Language of document : ECLI:EU:C:2018:994

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MACIEJA SZPUNARA

od 6. prosinca 2018.(1)

Predmet C494/17

Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca - MIUR

protiv

Fabija Rossata,

Conservatorio di Musica F. A. Bonporti

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte d’appello di Trento (Žalbeni sud u Trentu, Italija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna politika – Rad na određeno vrijeme – Ugovori sklopljeni s poslodavcem iz javnog sektora – Mjere za sankcioniranje zlouporabe ugovorâ na određeno vrijeme – Nepostojanje prava na naknadu štete – Načelo djelotvornosti”






I.      Uvod

1.        Kao i u predmetu u kojem je donesena presuda Mascolo i dr.(2), pred sudom se ponovno vodi spor o zaštiti radnika zaposlenih na određeno vrijeme u sektoru talijanskog javnog školstva, konkretno u konzervatorijima. Ipak, ovaj predmet ne odnosi se na sadržaj Zakona br. 107/2015(3), koji je donio talijanski zakonodavac kako bi postupio u skladu s tom presudom Suda, nego na tumačenje tog zakona koje su dali Corte costituzionale (Ustavni sud, Italija) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija). Naime, iz tog tumačenja proizlazi da je područje primjene Zakona br. 107/2015 prošireno na nastavnike čiji je radni odnos na određeno vrijeme promijenjen u radni odnos na neodređeno vrijeme na temelju „prethodnih instrumenata odabira i natječaja”, kako su se primjenjivali prije stupanja na snagu tog zakona.

2.        Međutim, to bi tumačenje u praksi dovelo do učinka „tabula rasa”, odnosno isključivanja svake naknade štete uzrokovane zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme protivno Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme(4) tijekom 14 godina prije stupanja na snagu Zakona br. 107/2015, pri čemu se na te radnike ne bi proširile pravne mjere koje taj zakon predviđa za sprečavanje ili sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz primjene uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme.

3.        To je problem koji je istaknut prethodnim pitanjem u ovom predmetu.

II.    Pravni okvir

A.      Pravo Unije

4.        U skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma, naslovljenim „Mjere za sprečavanje zlouporaba”:

„1.      Kako bi spriječile zlouporabe, koje proizlaze iz uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme, države članice uvode, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, u skladu s nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili praksom, i/ili socijalni partneri, kada ne postoje odgovarajuće pravne mjere za sprečavanje zlouporaba, tako da uzimaju u obzir potrebe pojedinačnih sektora i/ili kategorija radnika, jednu ili više sljedećih mjera:

(a)      objektivni razlozi kojima se opravdava obnavljanje tih ugovora ili odnosa;

(b)      najdulje ukupno trajanje uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme;

(c)      broj obnavljanja tih ugovora ili odnosa.

2.      Države članice, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, i/ili socijalni partneri prema potrebi utvrđuju pod kojim uvjetima će se ugovori o radu ili radni odnosi na određeno vrijeme

(a)      smatrati ‚uzastopnim’;

(b)      smatrati ugovorima ili odnosima na neodređeno vrijeme.”

B.      Talijansko pravo

5.        Na temelju članka 1. stavka 95. Zakona br. 107/2015:

„Za školsku godinu 2015./2016., [Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Ministarstvo školstva, visokog obrazovanja i istraživanja, u daljnjem tekstu: Ministarstvo) ovlašteno je provesti izvanredni plan zapošljavanja nastavnika na neodređeno vrijeme u javnim obrazovnim ustanovama na svim razinama, kako bi se popunila sva glavna i pomoćna radna mjesta koja su ‚zakonski određena’ i koja su još raspoloživa i slobodna nakon provedbe zapošljavanja za stalno za istu školsku godinu na temelju članka 399. jedinstvenog teksta [decreto legislativo n. 297 (Zakonodavna uredba br. 297/1994)][(5)] od 16. travnja 1994., nakon čega se brišu popisi prikladnih kandidata na natječajima temeljenim na kvalifikacijama i testovima koji su objavljeni prije 2012. Za školsku godinu 2015./2016., [Ministarstvo] je također ovlašteno popuniti ostala radna mjesta navedena u tablici 1. priloženoj ovom zakonu, koja su raspodijeljena između osnovnoškolskog i srednjoškolskog obrazovanja te različitih vrsta radnih mjesta navedenih u istoj tablici, kao i između različitih regija, proporcionalno, za svaki stupanj, broju zaposlenika u školama kojima upravlja država, uzimajući u obzir i prisutnost planinskih područja ili malih otoka, područja u unutrašnjosti, rijetko naseljenih područja ili područja znatnog useljavanja, kao i područja obilježena visokim stopama ranog napuštanja školovanja. Radna mjesta navedena u tablici 1. popunjavaju se u skladu sa stavcima 7. i 85. Raspodjelu radnih mjesta iz tablice 1. između različitih natječajnih kategorija primjenom uredbe osigurava voditelj Ufficio scolastico regionale [Regionalni ured za obrazovanje, Italija], ovisno o potrebama koje izražavaju same obrazovne ustanove, u okviru popisa prikladnih kandidata iz stavka 96. Radna mjesta navedena u tablici 1. od školske godine 2016./2017. uključuju zaposlenike autonomnog tijela i stoga služe za povećanje broja zaposlenika. Radna mjesta koja služe za povećanje broja zaposlenika od školske godine 2015./2016. ne može popuniti osoblje koje ima ugovor o privremenoj ili povremenoj zamjeni. Samo se tijekom školske godine 2015./2016. ta radna mjesta ne mogu dodijeliti zamjenama iz članka 40. stavka 9. Zakona br. 449 od 27. prosinca 1997.[(6)] i nisu slobodna za aktivnosti mobilnosti, uporabe ili privremene dodjele.”

6.        U skladu s člankom 1. stavkom 131. Zakona br. 107/2015:

„Nakon 1. rujna 2016. ugovori o radu na određeno vrijeme sklopljeni s nastavničkim, obrazovnim, administrativnim, tehničkim i pomoćnim osobljem u državnim školskim i obrazovnim institucijama za popunjavanje raspoloživih i slobodnih radnih mjesta ne mogu prelaziti ukupno trajanje od 36 mjeseci, uključujući s prekidima.”

7.        Člankom 1. stavkom 132. Zakona br. 107/2015 određuje se:

„Procjenom prihoda i rashoda [Ministarstva] predviđa se uspostava fonda za plaćanja radi provedbe sudskih odluka čiji je predmet naknada štete zbog ponovljenog sklapanja ugovora na određeno vrijeme za ukupno trajanje dulje od 36 mjeseci, uključujući s prekidima, za raspoloživa i slobodna radna mjesta, sa sredstvima u visini od 10 milijuna eura za svaku od godina 2015. i 2016. […]”.

III. Činjenice iz kojih proizlazi spor u glavnom postupku, prethodno pitanje i postupak pred Sudom

8.        Fabio Rossato bio je zaposlen na temelju uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme u svojstvu profesora harmonike u Conservatorio Statale di Musica di Trento F. A. Bonporti (državni konzervatorij F. A. Bonporti u Trentu, Italija) od 18. studenoga 2003. U skladu s tim ugovorima, F. Rossato radio je za svojeg poslodavca bez prekida tijekom 11 godina i dva mjeseca na temelju 17 ugovora sklopljenih s Ministarstvom(7).

9.        Budući da je smatrao da su odredbe kojima se određuje prestanak različitih uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme nezakonite, F. Rossato pokrenuo je 20. prosinca 2011. postupak pred Tribunale di Rovereto (Sud u Roveretu, Italija) zahtijevajući najprije da se utvrdi nezakonitost takvih odredbi i da se njegov radni odnos pretvori u radni odnos na neodređeno vrijeme ili, podredno, da mu se nadoknadi šteta uzrokovana zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme protivno Okvirnom sporazumu, kao i da se uzme u obzir radni staž u izračunu njegove naknade za rad u skladu s člankom 4. Okvirnog sporazuma.

10.      Tribunale di Rovereto (Sud u Roveretu) prihvatio je samo zahtjev o priznavanju radnog staža u svrhu naknade za rad. Odbio je tvrdnje koje se temelje na zlouporabi ugovorâ na određeno vrijeme u skladu s načelima koja je Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) utvrdio u svojoj presudi br. 10127/12(8).

11.      Ministarstvo je 5. ožujka 2013. pred Corte d’appello di Trento (Žalbeni sud u Trentu, Italija) podnijelo žalbu protiv te presude u dijelu u kojem je njome priznat radni staž stečen tijekom ugovorâ na određeno vrijeme. F. Rossato podnio je 31. svibnja 2013. protužalbu protiv navedene presude pred sudom koji je uputio zahtjev u dijelu u kojem je njome isključena zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme te je, slijedom toga, odbijen njegov zahtjevi za pretvorbu radnog odnosa u radni odnos na neodređeno vrijeme, kao i zahtjev za naknadu štete.

12.      Sud koji je uputio zahtjev navodi da je više puta vratio predmet na ponovno suđenje do donošenja presuda Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) nakon presude Suda od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr.(9). Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je nakon te presude donesen Zakon br. 107/2015 čija je svrha „prilagodba nacionalnih propisa propisima Europske unije kako bi se izbjegla zlouporaba uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme za nastavničko i nenastavničko osoblje u javnom školstvu […] nakon [presude Mascolo i dr.]”.

13.      Tijekom postupka, 2. rujna 2015., radni odnos na određeno vrijeme F. Rossata promijenjen je u radni odnos na neodređeno vrijeme, najprije sklapanjem ugovora na neodređeno vrijeme(10), a zatim njegovim zapošljavanjem za stalno. Ta je promjena uvedena zbog njegova napredovanja na stalnom popisu prikladnih kandidata na temelju ministarskih mišljenja br. 36913/15 i 8893/15 koja su donijeli Ministero delle Finanze (Ministarstvo financija) odnosno Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Ministarstvo školstva, visokog obrazovanja i istraživanja) i kojima je odobreno zapošljavanje na neodređeno vrijeme na temelju članka 19. decreto‑legge n. 104 (Uredba sa zakonskom snagom br. 104/2013)(11), članka 2.bis decreto‑legge n. 97/2004(12), članka 2. Zakona br. 508/1999 i članka 270. Zakonodavne uredbe br. 297/1994.

14.      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud)(13), u skladu s načelima koja je utvrdio Corte Costituzionale (Ustavni sud)(14), odlučio je, što se tiče nastavničkog osoblja, da promjena radnog odnosa u radni odnos na neodređeno vrijeme predstavlja „proporcionalnu, djelotvornu i dovoljno učinkovitu” mjeru za naknadu štete kojom se može sankcionirati zlouporaba ugovorâ na određeno vrijeme, kao i „poništiti posljedice povrede prava Unije”, tako da se dotični radnik ne može pozivati ni na kakvu štetu na temelju te zlouporabe.

15.      Sud koji je uputio zahtjev napominje da „promjena” radnog odnosa u ugovor na neodređeno vrijeme na koju se upućuje u odlukama tih vrhovnih sudova ima učinke samo pro futuro i treba je razlikovati od „pretvorbe” radnog odnosa u radni odnos na neodređeno vrijeme koja je, uz naknadu štete, sankcija predviđena za privatni sektor i ima učinke u prošlosti(15). Sud koji je uputio zahtjev smatra da F. Rossato ne može, na temelju nacionalnog zakona, kako je izmijenjen nakon presude Corte costituzionale (Ustavni sud) i kako ga je protumačio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud), zahtijevati ni pretvorbu u ugovor na neodređeno vrijeme, koja se ne primjenjuje na javnu službu, ni dodjelu naknade štete jer je promjena njegova radnog odnosa u ugovor na neodređeno vrijeme provedena u skladu s njegovim položajem na stalnom popisu prikladnih kandidata, na temelju „prethodnih instrumenata odabira i natječaja”, kako su se primjenjivali prije stupanja na snagu Zakona br. 107/2015.

16.      Te okolnosti navode sud koji je uputio zahtjev da sumnja u zakonitost takve posljedice koja proizlazi iz tumačenja Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) s obzirom na Okvirni sporazum i načelâ koja je Sud utvrdio u presudi Mascolo i dr.(16).

17.      U tim je okolnostima Corte d’appello di Trento (Žalbeni sud u Trentu) odlukom od 13. srpnja 2017., koju je tajništvo Suda zaprimilo 14. kolovoza 2014., odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 5. točku 1. [Okvirnog sporazuma] tumačiti na način da mu se protivi primjena članka 1. stavaka 95., 131. i 132. [Zakona br. 107/2015], čije odredbe, što se tiče nastavnika, predviđaju promjenu radnog odnosa na određeno vrijeme u radni odnos na neodređeno vrijeme pro futuro, bez retroaktivnog učinka i bez naknade štete, kao proporcionalnih, dovoljno djelotvornih i odvraćajućih mjera kojima se jamči puna učinkovitost odredbi Okvirnog sporazuma u slučaju povrede potonjeg sporazuma zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme tijekom razdoblja koje je prethodilo razdoblju u kojem su mjere predviđene tim odredbama trebale imati pravne učinke?”

18.      Pisana očitovanja podnijeli su protužalitelj u glavnom postupku, talijanska vlada i Europska komisija. Iste su stranke bile zastupane na raspravi koja se održala 27. rujna 2018.

IV.    Analiza

A.      Dopuštenost

19.      U svojim pisanim očitovanjima talijanska vlada ističe prigovor nedopuštenosti prethodnog pitanja. Kao prvo, tvrdi da je postavljeno pitanje hipotetsko. Naime, sud koji je uputio zahtjev polazi od premise prema kojoj se članak 1. stavci 95., 131. i 132. Zakona br. 107/2015 ne primjenjuju na ovaj spor koji se uređuje člancima 270. i 485. Zakonodavne uredbe br. 297/1994. Talijanska vlada u tom pogledu tvrdi da radni odnos nije promijenjen u ugovor na neodređeno vrijeme na temelju članka 1. stavka 95. Zakona br. 107/2015, nego na temelju postupka promjene radnih odnosa u ugovor na neodređeno vrijeme koji je predviđen u članku 270. Zakonodavne uredbe br. 297/1994. Stoga sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da sastavi savjetodavno mišljenje o usklađenosti članka 5. točke 1. Okvirnog sporazuma s retroaktivnom primjenom Zakona br. 107/2015. Kao drugo, talijanska vlada tvrdi da taj sud ne navodi datume početka i završetka ugovorâ na određeno vrijeme koje su sklopile stranke glavnog postupka, zbog čega se ne može provjeriti postoji li zlouporaba u primjeni te vrste ugovora.

20.      Smatram da te argumente treba odbiti.

21.      Kao prvo, suprotno tvrdnjama talijanske vlade, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se Zakon br. 107/2015, kako su ga protumačili Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud), primjenjuje i na sve nastavnike čija je promjena radnog odnosa u radni odnos na neodređeno vrijeme provedena „primjenom prethodnih instrumenata odabira i natječaja”. Prema tome, problem koji je istaknut u tom predmetu nije hipotetski.

22.      Kao drugo, argument prema kojem se ne može provjeriti može li se ugovore na određeno vrijeme koje su sklopile stranke kvalificirati „zlouporabama”, osobito s obzirom na to da ne postoje datumi prestanka tih ugovorâ, uopće nije relevantan. Naime, sâm sud koji je uputio zahtjev smatra, što je u njegovoj nadležnosti, da je F. Rossato predavao „bez prekida” od 18. studenoga 2003. do 2. rujna 2015., kada je njegov radni odnos promijenjen u ugovor na neodređeno vrijeme.

23.      U tim okolnostima zaključujem da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.

B.      Meritum

1.      Uvodne napomene

24.      Ovaj predmet, kao i predmeti u kojima je donesena presuda Mascolo i dr.(17) i u kojima sam donio mišljenje, dio je složenog pravnog konteksta i u njemu se ponovno postavlja pitanje tumačenja Okvirnog sporazuma i njegove primjene u nacionalnom sustavu zamjene nastavničkog osoblja u sektoru javnog školstva, konkretno u konzervatorijima. Radi boljeg razumijevanja problematičnih pitanja na kojima se temelji ovaj zahtjev za prethodnu odluku, čini mi se relevantnim, u ovoj fazi, započeti svoju analizu podsjećanjem na ključne elemente navedenog nacionalnog sustava, kao što proizlaze iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Zatim ću ispitati prethodno pitanje s obzirom na sudsku praksu i, osobito, presudu Mascolo i dr.(18).

25.      Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev u biti objašnjava da su odredbe nacionalnog zakonodavstva koje su se primjenjivale u trenutku podnošenja zahtjeva u prvostupanjskom postupku članak 2. stavak 6. Zakona br. 508/1999 i članak 4. stavak 1. Zakona br. 124/1999(19), s obzirom na to da je F. Rossato sklopio sporne ugovore na određeno vrijeme sa svojim poslodavcem nakon što ga je Ministarstvo rasporedilo na mjesto profesora na katedri u konzervatoriju u Trentu na temelju stalnih popisa prikladnih kandidata(20). Naime, prema navodima suda koji je uputio zahtjev, za konzervatorije i škole za umjetnost, Zakon br. 508/1999 predviđao je sklapanje ugovorâ na određeno vrijeme za popunjavanje profesorskih i nastavničkih mjesta koja su stvarno raspoloživa i slobodna, do završetka postupaka natječaja za zapošljavanje nastavničkog osoblja za stalno. Taj sud dodaje da te odredbe nisu predviđale ni obvezujuće rokove ili sankcije u slučaju povrede rokova koji su tim odredbama određeni samo indikativno, ni sankcije u slučaju uzastopnog sklapanja ugovora na određeno vrijeme, koje proizlazi iz tih odredbi, za ispunjenje stalnih i trajnih potreba javne uprave.

26.      U ovom slučaju, kao što je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, promjena radnog odnosa u radni odnos na određeno vrijeme F. Rossata provedena je na temelju postupka promjene radnih odnosa u ugovor na neodređeno vrijeme koji je predviđen u članku 270. Zakonodavne uredbe br. 297/1994. Taj sud pojašnjava da je taj članak određivao da se zapošljavanje nastavnikâ za polovinu raspoloživih radnih mjesta u školskoj godini provodilo putem natječajâ na temelju kvalifikacija i testova, a za drugu polovinu upotrebom stalnih popisa prikladnih kandidata(21).

27.      Kao drugo, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je, nakon presude Mascolo i dr.(22), taj sustav izmijenjen Zakonom br. 107/2015. Tim se zakonom predviđa popunjavanje raspoloživih radnih mjesta prema planu radnih mjesta i prestanak zlouporabe ugovora na određeno vrijeme pro futuro što se tiče navedenih radnih mjesta. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev navodi da se mjere predviđene predmetnim zakonodavstvom sastoje od toga da se, s jedne strane, ograniči ukupno trajanje od 36 mjeseci, uključujući s prekidima, ugovora o radu na određeno vrijeme za popunjavanje raspoloživih i slobodnih nastavničkih mjesta (članak 1. stavak 131.) i, s druge strane, uspostavi fond za naknadu šteta uzrokovanih primjenom ugovorâ na određeno vrijeme za ukupno trajanje dulje od ograničenja od 36 mjeseci, uključujući s prekidima, koje je utvrđeno za svaku od godina 2015. i 2016. (članak 1. stavak 132.)(23). Sud koji je uputio zahtjev napominje i da je isti zakon potvrdio, u svojem članku 1. stavku 95., da se natječaji trebaju organizirati svake tri godine te je predvidio, za školsku godinu 2015./2016., izvanredni plan zapošljavanja nastavničkog osoblja na neodređeno vrijeme za popunjavanje raspoloživih mjesta u „zakonski određenom” planu radnih mjesta, primjenom pojednostavljenog natječaja, nakon zapošljavanja za stalno nastavnika rangiranih po stalnim popisima prikladnih kandidata(24).

28.      Kao treće, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i navoda koji su izneseni na raspravi proizlazi da promjena radnog odnosa F. Rossata u radni odnos na neodređeno vrijeme nije provedena na temelju izvanrednog zapošljavanja predviđenog Zakonom br. 107/2015. Unatoč tomu, u ovom slučaju, posljedica tumačenja tog zakona koje su pružili Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) je da F. Rossata ne može zahtijevati naknadu štete uzrokovane zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme prije stupanja na snagu Zakona br. 107/2015(25).

29.      Glavni predmet dio je tog konteksta.

2.      Razmatranje prethodnog pitanja

30.      Ovo prethodno pitanje, kako ga je postavio sud koji je uputio zahtjev, odnosi se na usklađenost odredbi Zakona br. 107/2015 donesenih nakon presude Mascolo i dr. s člankom 5. točkom 1. Okvirnog sporazuma(26). Tumačenje tog zakona koje su pružili Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud), zabranilo je da se nastavniku, kao što je protužalitelj u glavnom postupku, kojeg je Ministarstvo zaposlilo na temelju 17 uzastopnih ugovora na određeno vrijeme sklopljenih u neprekidnom razdoblju od 11 godina i dva mjeseca, i koji je zaposlen za stalno, cijeli radni odnos „pretvori” u ugovor na neodređeno vrijeme s retroaktivnim učinkom i nadoknadi šteta uzrokovana zlouporabom ugovorâ na određeno vrijeme.

31.      Najprije podsjećam da je u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda, predviđenog člankom 267. UFEU‑a, na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor na temelju kojega će moći riješiti predmet u kojem vodi postupak. U tom će pogledu Sud, po potrebi, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena(27).

32.      U ovom slučaju, smatram da Corte d’appello di Trento (Žalbeni sud u Trentu) svojim pitanjem u biti pita treba li članak 5. točku 1. Okvirnog sporazuma tumačiti na način da mu se protivi sudsko tumačenje odredbi nacionalnog prava, kao što su one o kojima je riječ u glavnom postupku, kojima se uređuju mjere za sprečavanje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, prema kojem je zabranjena svaka naknada štete uzrokovana zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme tijekom razdoblja koje je prethodilo stupanju na snagu navedenih odredbi.

a)      Područje primjene Okvirnog sporazuma i tumačenje članka 5. točke 1.

33.      Valja podsjetiti da iz članka 1. Okvirnog sporazuma proizlazi da je njegova svrha ostvariti jedan od ciljeva tog sporazuma, odnosno ustanoviti okvir za sprečavanje zlouporaba koje proizlaze iz primjene uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme. Taj okvir predviđa određen broj minimalnih zaštitnih odredbi namijenjenih sprečavanju nestabilnosti za zaposlenike(28) i prema tome slabljenju njihova položaja zato što su zaposleni na temelju ugovora na određeno vrijeme tijekom dugog vremenskog razdoblja(29). Naime, ta je kategorija zaposlenika u opasnosti da, u znatnom dijelu svoje profesionalne karijere, bude izuzeta od pogodnosti koju pruža stabilnost zaposlenja, a koja međutim predstavlja, kao što proizlazi iz Okvirnog sporazuma(30), glavni element zaštite radnika(31).

34.      U ostvarenju tog cilja, navedeni okvir obuhvaća dvije vrste mjera(32). S jedne strane, članak 5. točka 1. Okvirnog sporazuma sadržava obvezu za države članice da uvedu jednu ili više mjera za sprečavanje takvih zlouporaba navedenih u podtočkama (a) do (c), kada ne postoje odgovarajuće pravne mjere u nacionalnom pravu(33). Pritom Okvirni sporazum zadaje državama članicama opći cilj koji se sastoji od sprečavanja takve zlouporabe, ostavljajući im na izbor sredstva za njegovo postizanje, pod uvjetom da ne dovedu u pitanje cilj ili koristan učinak Okvirnog sporazuma(34). S druge strane, članak 5. Okvirnog sporazuma, osobito u točki 2. podtočki (b), obvezuje države članice ili socijalne partnere na donošenje mjera za sankcioniranje zlouporaba(35).

35.      U ovom je slučaju nesporno, kao što je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, da je došlo do takve zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme. Naime, F. Rossato predavao je „bez prekida” u razdoblju od 18. studenoga 2003. do 2. rujna 2015., kada je njegov radni odnos promijenjen sklapanjem ugovora na neodređeno vrijeme, s retroaktivnim učinkom u siječnju 2014. Slijedom toga, radnik kao što je protužalitelj u glavnom postupku, koji je bio zaposlen u svojstvu nastavnika radi obavljanja godišnjih zamjena u konzervatorijima kojima upravlja država u okviru uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme tijekom neprekidnog razdoblja od 11 godina i dva mjeseca u nedostatku objektivnih razloga, obuhvaćen je područjem primjene Okvirnog sporazuma na temelju članaka 2. i 5. tog okvirnog sporazuma(36).

36.      Valja pojasniti, u ovoj fazi, da sud koji je uputio zahtjev ističe dva problematična aspekta: s jedne strane, djelomično uzimanje u obzir kvalifikacija F. Rossata prilikom njegova zapošljavanja za stalno na temelju zakonodavstva koje je prethodilo Zakonu br. 107/2015 i, s druge strane, posljedicu tumačenja tog zakona koje su pružili Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud), odnosno zabranu svake naknade štete uzrokovane zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme za nastavnike čiji je radni odnos na određeno vrijeme promijenjen u radni odnos na neodređeno vrijeme na temelju zakonodavstva koje je prethodilo tom zakonu.

b)      Djelomično uzimanje u obzir radnog staža

37.      Sud koji je uputio zahtjev napominje da su u slučaju F. Rossata djelomično uzete u obzir njegov radni staž prilikom njegova zapošljavanja za stalno na temelju zakonodavstva koje je prethodilo Zakonu br. 107/2015, odnosno od siječnja 2014.

38.      Naime, iz očitovanja talijanske vlade proizlazi da je člankom 485. Zakonodavne uredbe br. 297/1994, koji se primjenjivao na F. Rossata u trenutku njegova zapošljavanja za stalno, uspostavljen poseban sustav za nastavnike školskog sustava koji omogućuje da ih se zaposli za stalno s djelomičnim kompletiranjem podataka o stažu osiguranja i plaći. Prema mišljenju te vlade, to kompletiranje provedeno je s pomoću koeficijenata i prilagodbi koji uzimaju u obzir prethodnu karijeru nastavnika i koji razlikuju njegovu situaciju od situacije nastavnika koji su prošli natječaj na isti dan a da prethodno nisu radili na određeno vrijeme u službi školske uprave. Talijanska vlada tvrdi da te prilagodbe, kojima se ta razdoblja uzimaju u obzir samo djelomično, predstavljaju zakonitu primjenu načela pro rata temporis predviđenog u članku 4. točki 2. Okvirnog sporazuma.

39.      Pod uvjetom da sud koji je uputio zahtjev provjeri te elemente, čini mi se da pravo Unije ne propisuje, u slučaju zlouporabe ugovorâ na određeno vrijeme, promjenu cijelog radnog odnosa na određeno vrijeme u radni odnos na neodređeno vrijeme s retroaktivnim učinkom („pretvorba”). U tom pogledu podsjećam da je Sud već presudio da, uzimajući u obzir marginu prosudbe koju imaju države članice kada je riječ o organizaciji vlastite javne uprave, one načelno mogu a da ne proturječe Direktivi 1999/70, ni Okvirnom sporazumu predvidjeti uvjete prijma u javnu službu, kao i uvjete zapošljavanja takvih službenika, osobito kada su oni prije bili zaposleni u toj upravi na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme(37). Sud je priznao i da određene razlike u postupanju između službenika zaposlenih na temelju otvorenog natječaja i onih koji su zaposleni nakon što su stekli radno iskustvo na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme načelno mogu biti opravdane razlikama u potrebnim kvalifikacijama i prirodi zadataka za koje ti službenici trebaju biti odgovorni(38).

40.      Konkretno, valja istaknuti da je o članku 485. Zakonodavne uredbe br. 297/1994(39) bila riječ u okviru predmeta u kojem je donesena nedavna presuda Motter(40). U tom predmetu, sud koji je uputio zahtjev pitao se je li talijansko pravo, time što u navedenoj odredbi predviđa degresivnu formulu uzimanja u obzir radnog staža stečenog na temelju ugovorâ na određeno vrijeme kako bi se izbjegla obrnuta diskriminacija u odnosu na one koji su prošli natječaj za javnu službu, bilo u skladu s člankom 4. Okvirnog sporazuma. Sud je presudio da članak 4. Okvirnog sporazuma treba tumačiti na način da mu se načelno ne protivi ta odredba koja, u svrhu razvrstavanja radnika u platni razred prilikom zapošljavanja na temelju kvalifikacija kao službenika, do četvrte godine u cijelosti uzima u obzir razdoblja službe ostvarena na temelju ugovorâ o radu na određeno vrijeme, dok nakon toga samo djelomično, odnosno u iznosu od dvije trećine(41).

41.      S obzirom na prethodno navedeno, prethodno pitanje valja shvatiti kao da se odnosi isključivo na okolnost, koju je naveo sud koji je uputio zahtjev, potpunog nepostojanja naknade štete uzrokovane zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme za nastavnike koji su bili zaposleni za stalno na temelju zakonodavstva koje je prethodilo Zakonu br. 107/2015 i kojima su, slijedom toga, uskraćena njihova prava naknade koja postoje kao sankcijska mjera u smislu Okvirnog sporazuma i sudske prakse Suda.

c)      Posljedica sudbenog tumačenja Zakona br. 107/2015

42.      Sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da je jasno utvrdio postojanje zlouporabe, želi znati može li se sudbeno tumačenje Zakona br. 107/2015, odnosno zabrana svake naknade štete uzrokovane zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme tijekom razdoblja koje je prethodilo stupanju na snagu tog zakona, smatrati mjerom kojom se može sankcionirati takva zlouporaba.

43.      Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kada pravo Unije ne predviđa određene sankcije za slučajeve u kojima bi se, kao što je to slučaj u ovom predmetu, ipak utvrdile zlouporabe, zadaća je tijela nacionalnih vlasti da donesu mjere koje moraju biti ne samo proporcionalne nego i dovoljno djelotvorne i odvraćajuće, kako bi se jamčila puna učinkovitost standarda utvrđenih na temelju Okvirnog sporazuma(42). K tomu, kao što je Sud u više navrata istaknuo, u slučaju zlouporabe uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme, mjera koja daje djelotvorna i istovjetna jamstva za zaštitu radnika mora se moći primijeniti za pravilno kažnjavanje te zlouporabe i poništavanje posljedica povrede prava Unije(43).

44.      Iz te sudske prakse proizlazi da su države članice dužne jamčiti rezultat koji propisuju Direktiva 1999/70 i Okvirni sporazum te, prema tome, njegov koristan učinak. U svakom slučaju, moraju se osigurati načelo djelotvornosti i, ako se u nacionalnom pravu može pronaći odgovarajuća usporedba, načelo ekvivalentnosti(44).

45.      Uzimajući u obzir tumačenje propisa o kojem je riječ u glavnom postupku koje su pružili Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud), sud koji je uputio zahtjev izražava sumnje u pogledu poštovanja načela djelotvornosti.

46.      Točno je da, kao što je to Sud u više navrata naveo, Okvirni sporazum ne određuje opću obvezu za države članice da predvide promjenu ugovora o radu na određeno vrijeme u ugovor o radu na neodređeno vrijeme. Naime, članak 5. točka 2. Okvirnog sporazuma načelno ostavlja državama članicama da utvrde uvjete pod kojima će se ugovori ili radni odnosi na određeno vrijeme smatrati kao da su sklopljeni na neodređeno vrijeme. Iz toga proizlazi da Okvirni sporazum ne propisuje uvjete pod kojima je moguće primjenjivati ugovore na neodređeno vrijeme(45).

47.      Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je talijanski zakonodavac Zakonom br. 107/2015, kao mjere radi provedbe Okvirnog sporazuma, među ostalim, odlučio uspostaviti izvanredni plan zapošljavanja na neodređeno vrijeme nastavničkog osoblja, kao i naknadu štete uzrokovane zlouporabom uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme za ukupno trajanje dulje od 36 mjeseci(46). Međutim, posljedica tumačenja tog zakona koje su pružili Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) je proširenje područja primjene tog zakona na nastavnike, kao što je protužalitelj u glavnom postupku, isključivo kako bi ih se izuzelo od mogućnosti ostvarivanja koristi od tih mjera. Konkretno, što se tiče promjene uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme u ugovore o radu na neodređeno vrijeme na temelju zakonodavstva koje je prethodilo Zakonu br. 107/2015, sudbeno tumačenje tog zakona u potpunosti zabranjuje svaku naknadu štete uzrokovane zlouporabom ugovorâ na određeno vrijeme tijekom 14 godina prije njegova stupanja na snagu.

48.      U tom se kontekstu postavlja pitanje može li takvo sudbeno tumačenje lišiti svakog retroaktivnog učinka mjeru, koju je nacionalni zakonodavac predvidio kako bi postupio u skladu s Direktivom 1999/70 i Okvirnim sporazumom, kojom se nastoji sankcionirati zlouporabu uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme. Stoga se postavlja drugo pitanje: predstavlja li takva mjera za sankcioniranje, čija je primjena zabranjena sudbenim tumačenjem, dovoljno djelotvornu i odvraćajuću mjeru za sankcioniranje?

49.      Mislim da ne.

50.      Kao prvo, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obveza država članica da ostvare rezultat koji nameće direktiva te njihova dužnost na temelju članka 4. UEU‑a da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje te obveze, odnosi se na sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost(47).

51.      Kao drugo, iako se slažem da, načelno, Zakon br. 107/2015 uspostavlja mjere za sprečavanje i sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme za nastavnike iz javnog sektora(48), nesporno je da taj zakon uvodi navedene mjere samo pro futuro i da sudbeno tumačenje tog zakona ima za posljedicu zabranu svake naknade štete uzrokovane zlouporabama do kojih je došlo prije njegova stupanja na snagu, odnosno tijekom 14 godina koje su prethodile tom zakonu(49).

52.      Kao treće, valja podsjetiti da se, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, promjena uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme protužalitelj u glavnom postupku u ugovor o radu na neodređeno vrijeme isključivo odnosi na njegovo napredovanje na popisu prikladnih kandidata u okviru propisa koji je prethodio Zakonu br. 107/2015(50).

53.      U tom pogledu valja podsjetiti da je, u presudi Mascolo i dr.(51), Sud presudio neusklađenim s pravom Unije nacionalni propis koji je prethodio Zakonu br. 107/2015 jer je taj propis isključivao svako pravo na naknadu štete nastale zlouporabom uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme u sektoru nastave. Naime, prema mišljenju Suda, s obzirom na to da ni predmetni propis u tom predmetu nije dopuštao promjenu uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme u ugovor o radu ili radni odnos na neodređeno vrijeme, jedina mogućnost koju radnik, koji je na temelju članka 4. Zakona br. 124/1999 bio na zamjeni u školi kojom upravlja država, ima da se njegovi uzastopni ugovori o radu na određeno vrijeme promijene u ugovor o radu ili radni odnos na neodređeno vrijeme jest zapošljavanje za stalno zbog napredovanja na popisu prikladnih kandidata(52). Međutim, Sud je smatrao da, „budući da je […] ta mogućnost neizvjesna, ne može se smatrati da je riječ o sankciji koja je dovoljno učinkovita i odvraćajuća za osiguranje pune učinkovitosti pravila donesenih radi primjene Okvirnog sporazuma”. Sud je također smatrao da je rok za zapošljavanje nastavnika za stalno u okviru sustava koji se primjenjivao prije stupanja na snagu Zakona br. 107/2015 bio „promjenjiv i neizvjestan”(53).

54.      Čini mi se očitim da se F. Rossato nalazi u situaciji koja je slična situaciji tužiteljâ u predmetima u kojima je donesena presuda Mascolo i dr.(54). Naime, F. Rossato nije zaposlen za stalno putem izvanrednog zapošljavanja predviđenog Zakonom br. 107/2015, nego putem napredovanja na popisu prikladnih kandidata u okviru sustava koji je prethodio Zakonu br. 107/2015, odnosno na temelju članka 2. stavka 6. Zakona br. 508/1999, koji je istovjetan članku 4. stavku 1. Zakona br. 124/1999(55). Iz toga proizlazi da nije samo zapošljavanje za stalno protužalitelja u glavnom postupku ovisilo, kao u predmetima u kojima je donesena presuda Mascolo i dr., o nepredvidljivim i neizvjesnim okolnostima(56), nego i da je tumačenje Zakona br. 107/2015 koje su pružili Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) isključilo „bilo kakvu mogućnost da ti nastavnici […] dobiju naknadu štete koju su eventualno pretrpjeli” zbog zlouporabe ugovorâ na određeno vrijeme(57). U toj situaciji, naknada štete uzrokovane zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme jedina je sankcijska mjera kojom se osigurava puna učinkovitost odredbi donesenih na temelju Okvirnog sporazuma.

55.      U ovom je slučaju jedno jasno: promjena radnog odnosa protužalitelja u glavnom postupku ne proizlazi iz mjere za sankcioniranje koja je predviđena predmetnim propisom. Stoga valja razlikovati promjenu ugovora o radu ili radnog odnosa na određeno vrijeme nastavnikâ u ugovor o radu ili radni odnos na neodređeno vrijeme koja je provedena zbog njegova napredovanja na popisu prikladnih kandidata u okviru sustava koji se primjenjivao prije stupanja na snagu Zakona br. 107/2015 i promjenu koja je provedena na temelju izvanrednog plana zapošljavanja kao mjera za sankcioniranje koju je predvidio talijanski zakonodavac kako bi postupio u skladu s Direktivom 1999/70 i Okvirnim sporazumom.

56.      U tom pogledu podsjećam da, prema mišljenju Suda, iako je točno da država članica prilikom provedbe članka 5. stavka 1. Okvirnog sporazuma ima pravo uzeti u obzir potrebe specifičnih sektora kao što je sektor nastave, to pravo ne treba razumjeti tako da ono toj državi članici omogućuje da ne poštuje obvezu donošenja odgovarajuće mjere za propisno sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme(58). Stoga činjenica da je, nakon razdoblja od 11 godina i dva mjeseca, radni odnos na određeno vrijeme F. Rossata promijenjen u radni odnos na neodređeno vrijeme na temelju sustava koji je prethodio Zakonu br. 107/2015 ne oslobađa državu članicu obveze da sankcionira povredu koja je postojala tijekom tog razdoblja. Naime, takva promjena radnog odnosa, koja zbog sudbenog tumačenja nema nikakvu mogućnost naknade štete uzrokovane zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, nije dovoljno djelotvorna i odvraćajuća kako bi se jamčila puna učinkovitost pravila donesenih radi primjene Okvirnog sporazuma.

57.      Kao četvrto, valja istaknuti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kada država članica odluči sankcionirati povredu prava Unije tako da naloži naknadu štete, ta naknada treba biti djelotvorna i imati primjereni odvraćajući učinak na način da se njome omogućuje primjerena i cjelovita naknada pretrpljene štete(59).

58.      Čini mi se, kao što Komisija pravilno tvrdi, da ti uvjeti nisu ispunjeni u ovom slučaju. Naime, tijekom 14 godina nije donesena nikakva mjera za sankcioniranje zlouporabe ugovorâ na određeno vrijeme sklopljenih prije donošenja Zakona br. 107/2015, pri čemu, kao što napominje sud koji je uputio zahtjev, nije uzet u obzir broj sklopljenih ugovora ni broj godina tijekom kojih se ta zlouporaba odvijala. Neprikladnost sudbenog tumačenja Zakona br. 107/2015 što se tiče sankcija za prošle zlouporabe još je očitija ako se smatra da članak 1. stavak 132. tog zakona predviđa uspostavu fonda za plaćanje eventualnih naknada štete u budućnosti čim ugovor na određeno vrijeme prijeđe trajanje od 36 mjeseci. Suprotno tomu, nikakva naknada ne isplaćuje se osobi, kao što je protužalitelj u glavnom postupku, koji je tijekom više od 11 uzastopnih godina radio na temelju zlouporabe obnavljanja ugovorâ na određeno vrijeme sklopljenih radi ispunjenja stalnih i trajnih potreba koje, kao takve, ne opravdavaju uporabu te vrste ugovorâ u smislu članka 5. točke 1. Okvirnog sporazuma(60).

59.      Stoga iz prethodno navedenog proizlazi da sudbeno tumačenje nacionalnog propisa kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku očito nije u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz presude Mascolo i dr.(61), a što mora još provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

60.      Naposljetku, smatram da je još samo jedan element važan za tumačenje članka 5. točke 1. Okvirnog sporazuma. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) naveli da radnik može tražiti naknadu štete i iznijeti dokaz o toj šteti samo ako je riječ o šteti koja je posebna i različita od one štete koja je izravno povezana sa zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.

61.      U tom pogledu trebam pojasniti da se šteta koja daje pravo na naknadu na koju upućuju Okvirni sporazum i sudska praksa Suda odnosi na posebnu štetu koja je povezana sa zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme tijekom znatnog dijela profesionalne karijere radnika, pri čemu ga se izuzima od pogodnosti koju pruža stabilnost zaposlenja, koja se smatra, kao što proizlazi iz drugog stavka preambule Okvirnog sporazuma, kao i točaka 6. do 8. Općih razmatranja navedenog Okvirnog sporazuma, glavnim elementom zaštite radnika(62). Naknada te štete predstavlja posebnu mjeru za sankcioniranje povrede Okvirnog sporazuma. Stoga činjenica da isti radnik može, u skladu s nacionalnim pravom, tražiti naknadu drugih vrsta šteta koje mogu biti povezane s glavnom štetom ili biti kolateralne štete (kao što su zdravstvene ili neimovinske štete), ali koje nisu izravno povezane s povredom prava Unije, ne utječe na moje mišljenje, odnosno da mjera za sankcioniranje koja se ne primjenjuje na nastavnike koji su zaposleni za stalno na temelju zakonodavstva koje je prethodilo Zakonu br. 107/2015, kao što je protužalitelj u glavnom postupku, nije dovoljno djelotvorna i odvraćajuća.

62.      Naime, posljedica je Zakona br. 107/2015, koji je talijanski zakonodavac donio kako bi postupio u skladu s pravom Unije, poboljšanje situacije nastavnikâ čiji je radni odnos na određeno vrijeme promijenjen ili će biti promijenjen u radni odnos na neodređeno vrijeme nakon njegova stupanja na snagu. Suprotno tomu, sudbeno tumačenje tog zakona pogoršalo je situaciju nastavnikâ, kao što je protužalitelj u glavnom postupku, čija je promjena radnog odnosa na određeno vrijeme u radni odnos na neodređeno vrijeme provedena na temelju popisâ prikladnih kandidata prije stupanja tog zakona na snagu, i to unatoč presudi Mascolo i dr.(63). Slijedom toga, takvom se mjerom ne može pravilno sankcionirati zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, niti se mogu poništiti posljedice povrede prava Unije(64), a što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

V.      Zaključak

63.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da Corte d’appello di Trento (Žalbeni sud u Trentu, Italija) odgovori na sljedeći način:

Članak 5. točka 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, sklopljenog 18. ožujka 1999., koji se nalazi u Prilogu Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP, treba tumačiti na način da mu se protivi sudbeno tumačenje odredbi nacionalnog prava, poput onih u glavnom postupku, kojima se uređuju mjere za sprečavanje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, prema kojem je zabranjena svaka naknada štete uzrokovana zlouporabom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme tijekom razdoblja koje je prethodilo stupanju na snagu navedenih odredbi, a što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.


1      Izvorni jezik: francuski


2      Presuda od 26. studenoga 2014. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401)


3      Legge n. 107 – Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti (Zakon br. 107 o reformi nacionalnog sustava obrazovanja i osposobljavanja te prijenosu ovlasti za izmjenu zakonodavnih odredbi koje su na snazi) od 13. srpnja 2015. (GURI br. 162 od 15. srpnja 2015., u daljnjem tekstu: Zakon br. 107/2015)


4      Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme, sklopljen 18. ožujka 1999. (u daljnjem tekstu: Okvirni sporazum), koji se nalazi u Prilogu Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP (SL 1999., L 175, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 228.).


5      Decreto legislativo n°297 – Testo unico delle disposizioni legislative in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine et grado (Zakonodavna uredba br. 297 o jedinstvenom tekstu zakonodavnih odredbi primjenjivih u području obrazovanja koje se odnose na škole svih vrsta i razina) od 16. travnja 1994. (redovni dodatak GURI‑ju br. 115 od 19. svibnja 1994., u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 297/1994)


6      Legge n. 449 — Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica (Zakon br. 449 o mjerama stabilizacije javnih financija), od 27. prosinca 1997. (GURI br. 302 od 30. prosinca 1997., redovni dodatak br. 255).


7      Ti su ugovori sklopljeni na temelju članka 2. stavka 6. Legge n. 508 – Riforma delle Accademie di belle arti, dell’Accademia nazionale di danza, dell’Accademia nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le industrie artistiche, dei Conservatori di musica e degli Istituti musicali pareggiati (Zakon br. 508 o reformi akademija likovnih umjetnosti, nacionalne akademije plesa, nacionalne akademije dramske umjetnosti, visokih škola za umjetničke djelatnosti, konzervatorija i sličnih glazbenih škola) od 21. prosinca 1999. (GURI br. 2 od 4. siječnja 2000., u daljnjem tekstu: Zakon br. 508/1999).


8      Presuda o posebnosti regulatornih tekstova koji se odnose na zamjene u sektoru školstva, na temelju članka 399. Zakonodavne uredbe br. 297/1994 i članka 4. Legge n. 124, recante disposizioni urgenti in materia di personale scolastico (Zakon br. 124 o hitnim odredbama o školskom osoblju) od 3. svibnja 1999. (GURI br. 107 od 10. svibnja 1999., u daljnjem tekstu: Zakon br. 124/1999). U pogledu te presude i tih članaka, vidjeti presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 18., 20. do 22. i 27. do 32.).


9      C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401


10      S učinkom od 1. siječnja 2014.


11      Decreto‑legge n. 104 – Misure urgenti in materia di istruzione, università e ricerca (Uredba sa zakonskom snagom br. 104 o donošenju hitnih mjera koje se odnose na školstvo, visoko obrazovanje i istraživanje) od 12. rujna 2013. (GURI br. 214 od 12. rujna 2013.), koji je pretvoren u zakon, uz izmjene, Zakonom br. 128 od 8. studenoga 2013. (GURI br. 264 od 11. studenoga 2013.)


12      Decreto‑legge n. 97 – Disposizioni urgenti per assicurare l’ordinato avvio dell’anno scolastico 2004‑2005, nonché in materia di esami di Stato e di Università (Zakonodavni dekret br. 97 o hitnim odredbama u pogledu redovnog početka školske godine 2004./2005. te državnih i sveučilišnih ispita) od 7. travnja 2004. (GURI br. 88 od 15. travnja 2004.) pretvoren u zakon, uz izmjene, Zakonom br. 143 od 4. lipnja 2004. (GURI br. 130 od 5. lipnja 2004.)


13      Presude od 30. prosinca 2016. br. 27566/16, br. 27565/16, br. 27562/16, br. 27561/16 i br. 27560/16


14      Presuda br. 187/2016 od 17. svibnja 2016.


15      Vidjeti članak 5. stavak 4.bis decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES (Zakonodavna uredba br. 368 o prenošenju Direktive 1999/70/EZ o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP) od 6. rujna 2001. (GURI br. 235 od 9. listopada 2001.). Podsjećam da je o toj odredbi bila riječ u predmetima u kojima je donesena presuda od 7. ožujka 2018., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, t. 7.). Iz spisa tog predmeta proizlazi da je ta odredba stavljena izvan snage i zamijenjena odredbom čiji je sadržaj u biti istovjetan, odnosno člankom 19. decreto legislativo n. 81 – Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema di mansioni, a norma dell'articolo 1, comma 7, della legge 10 dicembre 2014, n. 183 (Zakonodavna uredba br. 81 o sustavnom uređivanju ugovorâ o radu i izmjenu zakonodavstva o profesionalnim obvezama, u skladu s člankom 1. stavkom 7. Zakona br. 183 od 10. prosinca 2014.) od 15. lipnja 2015. (redovni dodatak GURI‑ju br. 144 od 24. lipnja 2015.). Na temelju te potonje odredbe, nakon što se prijeđe ukupno razdoblje od 36 mjeseci, neovisno o tome je li riječ o jednom ugovoru ili uzastopnim ugovorima sklopljenima radi obavljanja dužnosti iste razine i pravnog statusa, „ugovor se mijenja u ugovor na neodređeno vrijeme od datuma tog prekoračenja”.


16      Presuda od 26. studenoga 2014. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401)


17      Presuda od 26. studenoga 2014. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401)


18      Presuda od 26. studenoga 2014. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401)


19      Sud koji je uputio zahtjev smatra da je članak 2. stavak 6. Zakona br. 508/1999 sličan članku 4. Zakona br. 124/1999 o kojem je bila riječ u okviru predmeta u kojima je donesena presuda od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401) i čiju je neusklađenost s člankom 5. točkom 1. Okvirnog sporazuma utvrdio Sud. Za sadržaj članka 4. stavka 1. Zakona br. 124/1999, vidjeti presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 18.).


20      U tom pogledu podsjećam da je u predmetima u kojima je donesena presuda Mascolo i dr., u kojima su se, kao što sam upravo naveo u bilješci 19., prethodna pitanja koja su upućena Sudu odnosila osobito na članak 4. stavak 1. Zakona br. 124/1999, Sud istaknuo da je iz odluka kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i objašnjenja koja su iznesena na raspravi proizlazilo da se, „na temelju nacionalnog pravnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, kako je određen u Zakonu br. 124/1999, osoblje u školama kojima upravlja država zapošljava ili na neodređeno vrijeme putem zapošljavanja za stalno ili na određeno vrijeme putem zamjena. Zapošljavanje za stalno obavlja se u skladu sa sustavom ‚dvostrukog kanala’, odnosno za polovicu raspoloživih radnih mjesta u školskoj godini putem natječajâ na temelju kvalifikacija i testova, a za drugu polovicu upotrebom stalnih popisa prikladnih kandidata na koje su upisani nastavnici koji su prošli takav natječaj, ali pritom nisu dobili stalno radno mjesto, te nastavnici koji su pohađali tečajeve osposobljavanja koje organiziraju škole za izobrazbu nastavnika. Prilikom zamjena uvijek se upotrebljavaju ti isti popisi, s tim da uzastopne zamjene istim nastavnikom dovode do njegovog napredovanja na popisu i mogu dovesti do njegovog zapošljavanja za stalno” (presuda od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr., C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 89.)).


21      Sud koji je uputio zahtjev smatra da je članak 270. Zakonodavne uredbe br. 297/1994 bio sličan članku 399. stavku 1. iste zakonodavne uredbe o kojoj je bila riječ u predmetima u kojima je donesena presuda od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 21. i 22.). Vidjeti i moje mišljenje u tim predmetima (EU:C:2014:2103, t. 49.). Za popis prikladnih kandidata, vidjeti bilješku 20.


22      Presuda od 26. studenoga 2014. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401)


23      Vidjeti točku 7. ovog mišljenja.


24      Napominjem da iz rasprave proizlazi da, na datum njezina održavanja, nije organiziran nikakav natječaj.


25      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ti vrhovni sudovi temeljili su taj zaključak, s jedne strane, na manevarskom prostoru država članica u definiranju mjera kojima se sankcionira nezakonitost koja proizlazi iz zlouporabe ugovorâ na određeno vrijeme i, s druge strane, na Komisijinoj odluci, uzimajući u obzir novi propis koji je donijela Talijanska Republika, da prekine postupak zbog povrede koji je pokrenula protiv te države članice zbog povrede Direktive 1999/70.


26      Presuda od 26. studenoga 2014. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401)


27      Presuda od 22. lipnja 2017., Federatie Nederlandse Vakvereniging i dr. (C‑126/16, EU:C:2017:489, t. 36.)


28      Presude od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr. (C‑212/04, EU:C:2006:443, t. 63.); od 26. siječnja 2012., Kücük (C‑586/10, EU:C:2012:39, t. 25.), kao i od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 72.)


29      Vidjeti moje mišljenje u spojenim predmetima Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2103, t. 60).


30      Vidjeti drugi stavak preambule Okvirnog sporazuma, kao i točke 6. do 8. Općih razmatranja tog Okvirnog sporazuma.


31      Vidjeti presude od 22. studenoga 2005., Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, t. 64.); od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr. (C‑212/04, EU:C:2006:443, t. 63.); od 26. siječnja 2012., Kücük (C‑586/10, EU:C:2012:39, t. 25.); od 3. srpnja 2014., Fiamingo i dr. (C‑362/13, C‑363/13 i C‑407/13, EU:C:2014:2044, t. 54.), kao i od 25. listopada 2018., Sciotto (C‑331/17, EU:C:2018:859, t. 31.).


32      Kao što je nezavisni odvjetnik M. Poiares Maduro već istaknuo u svojem mišljenju u predmetu Marrosu i Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, t. 29. i 30.).


33      Naime, države članice, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, ili socijalni partneri dužni su, u skladu s člankom 5. točkom 1. Okvirnog sporazuma, učinkovito i obvezujuće donijeti mjere za sprečavanje zlouporabe ugovorâ na određeno vrijeme. Presude od 15. travnja 2008., Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, t. 69.); od 23. travnja 2009., Angelidaki i dr. (C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, t. 74.), kao i od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 74.)


34      Vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 76.).


35      Vidjeti u tom pogledu presudu od 7. rujna 2006., Marrosu i Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517 i navedena sudska praksa). Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura u predmetu Marrosu i Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, t. 29. i 30.).


36      Što se tiče područja primjene ratione personae Okvirnog sporazuma, Sud je već pojasnio da potonji sporazum ne isključuje nijedan poseban sektor te da se stoga primjenjuje na osoblje zaposleno u sektoru obrazovanja. Presude od 3. srpnja 2014., Fiamingo i dr. (C‑362/13, C‑363/13 i C‑407/13, EU:C:2014:2044, t. 38.), i od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 69.)


37      Presude od 8. rujna 2011., Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, t. 76.); od 18. listopada 2012., Valenza i dr. (C‑302/11 do C‑305/11, EU:C:2012:646, t. 57.), kao i od 20. rujna 2018., Motter (C‑466/17, EU:C:2018:758, t. 43.)


38      Presude od 8. rujna 2011., Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, t. 78.); od 18. listopada 2012., Valenza i dr. (C‑302/11 do C‑305/11, EU:C:2012:646, t. 60.), kao i od 20. rujna 2018., Motter (C‑466/17, EU:C:2018:758, t. 46.)


39      Članak 485. Zakonodavne uredbe br. 297/1994 određuje: „U pogledu odgojno‑obrazovnih djelatnika srednjih škola i umjetničkih škola, staž u službi u tim državnim školama i s njima izjednačenim školama, uključujući one u inozemstvu, u svojstvu nastavnika zaposlenog na određeno vrijeme, priznat je kao staž u službi u svojstvu nastavnika na neodređeno vrijeme u pravne i ekonomske svrhe u cijelosti za prve četiri godine i za dvije trećine eventualnog dodatnog razdoblja kao i u ekonomske svrhe u pogledu preostale trećine. Ekonomska prava koja proizlaze iz tog priznavanja sačuvana su i procijenjena u svim platnim razredima nakon onog koji je dodijeljen na datum tog priznanja.”


40      Presuda od 20. rujna 2018. (C‑466/17, EU:C:2018:758)


41      Presuda od 20. rujna 2018., Motter (C‑466/17, EU:C:2018:758, t. 54.)


42      Presude od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr. (C‑212/04, EU:C:2006:443, t. 94.); od 23. travnja 2009., Angelidaki i dr. (C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, t. 158.); od 3. srpnja 2014., Fiamingo i dr. C‑362/13, C‑363/13 i C‑407/13, EU:C:2014:2044, t. 62.), kao i od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 77.)


43      Presude od 23. travnja 2009., Angelidaki i dr. (C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, t. 160.); od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 79.), kao i od 7. ožujka 2018., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, t. 31.)


44      Vidjeti u tom pogledu moje mišljenje u predmetu Santoro (C‑494/16, EU:C:2017:822, t. 50. do 52.). Vidjeti u tom smislu također presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 78. i navedenu sudsku praksu).


45      Presude od 8. ožujka 2012., Huet (C‑251/11, EU:C:2012:133, t. 38. do 40.); od 3. srpnja 2014., Fiamingo i dr. C‑362/13, C‑363/13 i C‑407/13, EU:C:2014:2044, t. 65.), kao i od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 80.)


46      Vidjeti članak 1. stavak 95. i članak 132. Zakona br. 107/2015.


47      Presude od 23. travnja 2009., Angelidaki i dr. (C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, t. 106.), od 14. rujna 2016., Martínez Andrés i Castrejana López (C‑184/15 i C‑197/15, EU:C:2016:680, t. 50.), kao i od 25. listopada 2018., Sciotto (C‑331/17, EU:C:2018:859, t. 67.)


48      Ipak, moram priznati da mi je teško smatrati da „izvanredni” plan zapošljavanja može u potpunosti ukloniti „neizvjesnost” i „nepredvidljivost”, u smislu navedenom u točkama 52. do 53. ovog mišljenja, promjene radnog odnosa na određeno vrijeme u radni odnos na neodređeno vrijeme za nastavnike koji su zaposleni za stalno na temelju zakonodavstva koje je prethodilo Zakonu br. 107/2015. Ipak, s obzirom na to da se prethodno pitanje ne odnosi na sadržaj odredbi tog zakona, nego na posljedice tumačenja koje su pružili Corte costituzionale (Ustavni sud) i Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud), neću iznijeti svoje stajalište o tom pitanju.


49      Podsjećam da je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni u kojoj mjeri uvjeti za primjenu i učinkovitu provedbu odgovarajućih odredaba domaćeg prava predstavljaju odgovarajuće mjere za sprečavanje i, u slučaju potrebe, sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme. Međutim, prilikom odlučivanja o zahtjevu za prethodnu odluku Sud, u slučaju potrebe, može dati pojašnjenja koja će služiti kao nit vodilja nacionalnom sudu prilikom donošenja ocjene. Vidjeti, osobito, presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 et C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 82. i 83.).


50      Osobito članak 4. Zakona br. 124/1999. Vidjeti točku 25. ovog mišljenja, kao i bilješke 19 i 20.


51      Presuda od 26. studenoga 2014. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401)


52      Presuda od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 114. do 116.)


53      Presuda od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 105. do 107., 116 i 117.)


54      Presuda od 26. studenoga 2014. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 105. do 115.)


55      Vidjeti u tom pogledu točku 25. ovog mišljenja.


56      Vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 107.).


57      Vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 120.).


58      Presuda od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 70, 95. i 118.)


59      Vidjeti presude od 10. travnja 1984., von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153, t. 28.); od 2. kolovoza 1993., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 26.) i od 17. prosinca 2015., Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, t. 33.).


60      Vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 100. i navedena sudska praksa).


61      Vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 77. do 79.). Vidjeti također točke 53. i 54. ovog mišljenja.


62      Vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 73.).


63      Presuda od 26. studenoga 2014., C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401


64      Presude od 23. travnja 2009., Angelidaki i dr. (C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, t. 160.); od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, EU:C:2014:2401, t. 79.), kao i od 7. ožujka 2018., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, t. 31.)