Language of document : ECLI:EU:C:2018:981

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 5 de dezembro de 2018 (1)

Processo C341/17 P

República Helénica

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — EAGFL, EGFL e ELER — Despesas excluídas do financiamento da União Europeia — Despesas efetuadas pela República Helénica — Regulamento (CE) n.o 1782/2003 — Regulamento (CE) n.o 796/2004 — Regime de ajudas por superfície — “Conceito de pastagens permanentes” — Correção financeira fixa»






I.      Introdução

1.        Com o presente recurso, a República Helénica pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia, de 30 de março de 2017, proferido no processo Grécia/Comissão (2), na medida em que o Tribunal Geral negou provimento ao recurso interposto da Decisão de Execução 2014/950/UE (3) da Comissão Europeia mediante a qual foram aplicadas reduções fixas da contribuição da União Europeia para diversas ajudas à agricultura pagas pela República Helénica.

2.        O regime de ajudas da Política Agrícola Comum da União (PAC) caracteriza‑se não só por uma certa complexidade técnica, mas também pelo facto de as suas disposições estarem constantemente sujeitas a clarificação, atualização e acompanhamento.

3.        Em consequência, verifica‑se, designadamente, uma coexistência de diferentes conceitos que visam a definição das superfícies agrícolas elegíveis para a ajuda. As diferenças terminológicas, que se devem em grande parte ao contexto regulador específico da utilização dos respetivos requisitos, podem dar lugar a dificuldades significativas na determinação dos requisitos de elegibilidade para a ajuda das superfícies em causa.

4.        Estas dificuldades são especialmente abusivas no presente recurso no que respeita à determinação do alcance do conceito de «pastagens permanentes», tal como o mesmo foi concretizado no sistema da PAC de 2005 a 2015. Em especial, o presente recurso suscita a questão relativa à conformidade legal da interpretação estrita que a Comissão faz deste conceito e que foi confirmada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido (4). De acordo com essa interpretação, uma superfície só pode ser classificada como «pastagens permanentes» se nela predominarem erva e plantas forrageiras herbáceas, mas não plantas lenhosas. Esta interpretação estrita tem consequências de grande importância para o pagamento das ajudas agrícolas nos países mediterrânicos, o que explica que o Reino de Espanha se tenha constituído interveniente no litígio em apoio da Grécia. Para além do presente processo, a determinação do alcance do conceito de «pastagens permanentes» reveste igualmente importância para outro recurso interposto pela República Helénica no Tribunal de Justiça (5), bem como para um processo desencadeado pelo Reino de Espanha no Tribunal Geral (6).

I.      Quadro jurídico

5.        No presente recurso, estão em causa reduções de contribuições da União nas ajudas pagas no ano de pedido 2008. O quadro jurídico pertinente para o presente caso é constituído pelo Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho (7) e pelos Regulamentos n.os 795/2004 (8) e 796/2004 (9), adotados com fundamento neste.

6.        O Regulamento n.o 1782/2003 foi substituído pelo Regulamento (CE) n.o 73/2009 (10) e este, por sua vez, pelo Regulamento (EU) n.o 1307/2013 (11). Este último é invocado pela República Helénica, uma as pastagens permanentes são aí definidas explicitamente pelo menos de acordo com a sua redação, mais abrangente do que no Regulamento n.o 1782/2003, aplicável ao presente caso.

A.      Regulamento n.o 1782/2003

7.        O Regulamento n.o 1782/2003 instituiu disposições comuns para os pagamentos diretos efetuados a título dos diversos regimes de apoio ao rendimento no âmbito da PAC. Os terceiro, quarto, vigésimo primeiro e vigésimo quarto considerandos do Regulamento n.o 1782/2003 dispunham o seguinte, a este respeito:

«3. A fim de evitar o abandono das terras agrícolas e assegurar que sejam mantidas em boas condições agrícolas e ambientais, é necessário estabelecer normas que podem basear‑se ou não em disposições dos Estados‑Membros. Convém, por conseguinte, estabelecer um quadro comunitário para a adoção, pelos Estados‑Membros, de normas que tenham em conta as características específicas das zonas em questão, nomeadamente as condições edafoclimáticas, assim como os sistemas de exploração (utilização das terras, rotação das culturas, práticas agrícolas) e as estruturas agrícolas existentes.

4. Uma vez que as pastagens permanentes têm um efeito ambiental positivo, é conveniente adotar medidas que incentivem a manutenção das pastagens permanentes existentes a fim de evitar a sua conversão maciça em terras aráveis.

[…]

21. Os regimes de apoio existentes no âmbito da política agrícola comum preveem um apoio direto ao rendimento, nomeadamente para assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola. Esse objetivo está intimamente relacionado com a manutenção das zonas rurais. Para evitar a atribuição incorreta dos fundos comunitários, não devem ser efetuados quaisquer pagamentos aos agricultores que tenham criado artificialmente as condições necessárias à obtenção desses pagamentos.

[…]

24. O reforço da competitividade da agricultura comunitária e a promoção da qualidade dos alimentos e das normas ambientais implicam necessariamente uma redução dos preços institucionais dos produtos agrícolas e um aumento dos custos de produção das explorações agrícolas da Comunidade. Para atingir esses objetivos e promover uma agricultura mais orientada para o mercado e sustentável, é necessário completar a transição do apoio à produção para o apoio ao produtor, introduzindo um sistema de apoio ao rendimento, dissociado, para cada exploração agrícola. A dissociação, embora não afete os montantes efetivamente pagos aos agricultores, aumentará de modo significativo a eficácia da ajuda ao rendimento. Assim, é conveniente condicionar o pagamento único por exploração ao cumprimento de normas ambientais, de segurança dos alimentos e de saúde e bem‑estar dos animais, bem como à manutenção da exploração em boas condições agrícolas e ambientais.»

8.        Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 1782/2003, entendia‑se por

«“catividade agrícola”: a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, ordenha, criação de animais ou detenção de animais para fins de produção, ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais tal como definidas nos termos do artigo 5.o».

9.        O artigo 29.o, do Regulamento n.o 1782/2003 previa o seguinte:

«Sem prejuízo das disposições específicas que possam constar de qualquer dos regimes de apoio, não pode ser efetuado nenhum pagamento a beneficiários em relação aos quais se prove terem criado artificialmente as condições exigidas para conseguirem esses pagamentos, a fim de obterem um benefício contrário aos objetivos do regime de apoio em questão».

10.      Um elemento central do Regulamento n.o 1782/2003 era o pagamento único dissociado da produção, regulado no Título III. Para dele beneficiar, os agricultores deviam adquirir «direitos aos pagamentos» que, ligados a cada hectare elegível declarado pelo agricultor, davam origem a um pagamento único. A este respeito, o artigo 44.o («Utilização dos direitos de pagamento»), n.o 2, na versão aplicável ao presente caso (12), enunciava o seguinte:

«Por “hectare elegível”, entende‑se a superfície agrícola da exploração ocupada por terras aráveis e pastagens permanentes, com exceção das superfícies ocupadas por culturas permanentes ou florestas, ou afetadas a atividades não agrícolas».

B.      Regulamentos n.o 795/2004 e n.o 796/2004

11.      O artigo 2.o do Regulamento n.o 795/2004, na sua versão aplicável ao presente caso (13), dispunha o seguinte:

«Para efeitos do título III do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 e do presente regulamento, entende‑se por:

a) “Superfície agrícola”: a superfície total das terras aráveis, pastagens permanentes e culturas permanentes.»

12.      O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 796/2004, na sua versão aplicável ao presente caso, conforme alterada pelos Regulamentos n.o 239/2005 e n.o 972/2007 (14), continha as seguintes definições:

1. “Terras aráveis”: as terras cultivadas destinadas à produção vegetal e as terras retiradas da produção, ou mantidas em boas condições agrícolas e ambientais nos termos do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 1782/2003, independentemente de terem ou não estado ocupadas por estufas ou cobertas por estruturas fixas ou móveis;

1A) “Parcela agrícola”: uma superfície contínua de terras na qual um único agricultor cultiva um único grupo de culturas; contudo, quando, no âmbito do presente regulamento, seja exigida uma declaração separada da utilização de uma superfície num grupo de culturas, essa utilização específica limitará a parcela agrícola;

[…]

2. “Pastagens permanentes”: as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, quer cultivadas (semeadas) quer naturais (espontâneas), que não tenham sido incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos, com exceção das terras sujeitas a regimes de retirada da produção […];

2A) “Erva ou outras forrageiras herbáceas”: todas as plantas herbáceas tradicionalmente presentes nas pastagens naturais ou normalmente incluídas nas misturas de sementes para pastagens ou prados no Estado‑Membro em causa (sejam ou não utilizados para apascentar animais). […]»

13.      Quanto ao artigo 2.o, primeiro parágrafo, n.o 2 e n.o 2A), do Regulamento n.o 796/2004, o primeiro considerando 1 do Regulamento n.o 239/2005, que está na origem das referidas disposições, na versão aqui reproduzida, enunciava o seguinte:

«Torna‑se necessário clarificar determinadas definições constantes do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 796/2004. É, nomeadamente, necessário clarificar a definição de “pastagens permanentes” constante do n.o 2 desse artigo e também introduzir uma definição do termo “erva ou outras forrageiras herbáceas” utilizado. No contexto em causa importa, porém, ter em conta que os Estados‑Membros necessitam de uma certa flexibilidade, para poderem atender às condições agronómicas locais».

14.      O artigo 8.o («Princípios gerais relativos às parcelas agrícolas»), n.o 1, do Regulamento n.o 796/2004 na sua versão aplicável ao presente caso (ou seja, ainda não alterada pelo Regulamento n.o 380/2009)(15), dispunha o seguinte:

«1. Uma parcela com árvores será considerada uma parcela agrícola para efeitos dos regimes de ajudas «superfícies» se as atividades agrícolas referidas no artigo 51.o do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 ou, se for o caso, a produção prevista, puderem ser realizadas em condições comparáveis às das parcelas não arborizadas da mesma região».

15.      O artigo 30.o, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004 que jamais sofreu alterações, tinha o seguinte teor:

«2. Pode ser tida em conta a superfície total de uma parcela agrícola, desde que seja integralmente utilizada de acordo com as normas usuais do Estado‑Membro ou da região em causa. Nos outros casos, será tida em conta a superfície efetivamente utilizada.

Nas regiões em que determinados elementos, nomeadamente sebes, valas e muros, façam tradicionalmente parte das boas práticas agrícolas de cultivo ou exploração, os Estados‑Membros podem decidir que a superfície correspondente seja considerada parte integrante da superfície integralmente utilizada, desde que não seja excedida uma largura total a determinar pelos Estados‑Membros. Esta largura deve corresponder à largura tradicional na região em causa e não pode exceder 2 metros.

[…]»

C.      Regulamento n.o 1307/2013

16.      O Regulamento n.o 1307/2013 deu continuidade aos processos de reforma da PAC dos anos 1990 e 2000.

17.      O artigo 4.o do Regulamento n.o 1307/2013 tem atualmente a seguinte redação:

«1. Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

h) “Prados permanentes e pastagens permanentes” (globalmente denominados “prados permanentes”): as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas naturais (espontâneas) ou cultivadas (semeadas) que não tenham sido incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos; pode incluir outras espécies, tais como arbustos e/ou árvores, suscetíveis de servir de pasto desde que a erva e outras forrageiras herbáceas se mantenham predominantes, bem como, caso os Estados‑Membros assim decidam, terras suscetíveis de servir de pasto e que fazem parte das práticas locais estabelecidas quando a erva e outras forrageiras herbáceas não predominarem tradicionalmente nas zonas de pastagem;

[…]

2. Os Estados‑Membros:

[…]

Os Estados‑Membros podem decidir que as terras suscetíveis de servir de pasto e que fazem parte das práticas locais estabelecidas e em que a erva e outras forrageiras herbáceas não predominem tradicionalmente nas zonas de pastagem sejam consideradas prados permanentes como referido no n.o 1, alínea h)».

[…]»

18.      Além disso, o artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1307/2013, relativo à aplicação do regime de pagamento de base que, no fundo, corresponde ao regime de pagamento único consagrado no Regulamento n.o 1782/2003 dispõe o seguinte:

«Para efeitos da determinação de “hectare elegível”, os Estados‑Membros que tomarem a decisão referida no artigo 4.o, n.o 2, segundo parágrafo, podem aplicar um coeficiente de redução para converter os hectares em questão em “hectares elegíveis”».

II.    Antecedentes do litígio

A.      Decisão da Comissão

19.      De acordo com os n.os 1 a 11 do acórdão recorrido, os antecedentes do litígio são, no essencial, os seguintes:

20.      Em setembro de 2008 e em fevereiro de 2009, a Comissão Europeia procedeu a dois inquéritos relativos às despesas efetuadas pela República Helénica a título das ajudas por superfície e das medidas de desenvolvimento rural, no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader)(16).

21.      Por cartas de 21 de novembro de 2008 e de 13 de maio de 2009, a Comissão transmitiu o resultado dos inquéritos à República Helénica, sobre os aos quais a República Helénica tomou posição, por escrito, em janeiro e em julho de 2009.

22.      Posteriormente, em 8 de abril de 2010, foi realizada uma reunião bilateral. Em 2 de junho de 2010, a Comissão enviou à República Helénica as suas conclusões, às quais esta última respondeu em 2 de agosto de 2010.

23.      Em de 31 de maio de 2013, a Comissão informou a República Helénica de que mantinha a sua posição no que respeitava ao montante líquido e aos motivos das correções propostas.

24.      Foi então que a República Helénica recorreu para o órgão de conciliação, em 11 de julho de 2013, o qual, no seu parecer de 31 de janeiro de 2014 declarou que, ainda que não tivesse sido possível aproximar as posições das partes, convidou estas últimas a encetar novos contactos.

25.      Em 26 de março de 2014, a Comissão adotou a sua posição final. Aí apontou, em primeiro lugar, deficiências no funcionamento do sistema de identificação das parcelas agrícolas e do sistema de informação geográfica (17) que afetavam os controlos cruzados e os controlos administrativos, em segundo lugar, deficiências nos controlos no local e, em terceiro lugar, deficiências nos cálculos dos pagamentos e das sanções. Além disso, a Comissão sublinhou o caráter recorrente destas constatações. O montante final líquido da correção imposta à República Helénica ascendia a 86 007 771,11 euros.

26.      Em 19 de dezembro de 2014, a Comissão adotou a Decisão de Execução controvertida. Através dessa Decisão, a Comissão rejeitou despesas da República Helénica em relação ao ano do pedido 2008, por um lado, a título das ajudas por superfície despesas no montante de 61 012 096,85 euros, de que deduziu o montante de 2 135 439,32 euros, tendo a Comissão daí resultado incidências financeiras no valor de 58 876 657,53 euros. Por outro lado, rejeitou no domínio do desenvolvimento rural despesas no montante total de 10 504 391,90 euros, de que deduziu subsequentemente o montante de 2 588 231,20 euros, tendo daí resultado incidências financeiras no valor de 7 916 160,70 euros.

27.      As correções diziam respeito às seguintes classificações:

— Para os agricultores que declararam apenas pastagens, foi imposta uma correção fixa de 10%;

— Para os agricultores que não declararam pastagens, foi imposta uma correção fixa de 2%;

— Para as ajudas complementares ligadas à superfície, foi imposta uma correção fixa de 5%;

— Para todas as medidas de desenvolvimento rural baseadas na superfície, foi imposta uma correção fixa de 5%.

28.      No relatório de síntese anexo à decisão controvertida (18), a Comissão justificou as correções em razão das deficiências, constatadas de modo recorrente, no sistema integrado de gestão e de controlo, nomeadamente, no funcionamento do SIPA‑SIG e nos controlos no local, que não preenchiam as exigências do artigo 20.o, do Regulamento n.o 1782/2003 ou dos artigos 23.o e 30.o, do Regulamento n.o 796/2004. Foram, designadamente, detetadas as seguintes irregularidades:

— No que respeita à aplicação do SIPA‑SIG — em especial, para as superfícies utilizadas como pastagens —, foram verificados erros no que respeita aos limites das parcelas de referência e sua superfície máxima elegível. Por esse motivo, os controlos cruzados destinados a evitar que uma mesma ajuda seja indevidamente concedida várias vezes eram frequentemente inconclusivos.

— Quando dos controlos no local, foram classificadas como elegíveis superfícies que não respondiam às exigências das pastagens na aceção do artigo 2.o, primeiro parágrafo, n.os 2 e 2 A, do Regulamento n.o 796/2004; as superfícies estavam cobertas de plantas lenhosas e de plantas forrageiras herbáceas, encontravam‑se frequentemente em zonas afastadas e não tinham limites visíveis. Nenhuma medição das superfícies foi efetuada. Além disso, os controlos no local por teledeteção e os controlos no local tradicionais foram insuficientes.

29.      Estas lacunas constituíam uma falha contínua no funcionamento dos controlos‑chave e dos controlos secundários e geravam um risco de perdas para os fundos agrícolas a título das ajudas por superfície. Tiveram igualmente repercussões nas ajudas «associadas» por superfície complementares.

B.      Acórdão do Tribunal Geral

30.      Por petição de 2 de março de 2015, a República Helénica pediu ao Tribunal Geral a anulação da decisão de execução controvertida, na parte em que exclui do financiamento da União Europeia, para o ano do pedido 2008, 10% do montante total das despesas efetuadas para as ajudas às pastagens, 5% do montante total das despesas efetuadas para as ajudas complementares ligadas à superfície e 5% do montante total das despesas efetuadas para as medidas de desenvolvimento rural baseadas na superfície.

31.      O Tribunal Geral declarou, em primeiro lugar, no que diz respeito à correção de 10% das despesas para as ajudas às pastagens, que esta correção, independentemente da interpretação do conceito de «pastagens permanentes», era justificada e proporcionada, desde logo, em razão das deficiências do sistema integrado de gestão e de controlo (19). A este respeito, o Tribunal Geral fez referência à aplicação deficiente do SIPA‑SIG com a consequente descoberta de declarações múltiplas e com incidências sobre a fiabilidade dos controlos administrativos cruzados, sobre a falta de medição das superfícies no âmbito dos controlos no local e sobre a execução incorreta dos controlos no local por teledeteção; também não foram registados nenhuns dados que pudessem permitir demonstrar que tinham sido efetivamente realizados os controlos no local (20). Tendo em conta a amplitude destas deficiências, o Tribunal Geral qualificou a questão da elegibilidade das superfícies declaradas como «pastagens permanentes» na aceção do artigo 2.o, primeiro parágrafo, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004 e, por conseguinte, a questão da interpretação deste conceito como irrelevante para a decisão (21). Não obstante, o Tribunal Geral admitiu expressamente a apreciação da Comissão quanto à elegibilidade das superfícies e à interpretação do conceito de «pastagens permanentes» subjacente a essa apreciação (22).

32.      Em segundo lugar, o Tribunal Geral manteve a correção de 5% para as ajudas por superfície complementares (23).

33.      Em terceiro lugar, o Tribunal Geral anulou a Decisão de Execução controvertida na medida em que, no que respeita as despesas relativas às medidas de desenvolvimento rural com base na superfície, impostas a título do ano de exercício 2009 para o ano do pedido 2008, foi feita uma correção de 5 007 867,36 euros com incidências financeiras de 2 689 811,61 euros (após a dedução de 2 318 055,75 euros). Com efeito, segundo o Tribunal Geral, a Comissão não justificou suficientemente em que medida teve em conta a correção anterior imposta pela Decisão de Execução 2013/214/UE (24) uma dupla imposição da correção (25).

34.      O Tribunal Geral negou provimento ao recurso quanto ao restante e condenou a República Helénica nas despesas.

III. Pedidos e tramitação no Tribunal de Justiça

35.      Por petição de 6 de junho de 2017, a República Helénica interpôs o presente recurso do Acórdão impugnado. A República Helénica pede que o Tribunal de Justiça se digne:

— anular o Acórdão impugnado na parte em que negou provimento ao recurso da Decisão de Execução controvertida,

— anular a Decisão de Execução controvertida e

— condenar a Comissão nas despesas do processo.

36.      Por sua vez, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:

— negar provimento ao recurso, por ser parcialmente inadmissível, e por ser parcialmente infundado e

— condenar a República Helénica nas despesas do processo.

37.      O Reino de Espanha, que interveio no litígio em apoio da República Helénica, conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

— conceder provimento ao recurso e

— condenar a Comissão nas despesas do processo.


38.      As partes apresentaram observações escritas. A audiência teve lugar em 13 de setembro de 2018.

IV.    Apreciação jurídica

39.      O recurso cuja inadmissibilidade é invocada pela Comissão (v. secção A) baseia‑se, ao todo, em seis fundamentos. Com os três primeiros fundamentos de recurso, a República Helénica contesta a conclusão do Tribunal Geral no que diz respeito à correção fixa de 10% para agricultores que tenham declarado apenas pastagens (v. secção B). Com os quarto e quinto fundamentos do recurso, a República Helénica contesta a conclusão do Tribunal Geral no que diz respeito à correção fixa de 5% para as ajudas ligadas à superfície complementares (v. secção C). Por último, com o sexto fundamento de recurso, a República Helénica critica a apreciação do Tribunal Geral quanto à correção fixa de 5% no setor do desenvolvimento rural, na parte em que essa apreciação não foi anulada pelo Tribunal Geral (v. secção D).

A.      Quanto à admissibilidade do recurso

40.      Contrariamente ao que alega a Comissão, a República Helénica não se limita a repetir os fundamentos do recurso já invocados em primeira instância contra a decisão inicial da Comissão. Apesar da semelhança dos fundamentos do presente recurso com os fundamentos da ação originalmente invocados contra a Decisão da Comissão e apesar das referências detalhadas aos articulados apresentados em primeira instância, a República Helénica fez uma crítica jurídica autónoma, referindo‑se a excertos concretos do Acórdão, por vezes textualmente reproduzidos, à análise do Tribunal Geral.

41.      Consequentemente, o recurso é admissível.

B.      Fundamentos do recurso dirigidos contra a decisão do Tribunal Geral relativa à correção financeira de 10% das despesas para agricultores que declararam apenas pastagens

42.      A República Helénica contesta a apreciação do Tribunal Geral relativa à correção fixa de 10% das despesas para agricultores que declararam apenas pastagens (26) invocando três fundamentos de recuso.

43.      Os primeiro e segundo fundamentos de recurso referem‑se à questão da elegibilidade das superfícies declaradas na aceção do artigo n.o 2, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 que define o conceito de «pastagens permanentes» (v. pontos 1 e 2). Com o terceiro fundamento de recurso, a República Helénica contesta a apreciação do Tribunal Geral segundo a qual as deficiências do sistema integrado de gestão e de controlo bastavam para justificar que fosse fixada uma correção fixa de 10% (v. ponto 3).

1.      Primeiro fundamento de recurso

44.      Com o seu primeiro fundamento de recurso, a República Helénica invoca, em primeiro lugar, a violação do artigo 2.o, primeiro parágrafo, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004, devido a erro de direito na interpretação do conceito de «pastagens permanentes» [v. infra, a)]. Em segundo lugar, contesta a apreciação constante do n.o 66 do acórdão recorrido que, em seu entender, padece de erro de direito e está insuficientemente fundamentada [v. infra, b)]. Em terceiro lugar, acusa o Tribunal Geral de não ter explicitado suficientemente o critério de apreciação que é determinante para a interpretação do conceito de «pastagens permanentes» [v. infra, c)].

a)      Quanto à primeira parte do primeiro fundamento de recurso

45.      A República Helénica alega que o acórdão recorrido não tem em conta a interpretação correta do conceito de «pastagens permanentes», no que diz respeito aos tipos de vegetação abrangidos pelo mesmo.

46.      De acordo com o Tribunal Geral, o critério do Regulamento n.o 796/2004 no que respeita às ajudas para as pastagens consistia no tipo de vegetação presente na superfície em causa. Com isso, pretendia‑se garantir que não eram pagas ajudas para superfícies não sujeitas a uma atividade agrícola. O predomínio de plantas diferentes das plantas herbáceas servia de indicador de abandono da atividade agrícola nas superfícies em causa. Deste modo, a limitação da definição de «pastagens permanentes» às superfícies cobertas de erva e de plantas forrageiras herbáceas destinava‑se a evitar o risco de elegibilidade para ajudas de superfícies afetadas a atividades que não eram efetivamente utilizadas para a criação de animais (27).

47.      Segundo as explicações do Tribunal Geral (28), a classificação de uma superfície como «pastagens permanentes» na aceção dos Regulamentos n.o 1782/2003 e n.o 796/2004 pressupõe, por conseguinte, uma «superfície de coberto agrícola» (29), que, em princípio, apenas abrangia «a erva e as plantas forrageiras herbáceas» (30), estando, «[em contrapartida], as florestas e as parcelas cobertas de plantas lenhosas […] em princípio» (31), excluídas. Podia, quando muito, ser tolerada «uma presença marginal de plantas lenhosas», «desde que não comprometessem o desenvolvimento dos recursos forrageiros herbáceos e, desse modo, a exploração efetiva das parcelas como pastagens» (32).

48.      Nenhuma precisão é dada, em especial, sobre o grau tolerável em concreto de coexistência de plantas herbáceas e de plantas lenhosas. Neste contexto, o Tribunal Geral, embora remeta para o guia datado de 2008 (33) publicado pelo Centro Comum de Investigação da Comissão derivado a fornecer orientações aos Estados‑Membros sobre as melhores formas de respeitar as disposições legais em vigor relativas à PAC (34) não esclarece, no entanto, o significado preciso que lhe atribui (35).

49.      A República Helénica, apoiada pelo Reino de Espanha, defende uma interpretação extensiva do conceito de «pastagens permanentes» que inclua igualmente as pastagens ditas de «tipo mediterrânico» cuja vegetação seja constituída igualmente (ou mesmo apenas) por mato e plantas lenhosas.

50.      Segundo a jurisprudência constante dos órgãos jurisdicionais da União, para interpretar as disposições de direito da União há que ter em conta não só os termos destas, mas igualmente o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que essas disposições fazem parte (36).

51.      No presente caso, a interpretação baseia‑se no sistema das ajudas por superfície tal como se apresentava nos Regulamentos n.o 1782/2003 e n.o 796/2004, em vigor no ano do pedido 2008.

52.      A República Helénica remete também para o artigo 4.o, n.o 1, alínea h), do Regulamento n.o 1307/2013, que contém uma definição lata do conceito de «pastagens permanentes». Segundo essa definição, as «pastagens permanentes» podem incluir, igualmente superfícies onde cresçam outras espécies, tais como arbustos e/ou árvores, suscetíveis de servir de pasto desde que a erva e outras forrageiras herbáceas se mantenham predominantes, ou ainda superfícies abrangidas pelas práticas locais estabelecidas nas quais, quando a erva e outras forrageiras herbáceas não predominarem tradicionalmente nas zonas de pastagem (37).

53.      Como todas as partes, com razão, referem é de excluir a aplicação direta desta disposição, que só entrou em vigor após o período relevante para o presente processo, na falta de retroatividade obrigatória. Contrariamente ao que alega a República Helénica, mesmo no quadro da interpretação, só de modo limitado é possível invocar esta disposição reserva. Com efeito, as disposições posteriores não contêm, em si mesmas, em princípio, nenhuma declaração vinculativa sobre o conteúdo normativo da disposição que as antecedeu, pelo que as alterações introduzidas na sua redação podem ser entendidas não só como procedendo a uma clarificação, igualmente como alteração material da situação jurídica (38). No entanto, importa reter, no presente caso, que a definição de «pastagens permanentes» do Regulamento n.o 1307/2013 não se opõe, no mínimo, a uma interpretação extensiva do referido conceito sob a vigência do Regulamento n.o 1782/2003.

54.      Por conseguinte, o ponto de partida da interpretação é o artigo 2.o, primeiro parágrafo, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004 na sua versão em vigor na data relevante para o presente processo(39). Esta disposição define «pastagens permanentes» como «terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, quer cultivadas (semeadas) quer naturais (espontâneas), não incluídas no sistema de rotação […] por um período igual ou superior a cinco anos». Por força, do artigo 2.o, primeiro parágrafo, n.o 2 A), do Regulamento n.o 796/2004, entende‑se por «erva ou outras forrageiras herbáceas», «todas as plantas herbáceas tradicionalmente presentes nas pastagens naturais ou normalmente incluídas nas misturas de sementes para pastagens ou prados no Estado‑Membro em causa (sejam ou não utilizados para apascentar animais)(40).

55.      Tal permite formular três conclusões: em primeiro lugar, o artigo 2.o, primeiro parágrafo, pontos 2 e 2 A), do Regulamento n.o 796/2004 exige a presença de uma vegetação de «plantas herbáceas» para que uma superfície seja classificada como «pastagens permanentes» (41). Em segundo lugar, a origem desta vegetação é irrelevante. O artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 prevê expressamente tanto a vegetação semeada como a espontânea. Daqui resulta, em terceiro lugar, que a expressão «terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas» não deve ser entendida no seu sentido convencional da palavra «ocupada» como cultivo e preparação ativa do solo com o objetivo de produção de bens agrícolas. Em todo o caso, pode constituir um indício da utilização agrícola da superfície em causa.

56.      Por conseguinte, com base no seu teor literal, o artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 abrange sem dúvida apenas superfícies utilizadas para a agricultura exclusivamente cobertas por plantas herbáceas. A redação da disposição é ambígua no que respeita a superfícies mistas: assim, é duvidoso se a referência expressa a «erva ou outras forrageiras herbáceas» pretendia excluir categoricamente a presença ou a utilização para a agricultura de outras formas de vegetação.

57.      Contudo, a aceção estrita segundo a qual as superfícies mistas e as superfícies exclusivamente cobertas por plantas lenhosas não são abrangidas pelo conceito de «pastagens permanentes» deve ser afastada.

58.      Assim, em primeiro lugar, por força do considerando 1 do Regulamento n.o 239/2005, concede aos Estados‑Membros uma certa flexibilidade para efeito da definição do que são «pastagens permanentes» e «erva ou outras forrageiras herbáceas», a fim de ter em conta as diferentes condições agronómicas existentes na União Europeia (42). Isso permite concluir a contrario que a definição de «pastagens permanentes» que figura no artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2 do Regulamento n.o 796/2004, conforme alterado pelo Regulamento n.o 239/2005 não deve ser objeto de interpretação demasiado estrita, em particular, também no que diz respeito à vegetação. Como sustentaram na audiência quer a República Helénica quer o Reino de Espanha, há fatores que interferem com as condições agronómicas, que são sobretudo, as condições ambientais tais como a geografia e o clima, bem como as tradições agrícolas.

59.      Em segundo lugar, importa ter em conta que o Regulamento n.o 796/2004, que contém a definição de «pastagens permanentes», visa dar execução ao Regulamento n.o 1782/2003 que regula, designadamente, o pagamento único, no âmbito do qual as «pastagens permanentes» são superfícies elegíveis (43). Um regulamento de execução deve, na medida do possível, ser interpretado em conformidade com o regulamento de base(44).

60.      O Regulamento n.o 1782/2003 não pressupõe nenhuma vegetação específica para a «pastagens permanentes». O artigo 44.o, n.o 2, deste regulamento exclui unicamente as «culturas permanentes» e as «florestas» (45). Embora algumas versões linguísticas desta disposição apontem para uma vegetação de «plantas herbáceas» (46), a grande maioria das versões linguísticas utiliza conceitos neutros do ponto de vista da vegetação que se podem muito provavelmente traduzir por «Dauerweiden(n)» [«pastagem (pastagens) permantente(s)»](47)

61.      Acresce que as «pastagens permanentes» na aceção do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 em conjugação com o artigo 2.o, alínea a), do Regulamento n.o 795/2004 são uma subcategoria da superfície agrícola. Com efeito, o artigo 2.o, alínea a), do Regulamento n.o 795/2004 define o conceito de «superfície agrícola» como «a superfície total das terras aráveis, pastagens permanentes e culturas permanentes»(48).

62.      Uma característica determinante de qualquer superfície agrícola elegível é a circunstância de nela ser exercida uma atividade agrícola na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 1782/2003 (49). É o que resulta, por um lado, da diferenciação em relação à «superfície agrícola» abandonada, tal como é referida no considerando 3 deste regulamento e, por outro, da função do pagamento único que figura nos considerandos 21 e 24, isso é, estabilizar os rendimentos agrícolas para assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola (50). Ora, segundo a exposição de motivos da Proposta da Comissão relativa ao Regulamento n.o 1782/2003, só os agricultores ativos, «em produção ativa ou que mantenham as terras em boas condições agronómicas, com ligação à terra» devem beneficiar das ajudas ao rendimento(51).

63.      Resulta do exposto que, no que diz respeito à definição de «pastagens permanentes», o tipo de vegetação constitui um critério menos importante do que o da afetação das terras. É, pois, a afetação efetiva das terras que é determinante para a qualificação de uma atividade agrícola como sendo típica das «pastagens permanentes» (52). Por força do artigo 2.o, primeiro parágrafo, alínea c), do Regulamento n.o 1782/2003, pode tratar‑se, por exemplo, da criação de animais, tal como alegado pela República Helénica e pelo Reino de Espanha.

64.      Em consequência, a presença de plantas lenhosas não pode impedir a qualificação de uma superfície como «pastagens permanentes», se essa presença não prejudicar o exercício efetivo da atividade agrícola. Pode ser este o caso, por exemplo, se as plantas lenhosas forem de importância meramente secundária em relação às plantas herbáceas. Além disso, a efetividade do exercício da atividade agrícola pode até ser melhorada pela existência de plantas lenhosas. Com efeito, a efetividade deve ser sempre entendida no contexto concreto das já referidas condições agronómicas (53). Consequentemente, as superfícies mistas nas quais se encontram presentes de modo dominativo ou exclusivo por plantas lenhosas devem ser abrangidas igualmente pelo conceito de «pastagens permanentes», pelo menos, quando, dominada por plantas herbáceas, tendo em conta as condições agronómicas existentes não se pode esperar que haja uma vegetação e, por conseguinte, estas superfícies devem ser utilizadas para atividades típicas das «pastagens permanentes».

65.      Esta interpretação lata do conceito de «pastagens permanentes» que inclui igualmente, além das superfícies exclusivamente cobertas por plantas herbáceas, as superfícies mistas e as superfícies cobertas exclusivamente por plantas lenhosas, desde que estas superfícies sejam afetadas a uma utilização agrícola efetiva, corresponde igualmente, aos objetivos do Regulamento n.o 1782/2003, de estabilização dos rendimentos agrícolas, de preservação das zonas rurais e de proteção do ambiente.

66.      Segundo a conceção do Regulamento n.o 1782/2003, o objetivo de estabilização dos rendimentos agrícolas (54) é válido indistintamente para toda a população agrícola da União. Em consequência, a origem regional do agricultor não deve, nem sequer indiretamente determinar, o acesso ao pagamento único previsto neste regulamento. Ora, esse seria o caso se um tipo de vegetação cuja presença é fortemente condicionada pelo clima fosse determinante para a elegibilidade das superfícies agrícolas. Por conseguinte, não se poderia defender que os agricultores ativos que explorem efetivamente as superfícies de que dispõem nas condições agronómicas existentes tivessem proveito da estabilização dos seus rendimentos através do pagamento único em menor medida do que os agricultores de outros Estados‑Membros da União pelo simples facto de a vegetação ser, um tipo diferente de vegetação, devido às condições climatéricas, de um tipo diferente.

67.      Acresce que, segundo o considerando 21 do Regulamento n.o 1782/2003, a estabilização dos rendimentos está estreitamente ligada à conservação das zonas rurais (55). A este respeito, a Comissão, aquando da reforma da PAC de 2003, tinha igualmente em vista apoiar de modo direcionado os diversos sistemas agrícolas tradicionais e de elevado valor ambiental, a fim de refrear a tendência para uma especialização crescente das explorações na produção pecuária e cerealífera e de culturas permanentes (56). Neste contexto, são precisamente as superfícies mistas de exploração tradicional e as superfícies exclusivamente cobertas por plantas lenhosas que se afiguram especialmente merecedoras de apoio.

68.      Além disso, a proteção do ambiente constitui não só um dos objetivos gerais da PAC (57), mas também dos objetivos concretos do regime de pagamento único estabelecido no Regulamento n.o 1782/2003 (58). A este respeito, o apoio às «pastagens permanentes» reveste, segundo os considerandos 3 e 4 deste regulamento em especial importância, uma vez que cria incentivos financeiros para evitar cenários não desejáveis do ponto de vista ecológico, nomeadamente, o abandono das superfícies agrícolas ou a conversão de outras superfícies em terras aráveis. Ora, a eficácia deste mecanismo seria comprometida se a definição de «pastagens permanentes» do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 fosse interpretada de modo demasiado estrito no que diz respeito à vegetação. E mesmo quando o abandono ou a conversão da exploração agrícola não sejam de recear, a definição lata afigura‑se necessária tendo em conta a proteção do ambiente. Caso contrário, existiria um incentivo à eliminação de estruturas de vegetação diferentes sem ter em conta a sua utilidade ecológica, mesmo nos casos em que as mesmas não têm incidência negativa sobre o exercício da atividade agrícola nas superfícies em causa.

69.      Contudo, uma conceção lata de «pastagens permanentes», apoiada nos objetivos do Regulamento n.o 1782/2003 e que toma como ponto de partida essencialmente a utilização agrícola efetiva, não significa que o critério da vegetação, consagrado no artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 se torne obsoleto. Pelo contrário, este último estabelece uma presunção legal no sentido de que uma superfície agrícola cuja vegetação seja exclusivamente composta por plantas herbáceas pode ser sem dúvida qualificada como «pastagens permanentes» na aceção do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004. Em contrapartida, no caso de superfícies mistas ou exclusivamente cobertas por plantas lenhosas, é necessária uma análise mais aprofundada no âmbito da qual a utilização efetiva e, se for o caso, a forma tradicional de exploração, devem ser demonstradas.

70.      Além disso, os artigos 8.o, primeiro parágrafo e 30.o, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004 (59) sublinham que, para a elegibilidade de uma superfície, a utilização agrícola efetiva ou as formas tradicionais de exploração são mais importantes do que as características paisagísticas de um terreno. Não obstante, segundo estas disposições, as parcelas arborizadas ou que apresentem outras características paisagísticas tais como sebes, valas e muros, são consideradas parcelas agrícolas, desde de que a atividade agrícola não seja limitada ou que estes elementos da paisagem façam parte das tradições agrícolas locais (60).

71.      Em contrapartida, o artigo 132.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1782/2003 (relativo ao pagamento por extensificação), para o qual o Reino de Espanha remete, não é diretamente pertinente para a interpretação do conceito de «pastagens permanentes». O pagamento por extensificação faz parte de um regime de ajudas que visa a redução da exploração pecuária intensiva, que não assenta na superfície e que era aplicável antes da introdução do pagamento único. O conceito de «terrenos de pastagem» utilizado neste contexto não descreve uma superfície elegível, mas visa apenas constituir uma medida de referência para o cálculo do fator de densidade, ou seja, da proporção de cabeças de gado por hectare. Ainda que, tendo em conta o facto de as «pastagens permanentes» serem sobretudo utilizadas para a pecuária, seja expectável uma certa aproximação dos conceitos seja de esperar, o conceito de «pastagens permanentes» deve ser definido por si só, no seu contexto específico.

72.      Por último, a inclusão de superfícies mistas e de superfícies exclusivamente cobertas por plantas lenhosas na definição de «pastagens permanentes» nos termos do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 não aumenta o risco de abuso. Assim, o considerando 21 e o artigo 29.o, do Regulamento n.o 1782/2003 preveem que nenhum pagamento seja feito aos agricultores que tenham criado artificialmente as condições necessárias à obtenção do pagamento único a fim de obterem um benefício contrário aos objetivos do pagamento único (61). No entanto, as superfícies mistas e as superfícies exclusivamente cobertas por plantas lenhosas que também são objeto de uma utilização proforma, ou seja, sem qualquer vontade de aproveitamento do potencial agrícola das superfícies, apenas para os fins unicamente de reunir as condições de elegibilidade, também não recebem nenhum pagamento por força da definição lata de «pastagens permanentes», uma vez que essa definição assenta fundamentalmente na utilização agrícola das superfícies.

73.      Por último, a aceção lata do conceito de «pastagens permanentes» nos Regulamentos n.os 1782/2003 e 796/2004, em vigor no ano do pedido 2008, que se baseia na utilização efetiva de uma superfície para uma atividade agrícola típica das «pastagens permanentes», aproxima‑se em larga medida da definição de «pastagens permanentes» do artigo 4.o, n.o 1, alínea h), do Regulamento n.o 1307/2013, posterior. Esta abrange expressamente, para além das simples pastagens, igualmente as superfícies cobertas por outras espécies de plantas suscetíveis de servir de pasto e que fazem parte das práticas locais (62). Resulta do acima exposto que — ainda que o Regulamento n.o 1307/2013, em princípio, não permita por si só, que se retirem conclusões vinculativas quanto à interpretação do Regulamento n.o 796/2004(63) — o conceito de «pastagens permanentes» na aceção do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.os 796/2004 não pode, de qualquer modo, ser entendido em sentido mais lato do que o do artigo 4.o, n.o 1, alínea h), do Regulamento n.o 1307/2013.

74.      A este respeito, o Regulamento n.o 1307/2013 permite que, no quadro do cálculo do pagamento único, seja tido em conta que as superfícies simplesmente cobertas por plantas herbáceas, contrariamente às superfícies mistas e às superfícies exclusivamente cobertas por plantas lenhosas, exigem tipicamente um esforço de conservação diferente. Com efeito, o artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1307/2013 prevê, para este efeito, um coeficiente de redução aplicável de modo facultativo pelos Estados‑Membros. O seu efeito é semelhante ao de um sistema pro rata, tal como, por exemplo, o prevê o plano de ação grego do ano de 2012 (64), referido no acórdão recorrido, no que diz respeito ao novo regime do Regulamento n.o 1307/2013 (65). Com a aplicação desse sistema, o número total de hectares de «pastagens permanentes» para efeitos de cálculo dos pagamentos por exploração a pagar é reduzido, numa percentagem proporcional à superfície existente de plantas lenhosas.

75.      Assim, se se entender o conceito de «pastagens permanentes» na aceção do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004 como uma superfície efetivamente utilizada para uma atividade agrícola típica das «pastagens permanentes», não há obstáculo à aplicação do referido sistema pro rata, o que permite ter em conta proporcionalmente a quantidade de plantas herbáceas que se encontram para efeitos de cálculo das ajudas nas superfícies utilizadas para pastagens permanentes.

76.      Contudo, tal não põe em causa a qualificação, em princípio, da superfície em causa como «pastagens permanentes». Com efeito, contrariamente ao entendimento da Comissão, e como o Reino de Espanha acertadamente referiu, na audiência, a questão da elegibilidade de uma superfície como «pastagens permanentes» é anterior à situa‑se a montante da questão de saber se as ajudas para esta superfície podem em razão da existência de plantas lenhosas, ser proporcionalmente reduzidas em aplicação de um sistema prorata.

77.      Com efeito, o Tribunal Geral declarou, no acórdão recorrido, que a utilização efetiva de uma superfície para uma atividade agrícola constitui uma condição essencial para a elegibilidade desta superfície, a título do Regulamento n.o 1782/2003 (66). No entanto, o Tribunal Geral acabou por confirmar a apreciação feita pela Comissão na Decisão de Execução controvertida e, dessa forma, por atribuir demasiada importância à indicação que constituía a vegetação de plantas herbáceas como condição determinante para a qualificação de uma superfície como «pastagens permanentes»(67). Por conseguinte, a primeira parte do primeiro fundamente de recurso é procedente.

b)      Segunda parte do primeiro fundamento de recurso

78.      Com a segunda parte do primeiro fundamento de recurso, a República Helénica contesta a conclusão do Tribunal Geral no n.o 66 do acórdão recorrido, segundo a qual as superfícies em causa não eram eligíveis, independentemente da definição do conceito de «pastagens permanentes». O Tribunal Geral — tal como a Comissão, desde logo, na Decisão de Execução controvertida — não teve suficientemente em conta o facto de apenas ter sido utilizada uma parte reduzida das superfícies declaradas para efeitos de ativação dos direitos de pagamento no âmbito do pagamento único (68).

79.      Com esta alegação, a República Helénica aborda o denominado «efeito tampão». Este efeito resulta do facto de muitos agricultores possuírem mais terras do que direitos de pagamento, pelo que apenas uma parte das «pastagens permanentes» declaradas pode justificar um pagamento único. Isso reduz o risco de perdas para os fundos agrícolas que existe quando, para a ativação dos direitos de pagamento, são utilizadas superfícies que não cumprem os critérios impostos. Considera‑se, com efeito, que existem superfícies declaradas que ainda não foram e que teriam cumprido esses critérios. Por conseguinte, o «efeito tampão» é um fator importante para o cálculo da taxa de correção que é determinada pela grande deficiência do sistema de controlo e do risco de perda para os fundos agrícolas que daí resulta.

80.      Contudo, o Tribunal Geral, no n.o 66 do acórdão recorrido, não analisa o cálculo da taxa de correção, antes se limitando a precisar que as superfícies controvertidas não teriam sido legíveis, independentemente da aceção de «pastagens permanentes». Com efeito, como resulta do n.o 40 do referido acórdão e como confirmado pela Comissão na audiência, as superfícies controvertidas não eram exclusivamente cobertas de plantas herbáceas nem superfícies mistas ou superfícies nas quais estivessem presentes exclusivamente plantas lenhosas, mas antes — tanto quanto foi possível localizá‑las — terrenos costeiros arenosos, florestas e outras superfícies deste tipo.

81.      Por conseguinte, a alegação deve ser julgada improcedente.

c)      Terceira parte do primeiro fundamento de recurso

82.      Com a terceira parte do primeiro fundamento de recurso, a República Helénica alega falta de fundamentação, afirmando que as observações do Tribunal Geral nos n.os 20 a 22 do acórdão recorrido não explicitam suficientemente o critério de apreciação do primeiro fundamento de recurso, uma vez que não apresentam qualquer relação com o problema jurídico central suscitado pelo primeiro fundamento de recurso, isto é, a interpretação do conceito de «pastagens permanentes» na aceção do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004.

83.      Esta alegação baseia‑se numa leitura errada dos n.os 20 a 22 do acórdão recorrido. As considerações neles contidas não se destinam a estabelecer o critério de apreciação jurídica acolhido para o primeiro fundamento de recurso. Pelo contrário, precedem a apreciação jurídica de todos os fundamentos de recurso e enunciam os princípios jurisprudenciais relativos ao ónus da prova e ao ónus de exposição dos factos pertinentes para a totalidade do acórdão, a que está sujeita a Comissão sempre que esta recusar pagamentos a título dos fundos agrícolas, em razão de violações do direito da União. Por outro lado, as normas que, no entender do Tribunal Geral são pertinentes para a interpretação do conceito de «pastagens permanentes», estão referidas nos n.os 27 a 32 do acórdão recorrido. Isso não se consubstancia nenhum erro de direito.

84.      Consequentemente, a terceira parte do primeiro fundamento de recurso é improcedente.

2.      Segundo fundamento de recurso

85.      Com o seu segundo fundamento de recurso, a República Helénica invoca, por um lado, a violação do artigo 296.o, TFUE, segundo o qual os atos jurídicos da União devem ser fundamentados, na medida em que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao julgar improcedente a alegação de que a Decisão de Execução não estava suficientemente fundamentada [v. infra, a)]. A República Helénica invoca ainda a falta de fundamentação do próprio acórdão recorrido, uma vez em que o Tribunal Geral não justificou suficientemente este Acórdão, em conformidade com o exigido pelo artigo 36.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, em conjugação com o artigo 53.o, n.o 1, dos Estatutos do Tribunal de Justiça, bem como o artigo 117.o, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral [v. infra, b)].

a)      Primeira parte do segundo fundamento de recurso

86.      Com a primeira parte do seu segundo fundamento de recurso, a República Helénica acusa o Tribunal Geral de ter violado, nos n.os 68 a 76 do acórdão recorrido, o artigo 296.o, TFUE. Assim, alega que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao rejeitar a alegação segundo a qual os argumentos da República Helénica relativos à interpretação do conceito de «pastagens permanentes» não foram todos tidos em conta na justificação da Decisão de Execução controvertida da Comissão.

87.      Como o Tribunal Geral afirma, ao fazer referência à jurisprudência aplicável (69), a fundamentação de uma decisão que afasta despesas a título dos fundos agrícolas deve considerar‑se suficiente quando resultar da troca de correspondência no âmbito do processo de apuramento das contas e do relatório de síntese que o Estado‑Membro destinatário esteve estreitamente implicado no processo de elaboração da referida decisão e que o mesmo conhecia os motivos estruturais da decisão. Isso justifica‑se pela natureza do processo de apuramento de contas, que prevê uma participação alargada dos Estados‑Membros. Segundo as observações do Tribunal Geral nos n.os 72 a 74 do acórdão recorrido, que não foram contestadas pela República Helénica, a questão da interpretação do conceito de «pastagens permanentes» foi analisada no âmbito do processo de apuramento de contas. Por conseguinte, não se vislumbra nenhum erro de direito na rejeição da falta de fundamentação invocada pela República Helénica no que diz respeito à Decisão da Comissão.

88.      Deste modo, a primeira parte do segundo fundamento de recurso é improcedente.

b)      Segunda parte do segundo fundamento de recurso

89.      A alegação feita na segunda parte do segundo fundamento de recurso, de que o próprio acórdão recorrido não analisou suficientemente a argumentação da República Helénica no que diz respeito à interpretação do conceito de «pastagens permanentes», também deve ser rejeitada.

90.      Com efeito, o Tribunal Geral analisou exaustivamente a interpretação do conceito de «pastagens permanentes» e, ao fazê‑lo, fez referência aos argumentos da República Helénica (70). Neste contexto, o Tribunal Geral examinou igualmente, em particular, os argumentos invocados pela República Helénica no âmbito do segundo fundamento de recurso, relativos à importância da elegibilidade das pastagens de tipo mediterrânico para os países mediterrânicos, bem como do novo regime introduzido pelo Regulamento n.o 1307/2013.

3.      Terceiro fundamento de recurso

91.      Com o seu terceiro fundamento de recurso, a República Helénica contesta as conclusões do Tribunal Geral nos n.os 88 a 103 do acórdão recorrido, segundo as quais — independentemente da definição do conceito de «pastagens permanentes» — a taxa de correção de 10% para agricultores que tenham declarado apenas pastagens é proporcionada. Neste contexto, a República Helénica alega, no essencial, que o Tribunal Geral completou de modo ilícito a fundamentação da Decisão de Execução controvertida e também não fundamentou suficientemente o acórdão recorrido [v. infra, a)] e violou o princípio da proporcionalidade [v. infra, b)].

a)      Primeira parte do terceiro fundamento de recurso

92.      A República Helénica considera que os n.os 88 a 103 do acórdão recorrido padecem de erro sob pontos de vista: em primeiro lugar, o Tribunal Geral completou a Decisão de Execução controvertida de forma ilícita ao considerar que as irregularidades do sistema de gestão e de controlo bastavam, em si mesmas, para justificar a taxa de correção de 10% para os agricultores que tivessem unicamente declarado pastagens. Com efeito, a referida decisão baseia‑se apenas na inelegibilidade das superfícies declaradas como «pastagens permanentes» e, por conseguinte, na interpretação errada do conceito de «pastagens permanentes» do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004. Em segundo lugar, o Tribunal Geral não analisou o aumento injustificado da taxa de correção para 10%, em comparação com a de 5% do ano anterior não analisou as melhorias constatadas quando dos controlos clássicos no local. Em terceiro lugar, o Acórdão não analisou suficientemente o denominado «efeito tampão» (71) e a influência deste sobre a taxa de correção.

93.      No entanto, contrariamente ao entendimento da República Helénica, o relatório de síntese que contém a fundamentação da Decisão de Execução controvertida indica que a Comissão, para fixar a taxa de correção de 10% para as ajudas aos agricultores que declararam apenas pastagens se baseou de modo determinante, não na inelegibilidade de determinadas superfícies, mas antes nas deficiências do sistema de controlo. A inelegibilidade é meramente indicativa como indício da falibilidade dos controlos no local. Por conseguinte, o Tribunal Geral não completou a Decisão da Comissão incorrendo em erro de direito ao ter justificado, no acórdão recorrido, a taxa de correção através das diversas deficiências do sistema de controlo (72).

94.      O Tribunal Geral também analisou expressamente a importância da melhoria verificada no âmbito dos controlos no local (73), a taxa de correção do ano anterior (74) e o «efeito tampão» (75).

95.      Em face destes elementos, há que constatar que o resultado desta apreciação, ou seja, de que as deficiências do sistema de controlo justificam a taxa de correção independentemente da definição de «pastagens permanentes», não constituem um aditamento inadmissível à fundamentação da Comissão nem padecem de falta de fundamentação. Por conseguinte, a primeira parte do segundo fundamento de recurso deve ser julgada improcedente.

b)      Segunda parte do terceiro fundamento de recurso

96.      A República Helénica entende que o Tribunal Geral, ao confirmar, nos n.os 88 a 103 do acórdão recorrido, a taxa de correção de 10% para as ajudas a agricultores que declararam unicamente pastagens, violou o princípio da proporcionalidade. A taxa de correção deveria ter sido de 5%. A taxa de correção de 10% deve‑se ao facto de as deficiências do sistema de controlo relativas a todas as superfícies declaradas terem sido aprovadas sem (76) ter suficientemente em conta o efeito tampão.

97.      De acordo com os critérios aplicados pelo Tribunal Geral, desenvolvidos pela jurisprudência (77), o montante de uma taxa de correção fixa é determinado em função do grau de deficiência do sistema de controlo e do risco de perda daí decorrente para os fundos agrícolas em razão de despesas não cobertas pelo direito da União. Na determinação da taxa de correção, há que ter sempre em conta o princípio da proporcionalidade.

98.      No presente caso, o Tribunal Geral considerou, em sintonia com a Comissão, que as falhas do SIPA‑SIG e dos controlos no local constatadas, constituem uma aplicação extremamente deficiente do sistema de controlo de perdas elevado para o fundo. No entender do Tribunal Geral, em conformidade com as Orientações para o cálculo das repercussões financeiras na preparação da decisão de liquidação de contas da secção garantia do FEOGA (78), isso justificaria, em princípio, uma correção de 25%(79). Na audiência que se realizou no âmbito do presente recurso, a Comissão referiu, inclusivamente, que chegou a ponderar uma correção até 50%. Com o novo recenseamento das superfícies na Grécia com base numa definição alargada, registou‑se uma redução das superfícies elegíveis em cerca de 50%, o que revelou a dimensão do problema inicial quando da aplicação do sistema de controlo. O acórdão recorrido já tinha chamado a atenção para esta questão (80). Por conseguinte, a correção de 10%, fortemente reduzida em comparação com 25% ou 50%, deve‑se à tomada em consideração do efeito tampão (81).

99.      Estas considerações demonstram que o Tribunal Geral analisou devidamente o princípio da proporcionalidade e os aspetos relevantes para o mesmo, e que essa análise não padece de nenhum erro de direito. Aliás, a este respeito, há que ter sempre em conta que se trata de uma correção fixa. Isto é precisamente o que a República Helénica parece ignorar quando pretende que apenas sejam tomadas em consideração as falhas do sistema de controlo na medida em que estas se revelaram ocorrido em relação a superfícies utilizadas para a ativação de direitos de pagamento.

100. Além disso, a República Helénica argumenta que a violação do princípio da proporcionalidade resulta do facto de as conclusões do n.o 103 do acórdão recorrido estarem em contradição com as conclusões do Tribunal de Justiça no Acórdão Planes Bresco (82). No entanto, não é claro em que é que o excerto citado do Acórdão Planes Bresco, que distingue, no plano conceptual, as pastagens permanentes elegíveis na aceção do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 das superfícies forrageiras nos termos do artigo 43.o, n.o 2, do mesmo regulamento, é pertinente para a apreciação da proporcionalidade da correção.

101. Consequentemente, a segunda parte do terceiro fundamento de recurso deve, também ela, ser julgada improcedente por falta de fundamentação.

4.      Conclusão intercalar

102. Em conclusão, verifica‑se que apenas a primeira parte do primeiro fundamento de recurso é procedente. O Tribunal Geral incorreu em erro de direito quando baseou o acórdão recorrido numa interpretação demasiado estrita do conceito de «pastagens permanentes» do artigo 2.o, primeiro parágrafo, ponto 2, do Regulamento n.o 796/2004.

103. Contudo, no presente caso, este erro de direito não implica a anulação do acórdão recorrido (83). Com efeito, o Tribunal Geral declarou expressamente que as insuficiências do sistema integrado de administração e de controlo justificam, independentemente da questão da definição de «pastagens permanentes», a correção de 10% que foi estabelecida para agricultores que declararam apenas pastagens (84). Deste modo, o próprio Tribunal Geral enunciou os motivos em que assenta no dispositivo do acórdão recorrido. Esta conclusão do Tribunal Geral foi contestada pela República Helénica, sem sucesso. Por este motivo, a procedência da primeira parte do primeiro fundamento de recurso não pode conduzir à anulação do acórdão recorrido.

104. De resto, esta conclusão não é posta em causa pelo facto de que, no presente caso, não só as ajudas para agricultores que só declararam pastagens, mas também todas as ajudas afetadas pelas reduções determinadas pela Decisão de Execução controvertida em causa constituíam ajudas ligadas às superfícies agrícolas declaradas (85).

105. Por um lado, as ajudas complementares ligadas à superfície não se baseavam na existência de pastagens permanentes como superfícies elegíveis, mas em superfícies utilizadas para o cultivo de produtos agrícolas determinados (86). Por outro lado, a República Helénica, no seu recurso, não criticou as conclusões do Tribunal Geral relativas às reduções das ajudas para as medidas de desenvolvimento rural não com base na elegibilidade das superfícies utilizadas ou a proporcionalidade das reduções, mas unicamente na falta de consideração da Decisão de Execução 2013/214/UE para o ano de pedido 2008/ano de exercício 2010 (87).

106. Deste modo, a constatação do erro de direito do Tribunal Geral na interpretação do conceito de «pastagens permanentes» no quadro do presente recurso é irrelevante para a análise das reduções relativas às ajudas complementares ligadas à superfície e às medidas de desenvolvimento rural baseadas na superfície.

C.      Fundamentos do recurso dirigidos contra a apreciação do Tribunal Geral relativa à correção financeira de 5% para as ajudas complementares ligadas à superfície

107. Com os quarto e quinto fundamentos do recurso, a República Helénica contesta a apreciação do Tribunal Geral em relação à correção fixa de 5% relativamente às ajudas complementares relacionadas com a superfície (88).

1.      Quarto fundamento do recurso

108. Com o quarto fundamento do recurso, a República Helénica invoca a interpretação e a aplicação erradas ou insuficientemente fundamentadas do artigo 31.o, do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 (89) em conjugação com o artigo 11.o, do Regulamento (CE) n.o 885/2006 (90). Estas disposições exigem que a Comissão, por sua iniciativa, discuta numa reunião bilateral com o Estado‑Membro interessado, todos os resultados dos controlos nos quais a correção financeira se baseia, em última instância.

109. O Tribunal Geral não deu essa importância à reunião bilateral. De acordo com o Tribunal Geral, por força do artigo 11.o, n.o 1, primeiro parágrafo do Regulamento n.o 885/2006, o processo contraditório que culmina numa decisão relativa ao apuramento de contas é introduzido através de uma primeira comunicação escrita que deve desde logo facultar ao Estado‑Membro um perfeito conhecimento dos resultados do controlo, para lhe dar todas as garantias necessárias para defender o seu ponto de vista (91). Se a Comissão cumprir este dever de informação, o Estado‑Membro não pode alegar que os resultados não foram igualmente discutidos na reunião bilateral a que alude o artigo 11.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006 (92).

110. Esta interpretação não é constitutiva de nenhum erro de direito.

111. Nem o artigo 31.o, do Regulamento n.o 1290/2005, nem o artigo 11.o, do Regulamento n.o 885/2006 estabelecem orientações quanto ao teor da reunião bilateral. A primeira das referidas disposições limita‑se a prever que os resultados das verificações devem ser comunicados por escrito ao Estado‑Membro, precisando a última que tal deve ser feito desde a primeira comunicação escrita.

112. Assim, a reunião bilateral em si já não se destina principalmente a informar o Estado‑Membro, mas a possibilitar, desde essa fase precoce do processo, com base na troca de informações que existiu numa fase preliminar, o acordo exigido pelo artigo 31.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1290/2005 sobre a apreciação jurídica das infrações e sobre as medidas a adotar.

113. Acresce que o Tribunal aplicou a sua conceção do teor das garantias processuais do artigo 31.o, do Regulamento n.o 1290/2005 em conjugação com o artigo 11.o, do Regulamento n.o 885/2006 de uma forma lógica e compreensível à matéria de facto em causa (93).

114. De resto, os desentendimentos do Tribunal Geral também são suficientemente completos e compreensíveis. Por conseguinte, a crítica feita pela República Helénica de que a fundamentação do Tribunal Geral é deficiente e contraditória no que diz respeito às referidas garantias processuais também deve ser julgada improcedente.

115. Consequentemente, o quarto fundamento do recurso deve ser julgado improcedente na sua totalidade.

2.      Quinto fundamento do recurso

116. No quadro do quinto fundamento do recurso, a República Helénica acusa de fundamentação insuficiente da correção de 5% fixada para as ajudas complementares ligadas à superfície e o complemento ilícito da fundamentação da Decisão de Execução controvertida nos n.os 126 a 128 e 132 a 133 do acórdão recorrido.

117. Contrariamente que a Comissão sustenta, este quinto fundamento de recurso não deve ser julgado inadmissível. Com efeito, embora a sua fundamentação — tal como também desde logo outras passagens da petição de recurso — seja vaga, em substância, este fundamento de recurso é suficientemente concreto, designadamente também devido às referências a determinadas passagens do Acórdão, para que o seu mérito seja examinado.

118. No entanto, contrariamente ao entendimento da República Helénica, os elementos determinantes para a fixação da correção de 5% para as ajudas complementares ligadas à superfície resultam claramente do acórdão recorrido (94). Isto é válido em especial para as referidas irregularidades do sistema de controlo, que, conforme acima demonstrado, resultam igualmente do relatório de síntese (95), bem como para o efeito tampão (96), que não é pertinente para ajudas complementares ligadas à superfície e, por conseguinte, para a circunstância de a redução de 5% para as ajudas complementares ligadas à superfície ser mais elevada do que a de 2% relativa às ajudas para agricultores que não declararam pastagens (97). No quadro da análise que fez a este respeito, o Tribunal Geral teve igualmente e conta os argumentos da República Helénica.

119. Deste modo, o quinto fundamento do recurso também é improcedente.

D.      Quanto ao fundamento do recurso dirigido contra a apreciação do Tribunal Geral relativa à correção financeira de 5% para as medidas de desenvolvimento rural baseadas na superfície (sexto fundamento do recurso)

120. O sexto fundamento do recurso diz respeito à correção fixa de 5% no setor do desenvolvimento do espaço rural, na medida em que a mesma não foi anulada pelo Tribunal Geral (98).

121. A este respeito, a República Helénica alega que o Tribunal Geral não analisou, na totalidade, a sua alegação suscita da em primeira instância, o que equivale a falta de fundamentação. Assim, o Tribunal Geral teve unicamente em conta a acusação de consideração insuficiente da correção já efetuada pela Decisão de Execução 2013/214/UE no caso das medidas de desenvolvimento rural em relação ao ano de pedido 2008/ano de exercício 2009, mas não em relação ao ano de pedido 2008/ano de exercício 2010.

122. Na sua petição em primeira instância, a República Helénica começou por invocar como fundamento relativo à correção de 5% para ao desenvolvimento rural a falta de fundamentação, bem como erro na apreciação dos factos e violação do princípio da proporcionalidade e, consequentemente, contestando a respetiva correção na sua totalidade (ou seja, 5% das despesas em causa, o que perfaz o valor de 10 504 391,90 euros (99)). Por outro lado, a República Helénica alegou que a Comissão não tomou suficientemente em conta uma correção anterior, imposta pela Decisão de Execução 2013/214/UE, pelos mesmos motivos, no valor de 6 175 094, 49 euros, porque deduziu do montante de 10 504 391, 90 euros apenas 2 588 231,20 euros (100). Com esta alegação, a República Helénica pretendia não a suspensão do montante de base da correção para as ajudas ao desenvolvimento rural (5% das despesas em causa, 10 504 391,90 euros), mas a anulação da Decisão de Execução controvertida na medida em que no cálculo do valor a deduzir deste montante de base, não tinha sido tomada em devida conta a Decisão de Execução 2013/214/UE.

123. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral começou por rejeitar a alegação de falta de fundamentação e, ainda que implicitamente, a alegação de apreciação errada dos factos e de violação do princípio da proporcionalidade (101). A este respeito, a República Helénica tinha alegado que a Comissão não tinha tido devidamente em conta o aumento dos controlos no local, apesar de esses controlos reforçados terem causado uma diminuição considerável do risco em relação aos erros constatados. O Tribunal Geral apreciou o conteúdo desta alegação e julgou‑a improcedente, embora não tenha voltado a referir expressamente a base legal da apreciação errada dos factos e da violação do princípio da proporcionalidade (102). Desta rejeição resulta que o Tribunal Geral julgou improcedente o pedido da República Helénica de revogação da correção de 5% para medidas de desenvolvimento rural na sua totalidade.

124. No que diz respeito à segunda parte do correspondente fundamento que se referia à consideração insuficiente da correção anterior imposta pela Decisão de Execução 2013/214/UE e à qual o presente fundamento de recurso se refere, o Tribunal Geral acolheu parcialmente o pedido da República Helénica. Assim, o Tribunal Geral concluiu que, apesar das suas próprias averiguações e dos seus próprios cálculos, não vislumbrava como foram calculados os valores que a Comissão deduziu da correção de 5% para ajudas ao desenvolvimento rural, tendo assim concluído pela falta de fundamentação da Decisão de Execução controvertida no que diz respeito à tomada em consideração da correção anterior imposta pela Decisão de Execução 2013/214/UE para as ajudas ao desenvolvimento rural (103).

125. No entanto, o Tribunal Geral, sem motivo aparente, restringiu as suas observações a este respeito, tanto na fundamentação como também no dispositivo do acórdão recorrido, à correção relativa ao ano de pedido 2008/ano de exercício 2009, imposta pela Decisão de Execução controvertida e ao valor correspondente deduzido (correção no montante de 5 007 867, 36 euros, dedução no montante de 2 318 055, 75 euros e valor final no montante de 2 689 811, 61 euros (104)). Ora, a República Helénica, na sua petição em primeira instância, fez expressamente referência à consideração da totalidade da correção para as ajudas ao desenvolvimento rural, imposta pela Decisão de Execução 2013/214/UE, no quadro da Decisão de Execução 2014/950/UE controvertida, as quais diziam respetivamente respeito, tanto ao ano de pedido 2008/ano de exercício 2009 como igualmente ao ano de pedido 2009/ano de exercício 2010. Com efeito, resulta da Decisão de Execução 2013/214/UE e da Decisão de Execução 2014/950/UE controvertida, bem como dos relatórios de síntese que as acompanham, que as duas Decisões de Execução preveem correções para as ajudas ao desenvolvimento rural relativas ao ano de pedido 2008/ano de exercício 2009 e ao ano de pedido 2009/ano de exercício 2010 (105).

126. Por conseguinte, o Tribunal Geral, na medida em que restringiu a sua análise à correção para o ano de pedido 2008/ano de exercício 2009, não apreciou, na totalidade, as alegações da República Helénica, tendo assim incorrido em violação do dever de fundamentação(106).

127. Em face do exposto, o sexto fundamento de recurso de ser julgado procedente.

128. Aliás, resulta das observações nos n.os 122 e 125 das presentes conclusões que este fundamento de recurso, contrariamente ao que alega a Comissão, não constitui uma ampliação dos fundamentos da ação em primeira instância. Além do mais, esse fundamento de recurso também diz respeito à fundamentação do acórdão recorrido e à questão de saber se a alegação da República Helénica foi suficientemente apreciada pelo Tribunal Geral e não, tal como afirma a Comissão, a questões de facto que não são passíveis de fiscalização no âmbito do processo de recurso.

129. No entanto, há que constatar, à semelhança da Comissão, que o dispositivo do acórdão recorrido deve ser entendido à luz da fundamentação deste acórdão, no sentido de que o Tribunal Geral anulou a correção de 5% para ao auxílios ao desenvolvimento rural relativos ao ano de pedido 2008/ano de exercício 2009 não tendo em conta o seu valor de base, mas apenas tendo em conta o valor (insuficiente) que a Comissão deduziu deste valor de base para atender à correção já realizada pela Decisão de Execução 2013/214/UE (107). Por conseguinte, o presente fundamento de recurso deve ser entendido no sentido de que a República Helénica pede que o acórdão recorrido seja anulado na medida em que o Tribunal Geral não teve em conta a correção para o ano de pedido 2008/ano de exercício 2009 no que diz respeito às ajudas ao desenvolvimento rural já realizada, pelos mesmos motivos, pela Decisão de Execução 2013/214/UE.

V.      Anulação do acórdão recorrido e resolução definitiva do litígio

130. Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, quando o recurso for julgado procedente, Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. Neste caso, pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

131. A primeira parte do primeiro fundamento do recurso e o sexto fundamento do recurso são procedentes. No entanto, já foi constatado que o facto de a primeira parte do primeiro fundamento de recurso ser procedente não pode conduzir à anulação do acórdão recorrido (108). Consequentemente, o acórdão recorrido deve ser anulado apenas no que diz respeito à conclusão do Tribunal Geral relativa à correção financeira de 5% parra as ajudas ao desenvolvimento rural a que se refere o sexto fundamento de recurso.

132. Nesta medida, o presente litígio também está em condições de ser julgado. O Tribunal Geral apenas apreciou a alegação dupla imposição de uma correção no que diz respeito ao ano de pedido 2008/ano de exercício 2009. Ora, é possível transpor para a correção relativa ao ano de pedido 2008, as observações do acórdão recorrido, segundo as quais a Comissão não logrou explicar de maneira fundamentada em que medida a correção imposta pela Decisão de Execução 2013/214/UE influenciou o montante da correção realizada pela Decisão de Execução controvertida. Desta forma, o Tribunal de Justiça pode a este respeito julgar, definitivamente o litígio.

VI.    Despesas

133. O artigo 138.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que é aplicável aos processos de recurso por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo regulamento, prevê que, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma delas suporta as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal de Justiça pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte.

134. No presente processo, a República Helénica obteve vencimento parcial, tanto no recurso como também no processo em primeira instância.

135. Por conseguinte, afigura‑se justificado, tanto no que diz respeito às despesas em primeira instância como às relativas ao processo de recurso, que a República Helénica seja considerado a suportar um terço das suas próprias despesas bem como um terço das despesas da Comissão e a Comissão a suportar dois terços das suas próprias despesas e dois terços das despesas da República Helénica.

VII. Conclusão

136. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:

1)      Anule o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 30 de março de 2017 (T‑112/15, EU:T:2017:239) na parte em que o Tribunal Geral julgou improcedente a alegação da dupla correção, pelo mesmo motivo para o ano de pedido 2008/ano de exercício 2010, no que diz respeito à correção financeira de 5% para as ajudas ao desenvolvimento rural e condenou a República Helénica a suportar a totalidade das despesas do processo em primeira instância.

2)      Anule a Decisão de Execução 2014/950/UE da Comissão de 19 de dezembro de 2014, no que diz respeito às despesas efetuadas pela República Helénica a título de Desenvolvimento Rural Feader, eixo 2 (2007‑2013, medidas relacionadas com a superfície), no que respeita à tomada em conta da Decisão de Execução 2013/214/UE da Comissão de 2 de maio de 2013 quando do cálculo da correção para o ano de exercício 2010, devido a deficiências no sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA) e nos controlos no local (segundo pilar, ano de pedido 2008).

3)      Negue provimento ao recurso quanto ao restante.

4)      Condene a República Helénica a suportar um terço das suas próprias despesas em primeira instância e das suas despesas no recurso, bem como um terço das despesas da Comissão em primeira instância e das despesas da Comissão no processo de recurso.

5)      Condene a Comissão a suportar dois terços das suas próprias despesas em primeira instância e das suas despesas no recurso, bem como dois terços das despesas da República Helénica em primeira instância e das despesas da República Helénica no recurso.


1      Língua original: alemão.


2      T‑112/15, EU:T:2017:239, a seguir: «acórdão recorrido».


3      Decisão de Execução 2014/950/UE da Comissão, de 19 de dezembro de 2014, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2014, L 369, p. 71) a seguir «Decisão de Execução controvertida».


4      Esta interpretação foi entretanto confirmada, pela segunda vez, pelo Tribunal Geral; V. Acórdão de 4 de outubro de 2018. Grécia/Comissão (T‑272/16, não publicado, EU:T:2018:651, n.os 33 a 66).


5      Processo C‑252/18 P, Grécia/Comissão.


6      Processo T‑459/16, Espanha/Comissão.


7      Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93 (CE) n.o 1452/2001 (CE) n.o 1453/2001 (CE) n.o 1454/2001 (CE) n.o 1868/94 (CE) n.o 1251/1999 (CE) n.o 1254/1999 (CE) n.o 1673/2000 (CEE) n.o 2358/71, e (CE) n.o 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1). O Regulamento n.o 1782/2003 sofreu diversas alterações. Tanto quanto é possível depreender, nem a decisão controvertida nem o acórdão recorrido referem expressamente em que versão alterada a Comissão e o Tribunal Geral se basearam. De entre as disposições do Regulamento n.o 1782/2003 pertinentes para o presente caso, apenas o artigo 44.o, n.o 2, é, ao que parece, afetado por alterações posteriores; a este respeito, resulta do n.o 28 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral se baseou na versão original do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003, ou seja, na versão desta disposição anterior à sua alteração pelo artigo 123.o, n.o 5, do Regulamento (CE) n.o 479/2008 do Conselho, de 29 de abril de 2008, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1493/1999 (CE) n.o 1782/2003 (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 3/2008 e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 2392/86 e (CE) n.o 1493/1999 (JO 2008, L 148, p. 1), o qual, aliás, nos termos do seu artigo 129.o, n.o 2, alínea c), só era aplicável a partir de 1 de janeiro de 2009. Por conseguinte, as presentes conclusões também se baseiam na versão original do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 (v. n.o 10 das presentes conclusões).


8      Regulamento (CE) n.o 795/2004 da Comissão, de 21 de abril 2004, que estabelece as normas de execução do regime de pagamento único previsto no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO 2004, L 141, p. 1). O Regulamento n.o 795/2004 também sofreu diversas alterações. Não é necessário analisar em detalhe qual das últimas versões alteradas deste Regulamento era aplicável no período pertinente para o presente caso; para efeitos do presente processo basta concluir que pelo menos o artigo 2.o, alínea a), aqui referido (n.o 11 das presentes conclusões) estava em vigor na sua versão original, uma vez que foi revogado apenas pelo artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 370/2009 da Comissão de 6 de maio de 2009 que altera o Regulamento (CE) n.o 795/2004 que estabelece as normas de execução do regime de pagamento único previsto no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho (JO 2009, L 114, p. 3) e que era aplicável com efeitos desde 1 de janeiro de 2009.


9      Regulamento (CE) n.o 796/2004 da Comissão de 21 de abril de 2004 que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO 2004, L 141, p. 18). O Regulamento n.o 796/2004 também sofreu diversas alterações. No entanto, neste caso, também não é necessário analisar em detalhe qual das últimas versões alteradas deste Regulamento era aplicável no período pertinente para o presente caso; para efeitos do presente processo, basta concluir que, pelo menos, as disposições pertinentes para o presente caso estavam em vigor nas suas versões alteradas pelos Regulamentos (CE) n.o 239/2005 (JO 2005, L 42, p. 3) e n.o 972/2007 (JO 2007, L 216, p. 3), mas não ainda pelo Regulamento (CE) n.o 380/2009 da Comissão de 8 de maio de 2009 (JO 2009, L 116, p. 9) (v. n.os 12 a 14 das presentes conclusões).


10      Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho de 19 de janeiro de 2009 que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005 (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16).


11      Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013 que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608).


12      V. supra, nota 7.


13      V. supra, nota 8.


14      V. supra, nota 9.


15      V. supra, nota 9.


16      Ambos denominados conjuntamente «fundos agrícolas».


17      A seguir: «SIPA‑SIG».


18      A seguir «relatório de síntese».


19      V., em especial, n.os 40 a 43 e 66, bem como n.os 77 e 84 a 97 do acórdão recorrido.


20      V., em especial, n.os 40 e 41, bem como n.os 89 a 94 do acórdão recorrido.


21      V., em especial, n.os 66, 88 e 95 do acórdão recorrido.


22      V. n.os 24 a 67, em especial, n.os 33 a 36 do acórdão recorrido.


23      V. n.os 107 a 137 do acórdão recorrido.


24      Decisão de Execução 2013/214/UE da Comissão de 2 de maio de 2013 que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2013, L 123, p. 11).


25      V. n.os 152 a 168 do acórdão recorrido.


26      V. n.os 23 a 106 do acórdão recorrido.


27      N.o 35 do acórdão recorrido.


28      N.o 24 a 67 do acórdão recorrido.


29      N.o 29 do acórdão recorrido.


30      N.o 34 do acórdão recorrido.


31      N.o 36 do acórdão recorrido.


32      N.os 35 e 51 do acórdão recorrido.


33      A seguir: «Recomendações constantes da WikiCAP».


34      Disponível em http://ies‑webarchive‑ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins‑Publications/Art‑30‑guidelines‑version‑of‑22‑05‑2008‑for‑the‑2008‑campaign.html.


35      N.os 37 a 39 do acórdão recorrido.


36      Acórdãos de 14 de junho de 2012, Banco Español de Crédito (C‑618/10, EU:C:2012:349, n.o 61), de 14 de janeiro de 2016, Vodafone (C‑395/14, EU:C:2016:9, n.o 40) e de 25 de janeiro de 2018, Comissão/República Checa (C‑314/16, EU:C:2018:42, n.o 47).


37      V. n.o 17 das presentes conclusões.


38      Acórdão do Tribunal Geral, referido pela República Helénica, de 6 de novembro de 2014, Grécia/Comissão (T‑632/11, não publicado, EU:T:2014:934, n.os 90 a 99) não permite conclusão diferente. Com efeito, também nesse acórdão, a interpretação pertinente para a decisão é feita unicamente com base no regime jurídico aplicável em razão do tempo, ao passo que a referência à disposição) posterior é meramente exemplificativa.


39      V. n.o 5 e nota 9, bem como n.o 12, e nota 14 das presentes conclusões.


40      V. n.o 12 das presentes conclusões.


41      Uma vez que o artigo 2.o, primeiro parágrafo, pontos 2 e 2 A), do Regulamento n.o 796/2004 referem expressamente a presença de «erva ou outras forragens herbáceas», podemos presumir essa «exigência de forragens herbáceas», apesar de a maioria das versões linguísticas utilizarem conceitos neutros do ponto de vista da vegetação que se podem muito provavelmente traduzir por «Dauerweiden(n)» [«pastagem (pastagens) permanente(s)»]. V., por um lado, as versões alemã («Dauergrünland»), neerlandesa («blijvend grasland»), dinamarquesa («permanente græsarealer») e polaca («trwałe użytki zielone») e, por outro lado, as versões francesa («pâturages permanentes»), inglesa («permanent pasture»), italiana («pascolo permanente»), espanhola («pastos permanentes»), portuguesa («pastagens permanentes»), estoniana („püsikarjamaa“), finlandesa („pysyvä laidun”), grega („μόνιμος βοσκότοπος”), húngara („állandó legelő”) ou búlgara („постоянни пасбища”). V., a este respeito, igualmente n.o 60 e as notas 46 e 47 presentes conclusões.


42      V. n.o 13 das presentes conclusões.


43      V. n.o 10 das presentes conclusões.


44      Acórdãos de 10 de março de 1971, Deutsche Tradax (38/70, EU:C:1971:24, n.o 10), de 19 de julho de 2012, Pie Optiek (C‑376/11, EU:C:2012:502, n.o 34), e de 26 de julho de 2017, República Checa/Comissão (C‑696/15 P, EU:C:2017:595, n.o 33).


45      V., uma vez mais, n.o 10 das presentes conclusões.


46      V. p. ex., as versões alemã («Dauergrünland»), neerlandesa («blijvend grasland») ou dinamarquesa («permanente græsarealer»).


47      V. p. ex. as versões francesa («pâturages permanentes»), inglesa («permanent pasture»), italiana («pascolo permanente»), espanhola («pastos permanentes»), portuguesa («pastagens permanentes»), estoniana («püsikarjamaa»), finlandesa («pysyvän laitumen»), polaca («trwałe pastwiska»), grega («μόνιμους βοσκοτόπους»), húngara («állandó legelőből») ou búlgara («постоянни пасища»).


48      V. n.o 11 das presentes conclusões.


49      V. n.o 8 das presentes conclusões.


50      V. n.o 7 das presentes conclusões.


51      COM (2003) 23 final, p. 4.


52      V. neste sentido igualmente Acórdãos de 14 de outubro de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, n.o 37), de 2 de outubro de 2014, Grund (C‑47/13, EU:C:2014:2248, n.o 35), de 2 de julho de 2015, Wree (C‑422/13, EU:C:2015:438, n.o 36) e de 9 de junho de 2016, Planes Bresco (C‑333/15 e C‑334/15, EU:C:2016:426, n.o 35).


53      V. n.o 58 das presentes conclusões.


54      V. n.o 62 das presentes conclusões.


55      V. n.o 7 das presentes conclusões.


56      V. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa à revisão intercalar da política agrícola comum 10 de julho de 2002, COM (2002) 394 final, p. 8, 12 e 13.


57      Acórdão de 16 de julho de 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, n.o 29).


58      V. COM (2002) 394 final, p. 9, 13, 21; COM (2003) 23 final, p. 10; Acórdão de 14 de outubro de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, n.o 39 com remissão para os considerandos 3, 21 e 24 do Regulamento n.o 1782/2003).


59      V. n.os 14 e 15 das presentes conclusões.


60      V., para maior esclarecimento, as Recomendação da WikiCAP 2008 (http://ies‑webarchive‑ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins‑Publications/Art‑30‑guidelines‑version‑of‑22‑05‑2008‑for‑the‑2008‑campaign.html) e as Recomendações da WikiCAP 2009 (http://ies‑webarchive‑ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins‑Publications/Art30‑guidelines‑for‑the‑2009‑campaign.html).


61      V. n.os 7 e 9 das presentes conclusões.


62      V. n.os 17 e 52 das presentes conclusões.


63      V. n.o 53 das presentes conclusões.


64      V., designadamente, n.os 58, 61 e 64 do acórdão recorrido.


65      A Comissão respondeu no decurso da audiência, em resposta à questão que então lhe foi colocada, que o plano de ação elaborado no final de 2012 visava melhorar faseadamente os problemas que surgiram relativamente ao sistema de controlo. No entanto, o plano de ação só foi aplicado paralelamente à reforma da PAC pelo Regulamento n.o 1307/2013.


66      V. n.o 29 do acórdão recorrido.


67      V. n.os 46 e 47 das presentes conclusões.


68      Quanto ao pagamento único, v. n.o 10 das presentes conclusões.


69      N.o 71 do acórdão recorrido.


70      V. n.os 24 a 65, em especial os n.os 43 a 65 do acórdão recorrido.


71      Quanto ao efeito tampão, v. n.o 79 das presentes conclusões.


72      V. n.o 31 das presentes conclusões e n.os 84 a 96 do acórdão recorrido.


73      N.os 98 a 100 do acórdão recorrido.


74      N.o 101 do acórdão recorrido.


75      N.os 95, 102 e 103 do acórdão recorrido.


76      V. n.o 92 das presentes conclusões.


77      N.os 78 a 83 do acórdão recorrido.


78      Documento VI/5330/97 de 23 de dezembro de 1997.


79      N.os 82, 95 e 105 do acórdão recorrido.


80      N.o 102 do acórdão recorrido; a referência que aí se faz à «aplicação, a partir de 2012, da definição mais ampla de «pastagens permanentes» não está em contradição com o n.o 64 do acórdão recorrido, segundo o qual não existem indícios de que o plano de ação já referido fosse aplicável antes de 2012. Com efeito, o n.o 102 diz apenas respeito ao novo recenseamento das superfícies para atualização do SIPA‑SIG, iniciada, segundo informou a Comissão na audiência, imediatamente após a elaboração do plano de ação, para preparar a sua aplicação efetiva a partir de 2014/2015.


81      N.os 95, 102 e 103 do acórdão recorrido.


82      Acórdão de 9 de junho de 2016 (C‑333/15 e C‑334/15, EU:C:2016:426, n.o 39).


83      O Tribunal de Justiça também pode concluir, após exame do mérito do fundamento do recurso em causa, que o recurso cai no vazio, uma vez que a parte decisória do Acórdão se mostra fundada, por diferentes razões jurídicas invocadas pelo próprio tribunal, v. Acórdão de 12 de novembro de 1996, Ojha/Comissão (C‑294/95 P, EU:C:1996:434, n.o 52).


84      N.os 66, 88 e 95 do acórdão recorrido.


85      V. n.os 26 e 27 das presentes conclusões.


86      V. as observações do Tribunal Geral no n.o 136 do acórdão recorrido e artigos 72.o e segs. do Regulamento n.o 1782/2003.


87      V. n.os 120 e 121 das presentes conclusões.


88      N.os 107 a 137 do acórdão recorrido.


89      Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho de 21 de junho de 2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1).


90      Regulamento (CE) n.o 885/2006 da Comissão de 21 de junho de 2006 que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do Feader (JO 2006, L 171, p. 90).


91      N.os 113 a 116 do acórdão recorrido.


92      N.o 120 do acórdão recorrido.


93      N.os 115 a 119 do acórdão recorrido.


94      N.os 126 a 136 do acórdão recorrido.


95      V. n.o 93 das presentes conclusões.


96      Quanto ao efeito tampão v. n.o 79 das presentes conclusões. Conforme esclarece o Tribunal Geral no n.o 136 do acórdão recorrido, o efeito tampão não pode ser aplicado às ajudas por superfície complementares. Com efeito, para este tipo de ajudas, que estão associadas à produção, não se utilizam os «direitos ao pagamento», sendo estes últimos conferidos pelas superfícies elegíveis, cujo número pode ser inferior às superfícies totais declaradas por um agricultor. Assim, no caso das ajudas por superfície complementares, apenas a superfície efetivamente cultivada que tinha sido declarada justifica a ajuda correspondente.


97      V. n.o 27 das presentes conclusões.


98      N.os 138 a 168 do acórdão recorrido.


99      V. n.os 26 e 27 das presentes conclusões.


100      V. n.o 26 das presentes conclusões.


101      N.os 140 a 151 do acórdão recorrido.


102      N.os 141 a 145 bem como 150 e 151 do acórdão recorrido.


103      N.os 152 a 168 e parte decisória do acórdão recorrido.


104      A totalidade da correção para as ajudas ao desenvolvimento rural efetuada pela Decisão de Execução controvertida decompõe‑se da maneira seguinte: correção no montante total de 10 504 391, 90 euros, dos quais 5 007 867, 36 euros relativos ao ano de exercício 2009 e 5 496 524, 54 euros ao ano de exercício 2010; dedução no montante total de 2 588 231, 20 euros, dos quais 2 318 055, 75 euros relativos ao ano de exercício 2009 e 270 175, 45 euros relativos ao ano de exercício 2010; valor final no montante total de 7 916 160, 70 euros, dos quais 2 689 811, 61 euros relativos ao ano de exercício 2009 e 5 226 349, 09 euros relativos ao ano de exercício 2010.


105      O facto de a Decisão de Execução 2013/214/UE não impor apenas correções para o ano do pedido 2008, mas também para o ano do pedido 2009, pode dar origem a uma certa confusão. Contudo, resulta do relatório de síntese que acompanha esta Decisão de Execução que as correções relativas ao ano do pedido 2008 dizem respeito aos anos de exercício de 2009 e 2010. Deste modo, a Decisão de Execução 2013/214/UE, tal como também a Decisão de Execução controvertida, fizeram referência tanto ao ano do pedido de 2008/ano de exercício 2009 como também ao ano do pedido de 2009/ano de exercício 2010. Aliás, a Comissão admitiu, tanto nas suas observações escritas como também na audiência, que, em cumprimento do acórdão recorrido, está em vias de realizar um novo cálculo do valor que deverá ser deduzido da correção realizada na Decisão de Execução controvertida, para atender à Decisão de Execução 2013/214/UE e que esta dedução dirá respeito tanto à correção de 5 007 867, 36 euros para o ano de exercício 2009 como também à correção de 5 496 524, 54 euros para o ano de exercício 2010.


106      Acórdãos de 14 de julho de 2005, Acerinox/Comissão (C‑57/02 P, EU:C:2005:453, n.o 36), de 11 de abril de 2013, Mindo/Comissão (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, n.o 41) e de 30 de maio de 2018, L’Oréal/EUIPO (C‑519/17 P e C‑522/17 P a C‑525/17 P, não publicado, EU:C:2018:348, n.os 81 e segs.).


107      V. n.os 122 a 124 das presentes conclusões.


108      V. n.o 103 das presentes conclusões.