ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
7 november 2018 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2003/86/EG – Recht op gezinshereniging – Artikel 15 – Weigering om een autonome verblijfstitel te verlenen – Nationale regeling op grond waarvan een inburgeringsexamen moet worden behaald”
In zaak C‑484/17,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (Nederland) bij beslissing van 4 augustus 2017, ingekomen bij het Hof op 10 augustus 2017, in de procedure
K
tegen
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: M. Vilaras, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Derde kamer, J. Malenovský, L. Bay Larsen (rapporteur), M. Safjan en D. Šváby, rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en M. H. S. Gijzen als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Cattabriga en G. Wils als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen K, een derdelander, en de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Nederland) (hierna: „staatssecretaris”) over de afwijzing, door laatstgenoemde, van haar verzoek tot wijziging van de beperking die is verbonden aan haar verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en de intrekking van deze vergunning.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Artikel 15 van richtlijn 2003/86 luidt:
„1. Uiterlijk na vijf jaar verblijf, en voor zover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, hebben de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen, indien zulks vereist is op aanvraag, recht op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger.
De lidstaten kunnen de verlening van de in de eerste alinea bedoelde verblijfstitel beperken tot de echtgenoot of niet gehuwde partner indien de gezinsband verbroken is.
[...]
4. De voorwaarden betreffende de verlening en de geldigheidsduur van de autonome verblijfstitel worden in het nationale recht vastgesteld.”
Nederlands recht
4 Artikel 3.51 van het Vreemdelingenbesluit 2000 bepaalt:
„1. De verblijfsvergunning [...] voor bepaalde tijd kan onder een beperking, verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden worden verleend aan de vreemdeling, die:
a) vijf jaar in Nederland verblijft als houder van een verblijfsvergunning onder de beperking, genoemd onder 1°, [...]:
1°. verblijf als familie- of gezinslid van een persoon met een niet-tijdelijk verblijfsrecht;
[...]
5. Artikel 3.80a is van toepassing op de in het eerste lid, onderdeel a, ten eerste, [...] bedoelde vreemdelingen.”
5 Artikel 3.80a van dit besluit luidt als volgt:
„1. Een aanvraag tot het wijzigen van een verblijfsvergunning [...] in een verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden wordt afgewezen, indien de aanvraag is ingediend door een vreemdeling als bedoeld in artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onderdeel a, subonderdeel 1°, die het examen bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de Wet inburgering of een diploma, certificaat of ander document als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, van die wet, niet heeft behaald.
2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien de vreemdeling:
[...]
e) [...] van de inburgeringsplicht is ontheven;
[...]
4. Onze minister kan het eerste lid voorts buiten toepassing laten, voor zover toepassing daarvan naar zijn oordeel zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.”
6 Artikel 6, lid 1, van de Wet inburgering bepaalt:
„Onze minister ontheft de inburgeringsplichtige van de inburgeringsplicht, indien:
a) de inburgeringsplichtige heeft aangetoond door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te behalen;
b) hij op grond van door de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen tot het oordeel komt dat het voor de inburgeringsplichtige redelijkerwijs niet mogelijk is aan de inburgeringsplicht te voldoen.”
7 Artikel 7, leden 1 en 2, van deze wet luidt als volgt:
„1. De inburgeringsplichtige verwerft binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving.
2. De inburgeringsplichtige heeft aan de inburgeringsplicht voldaan indien hij:
a) het door onze minister vastgestelde examen heeft behaald, of
b) een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, heeft behaald.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
8 Van 17 maart 1995 tot en met 25 juli 2015 had K een verblijfsvergunning voor verblijf bij haar echtgenoot, een derdelander. K heeft op 21 juli 2015 verzocht om wijziging van deze vergunning in een verblijfsvergunning voortgezet verblijf.
9 Op 1 juli 2016 heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen omdat K niet had aangetoond dat zij het inburgeringsexamen had behaald of dat zij van de inburgeringsplicht was vrijgesteld of ontheven. Tevens heeft hij met terugwerkende kracht tot 19 augustus 2011 K’s vergunning voor verblijf bij haar echtgenoot ingetrokken omdat zij sinds die datum niet meer op hetzelfde adres als haar echtgenoot woonde.
10 Na een bezwaar van K heeft de staatssecretaris bij besluit van 21 december 2016 zijn oorspronkelijke besluit gehandhaafd.
11 K heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Nederland). Bij uitspraak van 4 april 2017 heeft die rechter dat beroep verworpen.
12 Tegen deze uitspraak heeft K hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
13 Gelet op het feit dat als bijlage bij het verzoekschrift in hoger beroep, een advies van de Dienst Uitvoering Onderwijs (Nederland) was overgelegd waarin is geconstateerd dat K ten minste vier keer had getracht het inburgeringsexamen te behalen en dat zij meer dan 600 uur inburgeringscursus had gevolgd, heeft de staatssecretaris K alsnog een autonome verblijfstitel verleend met ingang van 20 april 2017. De staatssecretaris heeft de intrekking, met terugwerkende kracht tot 19 augustus 2011, van de verblijfsvergunning van K voor verblijf bij haar echtgenoot niettemin gehandhaafd.
14 De verwijzende rechter vraagt zich af of het in de Nederlandse wettelijke regeling opgenomen inburgeringsvereiste verenigbaar is met artikel 15 van richtlijn 2003/86.
15 Daarop heeft de Raad van State (Nederland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Dient artikel 15, eerste en vierde lid, van richtlijn [2003/86] aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regel als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel van een vreemdeling die langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kan worden afgewezen wegens het niet hebben voldaan aan in het nationale recht gestelde integratievoorwaarden?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
16 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel die is ingediend door een derdelander die langer dan vijf jaar uit hoofde van gezinshereniging op het grondgebied van een lidstaat verblijft, kan worden afgewezen op grond dat deze derdelander niet heeft aangetoond dat hij is geslaagd voor een inburgeringsexamen over de taal en de samenleving van deze lidstaat.
17 Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2003/86 bepaalt dat uiterlijk na vijf jaar verblijf, en voor zover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen, indien zulks vereist is op aanvraag, recht hebben op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger.
18 Artikel 15, lid 4, van deze richtlijn preciseert dat de voorwaarden betreffende de verlening en de geldigheidsduur van die verblijfstitel in het nationale recht worden vastgesteld.
19 Uit de onderlinge samenhang van deze twee bepalingen vloeit voort dat hoewel de afgifte van een autonome verblijfstitel in beginsel een recht vormt na vijf jaar verblijf op het grondgebied van een lidstaat uit hoofde van gezinshereniging, de Uniewetgever de lidstaten niettemin heeft toegestaan om aan de verlening van een dergelijke verblijfstitel bepaalde – door henzelf vast te stellen – voorwaarden te verbinden.
20 Blijkens de punten 49 tot en met 59 van het arrest van heden, C en A (C‑257/17), kan niet worden uitgesloten dat een lidstaat de verlening van een autonome verblijfstitel ervan afhankelijk stelt dat een inburgeringsexamen over de taal en de samenleving van die lidstaat wordt behaald.
21 Evenwel volgt uit de punten 60 tot en met 63 van dat arrest dat de in de nationale regeling opgelegde verplichting om met goed gevolg een dergelijk examen af te leggen, als aan de orde in het hoofdgeding, niet verder mag gaan dan nodig is om het doel van vergemakkelijking van de integratie van de betrokken derdelanders te bereiken, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
22 Daartoe moet die rechter zich er met name van vergewissen dat de kennis die nodig is om het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen overeenkomt met een basisniveau, dat de door de nationale regeling opgelegde voorwaarde er niet toe leidt dat wordt belet dat een autonome verblijfstitel wordt verleend aan derdelanders die het bewijs hebben geleverd van hun wil om dat examen te behalen en van de inspanningen die zij daarvoor hebben gedaan, dat de bijzondere individuele omstandigheden naar behoren in aanmerking worden genomen en dat de kosten voor dat examen niet buitensporig zijn (zie in die zin arrest van 9 juli 2015, K en A, C‑153/14, EU:C:2015:453, punten 54‑70).
23 In dit verband moet met name worden beklemtoond dat omstandigheden als leeftijd, opleidingsniveau, financiële situatie of gezondheidstoestand van de betrokken gezinsleden van de gezinshereniger de bevoegde autoriteiten ertoe moeten kunnen brengen om voor de verlening van een verblijfstitel niet als voorwaarde te stellen dat een inburgeringsexamen is behaald wanneer blijkt dat zij wegens die omstandigheden niet in staat zijn om aan dat examen deel te nemen of dat met goed gevolg af te leggen (zie in die zin arrest van 9 juli 2015, K en A, C‑153/14, EU:C:2015:453, punt 58).
24 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86 niet in de weg staat aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel die is ingediend door een derdelander die uit hoofde van gezinshereniging langer dan vijf jaar op het grondgebied van een lidstaat heeft verbleven, kan worden afgewezen op grond dat hij niet heeft aangetoond dat hij is geslaagd voor een inburgeringsexamen over de taal en de samenleving van deze lidstaat, mits de wijze waarop de verplichting om dat examen te behalen concreet wordt uitgewerkt, niet verder gaat dan nodig is om het doel van vergemakkelijking van de integratie van derdelanders te bereiken, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
Kosten
25 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 15, leden 1 en 4, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging staat niet in de weg aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan een aanvraag voor een autonome verblijfstitel die is ingediend door een derdelander die uit hoofde van gezinshereniging langer dan vijf jaar op het grondgebied van een lidstaat heeft verbleven, kan worden afgewezen op grond dat hij niet heeft aangetoond dat hij is geslaagd voor een inburgeringsexamen over de taal en de samenleving van deze lidstaat, mits de wijze waarop de verplichting om dat examen te behalen concreet wordt uitgewerkt, niet verder gaat dan nodig is om het doel van vergemakkelijking van de integratie van derdelanders te bereiken, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
Vilaras | Malenovský | Bay Larsen |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 7 november 2018.
A. Calot Escobar | | K. Lenaerts |