Language of document : ECLI:EU:C:2018:976

NILS WAHL

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2018. november 29.(1)

C617/17. sz. ügy

Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. w Warszawie

kontra

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,

a következők részvételével:

Edward Detka és társai

(a Sąd Najwyższy [legfelsőbb bíróság, Lengyelország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Előzetes döntéshozatal – A ne bis in idem elve – Hatály – Verseny – Erőfölénnyel való visszaélés – Nemzeti hatóság által hozott határozat – A nemzeti versenyjog és az uniós versenyjog alapján kiszabott bírság”






1.        Alkalmazni kell‑e a ne bis in idem elvét olyan helyzetben, amelyben valamely nemzeti versenyhatóság egyetlen határozat keretében, versenyellenes magatartás miatt, a nemzeti és az uniós versenyszabályok egyidejű alkalmazása alapján valamely vállalkozással szemben bírságot szabott ki? A jelen ügyben a Bíróság elé terjesztett kérdésnek ez a lényege.

I.      Jogi háttér

A.      Az uniós jog

2.        Az 1/2003/EK rendelet(2) a jelenlegi EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikk végrehajtásáról szóló szabályokat tartalmaz. A rendelet többek között a nemzeti versenyjog és az uniós versenyszabályok párhuzamos alkalmazására vonatkozó szabályokat tartalmaz.

3.        A (8) preambulumbekezdés szerint az uniós versenyszabályok hatékony érvényesítése érdekében a tagállamok versenyhatóságainak és bíróságainak a nemzeti versenyjognak a tagállamok közötti kereskedelmet érintő megállapodásokra és magatartásokra történő alkalmazásakor az EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikket is alkalmazniuk kell.

4.        A (9) preambulumbekezdés szerint továbbá az EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikk célja a piaci verseny védelme. A rendelet nem gátolja meg a tagállamokat abban, hogy területükön olyan nemzeti jogszabályokat hajtsanak végre, amelyek egyéb jogos érdekeket védenek, feltéve hogy ezek a jogszabályok összeegyeztethetők az uniós jog általános alapelveivel és egyéb rendelkezéseivel. Amennyiben a nemzeti jogszabályok főként a piaci verseny védelmétől eltérő célt szolgálnak, a tagállamok versenyhatóságai és bíróságai alkalmazhatják ezeket a jogszabályokat területükön.

5.        A rendelet 3. cikke az EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikk, valamint a nemzeti versenyjog viszonyáról szól. E cikk a következőképpen rendelkezik:

„(1)      Ha a tagállamok versenyhatóságai vagy a nemzeti bíróságok a[z] [EUMSZ 101. cikk] szerinti [helyesen: olyan] megállapodásokra, vállalkozások társulásainak döntéseire vagy összehangolt magatartásokra, amelyek e rendelkezés értelmében befolyásolhatják a tagállamok közötti kereskedelmet, a nemzeti versenyjogot alkalmazzák, akkor az ilyen megállapodásokra, döntésekre vagy összehangolt magatartásokra a[z] [EUMSZ 101. cikket] is alkalmazniuk kell. Ha a tagállamok versenyhatóságai vagy a nemzeti bíróságok a[z] [EUMSZ 102. cikk] által tiltott visszaélésre a nemzeti versenyjogot alkalmazzák, akkor a[z] [EUMSZ 102. cikket] is alkalmazniuk kell.

(2)      A nemzeti versenyjog alkalmazása nem vezethet az olyan megállapodásoknak, vállalkozások társulásai döntéseinek vagy összehangolt magatartásoknak a tilalmához, amelyek ugyan befolyásolhatják a tagállamok közötti kereskedelmet, viszont a[z] [EUMSZ 101. cikk (3) bekezdésének] értelmében nem korlátozzák a versenyt, vagy amelyek megfelelnek a[z] [EUMSZ 101. cikk (3) bekezdésében] foglalt feltételeknek, illetve amelyek valamelyik, a[z] [EUMSZ 101. cikk (3) bekezdésének] alkalmazásáról szóló rendelet hatálya alá tartoznak. E [rendelet] alapján a tagállamok nem akadályozhatók meg abban, hogy a saját területükön szigorúbb nemzeti jogszabályokat alkalmazzanak a vállalkozások által folytatott egyoldalú magatartás tilalmára vagy szankcionálására.

[…]”

6.        A rendelet 5. cikke a tagállamok versenyhatóságainak jogkörével foglalkozik. E cikk szerint:

„A tagállamok versenyhatóságai egyedi ügyekben alkalmazhatják a[z] [EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikket]. E célból saját kezdeményezésükre vagy panasz alapján a következő határozatokat hozhatják:

– előírhatják a jogsértő magatartás befejezését,

– ideiglenes intézkedéseket rendelhetnek el,

[…]”

B.      Nemzeti jogszabályok

7.        A verseny‑ és fogyasztóvédelemről szóló, 2000. december 15‑i törvény (a továbbiakban: a versenyvédelemről szóló törvény)(3) 8. cikke szerint:

„(1)      A vállalkozás vagy a vállalkozások számára tilos az érintett piac tekintetében fennálló erőfölénnyel való visszaélés.

(2)      Ilyen erőfölénnyel való visszaélésnek minősül különösen:

[…]

5.      A verseny létrejöttének, illetve fejlődésének megakadályozására irányuló intézkedések.

[…]”

8.        E törvény 101. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)      A verseny‑ és fogyasztóvédelmi hivatal elnöke a vállalkozással szemben végzéssel pénzbírságot szabhat ki, amelynek összege a vállalkozás által a pénzbírság kiszabását megelőző gazdasági évben elért bevétel 10%‑át nem haladhatja meg, ha e vállalkozás akár csak gondatlanságból is:

1.      megsértette az 5. cikkben rögzített tilalmat, amennyiben a 6. és 7. cikk szerinti kizáró ok nem áll fenn, vagy a 8. cikkben rögzített tilalmat;

2.      megsértette az [EUMSZ 101. vagy EUMSZ 102. cikket];

[…]”

II.    A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

9.        A jelen ügy tárgya a Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (a verseny‑ és fogyasztóvédelmi hivatal elnöke, a nemzeti versenyhatóság; a továbbiakban: NCA) és a Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Zycie S.A. lengyel biztosítótársaság (a továbbiakban: érintett vállalkozás) között az NCA által versenyellenes magatartás miatt az érintett vállalkozással szemben kiszabott bírsággal kapcsolatos jogvita.

10.      Az NCA a 2007. október 25‑i határozatában megállapította, hogy az érintett vállalkozás visszaélt erőfölényével a munkavállalók részére biztosított csoportos életbiztosítások lengyelországi piacán, amikor a verseny létrejöttének megakadályozására irányuló intézkedéseket hozott. Az NCA szerint tehát az érintett vállalkozás megsértette a versenyvédelemről szóló törvény 8. cikkében rögzített tilalmat. Az NCA azt is megállapította, hogy az ilyen magatartás negatív hatással lehet a külföldi biztosítók lengyel piacra való belépésének lehetőségére, ami hátrányosan érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet. Következésképpen az NCA megállapította, hogy az érintett vállalkozás – a nemzeti jog mellett – a jelenlegi EUMSZ 102. cikket is megsértette.

11.      Az NCA a fenti megállapításokra tekintettel az érintett vállalkozással szemben 50 361 080 lengyel złoty (PLN) összegű bírságot szabott ki. A bírság két, egymástól függetlenül meghatározott összegből tevődik össze. Az NCA az egyik összeget a nemzeti versenyjog megsértése miatt, míg a másik összeget főként az uniós versenyjog megsértése miatt határozta meg. Közelebbről az NCA határozatában kifejtette, hogy:

„1. A büntetés mértékének megállapítása alapjául a[z] [érintett vállalkozás] vitatott magatartása kifejtésének 2001. április 1‑je, és a [versenyvédelemről szóló törvény] megsértésének megállapítása közötti időtartama, azaz 78 teljes hónap (hat év és hat hónap) szolgál.

2. A jelen határozatban megállapított, a tagállamok közötti kereskedelemre a vitatott magatartás révén gyakorolt hatást csak Lengyelország Európai Unióhoz való csatlakozásától, azaz 2004. május 1‑jétől lehet figyelembe venni.

3. Az ([1/2003. rendelet] 5. cikkével összhangban értelmezett) [EUMSZ 102]. cikk megsértéséért kiszabott büntetés alapjául e magatartás [érintett vállalkozás] általi kifejtésének a 2004. május 1‑je és az e rendelkezések megsértésének megállapítása közötti időtartama, azaz 41 teljes hónap (három év és öt hónap) szolgál.

4. A[z] [érintett vállalkozás] 2001. április 1‑je és a fent említett rendelkezések megsértésének megállapítása közötti időtartamban kifejtett magatartásáért kiszabott bírság a [versenyvédelemről szóló törvény] 101. cikke (1) bekezdésének 1. és 2. pontján alapul.

5. A[z] [érintett vállalkozás] 2004. május 1‑je és a jogsértés megállapítása közötti időtartamban kifejtett magatartása érintette mind a nemzeti piacot, mind a tagállamok közötti kereskedelmet, így arra (a 4. pontban említett rendelkezések mellett) az 1/2003. rendelet 5. cikkét is alkalmazni kell.

6. A nemzeti rendelkezések […] megsértéséért a jogsértés időtartamának figyelembevételével 33 022 892,77 PLN összegű pénzbírság kiszabására kerül sor a[z] érintett vállalkozással szemben, amely a bevezetőben rögzített összbüntetés 65,55%‑át teszi ki.

7. A[z] [1/2003] rendelet 5. cikkével összhangban értelmezett [EUMSZ 102]. cikk megsértéséért a jogsértés időtartamának és annak a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt esetleges hatásának figyelembevételével 17 358 187,23 PLN összegű pénzbírság kiszabására kerül sor a[z] [érintett vállalkozással] szemben, amely a bevezetőben rögzített összbüntetés 34,45%‑át teszi ki.”

12.      Az érintett vállalkozás – azt követően, hogy az NCA határozatát két alsóbb fokú bíróság előtt sikertelenül támadta meg –felülvizsgálati kérelmet terjesztett a kérdést előterjesztő bíróság elé. Az érintett vállalkozás a kérdést előterjesztő bíróság előtt arra hivatkozott, hogy mindkét összeg ugyanarra a magatartásra vonatkozik, ennélfogva a vállalkozással szemben az NCA ugyanazért a magatartásért kétszer szabott ki bírságot. Ez a ne bis in idem elve megsértésének minősül.

13.      A kérdést előterjesztő bíróság – mivel kétségei támadtak az említett elv mint uniós jogi kérdés értelmezését illetően – úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

„1)      Értelmezhető‑e úgy az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikke, hogy a ne bis in idem elve alkalmazásának nemcsak az elkövető és a tényállás azonossága, hanem az azonos védett jogi tárgy is a feltétele?

2)      Úgy kell‑e értelmezni az [1/2003 rendeletnek] az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikkével összefüggésben értelmezett 3. cikkét, hogy a valamely tagállam versenyhatósága által párhuzamosan alkalmazott uniós jogi és nemzeti versenyszabályok ugyanazt a jogi tárgyat védik?”

14.      Írásbeli észrevételeket az érintett vállalkozás, az NCA, a lengyel kormány, valamint az EFTA Felügyeleti Hatóság és az Európai Bizottság nyújtott be. A Bíróság eljárási szabályzata 76. cikkének (2) bekezdése értelmében a Bíróság jelen ügyben a tárgyalás tartását mellőzte.

III. Elemzés

15.      A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdések révén lényegében azt kívánja megállapítani, hogy a ne bis in idem elvének tükrében kizárt‑e, hogy valamely nemzeti versenyhatóság versenyellenes magatartás miatt egyetlen határozat keretében – mind a nemzeti versenyjog, mind pedig az uniós versenyszabályok alapján – bírságot szabjon ki valamely vállalkozással szemben.

16.      Amint azt – az érintett vállalkozás kivételével – az összes fél javasolja, erre a kérdésre nemleges választ kell adni.(4)

17.      Ennek szükségszerű indokát három lépésben fejtem ki. Első lépésben néhány, a ne bis in idem elvének alapját képező elgondolással kapcsolatos általános megjegyzésre emlékeztetek. Második lépésben a Bíróság versenyjoggal összefüggésben értelmezett ne bis in idem elvére vonatkozó ítélkezési gyakorlatának alapvetéseit vitatom meg. Harmadik és utolsó lépésben azzal a kérdéssel foglalkozom, hogy a kérdést előterjesztő bíróság előtti eljárásban a ne bis in idem elve relevanciával bír‑e.

A.      A ne bis in idem elvének alapját képező elgondolás

18.      Kétségtelen, hogy a ne bis in idem elve a jogállamiságra épülő minden jogrendszer egyik sarokköve.(5) Általánosságban véve, a res judicata elvével szorosan összefüggő, a ne bis in idem elvének alapját képező elgondolás a jogbiztonság és az egyenlőség biztosítása; azt biztosítja, hogy az érintett személy az elítélését és – adott esetben – megbüntetését követően biztos lehessen abban, hogy ugyanazért a jogsértésért ismételten nem vonják eljárás alá. Ezzel szemben e személy – felmentése esetére – a ne bis in idem elvének köszönhetően biztos lehet abban, hogy ugyanazért a jogsértésért ismételten nem vonják eljárás alá.(6)

19.      A Bíróság egyértelművé tette, hogy a ne bis in idem elve a versenyjog kontextusában is alkalmazandó; a versenyjog olyan terület, amely – választott nézőponttól függően – valahol a büntetőjog és a közigazgatási jog határmezsgyéjén található.(7) A Bíróság álláspontja szerint a ne bis in idem elvét a versenyjog megsértése miatt bírság kiszabására irányuló eljárásokban tiszteletben kell tartani: valamely vállalkozás tehát olyan versenyellenes magatartásért újból nem szankcionálható és nem vonható eljárás alá, amely miatt egy meg nem támadható korábbi határozatban már szankciót szabtak ki vele szemben, vagy amellyel kapcsolatban megállapították felelősségének hiányát.(8)

20.      A ne bis in idem elve ugyanakkor – bármely más jogterülethez hasonlóan – a versenyjog kontextusában is kizárólag akkor alkalmazható, ha teljesül két előfeltétel: először is az eljárások ismétlődése, másodszor pedig, hogy a második eljárás tárgyát ugyanaz a versenyellenes magatartás képezze.

21.      Ezek az előfeltételek – vagyis, hogy ugyanazért a jogsértésért (idem) másodszor is eljárást indítsanak (bis) – közvetlenül következnek az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) kétszeres eljárás alá vonás és a kétszeres büntetés tilalmát rögzítő 50. cikkének szövegéből. E rendelkezéssel összhangban „senki sem vonható büntetőeljárás alá és nem büntethető olyan bűncselekményért, amely miatt az [Európai] Unióban a törvénynek megfelelően már jogerősen felmentették vagy elítélték”. A Charta 50. cikke, amely az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény (a továbbiakban: EJEE) hetedik kiegészítő jegyzőkönyvének 4. cikkét tükrözi, tehát kifejezetten ugyanarra a cselekményre vonatkozó, jogerős határozattal lezárt eljárás megismétlődésére vonatkozik.

22.      Itt ki kell emelni, hogy a ne bis in idem elve nem minősül olyan mércének, amellyel összevetve egy adott eljárásban alkalmazott (büntetőjogi) szankciót arányosságát értékelni kellene. A ne bis in idem elvének alapját más elgondolás képezi: ez az elv biztosítja, hogy valamely elkövetőt ugyanazért a magatartásért egynél többször egymást követően ne vonják eljárás alá és ne büntessék meg, következésképpen a szóban forgó személy biztos lehessen abban, hogy az adott magatartást illetően „bűnösségéért megbűnhődött, és nem kell tartania újabb büntetéstől”.(9) Másképpen megfogalmazva, ez az elv nem vonatkozik annak meghatározására, hogy helyes‑e, ha egyetlen cselekmény egynél több jogsértésnek minősülhet‑e,(10) vagy hogy a szankciók egy eljárás keretében történő halmozása arányos‑e.

23.      A következő részben a Bíróság jelen ügyben előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdések lényegét érintő ítélkezési gyakorlatának alapvetéseit vázolom fel.

B.      Az idem a versenyjogban

24.      A Bíróság az ítélkezési gyakorlatában kidolgozta azokat a konkrét szempontokat, amelyek a versenyjog kontextusában kétségtelenül körvonalazzák ne bis in idem elvének hatályát. E szempontok az elv úgynevezett idem alkotóelemének értelmezésére vonatkoznak. Azokról a szempontokról van tehát szó, amelyek annak meghatározására szolgálnak, hogy a második eljárás tárgyát „ugyanaz a jogsértés” képezi‑e.(11)

25.      Az uniós jog szempontjából valamely jogsértés azonosságát általánosságban kettős szempontrendszer alapján kell meghatározni: a tényállásnak és az elkövetőnek is azonosnak kell lennie. Ezzel szemben a jogi minősítés vagy a védett érdek a ne bis in idem elvének alkalmazása szempontjából nem bír döntő jelentőséggel. A Bíróság ezt, az EJEB újabb ítélkezési gyakorlatát(12) tükröző megközelítést a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó ügyekben alkalmazta.(13)

26.      Ez azonban a versenyjogra nem igaz. A Bíróság – az előző pontban ismertetett megközelítéssel ellentétben – állandó ítélkezési gyakorlatában megállapította, hogy a versenyjog, és különösen a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok általi párhuzamos eljárás alá vonás vagy büntetés kontextusában az is számít, hogy mi a védett jogi érdek. Másképpen megfogalmazva, a ne bis in idem elve kizárólag akkor alkalmazható, ha az idem alkotóelemre vonatkozóan három együttes feltétel teljesül. Ez azt jelenti, hogy az összehasonlított eljárásokban a tényállásnak, az elkövető személyének és a védett jogi érdekeknek is azonosaknak kell lenniük.(14)

27.      Ez az elv a Bíróság Wilhelm és társai ítéletéig(15) vezethető vissza. A Wilhelm és társai ítéletben a Bíróság elé terjesztett kérdés az volt, hogy valamely nemzeti versenyhatóság eljárást indíthat‑e olyan kartellel szemben, amelyet illetően a Bizottság már határozatot hozott. A Bíróság elfogadta, hogy a nemzeti versenyhatóságnak ténylegesen lehetősége van erre, feltéve hogy a nemzeti versenyjog és az uniós versenyjog a versenyellenes magatartásokat eltérő szemszögből vizsgálja. Ennek megfelelően, amíg az uniós jog a versenyellenes magatartásokkal az azokból származó, a tagállamok közötti kereskedelmet érintő akadályok tükrében foglalkozik, addig az egyes nemzeti jogalkotási szervek az adott jogra jellemző elgondolások alapján járnak el, és a kartelleket kizárólag ebben a kontextusban vizsgálják. A Bíróság tehát elutasította a ne bis in idem elvének ilyen kontextusban való alkalmazhatóságát.(16)

28.      A Bíróság Wilhelm és társai ítéletben tett megállapítása alapján a versenyjog területén számos különböző tényállásban vizsgálta meg a ne bis in idem elvének alkalmazhatóságát, különösen pedig az idem fennállását.

1.      A Bíróság általi megközelítés

29.      Olyan típusú helyzetet vizsgálatával kell kezdeni, amely a jelen ügy tényállására a leginkább hasonlít. Jelesül olyan helyzetről van szó, amelyben a Bizottság és valamely nemzeti versenyhatóság ugyanazon elkövetővel szemben azonos versenyellenes magatartás (kartellmegállapodás) miatt indított eljárást.

30.      A Bíróság az Aalborg Portland ítéletben(17) megállapította azt az elvet, hogy a ne bis in idem elvére kizárólag a tényállás, az elkövető és a védett jogi érdek azonossága esetén lehet hivatkozni. A Bíróság álláspontja szerint a ne bis in idem elve tehát tiltja ugyanazon személlyel szemben ugyanazon jogellenes magatartás miatt, ugyanazon jogi tárgy védelmében egy alkalomnál többször szankció alkalmazását.(18) A Bíróság azt is kifejtette, hogy valamely vállalkozás a ne bis idem elvére nem hivatkozhat, ha a Bizottság az adott vállalkozással szemben ugyanennek a vállalkozásnak felrótt és valamely nemzeti versenyhatóság korábbi határozatának tárgyát képezőtől eltérő magatartás miatt szabott ki bírságot. Ez akkor is igaz, ha a két határozat egymáshoz elválaszthatatlanul kötődő szerződésekkel és megállapodásokkal kapcsolatos.

31.      A Bíróság a Toshiba ítéletben(19) megismételte az Aalborg Portland ítéletben rögzített azon elvet, amely a tényállás, az elkövető és a védett jogi érdek azonosságára vonatkozik. Ezt annak ellenére tette, hogy Kokott főtanácsnok arra hívta fel, vesse el a védett jogi érdek azonosságának követelményét, és helyette alkalmazza a tényállás és az elkövető azonosságának az uniós jog más területein alkalmazott kettős szempontrendszerét.(20)

32.      A Bíróság ítéletében nem kifejezetten foglalkozott azzal, hogy a vizsgálat tárgyát képező ügyben a nemzeti versenyjog és az uniós versenyszabályok által védett érdekek azonosak‑e. A kérdést ugyanis eltérő szemszögből is megközelíthető: a két eljárás alapjául szolgáló tényállás nem volt azonos, ezért a ne bis in idem mindenesetre nem alkalmazandó. A Bíróság által tett megállapítás alapját az képezte, hogy a nemzeti versenyhatóság valamely kartell tagállamban gyakorolt versenyellenes hatása alapján az adott tagállam Európai Unióhoz történő csatlakozását megelőzően szabott ki bírságot az adott kartellben részt vevő vállalkozásokkal szemben. Ami a Bizottságot illeti, korábban azonos kartell tagjaival szemben bírság kiszabásáról határozott; a határozat nem irányult a csatlakozás előtti hatások szankcionálására.(21)

33.      Ezenfelül a Bíróság a Limburgse Vinyl ügyben,(22) amelyben az a kérdés merült fel, hogy ellentétes‑e a ne bis in idem elvével a Bizottság azonos versenyellenes magatartásra vonatkozó második határozata, ha a Bizottság első határozatát az Elsőfokú Bíróság megsemmisítette. A Bíróság megállapította, hogy a ne bis in idem elvének alkalmazása feltételezi azt, hogy a jogsértés ténye tárgyában határozat született, illetve hogy a jogsértés elbírálásának jogszerűségét felülvizsgálták. A Bíróság – mivel a Limburgse Vinyl ügyben nem ez volt a helyzet – megállapította, hogy a ne bis in idem elvével nem ellentétes az azonos versenyellenes magatartás tekintetében indított új eljárás, ha az első határozatot eljárási okból anélkül semmisítették meg, hogy az állítólagos versenyellenes magatartás érdemét illetően határozatot hoztak volna. A Bíróság szerint ennek oka, hogy az első határozat megsemmisítésére vonatkozó határozat nem tekinthető „felmentő” határozatnak. Ilyen helyzetben az új határozatban kiszabott szankciók egyszerűen az eljárási hibát tartalmazó első határozatban kiszabott szankciók helyébe léptek.(23)

34.      Végezetül, a Bíróság megvizsgálta azt is, alkalmazható‑e a ne bis in idem elve olyan tényállásra, amelyben azonos versenyellenes magatartás miatt az Európai Unió területén és azon kívül is indult eljárás vagy szabtak ki büntetést.

35.      A Bíróság például a Showa Denko ítéletben(24) elutasította azt az érvet, hogy a ne bis in idem elve alapul vehető olyan helyzetben, amelyben a Bizottság az uniós jogon alapuló hatásköreit azt követően gyakorolja, hogy valamely harmadik állam hatóságai az adott tagállamban hatályos versenyszabályok alapján vállalkozások nemzetközi jellegű kartellben való részvételét szankcionálják, amennyiben e hatóságok saját illetékességi területükön avatkoztak be.(25)

36.      A Bíróság a Bizottság és harmadik állam versenyhatóságai által párhuzamosan indított eljárásra és szankcionálásra vonatkozó legújabb ítélkezési gyakorlatában rámutatott a megtámadott magatartás nemzetközi jellegére és az adott jogrendszerek közti különbségekre – ezen belül az anyagi versenyszabályok céljára és célkitűzéseire – valamint az uniós versenyszabályok által védett konkrét jogi érdekre. A Bíróság arra is konkrétan rámutatott, hogy ezt a helyzetet, amelyben a Bizottság és a harmadik államok hatóságai a saját illetékességi területükön beavatkoznak, attól a helyzettől elkülönítve kell vizsgálni, amely helyzetben a versenyellenes magatartás kizárólag az Unió (és tagállamai) jogrendszere alkalmazásának területére korlátozódik.(26)

37.      A Bíróság ítélkezési gyakorlata, közelebbről pedig a hármas szempontrendszernek az Európai Unió (vagy az Európai Gazdasági Térség) területén belül történő párhuzamos eljárással vagy szankcionálással kapcsolatos alapulvétele bizonyos (alapvető jellegű) kérdéseket vet fel, amely kérdéseket a következő részben röviden tárgyalok.

2.      A Bíróság által alkalmazott hármas szempontrendszerre vonatkozó észrevételek

38.      Az Aalborg Portland ítéletből eredő ítélkezési gyakorlat alapját képező elgondolás a Bíróság fent említett Wilhelm és társai ítéletéig vezethető vissza. Nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni, hogy ezen ügyet a Bíróság az európai integráció első évtizedeiben bírálta el. Akkoriban természetesen indokolt volt abból a feltevésből kiindulni, hogy a nemzeti versenyjog és (az akkori) közösségi jog eltérő célokat követ, ennek megfelelően eltérő jogi érdekek védelmére irányul. Másfelől, akkoriban sem a Charta, sem pedig az EJEE hetedik kiegészítő jegyzőkönyve nem volt hatályban.(27)

39.      Álláspontom szerint azonban a mai Európai Unióban az idem fennállásának meghatározása során a védett jogi érdekeknek jelentőséget tulajdonítani két szempontból is problematikus.

40.      Először is, a nemzeti jog és az uniós jog egyre inkább egybecseng: ennélfogva már nem teljesen pontos a Bíróság Wilhelm és társai ítéletben tett megállapítása, amely szerint a nemzeti versenyjog és az uniós versenyjog a versenyellenes magatartásokat különböző nézőpontból vizsgálja. Bizonyos mértékben megkérdőjelezhető, hogy a szempont a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok által indított párhuzamos eljárások vagy szankcionálás kontextusában gyakorlati jelentőséggel bír‑e.

41.      Ennek alapján előfordulhatnak olyan ügyek, amelyekben az átfedés talán nem tökéletes: ezt ismeri el az 1/2003 rendelet, vagyis az a másodlagos jogi eszköz, amelynek célja, hogy az uniós versenyjog alkalmazását összehangolja, és hogy adott esetben biztosítsa az EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikk nemzeti versenyhatóságok általi alkalmazását azokban a vizsgálatokban, amelyek érintik a tagállamok közti kereskedelmet. Ennek megfelelően az 1/2003 rendelet (9) preambulumbekezdése rögzíti, hogy amennyiben a nemzeti jogszabályok főként a piaci verseny védelmétől eltérő célt szolgálnak, (az EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikkben foglalt célkitűzés) a tagállamok versenyhatóságai és bíróságai alkalmazhatják ezeket a jogszabályokat területükön. Mindazonáltal azzal érvelek, hogy ma ez meglehetősen ritkán fordul elő.

42.      Másodszor, és ami alapvetőbb, a versenyjog területén alkalmazott hármas szempontrendszer és a Charta 50. cikke között bizonyos mértékű feszültség rajzolódik ki. Másképpen megfogalmazva: a hármas szempontrendszer összeegyeztethető‑e a Charta 50. cikkével?

43.      Álláspontom szerint ez jogos kérdés.

44.      Számomra úgy tűnik, a Bíróság nincs tisztában ezzel a feszültséggel. Habár a Bíróság a Toshiba ítéletben a hármas szempontrendszerre nem utalt, abban az ügyben egy másik alapon kizárta a ne bis in idem elvének alkalmazását azzal, hogy rámutatott arra, hogy a szóban forgó két egymást követő (a Bizottság és a nemzeti versenyhatóság által meghozott) határozat alapját képező tényállás nem azonos. Kétségtelen, hogy e különbség lehetővé tette a Bíróság számára, hogy kifejezetten ne térjen ki a hármas szempontrendszerre, amelynek sorsa a jövőben bizonyosan jogvita tárgyát fogja képezni.

45.      Nehezemre esik megfelelő okot találni arra, hogy a hármas szempontrendszert a versenyjog kontextusában miért kellene továbbra is alkalmazni.

46.      Hajlok arra, hogy egyetértsek Kokott főtanácsnokkal abban, hogy a Charta 50. cikkében rögzített ne bis in idem elvét – az EJEB ítélkezési gyakorlatában foglalt követelmények kellő figyelembevétele mellett – az uniós jog összes területén egységesen kell értelmezni.(28) Álláspontom szerint pusztán az, hogy a versenyjog nem tartozik a büntetőjog „magvába”, vagy hogy a versenyjogban alkalmazott szankcióknak a verseny hatékony védelmének biztosítása érdekében kellően elrettentő hatással kell rendelkezniük, nem kellő indok a Charta által a versenyjog területén biztosított védelem korlátozására.

47.      Úgy tűnik a versenyjog 1/2003 rendelet által létrehozott rendszerének jellegéből adódik annak kockázata, hogy több versenyhatóság azonos vállalkozással szemben azonos cselekmény miatt indít eljárást (mivel a szóban forgó cselekmény tényleges vagy potenciális hatásai kiterjednek az Európai Unió területére). Ez annak ellenére van így, hogy a rendelet tartalmaz bizonyos, a párhuzamos eljárás elkerülését célzó szabályokat.(29) Álláspontom szerint a ne bis in idem elvének alkalmazása az 1/2003 rendeletben így felvázolt végrehajtási rendszer kialakítása miatt túl terhes szempontoktól nem tehető függővé.

48.      A belső piacon működő vállalkozások jogaira kellő tekintettel lévő Európai Unió területén ugyanis a verseny hatékony védelme a védett jogi érdekek meghatározása követelményének alkalmazása nélkül is megvalósítható. A ne bis in idem elve ugyanis – a tényállás és az elkövető személyének azonosságán alapuló kettős szempontrendszer alapján egyszerűen megakadályozza azt, hogy az Európai Unió területén belül ugyanazon terület és időszak tekintetében több versenyhatóság szankcionálja egy adott magatartás versenykorlátozó hatásait. A ne bis in idem elve azonban nem akadályozza meg azt, hogy több versenyhatóság vagy bíróság eljárást indítson vagy szankciót alkalmazzon azonos cselekményből különböző területen vagy időszakban eredő versenykorlátozások miatt.(30)

49.      Tekintettel arra, hogy a megtámadott magatartás joghatásai – amelyek adott területhez és időszakhoz kapcsolódnak – a tényállás szükségszerű alkotóelemét képezik, az idem kettős szempontrendszere biztosíthatja a versenyellenes magatartásnak az Európai Unió területén történő hatékony üldözését. E szempontrendszer a vállalkozások számára is nagyobb jogbiztonságot biztosít. Ami még fontosabb, összhangban áll a Charta 50. cikkében foglalt – az EJEB ítélkezési gyakorlatának tükrében értelmezett – követelményekkel.

50.      Sajnálatos módon azonban a jelen ügy e kérdés tisztázására nem alkalmas.

C.      A jelen ügyről: a bis és az idem együttes hiánya

51.      Amint arra fent már utaltam, az előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdések tükrözik a kérdést előterjesztő bíróság azzal kapcsolatos kételyeit, hogy az előző részben tárgyalt, az idem meghatározására vonatkozó hármas szempontrendszer összhangban áll‑e a Charta 50. cikkével.

52.      Nem hangsúlyozható eléggé, hogy a ne bis in idem alapelv alkalmazásához a bis elem fennállása is szükséges. Ez mind az elv megfogalmazásából, mind pedig a Charta 50. cikkéből egyértelműen kiderül. Ez az EJEB ítélkezési gyakorlata alapján is egyértelmű.(31) Ismereteim szerint a Bíróság a ne bis in idem elvének esetleges megsértését érthető módon kizárólag olyan helyzetekben vizsgálta meg, amelyek tárgyát a későbbi eljárás képezte.(32)

53.      A kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyben hiányzik a bis elem. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból ugyanis kiderül, hogy az NCA a nemzeti és az uniós versenyjog egyidejű alkalmazása alapján egyetlen (két részből álló) bírság kiszabására vonatkozó egyetlen határozatot hozott.

54.      A ne bis in idem elve ilyen körülmények között nem alkalmazandó.

55.      A Bíróság rendelkezésére álló információk alapján úgy tűnik, az alapeljárásban megválaszolandó kérdés inkább az, hogy a bírság NCA általi kiszabásának alapját képező módszer arányos‑e.(33)

56.      Habár végsősoron a kérdést előterjesztő bíróságnak kell dönteni a szankció arányosságáról, az 1/2003 rendelet ezzel kapcsolatban kifejezetten említést érdemel. Az uniós jogalkotó az 1/2003 rendelet beiktatásával azt kívánta biztosítani, hogy a nemzeti hatóságok (a nemzeti versenyjog helyett, vagy azzal párhuzamosan) alkalmazzák az EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikket. Amint az a 3. cikkből kiderül, a rendelet célja továbbá annak biztosítása, hogy a nemzeti versenyhatóságok ne hozzanak olyan határozatokat, amelyek az uniós versenyszabályok tényleges érvényesülését meghiúsítanák. Másképpen megfogalmazva, a rendelet valójában (adott esetben) bátorítja a nemzeti hatóságokat arra, hogy a nemzeti versenyjogot és az uniós versenyjogot egyidejűleg alkalmazzák. A rendelet a bírságok arányosságát illetően azonban nem rögzít szabályokat arra vonatkozóan, hogy a nemzeti hatóságok adott tényállás esetén hogyan számoljanak bírságot. A rendelet 23. cikke pusztán a Bizottság által kiszabott bírságokat illetően határoz meg merev felső korlátot: e korlát az érintett vállalkozás előző üzleti évben elért teljes forgalmának 10%‑a.

57.      A jelen ügyben nem látok olyan körülményt, amely az arányosság elvének megsértésére utalna.

58.      Úgy tűnik, az NCA által a Bizottság meghatározása során alkalmazott módszer ugyanis tankönyvi példa arra nézve, hogy valamely nemzeti versenyhatóság adott ügyben a nemzeti versenyjogot és az uniós versenyjogot párhuzamosan hogyan alkalmazhatja. A bírság két olyan részből áll, amely a megtámadott magatartás joghatásait két különböző időszakkal kapcsolatban szankcionálja: az első rész Lengyelországnak az Európai Unióhoz történő 2004. május 1‑jei csatlakozását megelőző nemzeti versenyjog megsértésén, míg a második rész az uniós versenyjogi szabályok (és a nemzeti versenyjog) ezen időpontot követő megsértésén alapulnak. Az NCA – közelebbről a második időszakot illetően – figyelembe vette azt, hogy a megtámadott magatartás (a magatartás Lengyelországban kiváltott hatásai mellett) érinti (érintheti) a tagállamok közötti kereskedelmet. Ez az „átfedés” a versenyjog megsértése miatt kiszabandó bírság számítási módszeréhez kapcsolódó kérdés. Ezt a ne bis in idem elve nem tiltja.

59.      A fentiek tükrében az előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdéseket akként kell megválaszolni, hogy a ne bis in idem elve az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló tényállásra nem alkalmazandó.

IV.    Végkövetkeztetés

60.      A fenti megfontolások tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság, Lengyelország) által feltett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:

A ne bis in idem elve az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló tényállásra nem alkalmazandó.


1      Eredeti nyelv: angol.


2      Az [EUMSZ 101. és EUMSZ 102]. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló 2002. december 16‑i tanácsi rendelet (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.).


3      Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. 2000, 122. szám, 1319. tétel).


4      Az észrevételeket előterjesztő egyes felek arra utaltak, hogy a Bíróságnak meg kell tagadnia az előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdések megválaszolását, mivel – érvelésük szerint – a feltett kérdések a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügy elbírálása szempontjából nem rendelkeznek relevanciával. Ezzel nem értek egyet. Az a körülmény, hogy a ne bis in idem elve a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügy tényállására esetleg nem vonatkozik, nem teszi a feltett kérdéseket hipotetikussá vagy irrelevánssá. Épp ellenkezőleg, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból egyértelműen kiderül, hogy a Bíróság által a ne bis in idem elvének alkalmazása tekintetében adott válasz segíteni fogja a kérdést előterjesztő bíróságot az előtte folyamatban lévő ügy elbírálásában.


5      A Bíróság az alapelvet először az 1966. május 5‑i Gutmann kontra Bizottság ítéletben (18/65 és 35/65, EU:C:1966:24, 119. pont) alkalmazta.


6      Lásd: Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok Gözütok és Brügge ügyre vonatkozó indítványa (C‑187/01 és C‑385/01, EU:C:2002:516, 49. pont).


7      Az elvnek a „tisztán” büntetőjogitól eltérő területeken való alkalmazását illetően lásd: J. Tomkins, „Article 50”, S. Peers és mások (szerk.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, 1373–1412. o., 1388–1390. pont.


8      2012. február 14‑i Toshiba Corporation és társai ítélet (C‑17/10, EU:C:2012:72, 94. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).


9      Lásd: Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok Gözütok és Brügge ügyre vonatkozó indítványa (C‑187/01 és C‑385/01, EU:C:2002:516, 49. pont).


10      Lásd például: EJEB, 2001. május 29., Fischer kontra Ausztria ítélet (CE:ECHR:2001:0529JUD003795097, 25. §).


11      Lásd különösen: EJEB, 2009. február 10., Sergey Zolotukhin kontra Oroszország ítélet ([Nagykamara],CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, 81–84. §.); 2015. február 17‑i Boman kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2015:0217JUD004160411, 33. §.).


12      Uo.


13      Lásd például: 2006. március 9‑i van Esbroeck ítélet, C‑436/04, EU:C:2006:165, 32. pont; 2006. szeptember 28‑i Gasparini és társai ítélet, C‑467/04, EU:C:2006:610, 54. pont; 2006. szeptember 28‑i van Straaten ítélet, C‑150/05, EU:C:2006:614, 41., 47. és 48. pont; 2007. július 18‑i Kraaijenbrink ítélet, C‑367/05, EU:C:2007:444, 26. és 28. pont; 2010. november 16‑i Mantello ítélet, C‑261/09, EU:C:2010:683, 39. pont.


14      2004. január 7‑i Aalborg Portland és társai kontra Bizottság ítélet, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P és C‑219/00 P, EU:C:2004:6, 338. pont; 2012. február 14‑i Toshiba Corporation és társai ítélet, C‑17/10, EU:C:2012:72, 94. pont.


15      1969. február 13‑i Wilhelm és társai ítélet, 14/68, EU:C:1969:4.


16      Ua., 3.és 9. pont. A Bíróság ugyanakkor egy fenntartást is megfogalmazott. A Bíróság álláspontja szerint a méltányosság alapelvének értelmében a kiszabandó szankciók meghatározásánál minden korábbi büntető jellegű határozatot figyelembe kell venni. Lásd: az ítélet 11. pontja; 1972. december 14‑i Boehringer Mannheim kontra Bizottság ítélet, 7/72, EU:C:1972:125, 3. pont.


17      2004. január 7‑i Aalborg Portland és társai kontra Bizottság ítélet, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P és C‑219/00 P, EU:C:2004:6.


18      Ua., 338–340. pont.


19      2012. február 14‑i Toshiba Corporation és társai ítélet, C‑17/10, EU:C:2012:72.


20      Ua., 94. pont. Lásd még: Kokott főtanácsnok Toshiba Corporation és társai ügyre vonatkozó indítványa, C‑17/10, EU:C:2011:552, 97–134. pont.


21      2012. február 14‑i Toshiba Corporation és társai ítélet, C‑17/10, EU:C:2012:72, 97–103. pont.


22      2002. október 15‑i Limburgse Vinyl Maatschappij és társai kontra Bizottság ítélet, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P és C‑254/99 P, EU:C:2002:582.


23      Ua., 59–62. pont.


24      2006. június 29‑i Showa Denko kontra Bizottság ítélet, C‑289/04 P, EU:C:2006:431.


25      Ua., 52–56. pont.


26      2006. június 29‑i Showa Denko kontra Bizottság ítélet, C‑289/04 P, EU:C:2006:431, 51. és 53. pont; 2006. június 29‑i SGL Carbon kontra Bizottság ítélet, C‑308/04 P, EU:C:2006:433, 29. és 31. pont. Azzal kapcsolatban, hogy a ne bis in idem elve mindenesetre miért nem alkalmazható abban az esetben, ha a kétszeres eljárásra különböző államokban kerül sor, hacsak nincs olyan nemzetközi megállapodás, amely ezen elv alkalmazandóságát rögzíti, lásd: Tizzano főtanácsnok Archer Daniels Midland és Archer Daniels Midland Ingredients kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑397/03 P, EU:C:2005:363, 94–99. pont.


27      A ne bis in idem elve – akkoriban a versenyjog kontextusában történő – alkalmazásának nehézségeit részletezi Mayras főtanácsnok Boehringer Mannheim kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, 7/72, EU:C:1972:107, 1293. és azt követő pontok.


28      Lásd: Kokott főtanácsnok Toshiba Corporation és társai ügyre vonatkozó indítványa, C‑17/10, EU:C:2011:552, 120–122. pont.


29      Lásd közelebbről a rendeletnek az eljárás felfüggesztésére vagy megszüntetésére vonatkozó 13. cikkét.


30      Kokott főtanácsnok Toshiba Corporation és társai ügyre vonatkozó indítványa, C‑17/10, EU:C:2011:552, 131. pont. Ilyen körülmények között azonban kellően figyelembe kell venni a Wilhelm és társai ítéletben rögzített általános követelményt. Ennek megfelelően a kiszabandó szankció meghatározása során minden korábbi büntető jellegű határozatot figyelembe kell venni. Lásd: 1969. február 13‑i Wilhelm és társai ítélet, 14/68, EU:C:1969:4, 11. pont.


31      Lásd például: EJEB, 2006. december 7., Hauser‑Sporn kontra Ausztria ítélet, CE:ECHR:2006:1207JUD003730103, 42. §., valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Lásd még: https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_4_Protocol_7_ENG.pdf (a letöltés napja: 2018. október 19.), 30. és az azt követő pontok.


32      A bis elem által felvetett értelmezési kérdés tehát általánosságban véve a „jogerős határozatok” helyes értelmezésétől függ. Lásd például: 2006. szeptember 28‑i Gasparini és társai ítélet, C‑467/04, EU:C:2006:610, 31. és 32. pont; 2006. szeptember 28‑i van Straaten ítélet, C‑150/05, EU:C:2006:614, 51. és 58. pont; 2008. december 22‑i Turansky ítélet, C‑491/07, EU:C:2008:768, 35. és 36. pont. A Törvényszék nemrégiben kifejezetten elutasította azt az érvet, hogy a ne bis in idem elve alkalmazható lenne abban az esetben, ha egyetlen határozatban több bírságot szabnak ki. Lásd: 2017. október 26‑i Marine Harvest kontra Bizottság ítélet, T‑704/14, EU:T:2017:753, 307–344. pont. Ezen ítélettel szemben a Bíróság előtt jelenleg fellebbezés van folyamatban.


33      Lásd e tekintetben: 2008. december 18‑i Coop de France Bétail et Viande és társai kontra Bizottság ítélet, C‑101/07 P és C‑110/07 P, EU:C:2008:741, 130. pont. A Bíróság érveléséből arra lehet következtetni, az arányosság elvének tükrében kell megvizsgálni azt a kérdést, hogy valamely vállalkozást azonos jogsértésért kétszeresen bírságoltak‑e meg.