Language of document : ECLI:EU:C:2018:969

Ediție provizorie

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JULIANE KOKOTT

prezentate la 29 noiembrie 2018(1)

Cauza C60/18

AS Tallinna Vesi

împotriva

Keskkonnaamet,

Intervenient:

Keskkonnaministeerium

[cerere de decizie preliminară formulată de Tallinna Ringkonnakohus (Curtea de Apel din Tallinn, Estonia)]

„Directiva 2008/98/CE – Deșeuri – Încetarea statutului de deșeu – Valorificare – Criterii specifice pentru încetarea statutului de deșeu al nămolurilor de epurare – Lipsa criteriilor la nivel european sau național”






I.      Introducere

1.        Începând cu Hotărârea Vessoso și Zanetti(2), Curtea s‑a ocupat zeci de ani de noțiunea de deșeuri. Ceva mai recent, s‑a stabilit că chestiunea condițiilor în care deșeurile sunt transformate din nou într‑un bun economic normal nu mai este supusă dispozițiilor stricte din legislația privind deșeurile(3). Iar prin reformarea, în anul 2008(4), a Directivei privind deșeurile, legiuitorul a făcut primii pași pentru găsirea unui răspuns. Acesta a fost din nou precizat recent(5), însă aceste modificări nu sunt încă aplicabile în litigiul principal.

2.        Independent de modificările recente, un aspect important în acest sens este faptul că substanța sau obiectul îndeplinește cerințele tehnice pentru utilizarea specifică și respectă legislația și normele aplicabile produselor. Înseamnă însă acest lucru că deșeurile nu vor mai putea fi considerate deșeuri decât în cazul în care și după ce au fost valorificate într‑un produs care îndeplinește standardele generale stabilite în acest sens? Sau va putea un deținător de deșeuri să solicite autorităților competente să decidă, într‑un caz concret și independent de aspectul dacă există standarde pentru produse, dacă deșeurile nu mai trebuie considerate ca atare?

3.        Acestea sunt problemele pe care le ridică prezenta cerere de decizie preliminară.

II.    Cadrul juridic

A.      Directiva privind deșeurile

4.        Potrivit articolului 3 punctul 1 din Directiva privind deșeurile, „«deșeuri» înseamnă orice substanță sau obiect pe care deținătorul le aruncă sau are intenția sau obligația să le arunce”.

5.        Articolul 4 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile cuprinde următoarea ierarhie a deșeurilor:

„Ierarhia deșeurilor, astfel cum este prezentată mai jos, se aplică în calitate de ordine a priorităților în cadrul legislației și al politicii în materie de prevenire a generării și de gestionare a deșeurilor:

(a)      prevenirea;

(b)      pregătirea pentru reutilizare;

(c)      reciclarea;

(d)      alte operațiuni de valorificare, de exemplu valorificarea energetică, și

(e)      eliminarea.”

6.        Pentru încetarea statutului de deșeu, este relevant articolul 6 din Directiva privind deșeurile:

„(1)      Anumite categorii de deșeuri încetează să mai fie considerate deșeuri, în sensul articolului 3 punctul 1, în momentul în care au trecut printr‑o operațiune de valorificare, inclusiv reciclarea, și îndeplinesc o serie de criterii specifice care urmează să fie definite conform următoarelor condiții:

(a)      substanța sau obiectul sunt utilizate în mod curent pentru îndeplinirea unor scopuri specifice;

(b)      există o piață sau cerere pentru substanța sau obiectul în cauză;

(c)      substanța sau obiectul îndeplinește cerințele tehnice pentru îndeplinirea scopurilor specifice și respectă legislația și normele aplicabile produselor și

(d)      utilizarea substanței sau a obiectului nu va produce efecte nocive asupra mediului sau a sănătății populației.

Criteriile includ și valorile‑limită pentru poluanți, dacă este necesar, și iau în considerare orice eventuale efecte negative asupra mediului ale substanței sau produsului în cauză.

[…]

(4)      În cazul în care nu există criterii stabilite la nivel comunitar în conformitate cu procedura prevăzută la alineatele (1) și (2), statele membre pot decide de la caz la caz dacă un anumit deșeu a încetat să fie considerat ca atare, luând în considerare jurisprudența aplicabilă. Astfel de decizii sunt notificate Comisiei în conformitate cu Directiva 98/34/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998, de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informații în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale, atunci când directiva respectivă o impune.”

7.        Principalele obligații și obiective stabilite de Directiva privind deșeurile sunt consacrate la articolul 13:

„Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că gestionarea deșeurilor se face fără a pune în pericol sănătatea și fără a dăuna mediului […]”

8.        După depunerea cererii de decizie preliminară, au fost modificate numeroase aspecte ale Directivei privind deșeurile, în special în ceea ce privește articolul 6. Totuși, aceste modificări trebuie transpuse abia la 5 iulie 2020, motiv pentru care nu se aplică în litigiul principal.

B.      Legea estoniană privind deșeurile

9.        Cererea de decizie preliminară se referă în special la articolul 21 din Jäätmeseadus (Legea estoniană privind deșeurile), în versiunea aplicabilă începând cu data de 18 iulie 2014, care reglementează încetarea statutului de deșeu:

„(1)      Deșeurile încetează să mai fie considerate deșeuri în momentul în care au trecut printr‑o operațiune de valorificare, inclusiv un proces de reciclare, și îndeplinesc criteriile stabilite pe baza articolului 6 alineatul (2) din [Directiva privind deșeurile] și care trebuie stipulate conform următoarelor condiții:

1)      substanța sau obiectul sunt utilizate în mod curent pentru îndeplinirea unor scopuri specifice;

2)      există o piață sau o cerere pentru substanța sau pentru obiectul în cauză;

3)      substanța sau obiectul îndeplinește cerințele tehnice și respectă legislația și normele aplicabile produselor pentru îndeplinirea scopurilor specifice;

4)      utilizarea substanței sau a obiectului nu produce efecte nocive asupra mediului sau a sănătății.

(2)      În cazul în care nu s‑au stabilit criterii în sensul alineatului 1 de mai sus, în conformitate cu dispozițiile articolului 6 alineatul (2) din [Directiva privind deșeurile], ministrul de resort va putea decide prin regulament, cu respectarea condițiilor prevăzute la alineatul 1 punctele 1-4, criteriile potrivit cărora anumite tipuri de deșeuri nu mai trebuie considerate deșeuri.

(3)      Dacă este necesar, criteriile trebuie să includă valori‑limită pentru poluanți și să țină seama de posibile efecte nocive asupra mediului și a sănătății.

(4)      Operațiunea de valorificare prin care deșeurile încetează să mai fie considerate ca atare trebuie să fie indicată într‑o autorizație pentru deșeuri sau într‑o autorizație integrată de mediu, eliberată întreprinderii care a efectuat operațiunea de valorificare, în temeiul Legii privind emisiile industriale […]”

III. Situația de fapt și cererea de decizie preliminară

10.      Keskkonnaamet (Oficiul pentru Protecția Mediului) a eliberat în anii 2014 și 2015 întreprinderii Tallinna Vesi, care operează o instalație de tratare, autorizații pentru deșeuri pentru valorificarea deșeurilor într‑o instalație de tratare a deșeurilor situată în Tallinn (Estonia), pentru o cantitate anuală totală de 32 000 t, precum și într‑o instalație de tratare a deșeurilor situată în comuna Harku din Harjumaa (Estonia), pentru o cantitate anuală totală de 7 000 t.

11.      Din motivările deciziilor menționate, reiese că Tallinna Vesi desfășoară activitatea de canalizare și de tratare a apelor uzate într‑o stație de epurare cu nămol activ.

12.      Litigiul dintre Keskkonnaamet și Tallinna Vesi se referă la aspectul dacă nămolul de epurare astfel tratat mai trebuie considerat deșeu, ceea ce i‑ar restrânge considerabil utilizarea, sau poate fi comercializat liber ca produs.

13.      În opinia Tallinna Vesi, procesul de epurare a apelor uzate este o operațiune de reciclare biologică. Potrivit dreptului estonian, reciclarea biologică este o operațiune de valorificare a deșeurilor prin transformarea acestora în produse, astfel încetând statutul lor de deșeu. Tallinna Vesi dorește să i se acorde o autorizație pentru deșeuri corespunzătoare.

14.      În schimb, Keskkonnaamet consideră că, pentru încetarea statutului de deșeu, trebuie îndeplinite concomitent toate criteriile prevăzute la articolul 21 alineatul 1 punctele 1-4 din Legea estoniană privind deșeurile. În particular, potrivit în special articolului 21 alineatul 1 punctul 3 din Legea estoniană privind deșeurile, substanța sau obiectul devine produs numai dacă îndeplinește normele aplicabile produselor pentru un scop specific.

15.      Având în vedere lipsa unei norme aplicabile produsului rezultat în urma procesului de stabilizare și de igienizare efectuat de Tallinna Vesi, tratarea deșeurilor de către această întreprindere trebuie calificată ca tratament biologic preliminar valorificării deșeurilor. Prin urmare, indiferent de existența unei operațiuni de tratare preliminare, utilizatorul nămolului de epurare trebuie să se înregistreze ca administrator de deșeuri nepericuloase sau să dețină o autorizație pentru deșeuri sau o autorizație integrată de mediu.

16.      În plus, Keskkonnaamet consideră de asemenea că articolul 21 din Legea estoniană a deșeurilor nu îl autorizează să decidă asupra încetării statutului de deșeu și, mai mult, că acesta nu poate acționa decât exclusiv pe baza unui act juridic al Uniunii Europene sau a unui regulament emis de ministrul mediului.

17.      Tallinna Vesi a formulat o acțiune împotriva autorizațiilor pentru deșeuri, în măsura în care acestea prevăd că nămolul de epurare trebuie considerat în continuare deșeu. După ce acțiunea a fost respinsă în primă instanță, în prezent, Curtea de Apel din Tallinn judecă calea de atac. Aceasta adresează Curții de Justiție următoarele întrebări:

„1)      Articolul 6 alineatul (4) din Directiva privind deșeurile trebuie interpretat în sensul că este compatibil cu această dispoziție un act juridic național care prevede că, în lipsa unor criterii stabilite la nivelul Uniunii pentru încetarea statutului de deșeu în raport cu un anumit tip de deșeuri, încetarea acestui statut depinde de stabilirea, printr‑un act juridic național, a unor asemenea criterii, de aplicabilitate generală, pentru un anumit tip de deșeuri?

2)      În lipsa stabilirii la nivelul Uniunii Europene a unor criterii pentru încetarea statutului de deșeu, în raport cu un anumit tip de deșeuri, articolul 6 alineatul (4) prima teză din Directiva privind deșeurile acordă deținătorului deșeurilor dreptul să solicite autorității competente sau unei instanțe dintr‑un stat membru să constate încetarea statutului de deșeu în conformitate cu jurisprudența aplicabilă a Curții de Justiție a Uniunii Europene, indiferent dacă, pentru un anumit tip de deșeuri, există criterii de aplicabilitate generală stabilite printr‑un act juridic național?”

18.      Au depus observații scrise AS Tallina Vesi, Republica Estonia, Republica Italiană, Republica Austria, Regatul Țărilor de Jos și Comisia Europeană. Nu fost organizată o ședință, întrucât Curtea s‑a considerat suficient de lămurită.

IV.    Apreciere juridică

19.      Instanța de apel pornește în mod evident de la premisa că nămolul de epurare este un deșeu, întrucât nu întreabă dacă, în lumina derogării de la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind deșeurile coroborat cu Directiva privind apele reziduale(6) și/sau cu Directiva privind nămolurile de epurare(7), acesta trebuie considerat într‑adevăr deșeu. Instanța nu întreabă nici dacă Directiva privind nămolurile de epurare poate constitui un temei pentru un standard pentru produse suficient. Dacă mai există încă îndoieli cu privire la aceste probleme, ele sunt lăsate, cel puțin provizoriu, la aprecierea instanței naționale.

20.      În schimb, cererea de decizie preliminară are ca obiect o reglementare complicată și care, în versiunea aplicabilă, a fost redactată de o manieră oarecum nefericită. Articolul 6 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile conține într‑adevăr anumite condiții relevante pentru încetarea statutului de deșeu, însă care trebuie mai întâi concretizate prin alte acte juridice adoptate de Comisie, înainte de a se putea constata dacă anumite deșeuri nu mai trebuie considerate ca atare(8). În cazul în care nu au fost stabilite criterii la nivelul Uniunii, statele membre pot să decidă, potrivit articolului 6 alineatul (4), de la caz la caz, dacă anumite deșeuri nu mai trebuie considerate deșeuri, ținând seama de jurisprudența aplicabilă.

21.      La această din urmă dispoziție se referă cele două întrebări adresate de instanța de trimitere, referitoare la încetarea statutului de deșeu. Instanța întreabă, pe de o parte, dacă articolul 6 alineatul (4) este compatibil cu condiționarea încetării statutului de deșeu de aspectul dacă, pentru substanța sau pentru obiectul respectiv, au fost stabilite standarde pentru produse la nivel european sau național și, pe de altă parte, dacă un deținător de deșeuri poate solicita unei autorități sau unei instanțe să stabilească, într‑un caz concret, dacă un deșeu mai trebuie sau nu considerat ca atare.

22.      Astfel, răspunsul la una dintre întrebări poate avea o influență covârșitoare asupra răspunsului la cealaltă întrebare. Aceasta întrucât, în cazul în care ar fi permis ca încetarea statutului de deșeu să depindă de stabilirea unor criterii, nu poate exista o obligație de a decide independent de acestea într‑un caz concret cu privire la încetarea statutului de deșeu. Pe de altă parte, modul de redactare a articolului 6 alineatul (4) din Directiva privind deșeurile, care permite statelor membre să decidă de la caz la caz, poate fi interpretat și în sensul că statele membre pot adopta doar decizii cu caracter individual, dar nu pot stabili criterii generale.

23.      După cum vom arăta în cele ce urmează, răspunsurile trebuie găsite însă între aceste extreme. În acest scop, vom analiza mai întâi modul de redactare a articolului 6 alineatul (4) prima teză din Directiva privind deșeurile și apoi condițiile de drept material referitoare la încetarea calității de deșeu, vom discuta competențele statelor membre în acest context, iar la final vom examina raportul dintre reglementările cu caracter general și deciziile cu caracter individual la aplicarea articolului 6 alineatul (4).

A.      Cu privire la modul de redactare a articolului 6 alineatul (4) prima teză din Directiva privind deșeurile

24.      Răspunsul la cererea de decizie preliminară pare a rezulta în mod relativ clar din articolul 6 alineatul (4) prima teză din Directiva privind deșeurile. Potrivit acestuia, statele membre pot decide de la caz la caz dacă anumite deșeuri au încetat să fie considerate ca atare, luând în considerare jurisprudența aplicabilă, în cazul în care Comisia nu a stabilit criterii la nivelul Uniunii.

25.      La prima vedere este, așadar, evident că trebuie să ne reîntoarcem la modul de redactare a acestei dispoziții, în special la utilizarea verbului „a putea”, putând fi de asemenea necesar să se ia în considerare competența statelor membre care, potrivit articolului 193 TFUE, pot să stabilească măsuri de protecție mai stricte. De aici poate fi trasă deja concluzia că nici organele administrației naționale, nici instanțele statelor membre nu sunt obligate, în lipsa unor dispoziții europene sau naționale specifice, să constate încetarea statutului de deșeu pentru anumite substanțe sau obiecte. Acestea nu ar trebui, așadar, nici să stabilească criterii, nici să adopte decizii cu caracter individual.

26.      În realitate, acest mod de a proceda ar fi însă prea superficial. Cererea de decizie preliminară impune mai degrabă o analiză mult mai amănunțită a noțiunii de deșeu și în special a condițiilor referitoare la încetarea statutului de deșeu. Aceasta întrucât nu este în concordanță cu Directiva privind deșeurile tratarea în continuare ca deșeu a unei substanțe sau a unui obiect, dacă, potrivit directivei, acesta nu mai trebuie considerat ca atare. Dimpotrivă, trebuie atins un echilibru corespunzător între scopurile Directivei privind deșeurile de a asigura un nivel de protecție ridicat, pe de o parte, și de a valorifica deșeurile, după posibilități, în produse utilizabile, pe de altă parte.

B.      Cu privire la încetarea statutului de deșeu

27.      Articolul 6 din Directiva privind deșeurile reglementează două modalități prin care încetează statutul de deșeu.

28.      Potrivit articolului 6 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, anumite categorii de deșeuri încetează să mai fie considerate deșeuri în momentul în care au trecut printr‑o operațiune de valorificare și îndeplinesc o serie de criterii specifice stabilite de Comisie în conformitate cu anumite condiții. Potrivit acestei dispoziții, încetarea statutului de deșeu ar fi obligatorie, dar nu sunt prevăzute condițiile în acest sens, întrucât Comisia nu a stabilit criteriile menționate pentru nămolul de epurare.

29.      A doua modalitate de încetare a statutului de deșeu este prevăzută la articolul 6 alineatul (4) din Directiva privind deșeurile. Decizia statelor membre menționată la acest alineat trebuie să ia în considerare jurisprudența (Curții de Justiție).

30.      Jurisprudența la care se face referire la articolul 6 alineatul (4) a fost dezvoltată independent de articolul 6 și se întemeiază pe definiția de la articolul 3 punctul (1) din Directiva privind deșeurile(9). Potrivit acestei definiții, deșeuri înseamnă orice substanță sau obiect pe care deținătorul le aruncă sau are intenția sau obligația să le arunce. Aspectul dacă se aruncă trebuie apreciat (în mod obiectiv) pe baza tuturor circumstanțelor; în acest scop, trebuie să se țină seama de obiectivul directivei și să se procedeze în așa fel încât să nu fie afectată eficacitatea sa(10).

31.      Această definiție poate fi înțeleasă în sensul că substanța sau obiectul nu mai este deșeu în momentul în care deținătorul nu le mai aruncă sau nu mai are intenția sau obligația să le arunce.

32.      O asemenea schimbare (potențial spontană) a statutului de deșeu ar fi bineînțeles incompatibilă cu sistemul de gestionare a deșeurilor instituit de Directiva privind deșeurile, întrucât acesta presupune în primul rând ca legislația privind deșeurile să se aplice în continuare.

33.      Potrivit articolului 15 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, în special statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că orice producător inițial de deșeuri sau alt deținător de deșeuri efectuează el însuși operațiunea de tratare a deșeurilor sau transferă această operațiune unui agent, unei unități sau unei întreprinderi care desfășoară activități de tratare a deșeurilor sau unui colector de deșeuri public sau privat în conformitate cu articolele 4 și 13.

34.      Articolul 13 din Directiva privind deșeurile conține obligația centrală prevăzută de legislația privind deșeurile, și anume aceea de a garanta că gestionarea deșeurilor se face fără a pune în pericol sănătatea și fără a dăuna mediului. La articolul 4 este stabilită ierarhia deșeurilor, în care primul loc este ocupat de prevenirea generării deșeurilor, urmată de pregătirea pentru reutilizare, de reciclare, de alte operațiuni de valorificare și, abia pe ultimul loc, de eliminarea deșeurilor, ca ultimă posibilitate.

35.      Cine însă prelucrează în acest cadru deșeuri în calitate de profesionist nu le va arunca, cel puțin nu în timpul prelucrării lor. Dimpotrivă, deținerea de deșeuri este o condiție indispensabilă a activității respective și a profiturilor urmărite prin desfășurarea acesteia. Prin urmare, activitatea unui depozit de deșeuri rezidă tocmai în deținerea durabilă a deșeurilor. Și valorificarea profesională a deșeurilor presupune de regulă obținerea deșeurilor respective. Din această cauză, există și conflicte referitoare la cine poate să elimine sau să valorifice anumite deșeuri(11).

36.      Faptul că deșeurile nu se aruncă în cadrul gestionării lor nu este în sine de natură a exclude deșeurile din domeniul de aplicare al legislației privind deșeurile, întrucât, imediat ce această legislație nu își mai găsește aplicarea, nu mai este asigurată nici respectarea articolelor 4 și 13 din Directiva privind deșeurile.

37.      Prin urmare, pierderea statutului de deșeu presupune în mod rațional ca deținătorul substanței sau al obiectului să nu le arunce sau să nu aibă intenția ori obligația de a le arunca(12); dar această condiție nu este suficientă pentru a înceta statutul de deșeu. Acest lucru este în plus relevat de condițiile prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din Directiva privind deșeurile, dar și de jurisprudența Curții de Justiție relativă la articolul 6 alineatul (4).

38.      Pentru anumite forme de valorificare, Curtea a declarat într‑adevăr că, sub rezerva aruncării lor, anumite substanțe nu mai reprezintă deșeuri. Acest lucru este valabil pentru valorificarea substanței deșeurilor de ambalaje în producția unui material nou sau a unui produs nou, care prezintă caracteristici comparabile cu ale materialului din care provine(13), cât și pentru prelucrarea deșeurilor feroase în produse din fier sau din oțel, care sunt atât de asemănătoare cu alte produse din fier sau din oțel, care au fost fabricate din materii prime, încât aproape că nu pot fi deosebite(14). Valorificarea deșeurilor pentru obținerea unui gaz purificat, folosit drept combustibil, atinge o calitate asemănătoare(15).

39.      Prin urmare, încetarea statutului de deșeu al unei substanțe sau al unui obiect este supusă îndeplinirii a două condiții. Primo, deținătorul substanței sau al obiectului în cauză nu le aruncă sau nu are intenția sau obligația să le arunce în sensul articolului 3 punctul 1 din Directiva privind deșeurile. Și secundo,este necesar ca substanța sau bunul să devină utilizabile în urma unei operațiuni de valorificare, fără a pune în pericol sănătatea populației și fără a dăuna mediului(16).

40.      În jurisprudență, nu se precizează însă dacă Uniunea sau statele membre trebuie să adopte dispoziții sau decizii pentru ca deșeul să nu mai fie considerat deșeu.

C.      Competențele statelor membre și limitele acestora

41.      Cu toate acestea, condițiile menționate pentru încetarea statutului de deșeu sunt decisive pentru competențele pe care le au statele membre în această privință. Alături de articolul 6 alineatul (4) din Directiva privind deșeurile, prezintă interes în acest sens în special reglementarea privind valorificarea deșeurilor, care, în jurisprudență, reprezintă o condiție pentru încetarea statutului de deșeu.

42.      Deși anexa II la Directiva privind deșeurile cuprinde o listă neexhaustivă a operațiunilor de valorificare. În conformitate cu articolul 10, sarcina de a reglementa operațiunile de valorificare – inclusiv stabilirea cerințelor privind o valorificare completă – revine, de regulă, statelor membre, sub rezerva reglementărilor specifice ale Uniunii pentru anumite deșeuri, de exemplu în temeiul articolului 6 alineatele (1) și (2). Acestea trebuie să respecte, în acest context, ierarhia deșeurilor de la articolul 4 și, potrivit articolului 13, să prevină punerea în pericol a sănătății și daunele asupra mediului, putând însă să stabilească standarde de protecție de diferite grade(17).

43.      Această competență, care revine statelor membre, de a decide operațiunile de valorificare și gradul de protecție care se aplică acestora, corespunde modului de redactare a articolului 6 alineatul (4) prima teză din Directiva privind deșeurile, potrivit căruia statele membre pot decide de la caz la caz dacă un anumit deșeu a încetat să fie considerat ca atare, dar nu trebuie să recunoască faptul că a încetat statutul de deșeu. Această competență este recunoscută și la articolul 193 TFUE, potrivit căruia statele membre pot să mențină sau să stabilească măsuri de protecție mai stricte.

44.      Totuși, libertatea de care se bucură statele membre la aplicare articolului 6 alineatul (4) din Directiva privind deșeurile nu este nelimitată. Ele trebuie să respecte obiectivele directivei, de exemplu ierarhia deșeurilor stabilită la articolul 4, și, în special, să promoveze valorificarea deșeurilor potrivit considerentului (29), ținând seama și de drepturile fundamentale ale persoanelor, în speță, în special de dreptul de proprietate prevăzut la articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale, precum și de libertatea de a desfășura o activitate comercială de la articolul 16 din cartă.

45.      Articolul 193 TFUE nu modifică semnificativ aceste limite, întrucât și măsurile de protecție mai stricte trebuie, pe de o parte, să urmărească realizarea obiectivelor respectivei măsuri a Uniunii și, pe de altă parte, să respecte dreptul Uniunii, în special principiile generale ale acestui drept(18), printre care figurează și drepturile fundamentale.

46.      În ceea ce privește realizarea obiectivelor Directivei privind deșeurile, în special în legătură cu sănătatea și cu protecția mediului, statele membre se bucură, potrivit articolului 13, de o marjă de apreciere(19). Măsurile corespunzătoare presupun o apreciere complexă a riscurilor respectivei operațiuni de valorificare potrivit stadiului celui mai recent al cunoștințelor științifice și tehnice(20). Dreptul Uniunii permite limitarea controlului judecătoresc al unor astfel de decizii la erori vădite de apreciere(21), dar impune respectarea cerințelor procedurale de către autoritățile competente, ceea ce înseamnă că acestea trebuie să examineze atent și imparțial toate elementele relevante ale cazului(22). Această marjă de apreciere trebuie să existe și în cazul evaluării necesare la aplicarea drepturilor fundamentale afectate.

47.      În consecință, potrivit Directivei privind deșeurile și în special articolului 6 alineatul (4), statele membre se bucură de o marjă de apreciere largă în ceea ce privește decizia dacă anumite deșeuri mai trebuie considerate ca atare. Ele trebuie însă să adopte această decizie ținând seama de toate elementele relevante și de stadiul cel mai recent al cunoștințelor științifice și tehnice, respectând totodată cerințele procedurale aplicabile.

D.      Reglementări cu caracter general sau decizii cu caracter individual

48.      Totuși, trebuie să se clarifice dacă, în lumina considerațiilor care precedă, Directiva privind deșeurile permite ca încetarea statutului de deșeu să fie condiționată de aspectul dacă, pentru substanța sau pentru obiectul respectiv, au fost stabilite la nivel european sau național criterii pentru încetarea statutului de deșeu. Dacă ar fi permisă o astfel de reglementare, deținătorii de deșeuri nu ar avea dreptul să solicite într‑un caz concret constatarea că, în pofida lipsei criteriilor, anumite deșeuri nu mai trebuie considerate deșeuri.

49.      Astfel, trebuie să se clarifice mai întâi faptul că, potrivit articolului 6 alineatul (4) din Directiva privind deșeurile, statele membre pot să stabilească criterii pentru încetarea statutului de deșeu. Deși, conform acestei dispoziții, ele pot să decidă de la caz la caz, acest lucru nu înseamnă că pot să adopte decizii cu caracter individual numai pentru anumite deșeuri sau pentru anumiți deținători de deșeuri. Dimpotrivă, articolul 6 alineatul (4) a doua teză le amintește că au obligația de a comunica aceste decizii Comisiei, în conformitate cu Directiva privind standardele și reglementările tehnice(23), în măsura în care respectiva directivă o impune. Directiva menționată nu se aplică deciziilor cu caracter individual, ci pentru proiectele din domeniul reglementărilor tehnice. Criteriile pentru încetarea statutului de deșeu al anumitor deșeuri s‑ar încadra, în principiu, în acest domeniu. În plus, pentru aplicarea corespunzătoare și coerentă a legislației privind deșeurile, astfel de criterii sunt mult mai utile decât limitarea la decizii cu caracter individual.

50.      De regulă, va fi de asemenea permis ca existența unor asemenea criterii să fie o condiție pentru încetarea statutului de deșeu, întrucât, în majoritatea cazurilor, deșeurile prezintă riscuri pentru sănătate și pentru protecția mediului, ceea ce justifică aplicarea legislației privind deșeurile(24).

51.      În ceea ce privește în mod specific valorificarea nămolului de epurare, în special Austria subliniază în mod corect că acest nămol prezintă anumite riscuri pentru mediu și pentru sănătate, cu precădere riscul de poluare cu substanțe periculoase. Prin urmare, ținând seama de marja de apreciere de care se bucură, ar fi necesar ca statele membre să aibă posibilitatea de a nu constata încetarea statutului de deșeu sau de a nu stabili standarde pentru nămolul de epurare prelucrat, în cazul în care aceste standarde ar determina încetarea statutului de deșeu.

52.      Ar putea să existe bineînțeles deșeuri care, ținând seama de toate elementele relevante și de stadiul cel mai recent al cunoștințelor științifice și tehnice, fără nici cea mai mică îndoială rezonabilă, au fost făcute utilizabile printr‑un proces de valorificare, fără ca prin aceasta să se pună în pericol sănătatea sau să se aducă daune mediului ori fără ca deținătorul, în sensul articolului 3 punctul 1 din Directiva privind deșeurile, să le arunce sau să aibă intenția ori obligația să le arunce.

53.      Într‑un asemenea caz, marja de apreciere a statelor membre ar fi drastic limitată și acestea nu s‑ar putea prevala de faptul că, pentru aceste deșeuri, nu au fost stabilite încă criterii pentru încetarea statutului de deșeu. În aceste condiții, deținătorul deșeului ar avea dreptul să solicite organismelor competente sau instanțelor să constate încetarea statutului de deșeu într‑un caz concret, cu excepția cazului în care se poate prezuma totuși că deținătorul aruncă sau are intenția ori obligația să arunce materialul sau obiectul.

54.      În prezenta cauză nu trebuie să se stabilească dacă statutul de deșeu poate înceta automat în anumite condiții, fie direct, în temeiul Directivei privind deșeurile, fie pentru că directiva permite adoptarea unor reglementări naționale corespunzătoare. Pe de o parte, dreptul estonian nu prevede această posibilitate și, pe de altă parte, litigiul dintre părți poartă asupra legalității deciziilor administrative care exclud încetarea statutului de deșeu.

V.      Concluzie

55.      Propunem, așadar, Curții să răspundă cererii de decizie preliminară după cum urmează:

„Potrivit articolului 6 alineatul (4) din Directiva 2008/98/CE privind deșeurile, statele membre pot să adopte dispoziții în sensul că deșeurile sunt supuse legislației privind deșeurile până când îndeplinesc criteriile pentru încetarea statutului de deșeu care au fost stabilite pentru respectivul tip de deșeuri printr‑un act juridic de aplicabilitate generală, adoptat la nivel european sau național.

În cazul în care astfel de criterii nu există, deținătorul de deșeuri are totuși dreptul să solicite autorității competente sau unei instanțe dintr‑un stat membru să constate încetarea statutului de deșeu pentru anumite deșeuri, atunci când, ținând seama de toate elementele relevante și de stadiul cel mai recent al cunoștințelor științifice și tehnice, nu există nicio îndoială rezonabilă că aceste deșeuri au fost făcute utilizabile printr‑o operațiune de valorificare, fără ca prin aceasta să se pună în pericol sănătatea sau să se aducă daune mediului ori fără ca deținătorul să le arunce sau să aibă intenția ori obligația să le arunce, în sensul articolului 3 punctul 1 din Directiva privind deșeurile.”


1      Limba originală: germana.


2      Hotărârea din 28 martie 1990, Vessoso și Zanetti (C‑206/88 și C‑207/88, EU:C:1990:145).


3      Hotărârea din 15 iunie 2000, ARCO Chemie Nederland și alții (C‑418/97 și C‑419/97, EU:C:2000:318).


4      Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive (JO 2008, L 312, p. 3). Modificările aduse prin Regulamentul (UE) nr. 1357/2014 al Comisiei din 18 decembrie 2014 de înlocuire a anexei III la Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive (JO 2014, L 365, p. 89) și prin Directiva (UE) 2015/1127 a Comisiei din 10 iulie 2015 de modificare a anexei II la Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive (JO 2015, L 184, p. 13) nu sunt relevante pentru prezenta procedură.


5      Directiva (UE) 2018/851 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 de modificare a Directivei 2008/98/CE privind deșeurile (JO 2018, L 150, p. 109).


6      Directiva 91/271/CEE a Consiliului din 21 mai 1991 privind tratarea apelor urbane reziduale (JO 1991, L 135, p. 40, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 43); ar fi relevantă versiunea modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1137/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 octombrie 2008 de adaptare la Decizia 1999/468/CE a Consiliului a anumitor acte care fac obiectul procedurii prevăzute la articolul 251 din tratat, în ceea ce privește procedura de reglementare cu control – Adaptare la procedura de reglementare cu control – Partea întâi (JO 2008, L 311, p. 1). În legătură cu limitarea domeniului de aplicare al Directivei privind deșeurile în privința apelor uzate, a se vedea Hotărârea din 10 mai 2007, Thames Water Utilities (C‑252/05, EU:C:2007:276).


7      Directiva 86/278/CEE a Consiliului din 12 iunie 1986 privind protecția mediului, în special a solului, atunci când se utilizează nămoluri de epurare în agricultură (JO 1986, L 181, p. 6, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 191); este relevantă versiunea modificată prin Regulamentul (CE) nr. 219/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 martie 2009 de adaptare la Decizia 1999/468/CE a Consiliului, a unor acte care fac obiectul procedurii menționate la articolul 251 din tratat, în ceea ce privește procedura de reglementare cu control – Adaptare la procedura de reglementare cu control – Partea a doua (JO 2009, L 87, p. 109).


8      Hotărârea din 7 martie 2013, Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, punctul 55).


9      Hotărârea din 7 martie 2013, Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, punctul 57 și jurisprudența citată).


10      Hotărârea din 18 decembrie 2007, Comisia/Italia (C‑263/05, EU:C:2007:808, punctul 40), și Hotărârea din 12 decembrie 2013, Shell Nederland și Belgian Shell (C‑241/12 și C‑242/12, EU:C:2013:821, punctul 40).


11      A se vedea cu titlu exemplificativ Hotărârea din 9 septembrie 1999, Comisia/Germania (C‑102/97, EU:C:1999:394), referitoare la divergența dintre anumite practici de valorificare a uleiului uzat, și Hotărârea din 23 mai 2000, Sydhavnens Sten & Grus (C‑209/98, EU:C:2000:279), cu privire la accesul la deșeurile provenite din activități de construcție.


12      Hotărârea din 7 martie 2013, Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, punctul 57).


13      Hotărârea din 19 iunie 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, punctul 75).


14      Hotărârea din 11 noiembrie 2004, Niselli (C‑457/02, EU:C:2004:707, punctul 52).


15      Hotărârea din 4 decembrie 2008, Lahti Energia (C‑317/07, EU:C:2008:684, punctele 35 și 36), și Hotărârea din 25 februarie 2010, Lahti Energia II (C‑209/09, EU:C:2010:98, punctele 20 și 21).


16      A se vedea Hotărârea din 7 martie 2013, Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, punctul 60).


17      A se vedea Hotărârea din 16 decembrie 2004, EU‑Wood‑Trading (C‑277/02, EU:C:2004:810, punctele 45 și 46).


18      Hotărârea din 13 iulie 2017, Túrkevei Tejtermelő Kft. (C‑129/16, EU:C:2017:547, punctul 61).


19      A se vedea Hotărârea din 9 noiembrie 1999, Comisia/Italia (San Rocco, C‑365/97, EU:C:1999:544, punctele 66 și 67), Hotărârea din 18 noiembrie 2004, Comisia/Grecia (Péra Galini, C‑420/02, EU:C:2004:727, punctul 21), Hotărârea din 16 decembrie 2004, EU‑Wood‑Trading (C‑277/02, EU:C:2004:810, punctul 45), și Hotărârea din 11 decembrie 2008, MI.VER și Antonelli (C‑387/07, EU:C:2008:712, punctul 25).


20      A se vedea Hotărârea din 28 iulie 2016, Edilizia Mastrodonato (C‑147/15, EU:C:2016:606, punctul 45).


21      A se vedea Hotărârea din 21 ianuarie 1999, Upjohn (C‑120/97, EU:C:1999:14, punctele 34 și 35), Hotărârea din 9 iunie 2005, HLH Warenvertrieb și Orthica (C‑211/03, C‑299/03 și C‑316/03-C‑318/03, EU:C:2005:370, punctele 76 și 78), precum și Hotărârea din 9 martie 2010, ERG și alții (C‑379/08 și C‑380/08, EU:C:2010:127, punctul 60). În privința controlului exercitat asupra deciziilor adoptate de organismele Uniunii, a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 21 noiembrie 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, punctul 13), Hotărârea din 9 septembrie 2003, Monsanto Agricoltura Italia și alții (C‑236/01, EU:C:2003:431, punctul 135), Hotărârea din 6 noiembrie 2008, Țările de Jos/Comisia (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, punctul 54), precum și Hotărârea din 9 iunie 2016, Pesce și alții (C‑78/16 și C‑79/16, EU:C:2016:428, punctul 49).


22      În privința controlului măsurilor adoptate de statele membre, a se vedea Hotărârea din 9 martie 2010, ERG și alții (C‑379/08 și C‑380/08, EU:C:2010:127, punctul 61), iar în legătură cu cel al măsurilor adoptate de Uniune, a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 6 noiembrie 2008, Țările de Jos/Comisia (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, punctul 56), și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 69).


23      Este menționată Directiva 98/34/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informații în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice (JO 1998, L 204, p. 37, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 207), care a fost înlocuită între timp de Directiva (UE) 2015/1535 (JO 2015, L 241, p. 1).


24      A se vedea Hotărârea din 24 mai 2007, Comisia/Spania (C‑361/05, EU:C:2007:298, punctul 20), și Hotărârea din 10 iunie 2010, Comisia/Portugalia (C‑37/09, EU:C:2010:331, punctul 37).