo kakav postupak prethodnog poziva na nadmetanje u slučaju novih javnih nabava, cilj pokretanja javnih nabava kojima teži Direktiva 2004/17 bio bi neizbježno kompromitiran i to bi dovelo do paradoksalnog rezultata sprječavanja tržišnog natjecanja u korist izvršitelja.

84      Osim toga, kada je riječ o tužiteljevim objašnjenjima kojima se opravdava izravna dodjela spornih poslova CESI‑ju zbog toga što bi uvjeti ugovora sklopljenog s bilo kojim drugim društvom bili manje povoljni, što bi rokovi izvršenja bili dulji ili bi mogle biti počinjene određene pogreške i određeni podaci izgubljeni, treba istaknuti da bi navodni problemi prilagodbe prilikom prelaska s jednog pružatelja na drugog i dodatni troškovi koje bi ta prilagodba mogla izazvati, na koje se poziva tužitelj, logički pretpostavljali da bi promjena gospodarskog subjekta CESI‑ja za drugog ponuditelja bila tehnički moguća. Naime, tužitelj se nikada nije pozvao na razlog tehničke nekompatibilnosti koja bi objektivno sprječavala drugog gospodarskog subjekta da pruža iste usluge, tako da je, kao što je to izneseno u točki 80. ove presude, bilo apsolutno neophodno izabrati samo jednog gospodarskog subjekta. U svakom slučaju, potrebno je, osim toga, navesti da tužitelj nije niti u jednom trenutku podnio brojke ili podatke na temelju kojih se dokazuje da bi ugovor sklopljen s bilo kojim drugim društvom značio znatno više troškove s duljim rokovima izvršenja.

85      Konačno, kada je riječ o kontinuitetu radova, treba istaknuti da je, doista, cilj osiguravanja kontinuiteta radova vezanih uz složene projekte tehnička okolnost kojoj treba pridati značaj. Međutim, sama tvrdnja o složenoj i delikatnoj naravi svih radova nije dostatna da bi se dokazalo da ih se ne može povjeriti samo jednom gospodarskom subjektu (vidjeti, prema analogiji, presudu od 14. rujna 2004., Komisija/Italija, C‑385/02, EU:C:2004:522, t. 21.). Međutim, u ovom slučaju, tužitelj je općenito naveo da bi korištenje bilo kojeg drugog gospodarskog subjekta povećalo troškove i produljilo rokove a da nije pružio objašnjenja na temelju kojih se dokazuje nužnost korištenja samo jednog gospodarskog subjekta. Izostanak drugih razumnih rješenja nije referentni kriterij za određivanje zakonitosti izravne dodjele određenom gospodarskom subjektu, koji bi pretpostavljao, nasuprot tomu, apsolutnu nužnost takve dodjele, kako je utvrđeno sudskom praksom. Prema tome, veza između prethodnih aktivnosti koje je CESI obavio za tužitelja, u okviru okvirnih sporazuma, i predmetnih zadataka ne može predstavljati razlog u tom smislu.

86      Budući da tužitelj nije uspio dokazati da se, zbog tehničkih razloga, u smislu članka 40. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/17, okvirni sporazumi kojima pripadaju predmetni zadaci mogu povjeriti samo CESI‑ju, drugi tužbeni razlog treba odbiti.

 Treći tužbeni razlog, koji se odnosi na povredu načela legitimnog očekivanja

87      Kao prvo, tužitelj tvrdi da su pobijani akti protivni načelu zaštite legitimnih očekivanja s obzirom na to da je Komisija smatrala neprihvatljivim troškove koji potječu od zadataka vezanih uz okvirni sporazum br. 3000034279 koji potonja nije nikada osporavala bez obzira na obavijest o dodjeli toga okvirnog sporazuma u Službenom listu Europske unije 7. srpnja 2010. U tom pogledu, tužitelj tvrdi da je obavijest o dodjeli u Službenom listu Europske unije kojom se obavještava o dodjeli ugovora o javnoj nabavi određenom gospodarskom subjektu nakon pregovaračkog postupka bez prethodnog poziva na nadmetanje, a da ni Komisija ni drugi gospodarski subjekt ne osporavaju tu dodjelu ili podnose zahtjeve za pravnu zaštitu sukladno članku 2.f Direktive 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. o izmjeni direktiva Vijeća 89/665/EEZ i 92/13/EEZ u vezi s poboljšanjem učinkovitosti postupaka pravne zaštite koji se odnose na sklapanje ugovora o javnoj nabavi (SL 2007., L 335, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.) okolnost koja može dovesti do legitimnog očekivanja kada je riječ o regularnosti provedenog postupka.

88      Kao drugo, tužitelj osporava primjenjivost odredaba Direktive 2004/17 u ovom slučaju na temelju vrijednosti, s jedne strane, značajnog broja predmetnih zadataka, koji je niži od praga relevantnosti iz članka 16. točke (a) te direktive.

89      Komisija osporava tužiteljeve argumente.

90      Kao prvo, treba podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, pravo pozivanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja obuhvaća svakog pojedinca prema kojem Unijina institucija stvara utemeljena očekivanja (vidjeti presudu od 11. ožujka 1987., Van den Bergh en Jurgens i Van Dijk Food Products (Lopik)/EEZ, 265/85, EU:C:1987:121, t. 44. i navedenu sudsku praksu).

91      Pravo pozivanja na to načelo ipak podrazumijeva kumulativno ispunjenje triju uvjeta. Kao prvo, precizna, bezuvjetna i usklađena jamstva ovlaštenih i pouzdanih izvora dotičnoj osobi trebaju pružiti Unijina upravna tijela. Kao drugo, ta jamstva moraju biti takva da kod osobe kojoj su upućena stvore legitimna očekivanja. Kao treće, dana jamstva moraju biti u skladu s primjenjivim pravilima (vidjeti presudu od 30. lipnja 2005., Branco/Komisija, T‑347/03, EU:T:2005:265, t. 102. i navedenu sudsku praksu; presude od 23. veljače 2006., Cementbouw Handel & Industrie/Komisija, T‑282/02, EU:T:2006:64, t. 77., i od 30. lipnja 2009., CPEM/Komisija, T‑444/07, EU:T:2009:227, t. 126.).

92      Što se prvog uvjeta tiče, prema ustaljenoj sudskoj praksi, precizne, bezuvjetne i usuglašene obavijesti koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora predstavljaju takva jamstva, kakav god bio oblik u kojem su priopćena. Nasuprot tomu, nitko se ne može pozvati na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja ako ne postoje precizna jamstva koja joj je pružila uprava (vidjeti presudu od 19. ožujka 2003., Innova Privat‑Akademie/Komisija, T‑273/01, EU:T:2003:78, t. 26. i navedenu sudsku praksu).

93      U ovom slučaju, iz dokaza u spisu ne proizlazi da je Komisija tužitelju dala precizna jamstva da će prihvatiti način na koji je on proveo javne nabave vezane uz projekte E 221 i E 255. Naime, provjera prihvatljivosti troškova provedena je tek nakon podnošenja konačnog financijskog stanja, dok se prethodni stadiji odnose samo na tehnički nadzor stanja napredovanja projekata. Prema tome, tek u trenutku zahtjeva za plaćanjem preostalog iznosa koji je podnesen istodobno s tehničkim izvješćem i financijskim obračunom stvarno nastalih prihvatljivih troškova, ta je provjera provedena, kao što to međuostalim proizlazi iz članka III.3.5. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i od 21. svibnja 2010.

94      Stoga, činjenica da Komisija nije osporavala dodjelu okvirnog sporazuma br. 3000034279 CESI‑ju bez obzira na redovnu objavu obavijesti o dodjeli u Službenom listu Europske unije ne predstavlja jamstvo koje kod tužitelja može stvoriti legitimno očekivanje koje se odnosi na prihvatljivost troškova. U tom pogledu, Komisijina šutnja o izravnoj dodjeli okvirnog sporazuma ne može se smatrati preciznim jamstvom koje vlastita administracija pruža radi stvaranja legitimnog očekivanja (vidjeti, u tom smislu, presudu od 18. siječnja 2006., Regione Marche/Komisija, T‑107/03, neobjavljenu, EU:T:2006:20, t. 134.).

95      Kao drugo, kada je riječ o tužiteljevu argumentu prema kojemu Direktiva 2004/17 u ovom slučaju nije primjenjiva, treba primijetiti da, što se specifično tiče izračuna procijenjene vrijednosti javne nabave, članak 17. stavci 2. i 3. Direktive 2004/17 propisuju, s jedne strane da je, za okvirne sporazume vrijednost koja se uzima u obzir maksimalna procijenjena vrijednost bez PDV‑a svih ugovora koji su predviđeni tijekom ukupnog trajanja okvirnog sporazuma i, s druge strane, da naručitelji ne smiju izbjegavati primjenu navedene direktive dijeljenjem vrijednosti radova ili određene količine predložene nabave robe i/ili usluga ili odabirom posebnog načina izračuna procijenjene vrijednosti ugovora. Međutim, kao što je to izneseno u točkama 39. do 43. ove presude, predmetni zadaci dodijeljeni izravno CESI‑ju ne mogu se ozbiljno smatrati odvojenima od okvirnih sporazuma, s obzirom na to da su se oni realizirali upravo izvršenjem potonjih.

96      Stoga je potrebno utvrditi da je Direktiva 2004/17 u smislu njezina članka 17. stavka 3. primjenjiva u odnosu na vrijednost okvirnih sporazuma. U tom pogledu, treba istaknuti da vrijednost okvirnih sporazuma uvelike premašuje prag relevantnosti, s obzirom na to da je okvirni sporazum br. 3000029140 sklopljen za iznos od 16 039 700 eura, okvirni sporazum br. 3000034279 za iznos od 19 200 000 eura te okvirni sporazum br. 6000001506 za iznos od 24 925 000 eura, dok je prag relevantnosti za isporuku roba i usluga 499 000 eura, sukladno članku 16. točki (a) Direktive 2004/17.

97      U tim okolnostima treći tužbeni razlog treba odbiti.

 Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

98      Tužitelj podredno tvrdi da su pobijani akti nezakoniti s obzirom na to da je Komisija zaključila o neprihvatljivosti svih troškova vezanih uz predmetne zadatke. Tužitelj tvrdi da je Komisija utvrdila da ti troškovi nisu bili prihvatljivi jer načelo gospodarske učinkovitosti nije poštovano prilikom dodjele ugovora društvima koja pripadaju istoj grupi, s obzirom na to da mu je CESI pružao usluge prema tržišnim uvjetima te je prema tome stekao dobit. Tužitelj u tom pogledu smatra da su Komisijina postupanja protivna načelu proporcionalnosti, s obzirom na to da članak III.3.8. stavci 4. i 6. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i od 21. svibnja 2010. ne dopuštaju Komisiji isključivanje svih nastalih troškova, u slučaju ostvarenja dobiti, nego nameću, ako je potrebno, samo smanjenje iznosa financijske potpore za dio dobiti za koji je ocijenjeno da je neprihvatljiv.

99      Tužitelj tako tvrdi da bi pravilna primjena toga članka trebala navesti Komisiju, ponajprije, na isticanje sastavnog dijela profitne marže troškova vezanih uz predmetne zadatke, a potom i na utvrđivanje da su ti troškovi neprihvatljivi samo za dio dobiti koja je ocijenjena neprihvatljivom. Tužitelj smatra, prema tome, da je Komisija prestrogo primijenila svoje pravo izricanja sankcija pri izvršavanju svojih ovlasti, jer joj je povjerena samo ovlast nadzora i kontrole.

100    Osim toga, tužitelj tvrdi da je Komisija proglasila predmetne troškove nedopuštenima priznajući činjenicu da CESI nije društvo kojeg nadzire tužitelj, nego je samo s njime povezano. Međutim, prema tužitelju, dosljedna primjena tog zaključka trebala je navesti Komisiju da shvati tužiteljevu nemogućnost da ishodi od CESI‑ja detaljnu podjelu troškova koji se odnose na usluge koje je to društvo pružilo.

101    Komisija osporava tužiteljeve argumente.

102    Treba istaknuti da je taj tužbeni razlog bespredmetan u mjeri u kojoj je, kao što je to utvrđeno u točki 15. ove presude, povodom dopune dokaznog postupka koji je naložila Komisija, potonja izmijenila stav te zaključila da troškovi nisu prihvatljivi zbog nepoštovanja pravila koja se primjenjuju u području javnih nabava, a ne zbog nepoštovanja načela gospodarske učinkovitosti u slučaju dodjele ugovora društvima koja pripadaju istog grupi. Naime, Komisija je dopisom od 6. srpnja 2015. obavijestila tužitelja da troškovi koji se odnose na predmetne zadatke, izravno dodijeljene CESI‑ju nisu bili prihvatljivi zbog toga što su okvirni sporazumi dodijeljeni bez postupka poziva na nadmetanje i da tužitelj nije zadovoljio teret dokaza iz članka 40. stavka 3. Direktive 2004/17.

103    U ovom slučaju, Komisija nije primijenila nikakve ovlasti sankcije, već je samo utvrdila povredu članka III.2.5.3. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i 21. svibnja 2010. koji tužitelju nalaže poštovanje zakonodavstva Unije o javnim nabavama tijekom provedbe tih javnih nabava. Nakon što utvrdi postojanje takve povrede, potonja ne može doći do drugog zaključka, s obzirom na to da se samo troškovi aktivnosti koje se odnose na javne nabave provedene sukladno propisima Unije o javnim nabavama mogu smatrati troškovima prihvatljivim za sufinanciranje, kao što je propisano člancima III.2.5.3. i III.3.7. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i od 21. svibnja 2010. Posljedično, suočena s nepoštovanjem propisa Unije o provedbi postupaka javne nabave za određene ugovore, Komisija je morala proglasiti neprihvatljivima troškove koji su time bili povezani, zatim izračunati iznos potpore te pokrenuti postupak povrata u visini razlike između iznosa prihvatljivih troškova i iznosa koji su već plaćeni. Prema tome, odgovarajući iznosi neprihvatljivih troškova, s obzirom na to da se odnose na ugovore o javnoj nabavi koji su nezakonito dodijeljeni CESI‑ju, postali su dospjeli iznosi i, kao takvi, podliježu obvezi naknade, sukladno članku III.3.9. stavku 1. Priloga III. odlukama od 2. prosinca 2008. i od 21. svibnja 2010.

104    Osim toga, ne može se prigovoriti Komisiji da je nametnula sankciju, s obzirom na to da mjere usvojene za povrat dijela uplaćenih iznosa imaju manje skup učinak na korisnika od pukog poništenja natječaja. Naime, sukladno članku 116. stavku 3. Uredbe br. 966/2012 ako se nakon potpisivanja ugovora utvrdi da je u postupku ili pri izvršenju ugovora bilo značajnih pogrešaka, nepravilnosti ili prijevare, javni naručitelj može suspendirati izvršenje ugovora ili, prema potrebi, raskinuti ugovor. Osim toga, ako se značajne pogreške ili nepravilnosti mogu pripisati izvoditelju, javni naručitelj dodatno može odbiti izvršiti plaćanja ili osigurati povrat nepropisno isplaćenih iznosa, u mjeri proporcionalnoj težini značajnih pogrešaka, nepravilnosti ili prijevare.

105    U tim okolnostima, četvrti tužbeni razlog treba odbiti, a ovu tužbu u cijelosti odbiti.

 Troškovi

106    Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti, osim vlastitih troškova, i snošenje troškova Komisije, sukladno njezinu zahtjevu.

Slijedom navedenog,

OPĆI SUD (peto vijeće)

proglašava i presuđuje:

1.      Tužba se odbija.

2.      Društvu Terna – Rete elettrica nazionale SpA nalaže se, osim vlastitih, snošenje i troškova Europske komisije.

Gratsias

Labucka

Ulloa Rubio

Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 18. listopada 2018.

Potpisi


*      Jezik postupka: talijanski