FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. TANCHEV
fremsat den 5. december 2018(1)
Forenede sager C-473/17 og C-546/17
Repsol Butano SA (sag C-473/17)
DISA Gas SAU (sag C-546/17)
mod
Administración del Estado
procesdeltagere:
Redexis Gas SL,
Repsol Butano SA
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien))
»Præjudiciel forelæggelse – energi – det indre marked for naturgas – direktiv 2009/73/EF – dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (C-265/08, EU:C:2010:205) – medlemsstats foranstaltning til fastsættelse af maksimumspris for salg af flydende petroleumsgas på flaske (LPG) – forpligtelse til at foretage levering til husstande – tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – proportionalitetsprincippet«
I. Indledning
1. Domstolen er i de foreliggende sager blevet anmodet om vejledning om, hvorvidt visse foranstaltninger truffet af medlemsstater til regulering af priser i energisektoren er forenelige med direktiv 2009/73/EF om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (2) som fortolket i Domstolens praksis og navnlig i Domstolens skelsættende dom i sagen Federutility m.fl. (3).
2. Domstolen fastsatte i dommen i sagen Federutility m.fl. og efterfølgende retspraksis (herefter »retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl.«) (4) rammerne for den kompetente nationale rets vurdering af, om et statsligt indgreb i priserne i naturgassektoren er foreneligt med EU-retten, og opstillede retningslinjer med hensyn til de kriterier, som denne vurdering skal baseres på (5).
3. De spørgsmål, som rejses med disse anmodninger om præjudiciel afgørelse, som er indgivet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) vedrører foranstaltninger truffet af en medlemsstat til fastsættelse af en maksimumssalgspris og krav om levering af visse typer beholdere med flydende petroleumsgasser på flaske (herefter »LPG«) til husstandene.
4. LPG er et olieprodukt, der består af andre stoffer end naturgas (typisk propan og butan samt andre gasser i små mængder), og opbevares almindeligvis i flydende form i beholdere og tanke (6). Under anvendelse frigives LPG langsomt fra beholderen gennem en ventil, hvorved den omdannes til en gas og dermed fungerer som et brændstof, der kan anvendes til madlavning, opvarmning og el-produktion (7). LPG på flaske betegner LPG, som leveres i en beholder eller en flaske som den type, der er omhandlet i hovedsagerne (8).
5. Med disse sager har Domstolen således for første gang lejlighed til at udtale sig om anvendelsen af direktiv 2009/73 og retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. på LPG-sektoren.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
6. Artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/73 lyder:
»De regler, der fastsættes i dette direktiv om naturgas, som også omfatter LNG, gælder ligeledes på en ikke-diskriminerende måde for biogas og gas fra biomasse eller andre typer gas, i det omfang sådanne gasser teknisk set og sikkert kan injiceres og transporteres gennem naturgassystemet.«
B. Spansk ret
7. Følgende fremgår af artikel 1, stk. 3, i Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (lov nr. 34/1998 af 7.10.1998 om kulbrintesektoren, med senere ændringer, herefter »lov nr. 34/1998«) (9):
»Aktiviteter vedrørende levering af flydende og gasformige kulbrinter skal udføres under overholdelse af princippet om objektivitet, gennemsigtighedsprincippet og princippet om fri konkurrence.«
8. Artikel 37, stk. 1, i lov nr. 34/1998 indeholder følgende relevante bestemmelse:
»Aktiviteter med raffinering af olie samt transport, oplagring, distribution og salg af olieprodukter, herunder flydende petroleumsgas, kan udøves frit på de betingelser, som er fastsat i denne lov. […]«
9. Artikel 38 i lov nr. 34/1998 bestemmer endvidere:
»Priserne på olieprodukter kan fastsættes frit.«
10. Fjerde overgangsbestemmelse til lov nr. 34/1998 gav imidlertid den spanske regering beføjelse til at fastsætte en maksimumspris ved salg af LPG på flaske til offentligheden, »så længe betingelserne for adgang til markedet og konkurrencen på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige«. Det fremgår af denne bestemmelse, at maksimumssalgsprisen omfattede omkostningerne til husstandslevering.
11. Artikel 5 i Real Decreto-ley 15/1999, de 1 octubre, por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (kongeligt lovdekret nr. 15/1999 af 1.10.1999 om vedtagelse af liberaliseringsforanstaltninger, strukturelle reformer og fremme af konkurrencen i kulbrintesektoren, herefter »kongeligt lovdekret nr. 15/1999«) (10) etablerede en ordning for fastsættelse af maksimumspriser for salg af LPG på flaske med et indhold på mindst 8 kg, så længe »betingelserne for adgang til markedet og konkurrencen på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige«.
12. Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competividad y la eficiencia (kongeligt lovdekret nr. 8/2014 af 4.7.2014 om vedtagelse af hasteforanstaltninger til styrkelse af vækst, konkurrenceevne og effektivitet, herefter »kongeligt lovdekret nr. 8/2014«) (11) ophævede bl.a. fjerde overgangsbestemmelse til lov nr. 34/1998 og artikel 5 i kongeligt lovdekret nr. 15/1999 (12) og indførte 33. tillægsbestemmelse i lov nr. 34/1998 (13).
13. 33. tillægsbestemmelse til lov nr. 34/1998 bestemmer:
»1. Brugere, der har kontrakt på levering af flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mindst 8 kg og under 20 kg, med undtagelse af beholdere til blandinger af flydende petroleumsgas, der anvendes som brændstof, har krav på levering til husstandene.
På fastlandet og i alle øområderne og de spanske enklaver påhviler der den LPG-engrosforhandler, der har den største markedsandel i sektoren for salg af flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mindst 8 kg og under 20 kg, med undtagelse af beholdere til blandinger af flydende petroleumsgas, der anvendes som brændstof, en forpligtelse til at foretage husstandslevering til alle personer inden for det pågældende område, der kræver det.
2. Listen over LPG-engrosforhandlere med forpligtelse til at foretage levering til husstandene fastlægges ved beslutning fra generaldirektøren for energipolitik og miner for tre år ad gangen. Denne beslutning bliver offentliggjort i statstidende [(BOE)].
Når markedsudviklingen og forretningsstrukturen i sektoren kræver det, og under alle omstændigheder hvert femte år, gennemgår regeringen betingelserne for udøvelsen af den forpligtelse, der pålægges i nærværende bestemmelse, eller meddeler, at denne forpligtelse bortfalder.
3. Uanset bestemmelserne i denne lovs artikel 38 fastsætter ministeren for industri, energi og turisme efter aftale med regeringsudvalget for økonomiske anliggender, så længe betingelserne for adgang til markedet og konkurrencen på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige, de maksimale detailsalgspriser for flydende petroleumsgas på flaske i beholdere med et indhold på mindst 8 kg og under 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg, med undtagelse af beholdere til blandinger af flydende petroleumsgas, der anvendes som brændstof, idet der fastsættes specifikke værdier for de anførte priser eller etableres en ordning for fastlæggelse og automatisk aktualisering heraf. Maksimumsprisen omfatter omkostningerne til husstandslevering.
4. Såfremt en LPG-engrosforhandler med forpligtelse til at foretage levering til husstandene ikke har beholdere med et indhold på mindst 8 kg og under 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg, omfatter denne forhandlers forpligtelse til at foretage levering til husstandene i det pågældende område til den maksimumspris, der er omtalt i stk. 3, ligeledes beholdere med en taravægt på under 9 kg, uden at dette berører de foranstående bestemmelser.
5. LPG-engrosforhandlere skal til generaldirektoratet for energipolitik og miner videregive de oplysninger, der er nødvendige, for at direktoratet kan varetage sine opgaver, navnlig med henblik på anvendelse, analyse og overvågning af forpligtelsen til at foretage husstandslevering, om de foretagne leveringer af flydende petroleumsgas og om maksimumspriserne over for offentligheden som omhandlet i de foregående bestemmelser.«
14. Artikel 58 i kongeligt lovdekret nr. 8/2014 opstillede en liste over engrosforhandlere, der er forpligtet til at foretage levering til husstandene af LPG på flaske inden for hvert område som følger: Repsol Butano SA for så vidt angår fastlandet og De Baleariske Øer, DISA Gas SA for så vidt angår De Kanariske Øer og Atlas SA Combustibles y Lubrificantes for så vidt angår Ceuta og Melilla. Denne liste blev opretholdt for den efterfølgende treårsperiode (2017-2020) i Resolución de 28 de junio de 2017, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario (beslutning af 28.6.2017 fra generaldirektoratet for energipolitik og miner, der opstiller listen over engrosforhandlere af LPG på flaske med forpligtelse til at foretage levering til husstandene) (14).
15. Efter de førnævnte ændringer af lov nr. 34/1998, der blev indført ved kongeligt lovdekret nr. 8/2014, blev Orden IET/389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (bekendtgørelse IET 389/2015 af 5.3.2015 om aktualisering af ordningen for automatisk fastsættelse af maksimumspriser eksklusive afgifter ved salg af flydende petroleumsgasser på flaske og om ændring af ordningen for automatisk fastsættelse af tariffer eksklusive afgifter for salg af flydende petroleumsgasser via rørledninger, herefter »bekendtgørelse IET/389/2015«) vedtaget (15).
16. I henhold til artikel 1 i bekendtgørelse IET/389/2015 er formålet med denne bekendtgørelse at aktualisere ordningen for automatisk fastsættelse af maksimumspriser ved salg af LPG på flaske. Denne bekendtgørelses artikel 3 fastsætter den model, der skal bruges til udregning af disse priser, og det fastsættes i stk. 5, at disse priser ajourføres hver anden måned.
III. De faktiske omstændigheder, hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
17. Repsol Butano SA (herefter »Repsol Butano«) og DISA Gas SAU (herefter »DISA Gas«) er spanske selskaber, der driver virksomhed inden for LPG-sektoren.
18. Repsol Butano og DISA Gas har hver for sig anlagt sag mod de spanske myndigheder ved Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) med påstand om annullation af bekendtgørelse IET/389/2015 (herefter »den anfægtede bekendtgørelse«), hvorefter ordningen for fastsættelse af maksimumspriser for salg af LPG på flaske aktualiseres (jf. punkt 15 og 16 i dette forslag til afgørelse).
19. Ifølge forelæggelsesafgørelserne bygger den anfægtede bekendtgørelse på 33. tillægsbestemmelse til lov nr. 34/1998 som indført ved kongeligt lovdekret nr. 8/2014. Denne lovgivning fastsætter foranstaltninger om fastsættelse af en maksimumspris ved salg, inklusive omkostninger til levering til husstandene, for LPG på flaske med et indhold på mellem 8 og 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg, og pålægger den engrosforhandler, der har den største markedsandel på et givet område, til efter anmodning at levere disse flasker til forbrugernes husstande, »så længe betingelserne for adgang til markedet og konkurrencen på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige«. Hvis engrosforhandleren på et givet område imidlertid ikke har flasker med et indhold på mellem 8 og 20 kg og en taravægt på mere end 9 kg, udvides forpligtelsen til at foretage levering til husstandene til maksimumsprisen til at omfatte flasker med en taravægt på mindre end 9 kg (jf. punkt 13 i dette forslag til afgørelse).
20. I henhold til denne lovgivning er Repsol Butano udpeget som den forhandler, der er forpligtet til at foretage levering til husstandene i områderne på Den Iberiske Halvø og De Baleariske Øer, ligesom DISA Gas er pålagt forpligtelsen for De Kanariske Øer (jf. punkt 14 i dette forslag til afgørelse).
21. Repsol Butano og DISA Gas har til støtte for deres søgsmål anført, at dommen i sagen Federutility m.fl., der indeholder en fortolkning af direktiv 2003/55/EF om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF (16), skal finde analog anvendelse, og at der er en åbenbar modstrid mellem den spanske lovgivning og EU-retten, hvorfor denne lovgivning ikke kan finde anvendelse, og den anfægtede bekendtgørelse skal annulleres.
22. De spanske myndigheder har anført, at direktiv 2009/73, der erstattede direktiv 2003/55, og dommen i sagen Federutility m.fl. ikke finder anvendelse på LPG på flaske, og selv om direktiv 2009/73 skulle finde analog anvendelse, ville den anfægtede bekendtgørelse være begrundet med, at der ikke er tilstrækkelig konkurrence på markedet.
23. Den forelæggende ret er således først og fremmest i tvivl om, hvorvidt dommen i sagen Federutility m.fl., selv om den vedrører fortolkningen af et direktiv om naturgas, finder anvendelse på de i hovedsagerne omhandlede faktiske omstændigheder, der vedrører LPG på flaske.
24. Den forelæggende ret har i denne henseende i forelæggelsesafgørelserne angivet, at den ved dom af 19. juni 2012 (17) annullerede bekendtgørelse ITC/2608/2009 (18), hvis indhold er sammenligneligt med indholdet i den anfægtede bekendtgørelse, uden at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse. Den forelæggende ret fastslog i den nævnte dom, at selv om dommen i sagen Federutility m.fl. vedrører et direktiv, der omhandler naturgasmarkedet, gav denne dom tilstrækkelige retningslinjer for fortolkning til, at den kan anvendes på offentlig regulering af beslægtede sektorer, såsom LPG-sektoren, når det berørte marked (i dette tilfælde det spanske marked som helhed) har en fællesskabsdimension, og dette til trods for, at der ikke var nogen direktiver, som specifikt fandt anvendelse på LPG.
25. Da den forelæggende ret er af den opfattelse, at dommen i sagen Federutility m.fl. finder anvendelse på sektoren for LPG på flaske, har retten følgelig anført, at det er usikkert, om foranstaltningerne til fastsættelse af maksimumspriser ved salg og forpligtelsen til at foretage levering af visse typer beholdere med LPG på flaske til husstandene opfylder de kriterier, der er fastlagt i den nævnte dom, navnlig set i forhold til proportionalitetsprincippet.
26. Den forelæggende ret har fremhævet, at der ikke hersker tvivl om, at disse foranstaltninger kan betragtes som foranstaltninger, der er truffet til beskyttelse af socialt udsatte brugere og brugere, der er bosat i fjerntliggende områder, og at de opfylder den almindelige økonomiske interesse i at fastholde priserne for levering af LPG på flaske til de endelige forbrugere på et rimeligt niveau.
27. Ikke desto mindre er den forelæggende ret af den opfattelse, at usikkerheden om, hvorvidt disse foranstaltninger er forenelige med EU-retten, er opstået på baggrund af tre omstændigheder. For det første er der tale om generelle foranstaltninger, der gælder for alle forbrugere uanset deres økonomiske eller sociale situation. For det andet har de været gældende i mere end 18 år siden vedtagelsen af lov nr. 34/1998 på trods af, at de bygger på en bestemmelse, der udtrykkeligt skulle være midlertidig. For det tredje påvirker de potentielt konkurrencen på markedet, idet de kan udgøre en effektiv hindring for nye operatørers adgang til dette marked og kan bidrage til, at der varigt opretholdes en situation med ringe konkurrence.
28. Det er på denne baggrund, at Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) i sag C-473/17 har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) I lyset af den retspraksis, som er fastslået i [dom af 20.4.2010, Federutility m.fl., C-265/08, EU:C:2010:205], er en foranstaltning om fastsættelse af en maksimumspris på flydende gas på flaske, der tilsigter at beskytte socialt udsatte brugere, da forenelig med denne retspraksis og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, når mindst én af de tre herunder opregnede omstændigheder foreligger?
– [F]oranstaltningen finder generel anvendelse for alle forbrugere og på ubestemt tid, »[så længe betingelserne for adgang til markedet og konkurrencen på] dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige«.
– [F]oranstaltningen [har] allerede […] været gældende i mere end [1]8 år.
– [F]oranstaltningen kan medvirke til, at der varigt opretholdes en ringe konkurrence, idet den udgør en hindring for nye operatørers adgang til markedet.
2) I lyset af den retspraksis, som er fastslået i [dom af 20.4.2010, Federutility m.fl., C-265/08, EU:C:2010:205], er en foranstaltning om en forpligtelse til at foretage levering til husstandene af flydende gas på flaske, der tilsigter at beskytte socialt udsatte brugere eller brugere, som er bosat i svært tilgængelige områder, da forenelig med denne retspraksis og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, når mindst én af de tre under det første spørgsmål opregnede omstændigheder foreligger?«
29. Det er ligeledes på denne baggrund, at Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) i sag C-546/17 har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er formuleret næsten enslydende:
»1) I lyset af den retspraksis, som er fastslået i [dom af 20.4.2010, Federutility m.fl., C-265/08, EU:C:2010:205], er fastsættelse af en maksimumspris på flydende gas på flaske, der tilsigter at beskytte socialt udsatte brugere, da forenelig med denne retspraksis og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, når mindst én af de tre herunder opregnede omstændigheder foreligger?
– [F]oranstaltningen finder generel anvendelse for alle forbrugere og på ubestemt tid, »[så længe betingelserne for adgang til markedet og konkurrencen på] dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige«.
– [F]oranstaltningen [har] allerede […] været gældende i mere end [1]8 år.
– [F]oranstaltningen kan medvirke til, at der varigt opretholdes en ringe konkurrence, idet den udgør en hindring for nye operatørers adgang til markedet.
2) I lyset af den retspraksis, som er fastslået i [dom af 20.4.2010, Federutility m.fl., C-265/08, EU:C:2010:205], er det da foreneligt med denne og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet at pålægge den dominerende operatør på et bestemt geografisk område en forpligtelse til at foretage levering til husstandene af flydende gas på flaske med det formål at beskytte socialt udsatte brugere eller brugere, som er bosat i svært tilgængelige områder, når mindst én af de tre under det første spørgsmål opregnede omstændigheder foreligger?«
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
30. Der er indgivet skriftlige indlæg af Repsol Butano, den spanske regering og Europa-Kommissionen i sag C-473/17 og af DISA Gas, den spanske regering og Kommissionen i sag C-546/17.
31. Ved afgørelse truffet af Domstolen er sagerne blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.
32. Repsol Butano, DISA Gas, den spanske regering og Kommissionen har deltaget i retsmødet, der blev afholdt den 26. september 2018.
V. Parternes bemærkninger
33. Repsol Butano og DISA Gas har gjort gældende, at direktiv 2009/73, således som det er fortolket i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl., finder anvendelse på markedet for LPG på flaske.
34. Repsol Butano og DISA Gas har navnlig anført, at det indre marked for energi er en delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne, og det forhold, at Unionen endnu ikke har udøvet sin kompetence i LPG-sektoren, kan ikke begrunde, at medlemsstaterne kan udøve deres kompetence uden hensyntagen til de fælles kriterier, der er fastlagt af Unionen med henblik på etableringen af et frit og konkurrencebaseret energimarked, således som det er sket i EU-direktiverne om naturgas og elektricitet, og der er ingen retlige grunde til, at disse fælles kriterier, således som de er fortolket af Domstolen, ikke anvendes på markedet for et andet energiprodukt, som f.eks. LPG.
35. Repsol Butano og DISA Gas har ligeledes anført, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/73 i sit anvendelsesområde inkluderer »andre typer gas« – hvilket dækker LPG – »i det omfang sådanne gasser teknisk set og sikkert kan injiceres og transporteres gennem naturgassystemet«. Efter deres opfattelse finder retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. anvendelse på markedet for andre energiprodukter, der anvendes som alternativ til eller sammen med naturgas, f.eks. markedet for LPG på flaske.
36. Repsol Butano og DISA Gas har desuden i retsmødet gjort gældende, at retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. finder anvendelse, fordi naturgasmarkedet og LPG-markedet i EU er nært beslægtede, og fordi bestemmelserne i traktaterne og navnlig de bestemmelser, der vedrører de grundlæggende rettigheder, artikel 34 TEUF og artikel 106, stk. 2, TEUF, finder anvendelse på markedet for LPG på flaske. Repsol Butano og DISA Gas har i denne henseende i retsmødet fremhævet, at selv om medlemsstaterne i henhold til artikel 14 TEUF kan overdrage det til virksomheder at udføre tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, skal de overholde traktaternes bestemmelser, og her er de kriterier, der fastsættes i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl., relevante.
37. På denne baggrund har Repsol Butano og DISA Gas gjort gældende, at de anfægtede foranstaltninger ikke overholder de kriterier, der er fastsat i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl., og som skal være opfyldt, for at der i medlemsstaterne kan indføres foranstaltninger, der pålægger virksomheder offentlige serviceforpligtelser.
38. Repsol Butano og DISA Gas har navnlig gjort gældende, at fastsættelsen af maksimumssalgspriser er uforholdsmæssig på grund af foranstaltningens varighed, dens generelle karakter og konkurrencebegrænsende virkninger. For det første er den i stedet for at være midlertidig eller gælde for en tidsbegrænset periode blevet permanent efter de 32 år, der er gået siden Spaniens indtræden i Unionen, og efter de næsten 20 år, der er gået, siden liberaliseringsordningen blev indført ved lov nr. 34/1998. For det andet er den, selv om den er rettet mod at beskytte udsatte forbrugere og forbrugere i fjerntliggende områder, ikke udtryk for forskelsbehandling, fordi den gælder for alle forbrugere og ikke er begrænset til målgrupperne. For det tredje udgør den en barriere for et konkurrencebaseret LPG-marked og hindrer nye operatører i at komme ind på dette marked. I denne henseende har de påpeget, at Spanien for nærværende er den eneste medlemsstat, der har en ordning, som fastsætter maksimumspriser for LPG på flaske og pålægger den operatør, der har den største markedsandel, en forpligtelse til at foretage levering til husstandene, og at maksimumsprisen er markant lavere end markedspriserne i andre medlemsstater.
39. Tilsvarende har Repsol Butano og DISA Gas gjort gældende, at forpligtelsen til levering til husstandene er uforholdsmæssig på grund af dens generelle og permanente karakter og dens konkurrencebegrænsende virkninger, og desuden findes der alternative foranstaltninger som f.eks. en reguleret rabat til visse udsatte forbrugere (den såkaldte »bono social«), der anvendes i andre energisektorer. De har endvidere i lyset af kriterierne i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. anført, at forpligtelsen til at foretage levering til husstandene er udtryk for forskelsbehandling, fordi den kun gælder for den operatør, der har den største markedsandel på et givet område, hvorved andre aktive operatører udelukkes i de enkelte områder, og ikke garanterer lige adgang for EU-virksomheder til spanske forbrugere.
40. Den spanske regering har gjort gældende, at direktiv 2009/73 ikke regulerer markedet for LPG på flaske, da dets anvendelsesområde er begrænset til naturgas og andre gasser, der anvender naturgasrørledningssystemet (19). Denne regering har ligeledes gjort gældende, at direktiv 2009/73 og retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. ikke kan finde analog anvendelse på situationen i hovedsagerne, da der ikke er lakuner i den omhandlede EU-retlige bestemmelse, og LPG-sektoren adskiller sig fra naturgassektoren, hvor der ikke på EU-plan er fastsat harmoniseringsregler med henblik på det indre marked.
41. Den spanske regering er derfor af den opfattelse, at de præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, da det ikke er muligt at udvide anvendelsesområdet for en EU-standard, der er vedtaget med henblik på andre faktiske omstændigheder, ud over EU-lovgivers og medlemsstaternes lovgiveres ønske.
42. Ikke desto mindre har den spanske regering anført, at Domstolen for at kunne give den forelæggende ret et brugbart svar bør omformulere spørgsmålene ud fra artikel 14 TEUF og 106 TEUF, sammenholdt med protokol (nr. 26) om tjenesteydelser af almen interesse (»protokol nr. 26«) (20), der skal fortolkes således, at denne ikke er til hinder for foranstaltninger som de i hovedsagerne omhandlede.
43. Den spanske regering har navnlig fremhævet den skønsmargin, som medlemsstaterne har ved udøvelsen af deres kompetence til at levere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse som anerkendt i artikel 14 TEUF og protokol nr. 26 samt Domstolens praksis for så vidt angår artikel 106, stk. 2, TEUF. Det er denne regerings opfattelse, at artikel 106 TEUF er opfyldt i betragtning af den almindelige økonomiske interesse, der forfølges, og forholdsmæssigheden af de anfægtede foranstaltninger.
44. Den spanske regering har i retsmødet fremhævet, at det relevante regelsæt for de foreliggende sager er baseret på bestemmelser i den primære EU-ret, herunder de grundlæggende rettigheder, artikel 106, stk. 2, TEUF, protokol nr. 26 og artikel 36 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), som sikrer den grundlæggende ret til adgang til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. For så vidt angår de grundlæggende rettigheder har den spanske regering i retsmødet fastholdt, at selv om de anfægtede foranstaltninger kunne anses for at udgøre en begrænsning i den betydning, hvori dette udtryk er anvendt i traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for varer, er de under alle omstændigheder begrundede og forholdsmæssige. I denne henseende er det proportionalitetskriterium, der skal anvendes, ikke det, der er fastlagt i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl., men snarere det, der er baseret på EU-rettens almindelige principper og tager højde for chartrets artikel 36.
45. For så vidt angår proportionalitetsvurderingen har den spanske regering bl.a. fremhævet, at foranstaltningerne ikke er rettet mod alle brugere eller alle kategorier af beholdere, men i stedet primært er rettet mod indenlandsk forbrug og udsatte forbrugere, og at de regelmæssigt tages op til fornyet vurdering af de kompetente nationale myndigheder. Den spanske regering har desuden gjort gældende, at der foreligger særlige omstændigheder på det spanske marked for LPG på flaske, som underbygger fastholdelsen af en maksimumssalgspris (21), og at adskillige alternative foranstaltninger, herunder muligheden for »bono social«, er blevet overvejet, men at de blev forkastet som værende mindre forholdsmæssige end de anfægtede foranstaltninger.
46. Kommissionen har anført, at direktiv 2009/73 ikke finder anvendelse på LPG på flaske, idet LPG ikke er omtalt i det nævnte direktivs artikel 1 og heller ikke »teknisk set og sikkert kan injiceres i og transporteres gennem naturgassystemet« som omhandlet i denne bestemmelse.
47. Ikke desto mindre har Kommissionen anført, at de grundlæggende rettigheder og artikel 106, stk. 2, TEUF er relevante for sektoren for LPG på flaske. Kommissionen har derfor foreslået, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål med, at det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve anvendelsen af de grundlæggende rettigheder på denne sektor for at fastslå, om de anfægtede foranstaltninger begrænser disse rettigheder, og, såfremt dette er tilfældet, om de er begrundede og forholdsmæssige. Efter Kommissionens opfattelse kan de kriterier, der er fastlagt i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. vedrørende proportionalitet, bruges som reference i denne henseende.
48. Kommissionen er navnlig af den opfattelse, at det ikke kan udelukkes, at de anfægtede foranstaltninger sandsynligvis er til hinder for, omend indirekte eller potentielt, import af LPG fra andre medlemsstater til Spanien, hvorved de udgør en hindring for den frie bevægelighed for varer. Kommissionen har desuden i retsmødet anført, at de specifikke omstændigheder, der gør sig gældende på det spanske marked for LPG på flaske, således som de fremgår af den spanske regerings bemærkninger, er den primære grund til, at der ikke kommer nye operatører ind på dette marked, og at de anfægtede foranstaltninger ikke er udtryk for forskelsbehandling og er forholdsmæssige, idet de ikke på forhånd udelukker virksomheder, der opererer på markedet, og den spanske regering har respekteret den skønsmargin, som den har til at fastsætte det mest passende og forholdsmæssige instrument med henblik på at opfylde sine målsætninger for offentlig service.
VI. Bedømmelse
49. Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om visse foranstaltninger truffet af medlemsstater, hvormed virksomheder pålægges offentlige serviceforpligtelser baseret på den almene økonomiske interesse i markedet for LPG på flaske, er forenelige med de kriterier, der er fastlagt i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl., navnlig med hensyn til proportionalitetsprincippet. De pågældende foranstaltninger, der er truffet af medlemsstaten, består for det første i at fastsætte maksimumssalgspriser, inklusive omkostningerne til levering til husstandene, for beholdere med LPG på flaske med et indhold på mellem 8 kg og 20 kg og en taravægt på over 9 kg og for det andet i at pålægge den engrosforhandler, der har den største markedsandel i hvert område, en forpligtelse til efter anmodning at levere disse flasker til husstandene (22).
50. Jeg er nået frem til den konklusion, at LPG på flaske ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73, og at direktiv 2009/73 og retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. ikke kan finde analog anvendelse på sektoren for LPG på flaske. Det er således min opfattelse, at direktiv 2009/73 som fortolket i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. ikke er til hinder for foranstaltninger truffet af en medlemsstat som de i hovedsagerne omhandlede foranstaltninger.
51. Jeg er også af den opfattelse, at Domstolen ikke bør omformulere de præjudicielle spørgsmål i forhold til anvendeligheden af andre EU-retlige regler.
52. Min begrundelse fremgår detaljeret nedenfor, men først vil jeg behandle spørgsmålet om, hvorvidt de præjudicielle forelæggelser kan antages til realitetsbehandling.
A. Formaliteten
53. Den spanske regering har i det væsentlige gjort gældende, at de præjudicielle forelæggelser ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi genstanden for tvisterne i hovedsagerne ikke falder inden for anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 (jf. punkt 41 i dette forslag til afgørelse). Selv om den spanske regering har foreslået, at Domstolen kan besvare de præjudicielle spørgsmål i en omformuleret udgave for så vidt angår fortolkningen af artikel 14 TEUF og 106 TEUF, sammenholdt med protokol nr. 26, skal dens indsigelse ikke desto mindre behandles.
54. For det første, i det omfang denne indsigelse ifølge Domstolens praksis antages at have betydning for de præjudicielle spørgsmål, er der ikke noget, der støtter det anførte om, at de præjudicielle spørgsmål er uden sammenhæng med de faktiske omstændigheder i hovedsagerne eller omhandler et hypotetisk problem, eller at Domstolen ikke er i besiddelse af de faktiske og retlige oplysninger, der er nødvendige for at kunne besvare de spørgsmål, der er forelagt for Domstolen, hvorved den formodning om relevans, der er knyttet til de præjudicielle spørgsmål, kan afkræftes (23).
55. Desuden angår spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 2009/73 som fortolket i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. finder anvendelse på sektoren for LPG på flaske, realiteten og ikke formaliteten i de præjudicielle spørgsmål (24).
56. Indsigelsen om, at de præjudicielle forelæggelser skal afvises, skal derfor forkastes.
B. Realiteten
1. Anvendeligheden af direktiv 2009/73 og retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. på hovedsagerne
a) Anvendelsesområdet for direktiv 2009/73
57. For Domstolen udestår behandlingen af spørgsmålet om anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 i relation til LPG (25).
58. Som Domstolen har fastslået, er formålet med direktiv 2009/73 at etablere et indre marked for naturgas, som reelt er åbent og konkurrencebaseret, hvor alle forbrugerne frit kan vælge deres leverandører, og hvor alle leverandørerne frit kan vælge de produkter, de ønsker at levere til deres kunder (26).
59. Til dette formål fastsættes i artikel 1 i direktiv 2009/73 regler for direktivets genstand og anvendelsesområde. Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2009/73 bestemmer, at direktivet fastsætter fælles regler for transmission, distribution, forsyning og oplagring af naturgas.
60. Af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/73 fremgår, at de regler, der fastsættes i dette direktiv om naturgas, som også omfatter LNG, »[…] ligeledes [gælder] på en ikke-diskriminerende måde for biogas og gas fra biomasse eller andre typer gas, i det omfang sådanne gasser teknisk set og sikkert kan injiceres og transporteres gennem naturgassystemet« (27).
61. Hverken artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/73 eller nogen anden bestemmelse i direktivet nævner LPG.
62. Ifølge ordlyden i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/73 er det forhold, at LPG kan anses for at være en anden »type gas« (28) eller et alternativ eller supplement til naturgas (29), ikke i sig selv afgørende eller tilstrækkeligt med henblik på en afgrænsning af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73. Artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/73 bestemmer snarere, at for at falde ind under anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 skal den pågældende »anden type gas« teknisk set og sikkert kunne injiceres og transporteres gennem naturgassystemet.
63. Som anført af Kommissionen og den spanske regering kan LPG ikke teknisk set og sikkert injiceres og transporteres gennem naturgassystemet som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2009/73. Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse af, at dette er korrekt, kan det konkluderes, at LPG på flaske ikke falder inden for anvendelsesområdet for direktiv 2009/73.
64. Det kan være nyttigt at påpege, at denne konklusion synes at være i overensstemmelse med forarbejderne til direktiv 2009/73.
65. Direktiv 2009/73 er en del af den såkaldte tredje energipakke, der omfatter en række EU-foranstaltninger inden for naturgassektoren og el-sektoren (30). I forlængelse af de tidligere pakker, der for så vidt angår naturgas omhandlede for det første direktiv 98/30 (31) og for det andet direktiv 2003/55, er formålet med direktiv 2009/73 fuld gennemførelse af liberaliseringen af naturgassektoren og dermed en eliminering af de tilbageværende barrierer for leveringen af naturgas i hele EU (32).
66. For så vidt angår anvendelsesområdet for direktiv 98/30 henviste dette direktivs artikel 1 oprindeligt alene til »sektoren for naturgas, herunder for flydende naturgas (LNG)«. Med Europa-Parlamentets ændringer (33) fik artikel 1, stk. 2, i direktiv 2003/55 en ordlyd (34) svarende til den, der nu (med visse ændringer) findes i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/73 (35). I forbindelse med disse ændringer synes der ikke at have været nogen overvejelse omkring LPG.
67. Dette synes også at være tilfældet i Kommissionens nyligt fremsatte forslag til ændring af direktiv 2009/73 med henblik på at afhjælpe åbenbare mangler i EU-lovrammen for naturgasrørledninger til og fra tredjelande (36). Parlamentets forberedende dokumenter indeholder navnlig et forslag til ændring af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2009/73, således at »grøn brint og syntetisk metan fra vedvarende energikilder« omfattes af direktivets anvendelsesområde, omend det nuværende Europa-Parlament endnu ikke er færdig med førstebehandlingen af forslaget (37). Spørgsmålet om LPG berøres imidlertid ikke.
68. Henset til, at grøn brint og syntetisk metan (også kaldet naturgassubstitutter) er gasholdige brændstoffer, der kan injiceres og transporteres i naturgasinfrastrukturen (38), kan det af dette ændringsforslag, sammen med de foregående ændringsforslag vedrørende direktiv 2009/73, udledes, at det er EU-lovgivers hensigt at begrænse dette direktivs anvendelsesområde til naturgas og andre typer gas, der kan anvendes i naturgassystemet.
69. Desuden er udeladelsen af LPG fra anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 i overensstemmelse med andre EU-foranstaltninger inden for rammerne for EU-energiret, der betragter LPG og naturgas som forskellige energiprodukter. F.eks. klassificerer forordning nr. 1999/2008 om energistatistik generelt LPG i kategorien olie og olieprodukter, der er adskilt fra kategorien naturgas (39). Direktiv 2014/94/EU om etablering af infrastruktur for alternative brændstoffer opfører ligeledes naturgas og LPG i særskilte kategorier i definitionen af »alternative brændstoffer« med henblik på dette direktiv (40).
b) Analog anvendelse af direktiv 2009/73 og retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl.
70. Jeg er af følgende grunde ikke overbevist om, at direktiv 2009/73 og retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. kan anvendes analogt på hovedsagerne således som hævdet af Respol Butano og Disa Gas.
71. For det første er betingelserne for en analog anvendelse af direktiv 2009/73 på hovedsagerne ikke opfyldt.
72. I henhold til Domstolens praksis er en forudsætning for, at en ordning kan finde analog anvendelse for det første, at der findes en utilsigtet lakune i en bestemmelse i EU-retten, der kan afhjælpes ved at anvende bestemmelser i EU-retten vedrørende lignende sager, og, for det andet, at interesserne i det undersøgte tilfælde og i det af EU-retten regulerede tilfælde kan sammenlignes (41).
73. På baggrund af Domstolens praksis og navnlig Domstolens dom i sagen Kraftwerke Lippe-Ems (42) skal et argument om analog anvendelse af en bestemmelse i et direktiv desuden forkastes, hvis det ville udvide dette direktivs anvendelsesområde i strid med dets udtrykkelige bestemmelser.
74. Som drøftet i mit forslag til afgørelse i Cristal Union-sagen (43) blev Domstolen i sagen Kraftwerke Lippe-Ems spurgt, om den obligatoriske fritagelse i artikel 14, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 2003/96/EF om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (44) finder anvendelse på nukleart brændsel, da det, således som denne bestemmelse kræver, »anvendes til produktion af elektricitet«, men ikke er opregnet blandt de »energiprodukter«, som direktiv 2003/96 finder anvendelse på i henhold til det nævnte direktivs artikel 2, stk. 1. Domstolen fandt, at nukleart brændsel ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde, og forkastede det argument, at dette direktiv bør finde analog anvendelse på nukleart brændsel, der bruges til produktion af elektricitet. Der er ingen tvivl om, at hvis Domstolen havde anvendt denne undtagelse på nukleart brændsel, der anvendes til produktion af elektricitet, ville den have udvidet anvendelsesområdet for direktiv 2003/96 i strid med samme direktivs artikel 2, stk. 1 (45).
75. I de foreliggende sager er det forhold, at LPG på flaske ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73, ikke en lakune, men synes derimod at være et udtryk for EU-lovgivers hensigt om ikke at lade dette direktiv omfatte LPG på flaske. Hvis Domstolen analogt skulle anvende de regler, der er fastsat i direktiv 2009/73, på sektoren for LPG på flaske, ville det udvide dette direktivs anvendelsesområde ud over de udtrykkelige bestemmelser i det nævnte direktivs artikel 1, stk. 2.
76. De samme overvejelser gælder i henseende til analog anvendelse af retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. på den i hovedsagerne omhandlede situation, da denne retspraksis fortolker direktiv 2009/73.
77. I denne retspraksis har Domstolen fastslået, at selv om et statsligt indgreb i fastsættelsen af priser i naturgassektoren er til hinder for opnåelse af et operationelt naturgasmarked, kan et sådant indgreb ikke desto mindre tillades inden for rammerne af direktiv 2009/73 (46) og navnlig på grundlag af dette direktivs artikel 3, stk. 2 (47), som ud fra almindelig økonomisk interesse åbner mulighed for at pålægge virksomheder offentlige serviceforpligtelser, såfremt tre betingelser er opfyldt: for det første, at foranstaltningen forfølger et mål af almindelig økonomisk interesse, for det andet, at foranstaltningen overholder proportionalitetsprincippet, og for det tredje, at foranstaltningen fastsætter offentlige serviceforpligtelser, der er klart definerede, gennemsigtige, ikke-diskriminerende og kontrollerbare og sikrer EU-naturgasselskaber lige adgang til forbrugerne (48).
78. Domstolen gav i denne retspraksis også den pågældende nationale ret følgende oplysninger for så vidt angår den anden betingelse vedrørende proportionalitet med henblik på at sikre, at de offentlige serviceforpligtelser, som artikel 3, stk. 2, i direktiv 2009/73 giver mulighed for at pålægge virksomheder, fra den 1. juli 2007 kun må være til skade for den frie fastsættelse af priser for levering af naturgas, for så vidt som det er nødvendigt for at gennemføre det mål af almindelig økonomisk interesse, som forfølges, og følgelig i en periode, som nødvendigvis er tidsbegrænset: For det første skal foranstaltningen være egnet til at sikre det mål af almindelig økonomisk interesse, som forfølges, for det andet skal varigheden af det statslige indgreb i priserne begrænses til, hvad der er strengt nødvendigt for at nå det mål, der forfølges, for det tredje må fremgangsmåden for det iværksatte indgreb ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at opnå det forfulgte mål af almindelig økonomisk interesse, og for det fjerde skal kravet om nødvendighed ligeledes vurderes, henset til foranstaltningens personelle anvendelsesområde og mere præcist dem, der drager fordel deraf (49).
79. Det skal fremhæves, at retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. falder inden for den harmoniserede ramme, som er fastsat i direktiv 2009/73, hvorved der foretages en afvejning mellem på den ene side det primære formål med dette direktiv, nemlig at sikre et helt åbent og konkurrencebaseret indre marked for naturgas inden for en specifik tidsramme, og på den anden side tilladelsen til at foretage visse statslige indgreb i prisreguleringen i form af offentlige serviceforpligtelser ud fra hensynet til den almindelige økonomiske interesse i henhold til det nævnte direktivs artikel 3, stk. 2, forudsat at de strenge kriterier, der er fastsat i denne bestemmelse og udviklet i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl., der fortolker denne bestemmelse, overholdes (50). På den baggrund er jeg ikke af den opfattelse, at Domstolens kriterier, der er fastlagt i denne retspraksis, er formuleret i generelle vendinger og kan anses for at finde anvendelse uden for den harmoniserede ramme i en sektor, der ikke er underlagt et EU-direktiv om sektorliberalisering.
80. På linje med de argumenter, som min kollega generaladvokat Szpunar fremførte i sit forslag til afgørelse i sagen Kraftwerke Lippe-Ems (51), er jeg af den opfattelse, at udvidelsen af kriterierne i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. til at omfatte sektoren for LPG på flaske ville udgøre et indgreb i anvendelsesområdet for direktiv 2009/73 og i medlemsstaternes kompetence til at fastsætte regler uden for det harmoniserede område, der er omfattet af direktiv 2009/73.
81. Jeg er derfor af den opfattelse, at LPG ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2009/73, og at direktiv 2009/73 og retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. ikke kan finde analog anvendelse på den i hovedsagerne omhandlede situation.
82. Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål i de foreliggende sager med, at direktiv 2009/73 som fortolket i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. ikke er til hinder for nationale foranstaltninger som de i hovedsagerne omhandlede.
2. Anvendeligheden af andre EU-regler på hovedsagerne
83. Med de præjudicielle spørgsmål, således som de er formuleret, ønskes det oplyst, om de pågældende foranstaltninger iværksat af medlemsstaten er forenelige med retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. »og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet« (jf. punkt 28 og 29 i dette forslag til afgørelse). Måtte Domstolen derfor nå frem til, at direktiv 2009/73 og retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl. ikke finder anvendelse på den i hovedsagerne omhandlede situation, kunne man antage, at Domstolen med de præjudicielle spørgsmål anmodes om vejledning vedrørende vurderingen af de pågældende foranstaltningers proportionalitet uden for denne ramme.
84. Proportionalitetsvurderingen befinder sig imidlertid ikke i et tomrum (52). Som parterne netop har anført i deres indlæg for Domstolen, har de foreslået tre forskellige tilgange til en undersøgelse af, om de anfægtede foranstaltninger er forenelige med EU-retten og navnlig med proportionalitetsprincippet. Mens Repsol Butano og DISA Gas har påberåbt sig de kriterier, der er fastsat i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl., der fortolker direktiv 2009/73, har den spanske regering påberåbt sig traktatbestemmelserne om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, herunder artikel 14 TEUF og 106 TEUF, sammenholdt med protokol nr. 26 og chartrets artikel 36. Den spanske regering synes også at ligge på linje med Kommissionen i dens indlæg om anvendelsen af de grundlæggende rettigheder og navnlig den frie bevægelighed for varer i de foreliggende sager.
85. Jeg anerkender, at i henhold til Domstolens praksis er det forhold, at den forelæggende ret har begrænset sine spørgsmål til fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, ikke til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, som kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, der verserer for den, og til dette formål kan Domstolen opstille retningslinjer på grundlag af bl.a. de skriftlige og mundtlige indlæg, der er indgivet til Domstolen (53). Domstolen kan desuden for at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar eventuelt omformulere de præjudicielle spørgsmål og inddrage EU-retlige bestemmelser, som den forelæggende ret ikke har henvist til i sine spørgsmål (54).
86. Ikke desto mindre er det min opfattelse, at det under de givne omstændigheder i de foreliggende sager af de følgende grunde ikke er hensigtsmæssigt, at Domstolen omformulerer de præjudicielle spørgsmål således som foreslået af den spanske regering og Kommissionen.
87. For det første, selv om artikel 14 TEUF og 106 TEUF giver udtryk for vigtigheden af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (55) i Unionens retsorden, udgør disse bestemmelser ikke i sig selv et grundlag i EU-retten for vurderingen af de anfægtede foranstaltninger og navnlig ikke den, der vedrører proportionalitetsprincippet under de omstændigheder, der gør sig gældende i de foreliggende sager (56).
88. Artikel 14 TEUF forankrer sammen med protokol nr. 26 den plads, som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse indtager i Unionens fælles værdinormer (57). Artikel 14 TEUF (58) er en »almengyldig regel«, der anvendes på forskellige EU-politikker og aktiviteter, og som bl.a. fastslår, at tjenesteydelser af almen økonomisk interesse ydes på vilkår, der gør det muligt for dem at opfylde deres opgaver med forbehold af artikel 4 TEU og artikel 93 TEUF, 106 TEUF og 107 TEUF og underlagt Unionens og medlemsstaternes ansvar inden for deres respektive kompetencer og inden for rammerne af traktaternes anvendelsesområde. Som Domstolen fastslog i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl., anerkender protokol nr. 26 udtrykkeligt medlemsstaternes myndigheders vigtige rolle og vide skønsbeføjelser med hensyn til at levere, udlægge og tilrettelægge tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (59).
89. Som Domstolen også har fremhævet i retspraksis som følge af dommen i sagen Federutility m.fl., tilsigter artikel 106, stk. 2, TEUF (60) at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse virksomheder som instrument i den økonomiske eller sociale politik med Unionens interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og det indre markeds enhed bevares (61). I denne sammenhæng har medlemsstaterne ret til under overholdelse af EU-retten at fastlægge rækkevidden og tilrettelæggelsen af deres tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og særligt til at tage hensyn til egne indenrigspolitiske mål (62). Og dog har den spanske regering i sine indlæg (63) ikke henvist til artikel 106, stk. 2, TEUF til støtte for en fravigelse af bestemte traktatbestemmelser (64).
90. Selv om de grundlæggende rettigheder er nævnt i parternes indlæg, er det heller ikke min opfattelse, at Domstolen har tilstrækkelige oplysninger i sagen til at kunne fastslå, hvilken af de grundlæggende rettigheder der skal finde anvendelse i forhold til de anfægtede foranstaltninger, og på grundlag af hvilke Domstolen kunne fremsætte tilkendegivelser vedrørende vurderingen af disse foranstaltninger i forhold til proportionalitetsprincippet. I denne henseende har Kommissionen, da den i retsmødet blev adspurgt herom, anført, at der ikke foreligger tilstrækkelige momenter til klart at afgøre, hvilke grundlæggende rettigheder der skal finde anvendelse, og selv om der i den præjudicielle anmodning henvises til den frie bevægelighed for varer, kan andre grundlæggende rettigheder og tjenesteydelsesdirektivet (65) ikke udelukkes.
91. Selv om det kan forholde sig således, at andre EU-retlige regler, f.eks. de grundlæggende rettigheder eller konkurrencereglerne, kan finde anvendelse på den i hovedsagerne foreliggende situation, er Domstolen således ikke af den forelæggende ret blevet anmodet om at fortolke disse regler, og den er ikke i besiddelse af tilstrækkelige faktuelle og juridiske elementer til at foretage en sådan vurdering (66). Hvis Domstolen skulle ændre indholdet af de præjudicielle spørgsmål i denne henseende, ville dette være uforeneligt med dens pligt til at sikre, at medlemsstaterne og de berørte parter får mulighed for at indgive deres indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, idet det kun er forelæggelsesafgørelsen, der meddeles de pågældende parter som omhandlet i denne bestemmelse (67).
92. Jeg er således af den opfattelse, at Domstolen ikke bør omformulere de præjudicielle spørgsmål, men i stedet i sin besvarelse kan angive, at det tilkommer den forelæggende ret at fastslå, om traktatbestemmelserne, og navnlig de grundlæggende rettigheder, kan finde anvendelse på de anfægtede foranstaltninger. Den forelæggende ret kan naturligvis fremsætte anmodning om endnu en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF.
VII. Forslag til afgørelse
93. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) forelagte spørgsmål således:
»1) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF som fortolket i dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (C-265/08, EU:C:2010:205), og efterfølgende retspraksis er ikke til hinder for en foranstaltning til fastsættelse af maksimumspriser på flydende petroleumsgas på flaske, der tilsigter at beskytte socialt udsatte brugere, når mindst én af de tre herunder opregnede omstændigheder foreligger:
– Foranstaltningen finder generel anvendelse for alle forbrugere og på ubestemt tid, »så længe betingelserne for adgang til markedet og konkurrencen på dette marked ikke anses for at være tilstrækkelige«.
– Foranstaltningen har allerede været gældende i mere end 18 år.
– Foranstaltningen kan medvirke til, at der varigt opretholdes en ringe konkurrence, idet den udgør en hindring for nye operatørers adgang til markedet.
2) Direktiv 2009/73 som fortolket ved dom af 20. april 2010, Federutility m.fl. (C-265/08, EU:C:2010:205), og efterfølgende retspraksis er ikke til hinder for en foranstaltning om en forpligtelse til at foretage levering til husstandene af flydende petroleumsgas på flaske, der tilsigter at beskytte socialt udsatte brugere eller brugere, som er bosat i svært tilgængelige områder, når mindst én af de omstændigheder, der er opregnet i det ovenstående punkt, foreligger.«